（传播学专业论文）新闻发布机制的理论化和专业化研究——以杭州市为例.pdf

浙江大学硕士学位论文 新闻发布机制的理论化和专业化研究 摘要 未来我国的新闻发言人制度必然会深入基层，地方政府的新闻发言人制度急 需理论的指导。而目前关于新闻发言人制度的专业化、系统化的研究并不多，针 对某一个城市的新闻发言人制度的系统研究则更为罕见，因此，对地方政府的新 闻发言人制度作一个理论性和专业性的研究、建构具有中国地方特色的新闻发布 机制不仅必要而且迫切。 本文以杭州市为研究样本，对地方政府的新闻发布机制进行了现状梳理和问 题剖析，探求城市新闻发布机制的发展思路和应对策略。另外，本文还将城市公 共危机管理、城市形象经营等问题纳入思考视野，分别对城市的非常规新闻发布 机制和常规新闻发布机制进行个案建构，总结地方政府在新闻发布上的经验和教 训，帮助政府建立和完善与公众之间的对话机制、获取公众的理解与支持。 关键词：新闻发布制度新闻发言人制度地方政府 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 a b s t r a c t w i t ht h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fs p o k e s m a ns y s t e mi na l ll e v e l so fo r g a n i z a t i o n si n o u rc o u 【n t r y , t h es p o k e s m a ns y s t e mi nl o c a lg o v e r n m e n t si se a g e rf o rr e l a t e dt h e o r i e s a n dg u i d a n c e h o w e v e r , t h em a j o r i t yo ft h et h e o r e t i c a lr e s e a r c hi n t h i sf i e l ds t i l l l i n g e r so nt h es t u d yo fc e n t e r - g o v e r n m e n t - l e v e lp r a c t i c a ld i s c u s s i o na n ds h o w sa n o b v i o u sl a c ko fs y s t e m a t i cp r o f e s s i o n a lr e s e a r c hw h i l et h er e s e a r c ho nt h es a m p l e c a s eo fas p e c i f i cc i t yi se v e nr a r e t h e r e f o r e ，i t sn o to n l yn e c e s s a r yb u ta l s ou r g e n tt o s t u d yt h el o c a lg o v e r n m e n ts p o k e s m a ns y s t e ma n db u i l dal o c a lg o v e r n m e n tn e w s b r i e f i n gs y s t e mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c i nt h i st h e s i s ，h a n g z h o uw a sc h o s e nt ob eas a m p l et oa n a l y z et h ec u r r e n ts i t u a t i o n a n dp r o b l e m so ft h es p o k e s m a ns y s t e mi nl o c a lg o v e r n m e n t i s s u e sl i k ep u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n ta n dc i t yi m a g em a n a g e m e n ta l ei n t r o d u c e da n dd i s c u s s e di nt h i st h e s i s t h i st h e s i sb u i l d su pas a m p l es t u d yp a t t e r no fr o u t i n ea n ds p e c i a ln e w sb r i e f i n g s y s t e m s ；d r a w sac o n c l u s i o n o ft h el e s s o n sa n de x p e r i e n c eo fl o c a lg o v e r n m e n t s p o k e s m a ns y s t e ms oa st oa s s i s tg o v e r n m e n tt op r e v e n ta n dr e s o l v ep u b l i cc r i s e s ， b u i l du pa n di m p r o v ec i t i z e n g o v e r n m e n tc o n v e r s a t i o na n da c h i e v et h eu n d e r s t a n d i n g a n d s u p p o r tf r o mc i t i z e n s k e yw o r d s ：n e w sb r i e f i n gs y s t e m ，s p o k e s m a ns y s t e m ，l o c a lg o v e r n m e n t 4 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研冗成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得堑姿盘堂或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字日期：年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解堑望盘鲎有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权逝姿盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：导师签名： 签享日期：年月 日 签字日期：年月日 学堂论文作者毕业后去向： 二作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 浙江大学硕士学位论文 新闻发布机制的理论化和专业化研究 第一章新闻发言人和新闻发布制度的理论阐释和背景介绍 新闻发言人制度是政府新闻发布的种现代形式，它是在政府信息发布和新 闻控制的基础上发展起来的。在西方发达国家，新闻发言人制度十分普遍，并已 成为推动政务公开和透明、增进执政部门与普通老百姓之间联系的重要手段。而 在我国，随着政府工作改革的不断深入和“以人为本 执政理念的进一步贯彻， 中央机关和国务院各直属部门以及各地方政府都纷纷建立并完善了各自的新闻 发言人制度。可以说，新闻发言人制度的建立和完善从一个侧面反映了社会的进 步，我们在为此争相叫好的同时，更需要学界、业界以更理性的思维和更成熟的 态度来看待政府的这一项举措。 一、概念考察与关系廓清 如果说新闻发言人制度是实战先行的话，理论的支撑与指导却是该制度进一 步发展的必要前提和条件。近几年来，国内外学界、业界对于新闻发言人和新闻 发布制度的研究可谓风头正健，论文、专著层出不穷，众多理论学者和专业人士 都从各个角度对新闻发言人、新闻发言人制度以及新闻发布制度进行了深入的分 析和探讨。 1 新闻发言人以及新闻发言人制度 综观各种理论著作，对于新闻发言人的定义概念看法不一。总体而言，有两 类较为典型的看法。第一类是将新闻发言人看作是自然人，从新闻发言人职责的 角度出发为新闻发言人定义。 如我国学者刘建明主编的宣传舆论学大辞典中将新闻发言人定义为“国 家、政党、社会团体任命或指定的专职( 比较小的部门为兼职) 新闻发布人员， 其职位一般是该部门中层以上的负责人。而新闻发言人的职责则是在一定时间 内，就某一重大事件或时局的问题，举行新闻发布会或约见个别记者，发布有关 新闻或阐述本部门的观点立场，并代表有关部门回答记者的提问”1 。 又如辞海中对新闻发言人的定义，“新闻发言人就是由国家机关、政党 或社会团体任命或指定的新闻发布人员。其职责是定期或不定期地约见记者或举 1 刘建明主编，宣传舆论学大辞典，经济日报出版社，1 9 9 2 年，p 3 5 7 3 5 8 5 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 行新闻发布会、记者招待会，向新闻界发表有关信息和意见，并代表有关方面回 答记者的提问”1 。 第二类较为典型的看法是将新闻发言人看作是一种传播现象、传播形式，新 闻发言人不是一个抽象的个人，而是一种制度，认为其实质是一种新闻发布制度。 如中国传媒大学教授徐琴嫒在其所著的中外新闻发布制度比较中所下的 定义，“新闻发言人是指传播主体方面特定的传播者( 新闻官员) 就特定的事务 ( 政府所掌握的新闻信息) 而承担的特殊的任务( 与媒体的沟通，协调政府和媒 体以及和公众的关系，在此基础上通过议程设置隐蔽地引导舆论) 2 。 笔者认为，首先，在具体实践中，新闻发言人的角色、作用是通过个体的工 作来实现和完成的，因此，新闻发言人是自然人，其次，新闻发言人发表的并不 是他个人的思想，而是代表了政府的立场，他的背后有一套制度作为支撑，因此， 新闻发言人更是“制度人。应该在个人职责和政府背景的双方关照下为新闻发 言人定义：新闻发言人是由国家机关、政党或社会团体任命或指定的从事新闻发 布的“制度人”，通过举行新闻发布会等形式向媒体、公众发布有关新闻信息， 加强政府与媒体、公众的沟通与联络，协调政府与媒体、公众的关系。以此为基 础，新闻发言人制度可以定义为“新闻发言人及其职责( 职位) 的经常化、固定 化和关涉信息公开化制度的法律化 3 。 2 新闻发布制度 新闻发布制度是政府信息公开制度的核心内容之一，是政府机构通过多种大 众传播方式公开政务活动，发布有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通 过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门 所控制的信息4 。 由此我们可以看出，实际上，新闻发布制度就是掌握了社会公共权利的机构 ( 政府) 通过媒介向社会公布事实信息，在这一过程中形成的规则、惯例或法律 1 夏征农主编， 辞海，上海辞书出版社，2 0 0 2 年，p 1 8 9 3 2 徐琴嫒，中外新闻发布制度比较，中国传媒大学出版社，2 0 0 5 年，p 4 3 张艳红，法律依据法律保障的实际状况中美新闻发言人制度之比较，新闻记者) 。2 0 0 4 年，9 月 号，p 2 9 4 胡华涛，新闻发布制度化构建中的立法问题中西信息公开立法原则精神的对比研究， ， 2 0 0 5 年，2 月号，p 4 7 浙江大学硕士学位论文 新闻发布机制的理论化和专业化研究 1 。这包括了新闻发布的规则、习惯、法律、内容、形式( 记者招待会、新闻发 布会) 、目的等等，当然也包括了新闻发言人制度。 3 新闻发言人制度与新闻发布制度的关系 国内外的新闻发布实践表明，新闻发言人的出现完善了新闻发布制度。正是 因为有了新闻发言人的参与，国内外新闻发布形式“正从刚性的、制度化的法律 法规条款逐渐演变成由特定的新闻官员进行的柔性的、可交流的新闻发布会、记 者招待会等形式2 ，所以，我们可以说，新闻发言人制度是与现代新闻发布制 度同时出现的，而且新闻发言人的出现加速了新闻发布的制度化、现代化。 如果说新闻发布制度是由发布者、发布内容、发布渠道、发布受众和发布效 果这五个要素构成的一系列法律法规、管理和形式所表现出来的一种社会信息存 在方式，那么新闻发言人制度便是这- $ u 度的核心内容，并且是现代新闻发布制 度的主要标志。本文之后所提到的新闻发布制度均为以新闻发言人制度为核心和 标志的现代新闻发布制度。 二、理论架构 在对新闻发言人以及新闻发布制度进行理论研究时，最多被引用的是以下三 种理论： 1 公共关系学解读：政府公关理论 此处的政府公关并非是指非政府机构如何与政府打交道、获得政府部门的支 持和认可，而是指以政府为主体，面向媒体、公众以及其他非政府团体或机构进 行的公共关系活动，政府公共政策的制订和推广、政府公共产品推广、政府管理 者形象、政府内部沟通协调、政府应对突发性社会事件等诸多领域都是政府公关 工作的范畴。过去，政府公关思想中存在一个误区，即所谓的“只做不说 或“多 做少说 ，其实，缺乏传播所形成的不会是“信息真空，而可能是传播的失控状 态。要充分开发政府的软资源政府形象，这正是政府公关理论的核心问题。 让大家及时、准确地认识你、了解你，是树立良好形象的前提，但这不是单向的、 1 徐琴嫒，中外新闻发布制度比较，中国传媒大学出版社，2 0 0 5 年，p l 2 徐琴媛，中外新闻发布制度比较，中国传媒大学出版社，2 0 0 5 年，p 2 2 5 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 一面之辞的“宣传”，而是双向的、平等的沟通，政府应该重视建立和完善与公 众之间传播沟通的渠道和方法1 ，而政府新闻发布制度正是其中地位最重要、作 用最显著的一种形式。一方面为了在日常生活中构建、提升政府的形象，政府管 理者需要引进城市形象传播营销理念，建立一种常规的政府新闻发布机制，另一 方面为了应对随时可能发生的城市危机并及时维护、修复政府形象，政府管理者 需要引进危机管理理念，建立一种非常规的新闻发布机制，这两种新闻发布机制 构成了完整的政府新闻发布机制，笔者将在本文的第五、六章分别加以详细介绍。 2 法律基石：知情权理论 知情权最早提出于2 0 世纪2 0 年代的西方，当时只是一个学理性的权利概念。 它涵盖两个视角：一是从公众( 公民) 与政府的关系出发，主张公众有从政府获 知各种公共信息之权利；二是从媒介与当权者的关系出发，主张媒体有从当权者 那里获知各种公共信息的权利2 。设立新闻发言入，建立以新闻发言人制度为核 心内容和主要标志的现代新闻发布制度，有利于政府信息公开，有利于实现公民 的知情权，尤其是在某些突发事件发生时，人们的最大需求就是及时了解真实、 准确、权威的信息，这时，作为公共事务管理者，政府新闻发言人迅速通过大众 媒体，在第一时间告诉公众发生了什么事情、政府采取了什么措施以及取得了什 么效果等等，才能真正保障公众的知情权。 3 传播学背景：议程设置理论 根据传播学议程设置理论，我们知道大众媒介或许无法指示我们怎样去思 想，但它却可以决定我们看些什么、想些什么，什么问题是最重要的，即大众媒 体对某些事件或问题的强调程度同受众对其重视程度，构成了强烈的正比关系3 。 而换种角度来看，我们也可以说政府或许无法指示媒体怎样去思想，但它却可以 决定媒体看些什么、想些什么，什么问题是最重要的，即政府对某些事件或问题 的强调程度同媒体对其重视程度，同样构成了强烈的正比关系。过去，我国政府 习惯于“只处理、不报道”或“先处理、后报道，或者试图“封、堵”消息， 1 廖为建，谈谈政府形象的构成与传播，2 0 0 3 年2 月2 4 日，中国公关网， h t t p ：w w w c h i n a p r , c o r r l c n w e b d i s q u i s i t i o n v i e w d i s q u i s i t i o n a s p ? i d = - 1 0 0 0 0 0 0 7 2 张艳红， 法律依据法律保障的实际状况中美新闻发言人制度之比较，新闻记者，2 0 0 4 年，9 月 号，p 3 0 3 邵培仁，传播学，高等教育出版社，2 0 0 3 年，p 2 6 8 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 如今，政府强烈地意识到政府是新闻传媒的重要消息来源，积极主动地新闻发布 将是政府加强话语影响力的主要手段，因此，政府部门几乎都设立了专门或临时 的新闻办公室和负责人，促使媒体跟着新闻办公室和负责人的议程走，形成一个 围绕政府发言人转的行业记者队伍，从单纯被动地回答问题演变为主动及时地发 布信息、引导舆论进而影响公众，这种演变可谓是议程设置理论在现实生活中的 生动体现。 三、现实背景 政府新闻发布机制的建立与形成，除了以上的相关理论依据，更有其深厚的 现实原因和背景，在这些现实因素的相互作用和共同推动下，政府新闻发布机制 才得以确立、完善乃至成熟，并且越发显现出它的重要性。 1 政府职能的转化 政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用，换句话 说，就是指政府在国家和社会中行使行政权利的范围、程度和方式。在建国初期， 相对而言，我国政府更加强调的是政治统治职能，而忽视公共服务职能，更加关 注政府各项工作的实际贯彻与落实情况，而忽视与媒体、公众的双向沟通与交流。 而从上世纪8 0 年代以来，随着改革开放的不断深入、社会主义市场经济体制的 建立和完善，大众民主意识的逐步提高，尤其是在党的十六大报告中明确提出“依 法治国 的基本方略后，政府越来越重视政府职能的转化。在2 0 0 7 年“两会” 召开期间，温家宝总理强调，我们国家发展的新形势新任务，对政府自身改革和 建设提出了更高的要求，关键就是要加快转变政府职能1 ，而这就要求切实创新 管理方式和内容，提高政府的公共服务意识和效率，更加注重履行社会管理和公 共服务职能，其中当然也包括了建立完善的政府新闻发布机制，搭建起广大群众 知情、参与的通道，使得政府信息公开和办事公正、透明，形成政府可亲、可近、 可信的形象。 2 传播技术高度发达，信息传播渠道多元化 从口头传播、文字传播、印刷传播到电子传播、网络传播，传播技术的革命 1 胡锦涛温家宝曾庆红吴官正分别参加代表团审议，2 0 0 7 年3 月9 日，搜狐网， h t t p ：n c w s 。s o h u c o m 2 0 0 6 0 3 0 9 1 2 4 2 2 1 7 9 2 8 一l 。s h t m l 9 浙江大学硕士学位论文 新闻发布机制的理论化和专业化研究 带来的不仅是传播方式、传播效率的改变，更能引起政治、经济、文化、社会各 个方面的蝴蝶效应。回顾历史，我们可以看到，政府的新闻发言人与新闻发布制 度实际上是与媒介同时发展的。正如1 9 世纪上半叶，美国最先设立政府新闻发 言人就是与当时美国处于大众化报刊兴起的时代条件相适应的。传播技术不断发 展导致的传播手段和传播效率越来越先进，不仅为媒体大批量、高效率传播政府 信息甚至是政府自身传播信息提供了技术保证，更使得民众接触政府信息的机会 大大提高，进一步激发了民众对政府新闻信息的需求和关注，如2 0 0 6 年、2 0 0 7 年全国“两会 期间，数场大会和新闻发布会几乎都经由电视、广播、网络等多 种方式进行了现场直播，这在以往是无法想象的。 3 媒体新环境 有专家认为中国目前存在三种媒体舆论环境，一是以党报为代表的传统主流 媒体制造的舆论场，二是某些商业媒体自称的“新主流媒体 制造的舆论场，三 是混杂各种声音的网络媒体上的舆论场1 。在传统的宣传体制下，政府通过看得 见的手强行管制媒体，报道什么、不报道什么都由政府说了算，而在现今这样三 种舆论场相互交融、影响的媒体新环境下，政府的社会动员力以及政治动员力面 临严峻考验。媒体正逐渐成为一种别样的政治权利，因此，各级政府必须充分认 识到新闻执政的重要性，利用媒体提高党和政府的执政形象、执政公信。新闻执 政的媒体战略要求新闻发言人和政府官员具备新闻记者的视野，用记者的新闻眼 光审视政府的工作程序，在错综复杂的国际国内形势下，将“宣传”变为“新闻”， 将“信息”变为“新闻”。 四、历史沿革 1 西方发达国家新闻发言人及新闻发布制度简史( 以美国为例) 在美国，新闻发言人制度最早可以追溯到总统新闻发言人。美国纸质媒体开 始发展之时，记者们四处搜集新闻线索、采访新闻当事人或知情人，美国政府面 对记者的这一需求，开始设立新闻发言人和新闻发布会制度。一般认为，1 8 2 9 年担任美国总统的安德鲁杰克逊是最早聘用新闻发言人的总统。从此，美国政 1 清华大学政府发言人制度课题组，新闻发布与新闻执政的紧迫性，新闻记者，2 0 0 5 年，1 月号，p 4 6 1 0 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 府的新闻发言人制度初露端倪。正式的总统新闻发言人制度的确立，则是2 0 世 纪初伍德罗威尔逊总统任内的事。1 9 6 6 年和1 9 7 6 年，美国还先后制定了两部 涉及知情权的重要法律信息自由法和阳光下的政府法，明确规定政府信 息要公开，公众有了解和取得政府文件的权利等。由于政府的信息最权威、信息 量最丰富，上至总统、下至各联邦政府机构发言人，成了全美最新社会经济状况 报道的最主要的消息来源。就拿总统来说，罗斯福在任1 2 年间，一共会见记者 9 9 8 次，平均每年8 3 次，杜鲁门的记者招待会平均每年4 2 次，艾森豪威尔年平 均2 4 次，肯尼迪担任总统的三年时间，年平均举办记者招待会2 2 次，他还将总 统的电视记者会带入了“实况转播 的时代1 。 新闻办公室、新闻发言人、记者招待会和新闻发布会，加上专业记者，美国 政府的新闻发布制度逐步建立起来了。此外，该项制度的完善还表现在新闻发布 机构、发布对象、专职的新闻发言人和多样化的新闻发布形式等等的完善和固定 化、制度化2 。如今的美国，各级政府大约有4 万名新闻发言人3 。他们所属的行 业组织称为“全国政府传播者协会( n a g c ) ，“政府传播者 除了新闻发言人， 还包括政府部门的新闻官员、公共信息官员和从事媒体公关的专业人员。 2 我国新闻发言人及新闻发布制度简史 1 9 8 3 年2 月中宣部与中央对外宣传领导小组联合下发了关于实施( 设立 新闻发言人制度) 和加强对外国记者工作的意见，要求外交部和对外关系较多 的国务院各部门建立这样的制度，定期和不定期的发布新闻。1 9 8 3 年4 月2 3 日， 中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布 了我国建立具有中国特色的社会主义新闻发言人制度。 外交部新闻发言人最先成为一个亮点，这是在当时改革开放的形势下，为了 满足对外宣传的需要建立起来的，二十多年来，这一制度在对外宣传上有着突出 的贡献，向世人展现了中国的良好形象，为各国媒体提供权威性的信息，让世界 充分了解中国；接着，在党和国家的重要政治、社会生活中，例如党代会、人代 会等重要政治活动中都设置了新闻发言人，接受中外记者的采访和提问，举办新 1 肖燕雄，美国新闻发布制度及其实践，新闻记者，2 0 0 4 年，9 月号，p 3 1 2 徐琴嫒，中外新闻发布制度比较，中国传媒大学出版社，2 0 0 5 年p 2 4 8 3 2 0 0 6 传媒新势力，2 0 0 6 年1 2 月3 1 日，人民网，h t t p ：m e d i a p e o p l e 。c o m c n g b 4 0 6 9 9 5 2 3 8 4 7 0 h t m l 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 闻发布会和记者招待会，介绍和宣传党和国家的对内对外重要政策和会议精神。 中国加入w t o 后，地方政府的新闻发言人制度开始启动。2 0 0 3 年是全国地方政 府新闻发言人制度实施的高峰年，这一年，该制度得以迅速完善的主要原因是“非 典”危机过程中和危机过后，政府部门认识到，各地方政府、各有关部门有责任 满足公众对事关民生的突发事件、灾难事件了解的愿望，同时，人们也认识到， 权威信息的公布是制止民众恐慌最有效的途径，百姓在危机中最希望听到的是政 府的声音。 截止2 0 0 6 年底，国务院有7 4 个部门设立了新闻发言人，全国有3 1 个省区 市设立了新闻发言人和新闻发布制度1 。我国政府的三个层次的新闻发布体制已 基本建立，即国务院新闻办、国务院各部门和省级政府的新闻发言人和新闻发布 制度。新闻发布制度业已成为我国各级政府推行政务公开，实现立党为公、执政 为民的重要保障。政府新闻发言人的普及和新闻发布制度的全面推行成为我国政 治生活中的一大进步。 第二章“杭州新闻发布机制”样本研究之出发点和目的 对新闻发言人以及新闻发布机制的研究虽然如火如荼，但大多停留在国家层 面的宏观探讨，以一个城市的新闻发布机制为研究对象的细化研究，在新闻发言 人制度的研究中较为领先，也使得研究更具有针对性、可操作性，更能指导实践。 因此，笔者将在后文中以杭州市为研究样本考察杭州乃至国内城市的新闻发布机 制。之所以选取杭州作为研究样本，是基于以下几种考虑： 一、“杭州新闻发布机制”样本研究的现实条件 杭州是浙江省省会，具有悠久的文明史。作为我国东南沿海的个大城市， 杭州是新中国成立后最早对外开放的旅游城市之一。1 9 8 3 年，经国务院批准， 杭州被列为我国沿海开放区的开放城市和全国重点风景旅游城市。杭州的经济和 1 蔡武，中国新闻发布工作和新闻发言人制度建设取得新进展，2 0 0 7 年1 月1 7 日，人民网， h n p ：m e d i a p e o p l e c o r n c n g b 2 2 11 4 4 11 8 0 7 7 3 3 2 5 2 9 6 0 8 6 h t m l 1 2 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 文化比较发达，素有“鱼米之乡 、“丝绸之府 、“文物之邦”等誉称。改革开放 以来，杭州经济发展更加迅猛，2 0 0 6 年杭州全市实现生产总值3 4 4 0 9 9 亿元， 按户籍人口计算人均达5 1 8 7 1 元，按照全年平均汇率折算，突破6 0 0 0 美元，为 6 5 0 5 美元，标志着杭州经济总体实力再上新台阶1 。可以说，杭州城市是一个充 满着和谐氛围的适合人们生活、创业、休闲的人间天堂。 中宣部部长刘云山曾指出，和谐社会离不开和谐的舆论，舆论的和谐是社会 和谐的重要条件，舆论和谐的程度反映和影响着社会和谐的程度2 。和谐社会是 “以人为本”的社会，建设和谐社会除了要有经济基础、提高人民生活水平之外， 政治基础更为重要，这就要求维护人民的知情权，做到信息沟通顺畅、舆论公开 透明，舍此而奢谈“以人为本，这个社会是无论如何也和谐不起来的。执政为 民就应该开诚布公公开、透明，而做到公开、透明的一个重要手段就是建立 完善的政府新闻发言人和新闻发布制度。通过新闻发言人和各种新闻发布形式， 达到政务公开，联系媒体和公众，凝聚人心，不仅符合科学发展观，更能众志成 城，促进和谐社会的形成。 因此，杭州具备建立和完善新闻发布制度的现实条件和需求，以杭州这座城 市作为国内城市新闻发布制度的研究样本具有一定的代表性。 二、“杭州新闻发布机制刀样本研究的政策保障 2 0 0 4 年4 月，中央下发的中共中央关于加强和改进新形势下对外宣传工 作的意见( 中发 2 0 0 4 1 0 号) 中明确指出，要“建立中央对外宣传办公室、国 务院各部委及省级政府三个层次的新闻发布工作机制，明确职责，注重策划，加 大对新闻发言人的培训力度，提高新闻发布的效果和权威性，做到经常化和制度 化 。次年，杭州市委也出台了关于加强和改进新形势下全市对外宣传工作的 实施意见( 市委 2 0 0 5 1 4 号) ，也明确提到了杭州的新闻发布制度建设问题。 杭州的新闻发言人和新闻发布工作一直是走在全国前列的，早在2 0 0 4 年2 月，关于进一步做好新闻发布工作的意见( 市委办 2 0 0 4 1 4 号) 就明确规定： 1 以上数据来自杭州统计信息网，2 0 0 7 年1 月2 9 日， h t t p ：w w w h z s t a t s g o v c n w e b a p p s h o wn e w s a s p x ? i d = 1 113 4 2 全球传播时代的政府新闻发布与媒体关系，2 0 0 7 年2 月1 4 日，人民网， h t t p ：m e d i a p e o p l e 。c o m c 州g b 2 2 1 1 4 4 1 1 8 0 7 8 3 8 2 5 4 0 0 3 6 6 h t m l 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 按照统一协调、有序推进、保证效果的总体要求，由市委宣传部负责统一指导和 管理，市政府新闻办做好组织协调，在市和市级机关部门两个层面开展新闻发布 工作；明确发布内容和管理程序，建立工作保障机制，完善政府新闻发布制度， 定期发布政务信息，提高新闻发布的效果和权威性，促进杭州市政府新闻发布工 作更加规范化、制度化和专业化。另外，2 0 0 4 年1 0 月开始施行的杭州市政府 信息公开规定( 市政府令第2 0 2 号) 以及2 0 0 5 年1 0 月杭州市政府印发的杭 州市人民政府2 0 0 5 - 2 0 0 8 年依法行政实施方案( 杭政函 2 0 0 5 1 9 3 号) 都提及 了各级人民政府应当建立和完善政府新闻发言人制度的内容。 2 0 0 6 年，中央下发了关于进一步改进和加强政府新闻发布制度建设的意 见( 国办发 2 0 0 6 1 9 号) ，随即，杭州市也出台了关于进一步改进和加强杭 州市政府新闻发布制度建设的意见( 杭政办 2 0 0 6 3 6 号) ，进一步明确了政府 新闻发布工作的主要任务和新闻发布的主要内容、新闻发布稿的形成及审批程 序，强调加快政府新闻发言人和新闻发布制度的建设，不断提高政府新闻发布工 作的质量和水平。 由此看来，无论是中央还是杭州城市本身，各种相关政策、文件，都为推动 新闻发言人和新闻发布制度建设和新闻发布工作的顺利开展提供了强有力的政 策保障。杭州的新闻发布工作面临的是一个难得的重要发展机遇期，只要思路正 确、深入研究，就能在机制和做法上有所创新、有所成果。 三、“杭州新闻发布机制 样本研究的必要性和迫切性 加强新闻发布制度建设也是全球化时代新闻传播的必然要求。在科学技术日 新月异的今天，信息传播的速度和广度空前提高，人们获取信息的途径越来越便 捷、越来越多元化，这既表示信息传播的辐射面可以无限放大，也表示传播的内 容要让受众留下深刻印象将越发困难，这时，品牌概念应运而生。 在现代商品经济社会中，品牌就如同我们的工作场所或周遭环境的地标一 样，已成了我们日常生活中重要的一部分。对于企业来说，它是市场竞争制胜的 金钥匙，对城市来说，它是城市发展的标杆和旗帜。2 0 0 7 年1 月8 日，在整整5 个月的杭州城市品牌征集活动之后，杭州正式向全球发布了“生活品质之城”的 1 4 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 城市品牌。在这个城市品牌的指引下，城市的管理者们要像经营企业似的经营这 个城市。一方面，“生活品质之城”城市品牌是杭州城市形象工程的精髓实质， 这就需要提高政府的信息公开程度，加快政府的新闻发布制度化建设，由政府之 口及时、全面地传播杭州的“生活品质之城 城市品牌，在持续的新闻发布中， 不断地充实、丰富、维护这个城市品牌，使城市的内部公众和外部公众都能将杭 州与“生活品质之城 划上等号，使城市的形象经济发挥最大效益。另一方面， 就生活品质本身的内涵而言，政府的信息公开程度以及新闻发布制度的完备与否 直接关系到市民能否充分享受政府信息的知情权，这不仅是生活品质的一项重要 指标，同时也是提高生活品质的前提和基础。生活品质包括了经济生活品质、文 化生活品质、政治生活品质、社会生活品质和环境生活品质五大要素，虽然政府 信息公开与新闻发布主要与人们的政治生活品质发生直接联系，但政府能够及时 了解市民需要什么，市民能够及时知道政府正在做什么、将要做什么，同样能够 起到对其他四大生活品质的间接引导作用，进而提升人们日常生活的整体品位和 质量，可以说，没有完备的政府信息发布机制，“生活品质之城”的城市品牌也 将名不副实。 此外，城市公共危机管理也急需建立现代政府新闻发布制度。伴随着经济、 社会的快速发展，城市中的矛盾不断增加，各类突发事件也频频出现，其数量和 频率都呈上升趋势，如何做好突发事件的新闻报道工作、主动引导舆论、推动突 发事件的妥善解决、维护城市稳定和城市形象，就显得非常重要。如在2 0 0 5 年 1 月吴晶晶被害案引发的城市人身安全危机、2 0 0 5 年4 月杭州反日大游行引发的 社会不稳定危机、2 0 0 6 年1 0 月余杭部分中巴车主拦阻杭州公交引发的城市公共 交通危机，都向我们印证了一个基本道理：现代政府必须具备公共危机管理能力， 而有效的信息传播策略，就是公共危机管理的重要内容。主动的新闻发布，可以 有效地堵塞小道消息，“止谎止慌 ，安定人心，保持公众理性，防止事态进一步 扩大，为突发事件的处置创造必要的社会环境、舆论环境。 因此，从城市品牌经营和危机传播管理的角度来说，杭州具备了建立和完善 新闻发布制度的迫切性和必要性，以杭州这座城市作为国内城市新闻发布制度的 研究样本具有极高的实用性。 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 四、“杭州新闻发布机制”样本研究的理论价值和现实价值 理论指导实践，实践充实理论，这是永恒不变的真理。随着各级政府纷纷建 立新闻发言人和新闻发布制度，理论界、实务界对于该项制度的研究也正在兴起， 且成果丰富，如徐琴媛的中外新闻发布制度比较、汪兴明和李希光主编的政 府发言人1 5 讲、杨正泉的新闻发言人理论与实践、朗劲松的新闻发言人 实务等等，然而，客观上来说，目前的研究存在着以下几种现象：关注实务的 多，关注理论的少；关注历史的多，关注未来的少；关注国家层面的多，关注地 方层面的少；关注重要性的多，关注该如何做的少；关注微观细节的多，关注宏 观制度化建设的少。总体而言，这些研究大多停留在实务层面，关于新闻发言人 制度的专业化、系统性研究并不多，而针对某一个城市的新闻发言人制度的系统 研究，则更为罕见。因此，从新闻传播学的视角，以杭州市为样本，运用新闻传 播、危机管理、城市形象营销等学科对新闻发布机制进行交叉研究，试图对城市 的新闻发布机制有所规范、有所提升，这样的研究具有极高的理论价值，有利于 建构具有中国特色的新闻发布机制，有利于为新闻学和传播学建设的本土化提供 一个新的话语平台。 我们关注的不仅是理论上的突破，更有对现实的指导和影响。以杭州市为样 本的研究，既是对杭州市新闻发言人制度现状的总结剖析、搭脉诊断、前瞻展望， 也是对杭州市城市形象建设的有力推动，能扩大杭州的国际影响力，让世界各地 的人都来认识杭州、了解杭州。同时，不可否认，未来我国新闻发言人制度必然 会深入基层政府，与国家级、部级新闻发布会偏重国内外重大政策法规的发布不 同，地方政府的新闻发言人、媒体是在反映地方民生的前提下展开“互动 ，而 此时，地方政府的新闻发言人制度刚刚起步，且新闻发言人的人数众多，具有很 大的提升空间，最需要理论的指导和经验的积累，从这个角度而言，这项研究无 论是对杭州还是其他国内城市来说都有极高的现实价值。 本文选取杭州市为样本，通过对杭州市新闻发言人和新闻发布制度实践情况 的归纳和梳理( 详见第三章第一部分) ，以及将杭州市与北京、上海、南京、广 州四个城市的新闻发言人和新闻发布制度建设情况的横向比较( 详见第三章第二 部分) ，总结出目前杭州乃至整个国内城市新闻发言人和新闻发布制度的基本现 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 状、主要特点和存在的问题( 详见第四章第一部分) ，并对此进行深入地分析和 思考，提出几点解决思路，希望能够对国内其他城市的新闻发言人和新闻发布制 度建设起到示范效应( 详见第四章第二部分) 。另外，本文还将引进危机管理理 念和城市形象传播理念，分别对城市的非常规新闻发布机制和常规新闻发布机制 进行个案建构，总结日后城市可供借鉴的经验和教训( 详见第五、六章) ，将城 市形象经营、城市公共危机管理等问题纳入思考视野，帮助政府预防和化解城市 公共危机、建立和完善与公众之间的对话机制、获取公众的理解与支持，这也正 是本文的创新点所在。 第三章杭州市新闻发言人制度建设的现状及城际比较 杭州市政府于2 0 0 2 年1 1 月开始筹备建立政府新闻发言人制度。经过各相关 部门的调研论证、选拔推荐，首批2 8 名新闻发言人于2 0 0 4 年4 月2 0 日正式向 公众亮相，由此标志着杭州市的新闻发布工作开始进入了规范发展的轨道。 十年前的千岛湖事件，因为新闻信息公开不够及时，给了我们深刻教训，也 推动了杭州新闻发布工作的逐步实施。2 0 0 3 年，大学路小学爆炸事件，杭州市 政府有关单位在第一时间把事件真相通报给新闻单位，得到了中央各媒体的充分 肯定。在“非典”期间，杭州市逐步规范新闻发布工作，两天一次的新闻发布和 每天的疫情通报，推动了全市新闻发布工作的制度建设。2 0 0 3 年底，杭州市公 安局根据公安部的要求，结合杭州的实际情况，率先向媒体、公众推出了4 位新 闻发言人。同时，市计委、市旅委、市统计局、市妇联等部门和单位也都以不同 的形式向社会发布信息，新闻发布制度已成为杭州市推进政治文明，加强民主政 治建设的重要内容。 一、杭州市新闻发言人制度建设的现状与特点 杭州市的新闻发布工作一直由杭卅i 市委宣传部负责统一指导和管理，市政府 新闻办公室不仅要负责组织、协调和承办市级新闻发布活动，更要牵头领导市内 的新闻发言人和新闻发布制度建设。在下文中，笔者将从开始时间和相关进程、 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 组织形式和职责范围、人员配备和职能处室、培训情况、目前收效这五方面来描 述现时杭州市新闻发言人制度的总体状况，并由此归纳出杭州市新闻发布的几大 特点。 1 开始时间和相关进程 截止2 0 0 6 年底，杭州市在新闻发言人制度建设上有三次较大的动作： 批次时间确立发言人涉及单位 12 0 0 4 年3 7 位市本级涉及2 9 家单位，如市委、市人大、市政府、 及部分市级市政协、市纪委、市发改委、市劳动保障局、 部门的新闻市财政局、市地税局等等 发言人 22 0 0 5 年2 4 位部分市涉及2 2 家单位，如市食品药品监督管理局、 级机关的新市国内经济合作办公室、市体育局、市贸促会、 闻发言人市规划局等等 32 0 0 6 年 3 7 位县( 市) 、涉及1 3 个县( 市) 、区和2 1 家企事业单位， 区和企事业其中这2 1 家企事业单位包括了钱江新城指挥 单位的新闻部、市交通资产经营公司、市工业资产经营公 发言人司、市商业资产经营公司、市城建资产经营公 司等等 特点之一：体系完整，进展匀速，并已延伸至各县( 市) 、区及市属重点大中 型企事业单位 杭州的新闻发言人制度基本上是从2 0 0 4 年全面启动的，通过三年的稳步发 展，目前已经初步建立了一个完整的架构。如果说国务院新闻办、国务院各部门 和省级政府的新闻发言人和新闻发布制度是我国政府的三个层次的新闻发布体 制，那么，可以说杭州也已形成了自己的三级新闻发言人制度，即杭州市本级、 市级各部门、各县( 市) 区及重点企事业单位新闻发言人制度。 2 组织形式和职责范围 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 市新闻办规定，市级新闻发布活动以“杭州市人民政府新闻办公室新闻发布 会”为统一名称。市新闻发布会由市新闻办负责人主持，新闻发布人由市政府秘 书长或副秘书长和市直有关部门负责人担任。市直有关部门要落实职能处室及联 络员，协助新闻发布人开展工作。 市新闻办负责做好每次新闻发布会的方案制定、记者邀请、新闻发布材料审 阅、对外宣传报道口径把关、会务保障等，而市直有关部门负责做好市新闻发布 会的材料准备和新闻信息发布工作，并协同市新闻办拟订宣传口径和做好新闻发 布会务工作。市新闻发布会原则上不承办各部门具体业务性工作的新闻信息发 布。 在不违反国家法律法规和方针政策、不违反事实、不泄露国家秘密的前提下， 市直有关部门的新闻发布主题和内容一般由本部门主要负责人审定，就本部门的 日常工作主动开展包括新闻发布会、接受记者采访、提供新闻稿件等多种形式的 新闻发布活动，对于新闻发布稿的形成及审批程序则根据内容和等级的不同制定 了相应的审核渠道和审批标准。 特点之二：强调新闻办的组织协调作用，同时施行分级负责，给予各部门一定 的独立运作空间 杭州市参照中央政府的新闻发布制度模式，在市委、市政府的统一领导下， 由新闻办公室负责组织协调。政府新闻办根据市政府授权，切实做好政府新闻发 布工作，加强对各区、县( 市) 人民政府和市级各部门的新闻发布制度建设的指 导和协调，而对于涉及各部门具体业务性工作的新闻信息，则由各部门自行审核 和发布，做到了归口管理、分工明确，整体宽松有度。 3 人员配备和职能处室 截止2 0 0 6 年底，包括杭州市本级政府新闻发言人，共有8 5 家单位共设立了 9 8 位新闻发言人( 第一、二批新闻发言人有部分调整) ，按规定，每一个确立 了新闻发言人的单位同时也必须确定新闻发布工作的职能处室和联络员，以便新 闻发布工作的顺利开展。 浙江大学硕士学位论文新闻发布机制的理论化和专业化研究 拥有新闻发言人数量单位数量总计 1 人7 5 家7 5 人 2 人8 家 1 6 人 3 人 l 家3 人 4 人1 家4 人 共计9 8 人 配备新闻联络员数量单位数量总计 1 人3 4 家3 4 人 2 人4 家8 人 无4 7 家无 共计4 2 人 以上统计结果根据各部门上报市政府新闻办数据得出。 大多数单位的相关职能处室为办公室，少量为秘书处、宣传信息处、法制处、 政策法规处等，也有专门为新闻发言人和新闻发布制度又新成立的职能处室，如 杭州市规划局在局办公室设立宣传工作领导领导小组办公室，具体负责宣传工作 的课题研究、规划展示、信息报道、骨干培训等工作的组织、协调和筹划，又如 杭州市公安局更专门成立了新闻发言人工作小组办公室作为常设办事机构，成员 由市局办公室、指挥中心、宣传处、法制处、交警支队、治安支队、刑侦支队、 网监支队、消防支队等有关部门负