（社会保障专业论文）我国公共就业服务绩效综合评价体系研究.pdf

ij1】11 i一 姗 y 17 3 2 3 专苓。 苏州大学学位论文使用授权声明： 本人完全了解苏州大学关于收集、保存和使用学位论文的规定， 即：学位论文著作权归属苏州大学。本学位论文电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。苏州大学有权向国家图书馆、中国社科院文献 信息情报中心、中国科学技术信息研究所( 含万方数据电子出版社) 、 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社送交本学位论文的复印件和电子 文档，。允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存和汇编学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索。 涉密论文口 本学位论文属在年_ 月解密后适用本规定。 非涉密论文功 t 艟囱 。论文作者签名：坠塑跪日期：盘垃：垒边 导师签名： 】夔型圣日期：皂型：生：塑 绩效水平直接影响到劳动力市场的服务水平，在就业形势日益严峻的今天，对我 国公共就业服务进行绩效评价体系设计具有重要的理论和现实意义。 本文在分析公共就业服务机构设置和机构职能的基础上，以发达国家和地区 公共就业服务绩效评价经验为借鉴，依据绩效评价基本原理及公共部门绩效评价 3 e 原则，通过设置投入、过程、产出、结果四类基本指标和经济性、效果性、效 率性三类评价指标尝试建立我国公共就业服务绩效综合评价指标体系。并以苏州 为例进行了指标体系的验证性分析，通过对苏州市2 0 0 3 - 2 0 0 8 年公共就业服务职业 中介、劳动力市场信息开发、劳动力市场调整计划管理、失业管理四大职能进行 分职能绩效评价和综合评价，初步验证了指标体系的有效性和可行性，根据评价 结果又对苏州市公共就业服务的进一步完善提出了相关政策建议。 关键宇：公共就业服务绩效 综合评价指标体系 作者：史巍 指导老师：陈晓强 r e s e a r c ho nt h ee v a l u a t i o ni n d i c a t o r ss y s t e mo fp u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e s p e r f o r m a n c ei nc h i n a s e a r c ho nt h ee v a l u a t i o ni n d i c a t o r ss y s t e mo f p u b l i c e m p l o y m e n t s e r v i c e s p e r f o r m a n c ei nc h i n a a b s t r a c t u n e m p l o y m e n ti si n c r e a s i n gy e a rb yy e a ni t sm o r ed i f f i c u l tf o rp e o p l et oa p p l yf o r aj o b s u p p l i n gp u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e s ( p e s ) i st h ei m p o r t a n tw a yt op a r t i c i p a t e i nm a n a g e m e n to ft h el a b o rm a r k e tf o rg o v e r n m e n t t h ep e r f o r m a n c eo fp e sd i r e c t l y a f f e c tt h et h ep o s s i b i l i t yo fg e t t i n gaj o bf o rt h ej o bs e e k e r s ，d i r e c t l ya f f e c tt h ee f f i c i e n c y f o rt h ec o m p a n yf i n dar i g h te m p l o y e e s ot h er e s e a r c ho nt h ee v a l u a t i o ni n d i c a t o r s s y s t e mo fp e s p e r f o r m a n c ei sv e r yi m p o r t a n tf o rt h ed e v e l o p i n go f t h ep e s i nt h i st h e s i s ，t h ea u t h o rs t u d yt h ei n s t i t u t i o n a ls e t u pa n df u n c t i o n si nd e v e l o p e d c o u n t r i e sa n dr e g i o n s ，a n ds u m m a r i z et h ef o u rf u n c t i o n si nc h i n a sp e s a c c o r d i n gt o t h e p r i n c i p l e s o fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n d3 ep r i n c i p l ef o r t h ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni np u b l i cs e c t o r , t h e r ea r eb a s i ci n d i c a t o r sa n de v a l u a t i n gi n d i c a t o r sf o re a c h f u n c t i o nt ob u i l dt h es y s t e m i nt h ec h a p t e r4 , a sat e s t ，w eu s et h es y s t e mt oe v a l u a t et h e p e r f o r m a n c eo fs u z h o up e si ny e a r2 0 0 3 - 2 0 0 8 f i n a l l y , p u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n s f o rt h ep e s d e v e l o p w e l li nt h ef u t u r e k e yw o r d s ：p u b l i ce m p l o y m e n t s e r v i c e s p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n i n d i c a t o r ss y s t e m w r i t t e n b y ：s h iw e i s u p e r v i s e db y ：c h e nx i a o q i a n g 目录 第1 章绪论1 1 1 选题依据及意义1 1 1 1 选题依据1 1 1 2 选题意义”2 1 2 国内外研究现状3 1 2 1 公共就业服务发展历程及现状的研究”3 1 2 2 政府和公共部门绩效评价的研究”4 1 2 3 公共就业服务机构绩效评价的研究5 1 3 研究方法和研究框架6 1 3 1 研究方法”6 1 3 2 研究框架”6 第2 章公共就业服务绩效评价8 2 1 公共就业服务管理概述8 2 1 1 机构设置8 2 1 2 机构职能1 1 2 2 公共就业服务绩效评价的作用1 6 2 2 1 方向引导作用1 6 2 2 2 决策支持作用1 6 2 2 3 衡量实绩作用1 7 2 3 发达国家和地区公共就业服务绩效评估经验和不足1 7 2 3 1 各国具体评估实践”1 7 2 3 2 发达国家和地区公共就业服务绩效评估的经验1 9 2 3 3 发达国家和地区公共就业服务绩效评估的不足2 0 2 4 公共就业服务绩效综合评价原则2 1 2 4 1 总体性原则2 1 2 4 2 目标性原则2 1 2 4 3 分类评估和综合评估相结合2 2 2 4 4 短期评估和长期评估相结合”2 2 第3 章公共就业服务绩效综合评价指标体系“2 3 3 1绩效综合评价的原理及评价方法2 3 3 1 1 绩效和绩效评价2 3 3 1 2 公共部门绩效评价及绩效评价3 e 原则2 4 3 1 3 评价方法及评价指标体系2 5 3 1 4 分职能评价和综合评价2 7 3 2 分职能评价指标体系2 8 3 2 1 职业中介绩效评价分类指标2 8 3 2 2 劳动力市场信息开发绩效评价分类指标2 9 3 2 3 劳动力市场调整计划管理绩效分类指标3 0 3 2 4 失业管理绩效分类指标3 1 3 3 评分方法“31 3 3 1 指标评价方式31 3 3 2 指标评价标准3 2 3 3 - 3 指标计算方法”3 7 3 4 综合评价3 8 第4 章基于综合绩效评价体系的苏州市公共就业服务绩效评价4 0 4 1苏州市公共就业服务概述”4 0 4 2 分职能评价4 1 4 1 1 苏州公共就业服务绩效综合评价各个指标的基本情况4 1 4 1 2 苏州公共就业服务绩效综合评价分职能指标评分”4 7 4 3 综合评价5 4 4 4 完善苏州公共就业服务政策建议5 5 结语5 7 参考文献一5 8 攻读硕士学位期间发表的论文6 1 附录6 2 附录1公共就业服务绩效综合评价部分指标解释6 2 附录2 公共就业服务绩效综合评价各职能权重专家意见征询表6 3 附录3 求职者公共就业服务各职能满意度调查问卷6 5 致谢6 7 表3 劳动力市场信息开发绩效基础指标”2 9 表4 劳动力市场信息开发绩效评价指标2 9 表5 劳动力市场调整计划管理绩效基础指标一3 0 表6 劳动力市场调整计划管理绩效评价指标”3 0 表7 失业管理绩效基础指标3 1 表8 失业管理绩效评价指标3 1 表9 绩效综合评价标准3 3 表1 0 公共就业服务职业中介职能绩效评价指标评分标准3 4 表1 1 公共就业服务劳动力市场信息开发职能绩效评价指标评分标准3 5 表1 2 公共就业服务劳动力市场调节职能绩效评价指标评分标准3 6 表1 3 公共就业服务失业管理职能绩效评价指标评分标准3 7 表1 4 专家意见发征询结果3 8 表1 5 公共就业服务中各大职能的财政支出及苏州市各年度g d p 情况( 单位： 万元) 4 1 表1 6 信息开发职能中各项计划投入情况( 单位：万元) 4 2 表1 7 劳动力市场调整计划职能中各项计划投入情况( 单位：万元) 4 2 表1 8 苏州市2 0 0 3 - 2 0 0 8 年职介中介基础指标数据情况4 2 表1 9 公共职业中介基础指标数据睛况4 3 表2 0 劳动力市场信息开发职能基础指标数据情况4 3 表2 1 劳动力市场调整计划管理职能基础指标数据情况( 单位：万人) 4 4 表2 2 失业管理职能基础指标数据情况( 单位：万人) 4 4 表2 3 职业中介经济性指标( 单位：) 4 4 表2 4 职业中介效率性指标4 5 表2 5 职业中介有效性指标( 单位：) j - 4 5 表2 6 劳动力市场信息开发经济性指标( 单位：) 4 5 表2 7 劳动力市场信息开发效率性指标( 单位：觚) 4 5 表2 8 劳动力市场信息开发有效性指标( 单位：) _ 4 6 表2 9 劳动力市场调整计划管理经济性指标( 单位：) ”4 6 表3 0 劳动力市场调整计划管理效率性指标( 单位：元人) 4 6 表3 l 劳动力市场调整计划管理有效性指标( 单位：) 一4 6 表3 2 失业管理职能经济性指标( 单位：) ”4 7 表3 3 失业管理职能效率性和有效性指标4 7 表3 4 苏州市公共就业服务职业中介绩效评价得分情况表4 8 表3 5 苏州市公共就业服务劳动力市场信息开发绩效评价得分情况表5 0 表3 6 苏4 , 1 ，l 市公共就业服务劳动力市场调节绩效评价得分情况表51 表3 7 苏州市公共就业服务失业管理绩效评价得分情况表5 3 表3 8 苏州市公共就业服务综合绩效评价得分情况表5 4 图1 公共就业服务绩效综合评价方法和指标体系”2 7 图2 公共就业服务绩效综合评价简图”2 7 图3 职业中介职能绩效“三性 得分情况“4 9 图4 劳动力市场信息开发职能绩效“三性得分情况_ 5 0 图5 劳动力市场调节职能绩效“三性 得分情况5 2 图6 失业管理职能绩效“三性 得分情况”5 3 图7 综合绩效评价“三性 得分情况5 5 我困公共就业服务绩效综合评价体系研究 笫1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题依据及意义 1 1 1 选题依据 1 9 7 8 年至今，中国的经济体制改革已经走过了3 0 多年的历程，劳动力市场也 逐渐得到培育、完善和发展。目前世界经济正在以前所未有的速度发生着巨大的 变化，这种变化对劳动力市场可以带来巨大利益，也可以带来无数的问题。我国 目前正处于社会转型期，中国人口众多，劳动力资源丰富，劳动力供大于求的矛 盾在短期内难以克服，在劳动就业、工资收入分配、社会保障等诸多方面出现了 许多新情况、新问题，需要我们去研究和解决。 公共就业服务作为公共与私营部门之间的平衡器，不仅参与劳动力市场的日 常运作，而且对于政府有效介入市场、解决劳动力市场问题，发挥着重要的作用。 作为一种工具，公共就业服务的作用取决于其服务在多大程度上能使劳动力市场 更加有效地服务于求职者和用人单位，服务于经济和社会。因此，对我国公共就 业服务进行绩效管理就显得尤为迫切和重要。 公共就业服务( p u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e ，p e s ) 是由各级劳动就业服务机构 具体组织实施，通过公共职业服务机构提供的，形成集职业介绍、职业指导、职 业培训、劳务派遣、创业指导、劳动保障事务代理等多项功能为一体的就业服务 制度。 当前我国公共就业服务的发展有两大不可忽视的背景。一是就业促进法 ( 2 0 0 8 年) 的颁布。就业促进法的颁布是对劳动法( 1 9 9 4 年) 所确立的促 进就业内容的丰富和发展，在其第四章中专项提到了就业和服务管理，具体到第 三十五条规定：“县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服 务机构，为劳动者免费提供就业政策法规咨询、职业指导和职业介绍等服务，其 经费纳入同级财政预算。”这就在法律上规定了公共就业服务的地位和作用。 二是行政体制的大部制改革背景。在此背景下我国公共就业服务机构必然面 临新的调整，这就对我国公共就业服务管理体系提出了新的挑战。目前我国公共 就业服务体系主要分为两条线：一是由原国家劳动与社会保障部门设立的就业管 m 就业服务与就业管理规定原中华人民共和国劳动和社会保障部第2 8 弓令，2 0 0 7 年1 1 月5f 发 1 。除了公共服务项目外，人事部门的人才中介也承揽e 他业务。如人才招聘、人才培训、人才派遣、啊j ：人 才市场、人才猎头等 2 垡璺坌茎塾些竖箜堡塑堡全鲨堕堡墨婴壅塑! 皇堡堡 业的主渠道，评价的目的即在于使有限的作用发挥到最大，进而提高公共就业服 务机构的效率，更进一步的则是提高整个劳动力市场的效率。 1 2 国内外研究现状 在探讨公共就业服务综合评价问题之前，需要查阅相关文献，搜集和梳理一 些已有的公共就业服务及评价方法研究的论文，以获取必要的文献支持。通过检 索中国期刊网电子资源全文数据库、国内外政府及研究网站查找到相关文献，除 此之外，还查阅一些相关著作，如曾湘泉主编的劳动力市场中介与就业促进， 上海财经大学课题组主编的公共支出评价，艾伦和戴维等著的变化中的劳 动力市场：公共就业服务，张周玉编著的非营利组织绩效三维评价体系研究， 曾湘泉等著的中国就业战略报告2 0 0 7 ：劳动力市场中介与就业促进等等。经 对上述文献著作的认真阅读，将已有公共就业服务机构及评价相关研究做出如下 梳理。 1 2 1 公共就业服务发展历程及现状的研究 国内学者对我国公共就业服务机构发展的研究主要集中在公共就业服务机构 的发展历程及前景上，将我国公共就业服务的发展概括为统包统配就业方针下的 职业介绍和劳动力调配；“三结合”就业方针下以劳动服务公司为主的公共就业服 务；2 0 世纪八十年代中期劳动制度改革后形成的以职业介绍、就业训练、失业保 险和生产自救( 劳动就业服务企业) 四大支柱为主要内容的公共就业服务“四轮 驱动 格局；1 9 9 2 年十四大确立市场经济体制改革目标，公共就业服务渐成体系； 1 9 9 8 年的再就业工程和2 0 0 2 年积极就业政策的实施，公共就业服务体系逐步完善， 基本形成市、区( 县) 、街道( 乡镇) 、社区四级公共就业服务网络( 杨伟国，邱 虹雁，2 0 0 8 ；王剑，2 0 0 8 ) 。 国外的公共就业服务兴起于2 0 世纪初，其使命是改善失业者生存状况，维护 社会稳定；从2 0 世纪4 0 年代末至6 0 年代，西方国家经济高速增长，就业需求扩 大，面对大量等待安置的劳动力，就业服务迅速发展；7 0 年代初至今，就业服务 体系不断扩大，逐渐成为国家就业政策最直接的体现者和执行者( 艾伦 英】，戴维 【英】，2 0 0 4 ) 。虽然各国公共就业服务机构功能上大体相同，但由于各国国情不同， 。王剑：不断发展与完善我国劳动力市场中介组织历史回顾与未来展望，兰州学刊，2 0 0 9 年第2 期， 第1 6 3 页 。艾伦，戴维：变化中的劳动力市场：公共就业服务，中国劳动社会保障小版社，2 0 0 2 年版，第5 4 页 3 1 章绪论我国公共就业服务绩效综合评价体系研究 构设置上也各有侧重：美国公共就业服务机构以“一站式服务”为核心，英国 以“失业给付”为核心，德国则强调机构的自治，劳动部门下设“顾客服务中 ”，澳大利亚更侧重于采用“市场模式”。 对公共就业服务发展方向的研究中，在确保政府提供的公共就业服务机构为 业服务主体的前提下，龚文海主张公共就业服务的多元主体供给( 龚文海，2 0 0 9 ) 1 9 9 7 年，国际劳工组织第1 8 1 号公约正式生效，表明了私人就业服务机构的合 性得到确认，除此之外，民间非营利机构、政府和非营利机构合办、社区就业 务中心等都逐渐成为就业服务的提供者。私人就业服务对公共就业服务而言是 种补充，更是一种竞争，使公共就业服务机构意识到了效率和效益的重要性， 促成了公共就业服务机构绩效评估的发展和应用。但我国目前公共职业介绍机 与社会职业中介机构之间存在协作而无竞争，这也在一定程度山导致了我国公 就业服务机构在效率改进方面无自发动力( 胡芬，2 0 0 9 ) 。 1 2 2 政府和公共部门绩效评价的研究 公共部门绩效评价是对某个部门的工作状况作比较全面的综合判断，与企业 效评价相比，“由于公共部门的总体利益性质、公共部门的垄断权费服务和公共 门费用混淆不清使公共部门绩效评价更加困难( 夏尔德巴什 法】，2 0 0 2 ) 。 但 国内外，政府部门和理论界都对公共部门绩效的评价进行了一定的研究。 对政府和公共部门的绩效评价最初是从发达国家开始的，英国自2 0 世纪7 0 代末就开始推行政府绩效评估，评估制度发展到现在已经比较全面，从最初的 率优位到现在的质量优位，体先了政府执政理念的转变，而评估主体也从公共 织扩展到社会公众( 王雁红，2 0 0 5 ) ；美国政府的绩效评估则以1 9 9 3 年政 绩效与成果法的颁布为标志，使评估形成制度化，并制定出可供衡量的绩效 估标准，以全面的指标体系和完整的评估程序保证了评估结果的有效性，对美 国政府效率的提高起到了促进作用( 张燕君，2 0 0 4 ) 。澳大利亚政府绩效评价从 8 0 年代开始酝酿，9 0 年代全面推行，为了保证评估的质量，现在的评价工作已从 开始的强制性的、统一标准的评估转变为各个部门根据部门情况自行确定评估内 容和方法，这一做法虽然在一定程度上使评估结果更客观和具体，但权利的下放 山龚文海：公共就业服务的多冗供给与治理模式，改革与战略，2 0 0 9 年第1 0 期，第1 4 9 1 5 1 页 4 胡芬：服务型政府与就业服务权保护，中共浙江省委党校学报，2 0 0 9 年第2 期，第7 2 - 7 7 贞 每卓越：公共部门绩效评估初探，中国行政管理，2 0 0 4 年第4 期，第7 1 - 7 6 页 每王雁红：英国政府绩效评估发展的特点分析，管理现代化，2 0 0 5 年第4 期，第6 2 - 6 4 页 西张燕君：美国公共部门绩效评估的实践其启示，行政论坛 ，2 0 0 4 年3 月，第8 7 页 4 我国公共就业服务绩效综合评价体系研究第1 章绪论 也使评估在一定程度上流于形式( 樊曙华，2 0 0 8 ) 。 我国的公共部门绩效评估还没有形成制度化的体系，但很多学者已经开始了 绩效评估的探索，如将模糊综合评价法( 彭国甫，2 0 0 4 ) 、平衡计分卡( 韩兴国， 郭振中，2 0 0 5 ；高雪莲，2 0 0 6 ) 等方法应用到公共部门绩效评估的的研究。此外 从其他部门进行绩效管理的研究中借鉴经验，如对公共支出进行的评价( 丛树海 等，2 0 0 6 ) 圆，对医院、学校等事业单位和非营利组织进行的绩效评估( 邓国胜， 2 0 0 8 ) ，等都是从投入产出及管理效率角度的分析，并从我国具体情况出发，确定 一定的评价指标体系，对我国公共部门绩效评估方法进行创新。 1 2 3 公共就业服务机构绩效评价的研究 国内外学者专门对公共就业服务绩效评价进行的研究较少，在相关部门的工 作中也没有全面、完善的评估方法和评估体系。受新公共管理运动理念的影响， 国外政府和学者主要从政府和公共部门绩效管理的角度对公共服务机构绩效评估 进行研究。m i l l a r d 和m o r t e n s e 在对比美国和英国的失业和福利政策对劳动力市场影 响的基础上，运用劳动力市场搜寻理论，构建一定模型，研究公共就业服务的效 率问题，认为在劳动力市场内，公共就业服务机构主要是通过提高匹配过程的有 效性来发挥作用，进而提出从公共服务的目标即有效地填充空缺工作岗位，使求 职者和空缺岗位的搜寻匹配过程更便利( m i l l a r d ，m o r t e n s e ，1 9 9 7 ) 回。 国内学者也将国外公共就业服务机构评估经验进行总结，将公共就业服务评 估分为事前评估、事中评估、事后评估。并着重从事中( 绩效评估) 的角度及评 估的原则和方法上对我国公共就业服务评估提出合理建议( 胡绍英，2 0 0 8 ) 。在 公共就业服务绩效的衡量标准上，马树才等通过引入搜寻匹配模型，对公共就业 服务体系的效率进行计算，结果显示，尽管不同群体对公共就业服务的评价存在 比较明显的差异，但总体处于满意水平( 张华新，刘海莹，2 0 0 9 ) 固。郭庆松则通 过我国和其他国家“公共就业服务支出口径对比，对我国公共就业服务支出绩 效评价指标体系的构建提出建议，从定量指标和定性指标的设定、权重的分配以 及计分方法等方面进行分析，并指出绩效评价的进行更重要的是对评价结果在政 由樊曙华：澳大利弧绩效评价体系及其对我国的启示，经济研究参考，2 0 0 8 年第4 0 期，第2 8 - 3 1 页 劬i - 海财经大学课题组：公共支1 1 _ j i , t 2 价，经济科学i j l 版社，2 0 0 6 年版，第1 2 0 页 国m i l l a r d s p , m o r t e n s e n d t t h eu n e m p l o y m e n ta n dw e l f a r ee f f e c t so fl a b o u rm a r k e tp o l i c y ：a c o m p a r i s o no f t h eu s aa n dt h e u k u n e m p l o y m e n tp o l i c y , c a m b r i d g e ，1 9 9 7 ：5 4 5 2 5 7 2 勘胡绍英：发达国家和地区公共就业服务绩效评估的经验及对我国的启示，开发研究，2 0 0 8 年第】期，第 6 8 - 8 4 页 西张华新，刘海莹：中困公共就业服务体系效率衡量与政策研究，山东科技火学学报，2 0 0 9 年2 月，第5 3 页 5 l 章绪论我国公共就业服务绩效综合评价体系研究 效应的衡量、公共资金的配置上的运用( 郭庆松，2 0 0 7 ) 。 以上研究状况表明，国内外学者对于公共就业服务的演变、发展及公共就业 务评估等方面进行了一定的研究和探讨，笔者认为，在对公共就业服务进行绩 评价的研究上缺乏系统性和针对性，大多只是对现状进行计算论证、提出了政 建议，而没有提出具体的评价指标和评价体系，因此很难对我国公共就业服务 绩效进行系统、全面的评估。目前有学者呼吁我国公共就业服务管理应当引入绩 效管理制度和方法，这也正是本文研究的目的所在。 1 3 研究方法和研究框架 1 3 1 研究方法 本文以公共就业服务绩效为研究对象，既不能回避全球及我国公共就业服务 的发展问题，又要研究公共就业服务绩效的评价体系。本文坚持的研究方法是： 历史与逻辑分析相结合的方法。这一方法要求对于动态的历史必须予以动态 的考察，因此，任何理论和观点的概括，都应建立在历史唯物主义的基础上，做 到逻辑与历史相一致，而不是用逻辑去裁剪历史。必须按照公共就业服务发展的 历史背景及发展进程来分析，结合国际上公共就业服务的发展来建立公共就业服 务绩效综合评价体系。 统计分析研究方法。通过对历史数据和现实相关数据进行收集，运用统计学 和经济学原理对公共就业服务综合评价进行研究。 比较分析方法。通过对发达国家公共就业服务体系及评价与我国公共就业服 务体系及评价进行比较分析，确定评价标准，完善我国公共就业服务评价体系。 跨学科研究方法。就业问题的特殊性决定了公共就业服务的复杂性，其评价 体系的研究也必将涉及许多其他学科的理论与方法。本文在使用跨学科研究方法 时，主要运用管理学、经济学、社会学等学科的理论和方法来分析公共就业服务 问题。 坚持理论的逻辑推理和实证检验相结合。本文的重要结论将通过对苏州市公 共就业服务绩效的评价进行实证分析的论证，力求使本文的分析更具有说服力。 1 3 2 研究框架 本文结构主要有四部分内容组成：一、引言。对研究背景和研究意义以及国 函郭庆松：公共就业服务支出绩效评估体系建构探析，公共部门人力资源管理研究 ，j ：海人民出版社2 0 0 7 年版，第3 1 4 - 3 3 2 页 6 我困公共就业服务绩效综合评价体系研冗第1 章绪论 内外研究状况进行了分析，并说明本文的研究方法，使研究更具有科学性；二、 对公共就业服务评价进行综合论述。在分析公共就业服务绩效评价必要性的基础 上，总结发达国家和地区在公共就业服务评价上的经验和不足，以此为借鉴提出 我国公共就业服务绩效综合评价体系所应遵循的原则；三、公共就业服务绩效综 合评价体系设计。在原则指导下设计我国公共就业服务绩效综合评价体系，按照 公共就业服务职能设定分职能指标体系和综合评价指标体系，并按照国内和国际 的评分标准给各指标评分；四、绩效综合评价体系实际运用。选取2 0 0 3 年- 2 0 0 8 年苏州市公共就业服务数据，按照本研究的评价方法，对苏州市近年来公共就业 服务进行分职能和综合评价，得到苏州市近年来公共就业服务综合得分。并对苏 州市公共就业服务存在的问题进行分析，提出完善的对策建议。 7 ；，。，-r，t，o i p r r r fy of-r，r， 第2 章公共就业服务绩效评价我国公共就业服务绩效综合评价体系研究 第2 章公共就业服务绩效评价 2 1 公共就业服务管理概述 2 1 1 机构设置 从全世界范围来看，目前公共就业服务作为一个机构而得到法律确认的主要 有以下三种形式： 1 劳动部门的一个组成部分。历史上直至今天，许多国家的公共就业服务机构 都是以行使国家正常权利的身份而运行。一般来说，这一机构设置有两种形式： 一是作为某一政府部门的真正组成部分。部长及部门高级官员负责并介入日 常工作，工作人员的地位与其他公职部门的官员相同。美国的一站式就业中心 ( o n e - s t o p ) 类似于这一形式。 美国承担公共就业核心功能的中介机构是一站式就业中心。1 9 9 8 年美国通过 劳动力投资法( w o r k f o r c ei n v e s t m e n t a c t ，w 认) ，该法授权各州政府组成州劳动 力投资委员会，并要求州长依据区域内的地理位置、人口、失业率情况等设置地 方劳动力投资委员会，并在地方劳动力投资委员会还必须建立各地一站式就业中 心，并由一站式就业中心作为窗口提供整合的就业服务，再由指定的训练提供者 提供职业训练和就业咨询服务。经由中央、州、县市、地方机构和一站式中心的 结合及协调沟通，在全国形成一个系统，以提供雇主和求职者所需要的服务。一 站式中心虽然是政府职能机构的组成部分，但其服务项目需向劳动力投资委员会 申请，并受其监督；美国劳工部依据失业率、居民收入状况以及上年度经费执行 情况拨给各州经费，各州政府再将经费拨给地方劳动力投资委员会，地方劳动力 投资委员会再根据一站式中心的申请拨给经费，并监督和评估其经费使用情况。 另一种是作为政府部门内部的一个执行局。在这种模式下，公共就业服务的 职能交给部门的一个专门机构，由总局局长或执行官领导，通过目标、任务、资 源和绩效协议直接对部长负责；部长介入少，人事制度不同于公务员，如英国的 特别就业服务中心和失业给付中心。 国艾伦，戴维：变化中的劳动力市场：公共就业服务，中固劳动社会保障f i i 版社，2 0 0 2 年版，第1 8 页 备时光寨：发达市场经济国家公共就业中介组织服务功能、运作模式， 原中华人民共和国劳动和社会保障部第2 8 号令，2 0 0 7 年1 1 月5f j 发 每国际劳工纽织网站，h t t p w w w i l o o r g g l o b a l w h a t _ w e _ d o s t a t i s t i c s d a n g - - e n i n d e x h t m -11 1 l i_j 1 l ，1，11-rr1 11l、1，r1、 垫旦坌茎塑些里箜丝墼堡鱼堡竺! 查至里! 窒笙! 里坌茎塑些竖堑丝垫堡垒 动力市场信息。发布形式主要通过劳动力市场信息网站、发布工作岗位空缺和求 职者数据库；劳动力市场信息分析，劳动力市场供给数据及劳动力市场近期特征 是制定和调整就业政策和就业计划的重要信息来源。 ( 3 ) 劳动力市场调整计划的管理 自由主义者认为如果任劳动力市场自由发展的话，它最终有自我调节的机制， 但实际上，当劳动力没有准备好应对市场变化时就会出现市场的失败。因此为了 为劳动力提供就业机会、制定就业政策、保证劳动力市场稳定持续的运转就成为 各国政府的一项重要任务。 在制定和开发就业政策时，各国政府都面临这两大困境：一是维持现有就业 机会的难度增加。这主要是由于经济和技术的发展，经济结构的不断调整必将导 致大量工人下岗失业，而如果政府不进行积极的干预，这部分工人可能会陷入长 期失业的状态：二是创造新岗位来填补那些结构调整中失去的岗位以便解决因结 构调整而失去工作的劳动者以及新成长的劳动者就业的问题。对政府来说解决这 一问题主要是从开发新岗位和提高劳动者就业能力以符合新技术对劳动者的要 求。 为了解决这两大困境，各国政府需要进行一定的劳动力市场调整计划，这一 计划也就有了具体的目标：调剂劳动力短缺；帮助失业者再就业；克服再就业的 社会障碍；克服再就业教育障碍等，所以这些计划都是要提高求职者的就业能力 并帮助其实现就业。目前各国主要的劳动力市场调整计划主要有以下几类：求职 帮助计划、培训和教育计划、直接创业计划等等。 ( 4 ) 在失业管理中的作用 公共就业服务和失业保险是一种相互支持和支撑的关系，这一关系的良好运 转可能会在三个方面起到良好作用：提供求职帮助或再就业服务；持续资格认证 与求职认证；对失业补贴计划的总体管理。 求职帮助或再就业服务。许多国家开始探索可以识别可能会长期失业的人的 可能性，以便使这些人在失业初期就受益于再就业和其他服务。如美国、法国、 德国、瑞典等国家就采取“再就业服务个人情况汇编 的方式，通过统计方法识 别那些最可能用尽其补贴资格的失业者，并将他们介绍给强制性再就业服务计划。 持续资格认证与求职认证。这涉及制定标准并实行认证制度，以确保领取失 协许艳：发达国家公共就业服务机构比较研究，人才开发，2 0 0 9 年第3 期，第1 2 1 3 页 1 5 伊l r -r，r y r r l p 、 r r r 第2 章公共就业服务绩效评价我国公共就业服务绩效综合评价体系研究 业补贴的人不会由于得到收入支持而产生对工作积极性的抑制，并接受合适的工 作。通常采取的做法是要求失业保险金领取者在公共就业服务部门登记，并在一 定时间内，一般是每两周或每月提交一次求职情况，有时则要求他们将接受一个 合适的职业介绍作为持续领取补贴的条件。 失业补贴计划的总体管理。目前全球范围内，失业保险或失业救济等补贴制 度有的国家是由公共就业服务管理的。我国目前失业保险的登记及申领也是由公 共就业服务机构负责。基本职能为税收、确定补贴、支付补贴等。 为了使我国公共就业服务机构职能更加完善，并使本研究所确立的综合评价 指标更全面，在下面章节的评价体系中，将按照国际公认标准的四大职能对我国 公共就业服务的绩效进行分职能和综合评价。 2 2 公共就业服务绩效评价的作用 2 2 1 方向引导作用 随着经济全球化的发展，各个国家都相应的进行了产业结构的调整，新兴产 业和采用新技术的领域不断创造新的工作岗位，大量旧的工作岗位由于传统产业 的萎缩或者技术的进步而逐渐消失。需要较低技能的工作及操作性的工作正在逐 步消失，这就导致了不论在发达国家和地区还是像诸如中国这样的发展中国家， 低技能、低学历等就业弱势群体的失业迅速增加，这种结构性失业的增加，伴随 着摩擦性失业给公共就业服务提出了严峻的挑战。这就需要公共就业服务去审视 自己的职能是否还符合当前就业形式的要求，需要公共就业服务去寻找新的市场， 获得新的就业服务途径。通过对当前公共就业服务各项内容的绩效评价，能发现 现有服务项目的优势与不足，进而有针对性的应对新形式下公共就业服务发展的 需要。 2 2 2 决策支持作用 1 9 9 7 年，国际劳工组织第1 8 1 号公约正式生效，私人就业服务机构的合法性 得到确认。随着德国自治组织提供就业服务及澳大利亚私人机构提供就业服务等 一系列改革的措施及实践的发展，各国私人就业服务也开始蓬勃发展起来。私人 就业服务对于公共就业服务而言，是一种补充，更是一种竞争。但到底是公共就 业服务机构提供就业服务还是私人机构提供服务的效率更高，现在还没有确切的 定论，各国对于私人就业服务的发展及在公共就业服务的提供中引入私人机构都 还处于探索和犹豫的阶段。而私人就业服务的蓬勃发展使公共就业服务意识到了 1 6 一一11_，j一_1 1 0 1 1 1 1 1 1j!i，、q 垫旦坌茎塑些坚堑丝塑堡全丛竺堡墨翌! 壅釜! 雯坌茎垫些坐丝丝鏊鲨堡 提高就业服务效率的重要性确实不争的事实。同时2 0 世纪7 0 年代以来的公共管 理改革也使各国政府开始重视公共支出的效率问题，为了提供公共就业服务的效 率和对公共就业服务投入和产出进行测量，进而进行公共和私人就业服务各项政 策的决策，绩效评价成为了重要的手段和方法。 2 2 3 衡量实绩作用 针对我国目前公共就业服务绩效还没有进行过系统的测量。在曾湘泉主持的 “我国劳动力市场中介服务体系发展与就业战略选择研究”项目中，通过对北京 市、石家庄市和上海市三地的调查，对企业、在职者、求职者使用公共就业服务 情况进行了统计。企业方面，在调查的2 2 9 家企业中，有5 6 8 的企业使用过人事 部门所属的人才交流中心，有5 4 6 的企业使用过劳动部门的职业介绍机构；服务 类别上，发布招聘信息、提供招聘摊位、人事代理三项位居使用率前三位；对公 共和私营就业服务机构的看法上，在服务质量、工作效率、服务态度、组织信誉、 业务种类，服务成本和招聘结果等方面进行比较，结果显示，除信誉和服务成本 外，企业普遍认为私营就业服务机构在其他方面更胜一筹。囝在职者使用人事部门 所属人才交流中心和劳动部门职业介绍机构的比例仅为1 4 7 和1 2 6 ；北京市和 石家庄市的求职者中通过公共职业介绍机构获取就业信息的比例分别为7 6 2 ( p 6 8 ) 和6 1 0 ( p 8 3 ) 。由此可见，我国公共就业服务机构目前已成为为用人 单位、求职者提供就业信息和促进就业的重要渠道，但在具体工作上还存在一定 的缺陷和不足，如企业使用公共就业服务的程度不高，单纯借助就业中介机构完 成发布招聘信息等初级功能，对员工培训等功能较少问津，以及如何提高在职和 求职者个人使用公共就业服务率的问题等。这也正反映了目前公共就业服务噩待 进行绩效评价，找到存在问题并进行改进。 2 3 发达国家和地区公共就业服务绩效评估经验和不足 在一系列改革措施的促进下，发达国家和地区的公共就业服务不断发展和完 善，为了提高公共就业服务的效率，大部分国家和地区在公共就业服务领域也开 展了绩效评估等实践和研究，积累了丰富的经验。 2 3 1 各国具体评估实践 美国1 9 9 3 年联邦政府成立了国家绩效评估委员会，同年美国国会通过了政 。曾湘泉等：中国就业战略报告2 0 0 7 ：劳动力市场与就业促进，中国人民大学日j 版社，2 0 0 8 年，第3 1 - 3 9 页 1 7 r-ir广 p r p r r ff 卜 ，-r， ，r 三- irrr厂-rrf 2 帝公共就业服务绩效评价我国公共就业服务绩效综合评价体系研究 绩效与成果法。该法要求联邦机构制定为美国人民提供优质高效服务的战略规 和绩效评估计划，建立了包括投入、能量、产出、结果、效率、成本和生产力 六大类指标的绩效评估体系，要求包括公共就业服务在内的所有联邦机构都要 行绩效评估，并向民众报告绩效评估的结果。评估指标的数据主要通过由联邦 州政府出资进行的“当前人口调查 获得，以及通过网络、电话或问卷等形式 行求职者和雇主的满意度调查获得。 英国的公共就业服务以顾客导向为原则，建立了一整套的评估机制，包括评 估的原因、目标、评价方法、评价指标