（交通运输工程专业论文）我国铁路改革与重组的模式选择研究.pdf

摘要 中国铁路产业现在已经失去往日“铁老大的地位，在日益激烈 的运输市场的竞争中份额逐年下降，整体亏损日益严重，中国铁路产 业现在已不适应市场经济的发展，推进改革是中国铁路产业的根本出 路。因此，探索全新的改革重组模式，对我国铁路产业的发展具有重 大意义。 本文首先介绍了中国铁路发展与改革的背景，通过对日本、瑞典、 英国铁路改革范例的剖析，简明概括世界铁路产业变革的技术特征和 趋势。接着，阐述了铁路改革与重组的理论基础，主要介绍新古典理 论、交易成本经济学和现代竞争理论及管制经济学在铁路行业中的应 用。然后，分析世界范围内主要的两种国铁改革模式，即“区域分解 和“网运分离”，探讨当前我国铁路改革目标模式的选择问题。由于 任何单一的改革模式恐怕都无法从容应对我国铁路复杂的现实状况， 只有充分考虑铁路产业的技术作业特点，精确把握我国铁路发展的约 束条件，才能最终设计出良好的制度安排，有计划、分步骤地推动铁 路改革进程。最后重点探讨中国铁路改革与重组的框架构想，提出一 种新的改革目标模式“区域分解+ 网运分离”，而且提出了相应的 改革策略，并用可拓层次法分析法比较各模式下的综合绩效，通过理 论与实证分析，认为在“区域分解+ 网运分离”模式下更有利于我国 整个铁路更好的发展。 关键词：铁路改革，目标模式，区域分解+ 网运分离，可拓层次法 a b s t r a c t c h i n e s er a i l w a yi n d u s t r yh a sl o s t b o s s p o s i t i o ni nt h ei n c r e a s i n g l y f i e r c ec o m p e t i t i o ni nt h et r a n s p o r tm a r k e tw i t ht h ed r o p p i n gs i l a r ea n dt h e g r o w i n gd e f i c i ty e a rb yy e a r i th a sb e e np r o v e dt h a tt h er a i l w a yi n d u s t r y i sn o ts u i t a b l ef o rt h ed e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m y a n dt op r o m o t et h e r e f o r mi st h ef u n d a m e n t a lw a yo u tf o rr a i l w a yi n d u s t r yi nc h i n a s o i ti s m e a n f u lf o ro u rc o u n t r y sr a i l w a yi n d u s t r yt od i s c o v e rac o m p l e t e l yn e w r e f o r mm o d e l t h ep a p e rf i r s t l yi n t r o d u c e st h e d e v e l o p m e n to fc h i n e s er a i l w a y i n d u s t r ya n dt h er e f o r mo ft h eb a c k g r o u n dt h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h e r e f o r l ni n j a p a n s w e d e na n db r i t a i n a n db r i e f l yg e n e r a l i z e s t h e t e c h n i q u e c h a r a c t e r i s t i c sa n dt r e n do ft h ew o r l dr a i l w a y i n d u s t r y r e f o r m t h e n ， e l a b o r a t e st h et h e o r e t i c a lb a s i so ft h e r a i l w a y r e f o r m ，i n c l u d i n gt h e n e o c l a s s i c t h e o r y ，t h et r a n s a c t i o nc o s t e c o n o m i c s ，t h ec o n t e m p o r a r yc o m p e t i t i o nt h e o r ya n dt h er e g u l a t i o n e c o n o m i c s ，a sw e l l a st h e a p p l i c a t i o ni nr a i l w a yi n d u s t r y t h i r d l y ， a n a l y z e st w or a i l w a y r e f o r n lm o d e l sf r o ma l lt h ew o r l d ：“d i s t r i c t r e s o l v e s a n d “s e p a r a t i o nt r a n s p o r t a t i o nf r o mn e t w o r k ”a n dd i c u s s e s o u rc o u n t r y sr a i l w a yr e f o r mm o d e l s i n c ee a c ho ft h em o d eh a v ei t s s p e c i a la d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s ，a n ys i n g l er e f o r mm o d ec a n ta d a p t t ot h ec o m p l e x i t yo fo u rc o u n t r yr a i l w a yp r e s e n ts i t u a t i o nc o m p l e t e l y t h er a i l w a yr e f o r i i ls h o u l dw e l lc o n s i d e rt h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h e i n d u s t r y ，a d j u s tt ot h er e s t r a i n tc o n d i t i o n i ft h a tt h er a i l w a yr e f o r mi n c h i n aw i l la d o p tt h er e a s o n a b l em o d et h a tl e a dt ot h ec o m p e t i t i o nr e l a t i o n t h a tw i l l i m p r o v et h eg o v e r n m e n tc o n t r 0 1 l a s t l y ，p r o b e si n t ot h e f r a m e w o r kd e s i g no ft h er e f o r mo fc h i n e s er a i l w a yi n d u s t r y ，t h e nb r i n g s f o r w a r dan e wo b j e c t i v er e f o r mm o d e l “d i s t r i c tr e s o l v e sa n ds e p a r a t i o n t r a n s p o r t a t i o n f r o m n e t w o r k ，g i v e s s o m er e f o r m s t r a t e g i e s ，a n d c o m p a r e st h ec o m p r e h e n s i v ep e r f o r m a n c eo fa l lt h er e f 0 1 t nm o d e l sb yt h e e x t e n s i o na h pm e t h o d t h o u g ht h ea n a l y s i so ft h e o r ya ns o l i de v i d e n c e u n d e rt h em o d e lo f “d i s t r i c tr e s o l v e sa n ds e p a r a t i o nt r a n s p o r t a t i o nf r o m n e t w o r k ”，o u rc o u n t r y sr a i l w a yi n d u s t r yw i l lt a k eo nan i c e rp r o s p e c t k e yw o r d sr a i l w a yr e f o r m ，o b j e c t i v em o d e l ，d i s t r i c tr e s o l v e sa n d s e p a r a t i o nt r a n s p o r t a t i o nf r o mn e t w o r k ，t h ee x t e n s i o na h pm e t h o d 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 储虢琴趁嗍鲨年旦月兰日 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文， 允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：导师签名 t 程硕i ：学位论文第一章绪论 1 1 选题背景及意义 第一童绪论 改革与发展，是当今世界各国铁路直面的最重大的课题。2 0 世纪7 0 年代以 来，以美国1 9 7 6 年颁布的铁路复兴与管理法和1 9 8 0 年颁布的斯塔格斯法 为启动标志，世界性的铁路改革浪潮无疑是对曾经盛极而衰的全球铁路产业最具 影响力的重大事件，它给世界铁路发展带来了历史性的重大转折，中国铁路无法 也不应当置身于这一历史性变化之外。改革需要在发展中谋划，发展则需要在改 革中跨越。只有遵循世界铁路发展变革规律，把握我国铁路产业发展的约束条件， 设计出良好的制度安排，才能按照科学发展观的要求，建立起符合我国可持续发 展总体要求的安全、高效、协调、绿色的交通运输体系，从而实现中国铁路跨越 式发展。 中国铁路走的是一条平稳发展的道路，既没有经历发达国家先于国家工业化 的大规模超自订发展时期，也没有遭遇它们在后工业化时代的衰落危机。1 8 7 6 年， 英国殖民者在中国大陆修建了第一条铁路沪淞铁路，此后延续1 3 0 年的平稳 而缓慢发展，至2 0 0 7 年末，全国铁路营业罩程达到7 8 力公罩，比上年增长4 力公里，里程居世界第三。在2 0 世纪9 0 年代以前，铁路运输一直是国民经济发 展的“瓶颈”，在运输市场中处主导地位。随着市场经济的不断发展，公路、航 空、远洋运输陆续展丌市场化改革，引入了多种形式的新型产权制度，已基本实 现跨越式快速发展。铁路运输在绝对生产量缓步上升的同时，在运输市场所占比 重不断下降。从2 0 世纪9 0 年代起，在旅客运输周转量和货物运输周转量方面， 铁路分别让位于公路和水运( 主要是远洋运输) 而位居第二，2 0 0 3 年市场占有 率己分别降低至3 4 6 和3 2 0 2 。铁路市场份额的持续下降，既有随着中国综 合运输体系的不断完善，铁路客货运输向其他运输方式合理转移的原因，更有铁 路现行管理模式造成的铁路产业竞争力不强的因素。同时，由于国家产业政策取 向的缘故，对铁路实行了严格的价格管制，铁路运价被人为压低。从1 9 9 4 年开 始，中国铁路出现运营性亏损，其中1 9 9 5 年亏损额尤为严重，达6 4 亿元之多。 到1 9 9 7 年术，铁路累计亏损额达到1 3 4 2 亿元，债务额达到1 3 0 0 亿元。在几次 铁路提速和职工下岗分流之后，铁道部1 9 9 8 年、1 9 9 9 年、2 0 0 0 年分别实现税后 利润1 2 6 5 亿、o 5 亿和5 亿元，此后一直处于微利状念。而与此相关的一个数 字，铁道部每年运营成本高达1 6 0 亿元以上，这还没有把每年巨额的基础设施投 资计算入内。目前，中国铁路面临的问题是：一方面铁路运力严重不足急需加紧 铁路建设；另一方面，铁路运营处于常年微利或亏损状态，铁路投融资渠道有限， 工程硕f j 学位论义第一章绪论 铁路建设资金严重缺乏。这使得中国铁路实际面临一个两难处境。特别是中国经 济在2 0 0 3 年突然加速，使得铁路供需矛盾更加激化。面对尴尬境况，铁路改革 该如何破题，是铁路管理者必须正视的问题。 事实上，中国铁路改革自1 9 5 3 年第一个五年计划就已经开始。从1 9 5 8 年起 长达2 0 年的时问罩，围绕着对高度统一的管理体制进行的简单否定和恢复，中 国铁路进行了两次分散化管理的尝试。从实践效果看，中国铁路的两次分散化改 革并不成功。进入市场经济时代后，铁路改革更是明显落后于国家经济体制改革， 严重地制约了我国国民经济全面、协调和可持续发展，成为中国经济发展的主要 瓶颈之一。从2 0 世纪8 0 年代丌始，铁路产业在突破原有高度集中的管理体制的 束缚方面进行了一系列探索，大体上经历了三个阶段： ( 1 ) 放权让利阶段 铁路从1 9 7 8 年恢复企业基金制开始，曾尝试对铁路实行全额利润留成基会 制度，1 9 8 3 年，铁路又进行了两步利改税，试行经济责任包干，在计划、财务、 劳资、人事等方面放权让利，以期发挥铁路运输企业的积极性和活力。从实际效 果来看，由于铁路与国家的之间的行政管理关系仍没有实质性的改变，铁路经营 状况与铁路建设发展互不挂钩，铁路仍缺乏自我改造、自我发展的活力。 ( 2 ) 以“大包干为主的经济承包责任制阶段 1 9 8 6 年铁路丌始实行“投入产出、以路建路”的经济承包责任制( 简称“大 包干”) 。铁道部推行“大包干”的目的有两个，一是试图明确国家与铁路的关系， 以期国家在价格、税收等方面给予铁路一定的政策倾斜，使铁路能够实现以路建 路，以路养路的目标；二是在铁路内部以合同形式界定主管上级和企业在一定时 期内的责权利关系，将铁路的改造与发展同自身经营效果联系起来。但随后由于 宏观经济环境的恶化，使得“大包干 政策无法继续。究其原因，主要在于这 一政策仍属于放权让利这一层面的改革。1 9 9 3 年7 月，国家实行新的财税制度， 铁路“大包干”政策实质上被取消，而统一执行新的、规划化的利税分流制度。 ( 3 ) 以市场为导向的改革阶段 在铁道部政企合一，铁路与国家的关系尚未理顺的现实条件下，围绕企业改 革这一中心环节，中国铁路丌始进入了现代企业制度的试点阶段，推行了一系列 以市场为导向的改革措施。1 9 9 3 年2 月，中国铁路第一家由铁路局改制的铁路 运输企业公司广州铁路( 集团) 公司挂牌成立，标志着中国铁路市场化改革 进程从初级的承包制实验正式跨入到公司制试点阶段。1 9 9 6 年5 月，广深铁路 总公司改组为广深铁路股份有限公司，并在国际市场上发行股票。基于企业财产 边界不清、管理机构重叠的现实，铁道部还在铁路系统推行“资产经营责任制”， 1 9 9 9 年全路1 4 个铁路局全面实施资产经营责任制，铁道部下放包括编制年度运 2 t 程颂l ：学位论文第一章绪论 输计划权、在保证直通运输前提下的管内运输经营权、劳动用工权、工资分配权 等1 2 项经营权。当时推行资产经营责任制，其目的是在公司制难以到位的f j 提 下，建立起出资人代表与受托人之间的资产关系，明确各方的权利和义务。从主 观上说是希望能树立铁路局的市场主体地位，调动铁路企业的积极性，明确国有 资产保值增值的责任，同时促使铁道部政府职能的转变，使铁道部从微观管理向 宏观管理、从对生产经营的具体管理向国有资产的管理和监督转变。然而，这终 究只是一种愿望。这些明文规定下放的企业经营权，有些当时实行就有困难，铁 道部主管司局与各铁路局无法协调，还有些很快就产生了负面效应，譬如铁路局 并不关心路网类运输条件的改善，大量更新改造资金被用于非生产性领域等。这 些企业经营权不久就被大打折扣并渐次收回。此后，为集中财力加快铁路建设， 新实行的财务和其它制度更进一步缩小了铁路局的经营自主权。2 0 0 1 年，“网运 分离”的改革方案也曾一度被提上议事同程并付诸实验。作为“网运分离”改革的 第一步，各铁路局纷纷将客运段等单位撤并重组为客运公司。但改革带来的却是 巨额亏损。各铁路客运公司最终又纷纷撤销，车站与客运段恢复“一家亲”，“网 运分离”改革方案被决策层搁置而告终结。2 0 0 3 年至2 0 0 4 年两年间，铁道部又 开始全面推行主辅分离、剥离辅业工作，逐步实现了设计院、铁路局所属3 8 家 设计施工企业、铁通公司、物资总公司、教育、医疗机构与铁路的分离。2 0 0 5 年3 月1 8 日，在铁路局资产经营责任制基础上，还实施了铁路局直管站段体制 改革。在扩大铁路股权融资方面，按照“存量换增量”的改革思路，确立了5 个 股改试点项目，大秦铁路、铁龙物流、中国南车陆续完成改制上市，广深公司收 购羊城公司首发a 股也取得成功。通过现代企业制度试点，铁路改革从放权让 利向制度创新边出新的一步，在一定程度上促进了铁路的政企分开，使铁路企业 的产权更加清晰。但在试点过程中，铁路管理体制的深层次矛盾也不断暴露，突 出的矛盾仍是政企不分：一是股权代表实质上履行行政责任而非财产责任，行政 干预依旧；二是铁道部与路局的财产边界模糊，企业激励约束机制并没有真正建 立起来。 总之，在中国铁路产业长期发展的过程中，实行的是政企合一的经营管理模 式，铁路产业组织结构臃肿，政府实行了严格的价格管制和市场准入管制，不存 在真正意义上的铁路运输企业。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，铁路现 行体制存在的问题同益突出。无论是大包干、生产经营责任制，还是资产经营责 任制；无论是铁路投融资体制，还是撤销所有铁路分局的改革，相对于中国铁路 市场化改革取向而言，深层次、战略意义上的根本性变革尚未启动。在行业内外 对铁路改革的压力陡增的情况下，如何在较短时间内趋利避害，抉择符合我国铁 路发展状况的重组模式，便成了一件迫在眉睫的大事。 1 = 程硕i ：学位论文第一章绪论 任何一种改革模式的提出，都有其明确的改革目标。各个国家铁路产业的基 础不同，各国政府对铁路重组的态度也不尽相同，因此，所提出的改革目标不尽 相同，选择的改革模式也各具特色。当前世界各国铁路改革总体上说可以归纳为 两种相反的趋势：一种是以美国为代表的北美国家非国有国营铁路通过市场并购 等行为的规模扩张、集中趋势；另一种是原国有国营铁路的分解趋势，而分解又 表现为不同的形式，如同本铁路改革的典型特征是区域分解，即由国铁分解的6 个客运公司分别在各自的区域进行经营：瑞典、法国、芬兰铁路改革的最显著特 征则表现为“纵向分离”；英国、德国铁路则主要表现为专业分解，即国铁划分 为若干个客运公司、货运公司、行包公司、服务公司等等。 笔者认为，从我国的具体实际来看，实施“网运分离”能够保障我国的经济 安全( 国家掌握路网部分符合我国目前的国情和经济发展需要) ；以运养路，有 利于我国铁路网的完善与发展；有利于铁路企业明晰产权，消除多重委托代理关 系；有利于实施放松规制，建立独立的规制主体，加速规制立法，消除行政垄断， 制定公平的接入价格；有利于对铁路企业的激励性规制；有利于投资主体多元化； 能够保持对以往改革的延续性，降低改革成本和风险。但是，“网运分离模式 会带来交易成本的增加和一定的改革成本。有学者认为中国铁路运输密度高，实 施“网运分离”必然会导致较高的交易成本。笔者认为这样的结论下得过早。但 由于中国铁路面临的特殊经济地理背景和其他一些因素的影响，应该说，从目前 情况看，还不适合全面推行分离较彻底的“网运分离”模式，比如英国模式。而 应该根据本国铁路的具体实际寻求一种合适的管理模式。 本文期望通过选取几个代表不同类型铁路改革模式的实例，剖析“网运分 离”，“区域分解”等重组模式在这些国家的成功实施过程( 由于北美非国有国营 铁路规模扩张模式迥异于我国铁路改革现况而不在本文重点研讨范围之内) 。尽 管没有某个单一模式对各个国家的铁路改革全都适用，但是，我们可以通过对国 外铁路重组实例的剖析，深入、系统地分析国外铁路改革模式的背景、成败与得 失，发掘不同改革模式中存在的共性的因素，权衡采用改革目标模式可能存在的 利弊，从中探索出一条适合于我国围情的铁路改革模式的新路子。基于此，本文 的研究还是具有其现实意义和深远的历史意义的。 1 2 国内外研究文献综述 1 2 1 国内研究文献概况 国内学术界还未形成关于铁路产业改革模式的比较统一的意见，讨论的焦点 主要在“网运分离”与“区域公司”的改革模式选择上。是单纯采取“网运分离 4 工程硕i j 学位论文第一章绪论 或者“区域公司”，还是采取二者混合的模式，学者们观点不一。 于良春，彭恒文( 2 0 0 5 ) 认为中国铁路改革应实施“网运分离”；吴朝阳【2 1 ( 2 0 0 2 ) 认为，“网运分离”能从根本上打破“大锅饭”，使铁路运输企业成为真 正的法人实体和市场竞争主体；能够引入市场竞争机制，实行“网运分离”后， 运输企业在运输市场上既有替代性竞争，也有行业内部的竞争；有利于实现政企 分开。 刘世锦【3 j ( 2 0 0 3 ) 提出了“网运分离+ 区域公司”的改革方案； 肖兴志【4 j ( 2 0 0 4 ) 认为，铁路改革近期采取“网运有限分离”模式“货 网合一、客货分离”，远期可采取“网运分离 的“网运分离”模式在中国的可 行性研究“三分方案，即客运、货运、路网三者完全分离； 于军1 5 】( 2 0 0 3 ) 则认为铁路改革应采取客运、专业货运业务以及支线与铁路 干线路网分离，然后再进行路网的分割，组建“货网合一”的四大区域公司； 李红副6 】( 2 0 0 5 ) 提出了适度的“网运分离”和适度的“网运一体化”的混 合模式。 赵坚【7 】提出用网络型基础产业的五重维度解释铁路产业组织结构的问题，他 认为除了威廉姆森提出的交易具有的三重维度，即交易频率、交易不确定性和资 产专用性程度外，网络型基础产业的交易属性还具有时问紧迫下的任务复杂性和 网络基础设施能力两重维度，并且这两方面也对网络型基础产业的产业组织结构 有重要影响。他认为从这五重维度分析，各国铁路产业重组的制度安排尽管不尽 相同，但都是为了减少而不是增加交易成本。他又在中国铁路重组的企业边界 问题一文中对各种铁路产业结构形成的交易成本做了比较，提出无论是按区域 铁路公司或网运分离方式的重组都会在铁路运输企业之间产生很高的交易成本， 或者说发现价格的成本。但是区域公司的模式由于各方进行的是相似的业务活 动，因而更容易发现对方的成本，而在网运分离的模式下，路网公司和铁路运输 企业从事的是不同的专业活动，各方的成本结构对另一方来说是不透明的，双方 较难发现和确定所进行交易的价格，因而前一种情况下的交易成本比后一种情况 下的交易成本低。 欧国立【8 】( 2 0 0 4 ) 则指出应建立可竞争的市场结构，采取更加灵活的激励性 规制政策，逐步放松规制，引入内部竞争机制，欧国立等人还认为铁路重组实际 上是降低铁路产业的一体化程度，提高专业化经营与管理，这样虽然会增加市场 交易费用，但是，降低一体化程度所节省的内部交易费用将大大超过提高专业化 程度所增加的市场交易费用。当总的交易费用减少时，“网运分离”模式在经济 上才是可取的。 赵学宁【9 】( 2 0 0 3 ) 指出，“网运分离”后，铁路干线路网由统一的一个路网 t 程顾l 学位论义 第一章绪论 公司管理，继续保持了路网的完整与统一；通过路网公司实行运输统一调度，有 利于继续发挥路网整体功能，保持铁路运输的平稳有序和高效畅通，有利于发挥 规模经济。他认为，“网运分离”只是铁路改革的一种手段，“网运分离”本身的 目的在于有助于形成能够为客户提供完整产品、并能够从运输市场上取得独立运 输收入的铁路运输企业，并通过这种重组使全行业的经营效率大幅度提高。 1 2 2 国外研究文献概况 n a s h 1 0 】( 1 9 9 7 ) 分析了“网运分离”模式的潜在优势和劣势。他认为，实 行“网运分离有利于促进运营者提高效率，有利于理清铁路产业内部关系，有 利于路网和运输业务的专业化运营。但同时，他也认为“网运分离”模式会对定 价、列车时刻安排和运力分布、投资、安全以及一体化的信息和售票系统产生不 利影响。 c a n t o s ( 2 0 0 1 ) 】对欧洲铁路的实证分析表明“网运分离”降低了运营成本； s h i r e s 考察了瑞典铁路，发现实施“网运分离”后，铁路的运营成本降低了1 0 ； k e n n e d y d ( 2 0 0 1 ) t 2 】分析了汉城的地铁系统的成本结构，结果表明“网运 分离”后，成本较1 9 9 8 年一体化时下降了3 6 。 a r m s t r o n g ，m 【1 3 】对2 0 世纪5 0 年代至9 0 年代的欧洲铁路的规制效率进 行了实证分析，认为要减轻铁路企业的资余负担，需要更加商业化的政策，并根 据市场调整企业战略。 g i b s o n ( 2 0 0 3 ) 【1 4 】分析铁路网运能分配和铁路时刻表、路网接入权之i 日j 的关 系，提出解决运能分配问题的三种机制管理机制、成本机制和市场机制。 y v r a n d e b i l l o n 1 5 】等人( 2 0 0 5 ) 则考察了英国铁路改革中的制度约束和组织 变动。 w a r d m a n ( 2 0 0 6 ) 1 6 1 研究了汽车时刻表、燃料价格、人v i 等外部因素对英国 铁路需求的影响，并进行需求预测，计算铁路的g d p 弹性。 1 3 本文研究的主要方法 本文尝试采用定性与定量分析相结合、实证分析与范式分析相统一、比较分 析与系统研究相结合的研究方法，力图为中国铁路改革与重组的研究提供新的思 路。在实证研究中，运用可拓层次分析法，并结合运用比较分析方法，探讨了“网 运分离”和“区域分解”模式在我国现阶段铁路的适用性以及“区域分解+ 网运 分离”模式在我国运用中的优势及其局限性等，并据此提出了与铁路改革与重组 相关的一些建议。 6 t 程硕i ：学位论文第一章绪论 1 4 本文研究的主要内容 本文在分析国内外现有理论文献的基础上，应用经济学、运筹学、管理学等 学科理论，对我国铁路改革与重组模式进行深入探讨。 论文主要研究的内容为： 第一部分，对国外铁路改革与重组的情况进行总结和概括，重点对同本、瑞 典和英国等一些具有代表性的发达国家的国铁改革经验进行分析和总结，提出对 我国铁路改革具有借鉴意义的经验。 第二部分，阐述铁路改革与重组的基本理论。重点分析讨论新古典经济理论、 交易成本经济学理论、现代竞争理论与管制经济学理论等在铁路改革与重组中的 应用。 第三部分，对我国铁路改革与重组的目标及可行性进行分析，重点阐述我国 现行铁路组织模式，并对“纵向分离”与“横向分离”重组方案模式进行深入的 分析研究。 第四部分，为我国铁路改革与重组设计出若干具体的方案模式，重点分析和 讨论铁路改革重组方案的设计原则，并围绕铁路实施“区域分解+ 网运分离”的 重组模式，运用可拓层次分析法对采用此重组模式的综合绩效进行评价，提出相 应的建议措施。 1 5 本章小结 本章介绍了铁路改革与重组研究的背景、选题的意义、国内外研究现状和借 鉴的意义以及论文的主要内容。 7 t 程顾i j 学位论文第 二章国外铁路改苹及j e 成功经验借鉴 第二章国外铁路改革及其成功经验借鉴 2 1 日本铁路改革及其经验借鉴 2 1 1 日本铁路改革的历程 1 同本国铁改革的背景 同本的铁道事业肇始于明治初期，1 8 7 2 年，新桥至横滨间铁路的通车标志 着明治政府经营铁道事业的开端。1 9 0 6 年3 月，明治政府颁布了铁道国有法， 成立了同本国有铁道公司，将1 7 家大型私铁收归国有，国铁营业罩程因而大幅 增加。同本国铁起初是以“国民的国铁”为经营理念的，由于享有独占地位，主 宰了当时陆上交通，为同本的现代化及经济的发展做出过重要贡献。1 9 4 9 年r 本国有铁路法颁布，根据麦克阿瑟的一纸文书，同本国铁由官营事业变成了公 共企业体( 相当于中国的国有企业) 。在这种体制下，由于政治( 国会) 和行政 ( 政府) 介入，国铁缺乏经营自主权和责任感，加之私有铁路和其他运输方式的 竞争，导致经营散漫、财政状况恶化。自1 9 6 4 年出现3 0 0 亿同元运营亏损起， 这种状况就一发而不可收拾，亏损额像滚雪球似的越滚越大，进入2 0 世纪8 0 年代后，每年产生的亏损额超过l 兆同元。为了消除赤字，国铁还反复提高运价， 1 9 8 6 年运价相比1 9 8 0 年上涨了3 8 。到1 9 8 7 年4 月，长期累积债务高达3 7 1 兆同元，同本国铁实际上已处于破产状况1 1 7 j 。 2 同本国铁改革的目标 针对面临的困境，同本国铁改革重组的目标非常明确：首要目标是要把铁路 从亏损大户转变为创利企业，并妥善地处理国铁的长期债务问题；第二个目标是 要改进国铁适应客户要求的能力和有效地与其他私营运输公司竞争的能力；第三 个目标是要保持国铁的资产价值并继续提供先进的运输技术和相应的高质量服 务。 3 同本国铁改革的基本步骤 1 9 6 9 年至1 9 8 0 年问，政府曾4 次试图加快同本国铁的内部改组和经济改革， 所有这些规划都由同本国铁管理部门自己领导，但都是不成功的。1 9 8 1 年，铃 木善幸首相任命了行政改革i 临时委员会，研究一些必要的措施以缓解围库的危 机。应该委员会的要求成立了同本国有铁路改组监督委员会，1 9 8 3 年起由监督 委员会负责铁路改革事项。监督委员会于1 9 8 5 年7 月递交改组蓝图的构想报告， 名为同本国有铁路改组意见，而内阁在它的白皮书中对此只稍作修改便予以 同意。该白皮书即1 9 8 5 年1 0 月发表的“r 本国有铁路改革的基本政策”。改组 工程硕i ：学位论文 第 二章国外铁路改革及j e 成功绛验f 片餐 战略在1 9 8 6 年3 月至1 1 月问通过国会审查后投入实施。作为公共企业的日本国 铁被解散，取而代之的是7 个股份公司( j r s ) ，每家重点负责某一地区或某一方 面的业务。日本国有铁路的改组涉及到重新确认主营业务的定义、资产、运营、 组织机构、劳动力、管理、债务和改组后各公司营业方向的重新调整等问题。 ( 1 ) 重新确认适宜的业务范围。为了使铁路经营更好地面向市场，决定把 国铁及其资产分割成若干独立的客运公司，在本州形成了3 个相邻的区域性客运 经营实体，北海道、四国和九州3 岛也各有一个，这一资产和服务区域的划分与 潜在市场的范围一致。货运则组成一个独立的全国性公司。货运公司自己不拥有 线路，但可以根据轨道权协议使用其他铁路公司的线路。 ( 2 ) 组织和运营方面的重组。对每个铁路公司经营所需的资产予以明确划 分。一旦改组，资产所有权就移交给新的公司，只有新干线的经营资产例外，因 为各种新干线的运营利润大不一样。为此建立了新干线控股公司作为财政中介。 6 家客运公司都从这家共有公司租借资产。而财政状况表明3 个岛屿铁路公司也 许不能获取足够的收入来补偿运营成本。为了保证其改组后的赢利和自主经营， 为每个公司设立稳定基金。这项基金是国铁清算事业团用赢利担保资助的，其目 的是确保运营公司经济改革的成功。 ( 3 ) 组织结构的调整。前同本国铁所有非核心资产和债务分摊作为各铁路 公司的法人财产，但所有权转给一个新的实体，即作为政府代理的国铁清算事业 团。它持有7 个运营公司的股份，并打算变现资产( 其中主要包括不动产) ，尽 其可能还清巨额债务，超过偿还能力的剩余债务则转为政府债务。各铁路公司改 组成了股份公司，每家公司都有自己的董事会和管理人员。 ( 4 ) 劳动力的调整。1 9 8 5 年7 月，监督委员会估计国铁大约有9 3 0 0 0 名富 余的雇员。自1 9 8 2 年以来，国铁雇员总数急剧下降，为此重组计划里为富余人 员制定专门的条款：为2 0 0 0 0 名自愿提前退休的雇员设立专项基金，为年逾5 5 岁的雇员提供1 0 个月经济补偿，并把客运公司中的3 2 0 0 0 名雇员转到改组后的 国铁的其他部门。同时，4 1 0 0 0 名冗员被转到清算事业团，由其负责解决重新聘 用问题，对那些在规定期限内不能安置的人不再负责。 ( 5 ) 重新确定经营方向。重组后不久，每家铁路公司都确认了由董事会草 拟的利润指标，并建立经营奖惩体系来确保这些指标的实现。 4 同本铁路改组后的效益 从1 9 8 7 年4 月起，r 本铁路公司作为一个商业化的股份公司运营。国铁清 算事业团持有全部7 家铁路公司的股票，符合东京股票交易所的要求后，各铁路 公司的股份逐步向公众出售，从而完成向私营化企业的过渡。铁路公司改组后的 第一年就举扭亏为盈，实现税自订利润1 5 1 5 亿同元，至1 9 9 0 年赢利达到鼎盛。 9 丁程硕i j 学位论义 第一二章困外铁路改苹及j e 成功绛验借糁 同时，铁路公司服务质量和服务态度得到极大的改善，开始在公众一t l , 目中树立了 良好的形象，劳资关系也持续得以改善。尽管f 1 本从1 9 9 1 年开始的近十年经济 衰退对各个铁路公司多少有负面影响，增幅有所减缓，但总体上说各地区铁路公 司的客运量还是在继续增加。 2 1 2e t 本铁路改革的经验借鉴 日本国有铁路的改革不仅仅是一个单纯的国有企业改革，而且是一次大规模 的经济体制改革。它的成功堪称世界铁路史乃至世界国有企业改革史上的一个范 例。j 下因如此，同本国铁的分割、民营化改革被称作“世界性的政策试验”。同 本国有铁路的改革的成功有赖于以下几个方面： ( 1 ) 强有力的政治支持是同本国铁改革成功的基础。即使遭遇对囤铁改革 持反对的意见以及决策可能带来巨大的政治风险，铃木善幸和中曾根首相都峰定 地支持和推进铁路私营化，并把它作为整个政府改革的一个很重要的方面。 ( 2 ) 根据同本铁路的具体实际选择合适的铁路改革重组模式。r 本铁路改 革采取了“区域公司为主，网运分离为辅”的模式，这是与同本的国情相符合的。 由于同本铁路以区域性客运为主，客运比重达9 0 以上，客运压力非常大，路网 和运营分离困难，故客运公司是网运合一的：而货运公司由于货物全国流动的特 点和收支平衡的考虑，采用了网运分离的方式。同时，新建设的新干线是网运分 离的，建设由国家负责出资，建成后由客运公司付费使用。 ( 3 ) 铁路的企业结构应由市场决定。原同本国铁分割时，6 个客运公司的 划分并非单纯考虑地理因素而主要是根据运输市场和经营基础。首先要符合客流 特点，不能对旅客造成不便，因此尽量不在旅客通过量大的地点分界。其次要确 保各公司的相对收益完整，既有线和新干线的合并经营必须达到财务平衡并进行 适度的内部交叉补贴。最后，公司的规模和人员要适度，要在有效的管理范围之 内。 ( 4 ) 引入竞争要从实际出发。同本铁路改革引入了竞争机制，各公司在服 务质量、经营效益等方面存在一定程度的竞争。但在干线运输方面，基本不存在 平行线路，因此铁路竞争的对手主要是公路和民航。而且j r 各公司在市郊运输 方面要与平行的私铁和地铁竞争，目前看来这种适度的竞争效果良好。 ( 5 ) 在改组过程中，建立一定的经营激励约束机制是非常必要的。同本铁 路管理部门的目标非常明确，即每一家新的铁路公司都以获得最佳效益作为经营 管理部门的主要目标。这种激励约束机制，十分有利于铁路公司努力对公司资源 进行深度而有效的利用。 1 0 t 程硕i j 学位论文第- 二章 国外铁路改苹及 e 成功经验借鉴 2 2 瑞典铁路改革及其经验借鉴 2 2 1 瑞典铁路改革概述 1 瑞典改革的背景 1 8 5 3 1 8 5 4 年，瑞典议会确认，应由国家修建和经营铁路干线。1 8 6 3 年建立 了全国运营董事会，1 8 8 8 年又改组为瑞典国家铁路s j 。1 9 0 7 1 9 3 7 年，国铁完成 了干线铁路网的建设，而这一时期的铁路建设主要出于社会和政治目的。随着 1 9 世纪末经济的迅猛发展，私有企业大量投资于地方铁路并与干线连网。1 9 3 0 年全国铁路网总长达到1 7 力公里的最高峰值，私人铁路也达到约1 1 力公里的 最高峰值。由于2 0 世纪2 0 年代公路的猛烈冲击，铁路赢利能力下降，许多私人 铁路业主面临债务危机。在这种情况下，议会于1 9 3 5 年决议，并于5 0 年代初完 成了私营铁路国有化。第二次世界大战以后，受1 9 6 3 年、1 9 7 9 年、1 9 8 8 年等3 个交通运输法案丌放运输市场、放宽汽车经营限制的政策影响，s j 的财务 状况在之前低密度运营中已经开始亏损的基础上进一步恶化，直至2 0 世纪8 0 年代，s j 货运收入急剧下降，到期偿还债务剧增，这一时期的通货膨胀也使得 设备折旧费用增加不菲，政府不得已对铁路投入巨额财政补助，并承担了s j 的 经营赤字，铁路财务赤字也成为政府年度预算审查的一个长期议题。总而言之， 瑞典铁路在1 9 8 8 年重组之前，与其他许多欧洲国家一样具有两个特点：一方面 铁路是国有垄断组织，其基础设施和运输经营是一体化的；另一方面它们面临着 来自其他运输方式的激烈挑战【1 8 】。 2 瑞典铁路改革的目标 瑞典铁路改革与重组设计了综合性多目标，如提高运输资源利用效率、减轻 政府财政补贴压力、控制市场垄断力量、促进铁路产业的社会投资和技术创新、 为社会提供绿色、优质、低价的铁路运输产品等。相对于成本控制而言，这些目 标无疑更直接、更显性化一些。 ， 3 铁路改革的过程及方法 ( 1 ) 改革性质及业务职能 瑞典国铁改革是铁路业从行政性机构向商业化组织转换的过程。1 9 8 8 年瑞 典议会通过了1 9 8 8 年运输政策决议，原国家铁路分解为瑞典国家管理局( b v ) 和瑞典国家铁路公司( s j ) 两个独立的实体。s j 的资产主要包括：机车车辆及维修 设施，车站及车站房地产、铁路线两侧土地；b v 的资产主要包括：铁路线路( 含 区间线路、车站线路、编组场线路) 、通信信号设施、电力接触网、线路下面的 土地及车站以外的土地、编组站固定设备。s j 按照商业原则经营铁路运输服务 业务，主要负责客货营销、运输控制、编组站作业、机车车辆购置及维修、所属 t 程硕i ：学位论文 第- 二章国外铁路改革及j e 成功绛验借餐 地产的出售与丌发；b v 主要负责制定铁路基础设施投资计划，并承担上述基础 设施的维护管理责任。 ( 2 ) 探索放松管制。 放松管制大体可分为三个方面：一是市场准入，开放铁路运输服务市场，确 保所有经营者进入路网的公平性；二是线路分配，在各竞争者问合理分配线路使 用权；三是控制调度，消除铁路运营中的歧视性行为。从1 9 9 1 年2 月开始，瑞 典就着手研究通过丌放铁路服务市场探求国家铁路网增强竞争的条件和后果。从 实际进展上看，瑞铁支线及部分干线( 非盈利干线) 的客运市场已获准丌放，同常 运输调度控制权仍掌握在s j 手中。 ( 3 ) 转换财务机制及优化经营机制 改革前，瑞典国铁( s j ) 在财务上主要实行的是预算管理。改革后，对于公司 的核心业务客货运输，总部主要是通过利润目标管理实施财务控制，而为生产提 供服务的部门仍然实行成本预算控制。各业务部门之间进行相互清算，形成内部 市场关系，使各部门能够进行独立的成本收益分析，自负盈亏。在经营管理 上，对路网干线和支线采用不同的机制。一方面，对具有盈利能力的整个路网货 运及干线客运，由s j 进行垄断经营；另一方面，对主要面向公益性服务的支线 客运，则丌展铁路业务特许权经营，由政府进行运营补贴。对亏损线、公益线实 施特许权经营，较好地解决了铁路公益性服务与企业性经营之i 日j 的固有矛盾。 4 瑞典铁路改革的成效 改组以来，s j 和b v 的公共形象大为改观，财务状况也有了大幅改善。除 1 9 8 9 年外，s j 的净收入每年都是正数，1 9 9 0 年为2 9 亿克朗，1 9 9 3 、1 9 9 4 年分 别为4 4 亿和4 7 1 亿克朗。s j 不但还清了债务，而且有了节余。2 0 0 1 年瑞典铁路 货运的市场份额为2 4 ，是欧盟国家中铁路货运市场份额最高的；劳动生产率也 在不断提高，2 0 0 2 年，s j 劳动生产率达到1 4 0 万t k m 人。目前，瑞典铁路的 证点率已达到9 0 以上。 2 2 2 瑞典铁路改革的经验借鉴 瑞典铁路一直被认为是世界铁路引入竞争机制、机构分立、放松管制的典范， 开世界铁路“网运分离”改革之先河。其成功之处突出表现在以下几个方面： ( 1 ) 瑞典铁路改革的每一步都有相应的运输政策法案出台，这就为改革提 供了强有力的法制保障。瑞典铁路改革表明，没有立法保证，改革的推进是乏力 的。具有改革罩程碑性质的1 9 8 5 、1 9 8 8 年等铁路法案，成为了当时瑞典铁路改 革的行动指南。 ( 2 ) 瑞典铁路改革重组的一个重要结果和突出的组织形态就是所谓的“网 1 2 工程硕一 ：学位论文第一二章国外铁路改革及j e 成功经验借鉴 运分离”，即铁路基础设施和铁路运营相互独立，但是，“网运分离”是瑞典国会