（政治经济学专业论文）我国城市基础设施融资问题研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立 进行研究所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的 成果、数据、观点等，均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内 容外，不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对 本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归 属兰州大学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定， 同意学校保存或向国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版， 允许论文被查阅和借阅；本人授权兰州大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用任何复制手段保存和 汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或与该论文直接相 关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名：导师签名：日期： 中文摘要 本文针对目前我国城市基础设施融资问题进行研究。城市基础设施建设是当 前我国经济发展的重要环节，关系城市化进展和“三农”问题的解决，而当前由 于政府财力有限、投融资体制中的问题，造成城市基础设施融资困难，从而制约 了城市发展。本文意在通过分析问题，说明如何打通城市基础设施融资瓶颈，重 点是介绍如何通过金融创新促进融资发展。 本文共分为四部分，第一部分分析了我国城市基础设施融资的现状，介绍了 城市基础设施的定义、分类和特点，阐述了城市基础设施建设巨大资会需求和财 政资金不足的矛盾，说明了我国初步建立了市场化融资框架，同时分析了目前在 融资制度中的主要问题；第二部分介绍了国外开展城市基础设施建设的主要模式 和方法；第三部分阐述我国解决城市基础设施建设必须走市场化的道路，介绍了 发展方向，重点介绍了“p p p ”( 公私合伙制度) 在城市基础设施融资领域的应 用；第四部分是本文的重点，比较详细地介绍了如何开展金融创新以促进城市基 础设施市场化融资，介绍的主要内容包括银行借款的创新、资金信托、发行市政 债、资产证券化a b s 、城市基础设施投资基会、保险资金使用等方面。 关键词城市基础设施市场化融资金融创新 a b s t r a c t t h i st h e s i si st h es t u d yf o c u s i n go nt h ec u r r e n tf i n a n c i n gi s s u e so fu r b a n i n f r a s t r u c t u r ei nc h i n a i nt h ep r o c e s so fc u r r e n te c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h e c o n s t r u c t i o no ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei st h ev i t a lp a r t ，w h i c hh a st h eg r e a ti n f l u e n c e o ft h eh e a d w a yo fc i v i l i z a t i o na n dt a c k l i n gt h ep r o b l e m so f “a g r i c u l t u r e ，r u r a la r e a s a n df a r m e r s ”i nc h i n a n o w a d a y s ，d u et ot h el i m i t e dg o v e r n m e n tf i n a n c i a lr e s o u r c e s ， a sw e l la st h ep r o b l e m se x i t i n gi nt h es y s t e mo fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ，t h e f i n a n c i n go fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei sn o wf a c i n gg r e a td i f f i c u l t i e s ，t h e r e b yr e s t r i c t t h e d e v e l o p m e n tt h eu r b a n t h i st h e s i si sa i mt oi l l u m i n a t eh o wt ob r e a kt h r o u g ht h eb o t t l e n e c ko ft h eu r b a n i n f r a s t r u c t u r ef i n a n c i n go nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h ep r o b l e m s ，a n di t se m p h a s i si s i n t r o d u c i n gh o w t oi m p r o v et h ed e v e l o p m e n to ff i n a n c i n gt h r o n gt h ef i n a n c i n g i n n o v a t i o n t h et h e s i si sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ：i nt h ef i r s tp a r t ，t h ed e f i n i t i o n ，c l a r i f y i n g a n dc h a r a c t e r so ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ea r ei n t r o d u c e d ，a n di ta n a l y z e st h ec u r r e n t c o n d i t i o no ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ef i n a n c i n g i n o u rc o u n t r y , c l a r i f i e st h e c o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h eg r e a tn e e do ff u n di nt h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n a n dt h es h o r t a g eo ft h eg o v e r m n e n tf i n a n c i a lr e s o u r c e s ，s h o w st h a tt h em a r k e t i n g f i n a n c i n gf r a m e w o r kh a sb e e ne s t a b l i s h e dp r i m a f i ly ，m e a n w h i l ea n a l y z e st h em a i n p r o b l e m se x i s t i n gi nt h ec u r r e n tf i n a n c i n gs y s t e m ；i nt h es e c o n dp a r t ，i ti n t r o d u c e st h e m a i nm o d e l sa n dm e t h o d so f d e v e l o p i n gt h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o na d o p t e d b yt h ef o r e i g nc o u n t r i e s ；i nt h e t h i r dp a r ti te x p a t i a t e st h a ti no u rc o u n t r yw es h o u l db e o nt h ew a yo fm a r k e t i n gt oc o n s t r u c tt h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e ，s h o w i n gt h ed i r e c t i o no f d e v e l o p m e n t ，i tp a r t i c u l a r l yi n t r o d u c e st h ea p p l i c a t i o n o ft h e “p p p ”s y s t e m ( t h e s y s t e mo f p a r t n e r s h i pb e t w e e nt h ep u b l i cs e c t i o na n dt h ep r i v a t es e c t i o n li nt h ea s p e c t o ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ef i n a n c i n g ；t h ef o u r t hp a r ti st h ee m p h a s e so ft h et h e s i s ，i t i n t r o d u c e si nd e t a i l so nh o wt od e v e l o pt h ef i n a n c i n gi n n o v a t i o n ，s oa st oi m p r o v et h e m a r k e t i n gf i n a n c i n go ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e t h em a i nc o n t e n to ft h ei n t r o d u c t i o n i n c l u d e sa sf o l l o w s ：t h ei n n o v a t i o no fb a n kc r e d i t ，t r u s tf u n d ，i s s u i n gt h em u n i c i p a l b o n d ，a s s e t b a c k e ds e c u r i t i z a t i o n ( a b s ) ，i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n tf u n d ，u t i l i z a t i o no f t h ei n s u r a n c ef u n de t c k e yw o r d s ：u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ，m a r k e t i n gf i n a n c i n g ，f i n a n c i n gi n n o v a t i o n 2 一、我国城市基础设施融资的现状 ( 一) 城市基础设施的基本概念 1 定义和范围 我国的权威部门如：国家统计局、建设部、人民银行等至今仍没有关于城市 基础设施分类的明确标准。在我国用的比较普遍的概念是“城市市政基础设施” ( 英文中最确切的对应术语是“u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ”) 。城市市政基础设施是指 由政府的城市建设行政主管部门分工进行行业管理、由城市政府组织实施和运营 管理的城市基础设施部分。按照我国现行的部门管理分工，城市市政基础设施分 为四大类： 城市公用事业包括城市供水、供热、供气、公共交通等； 市政工程包括城市道路、城市排水、污水处理、防洪、照明等： 市容环境卫生事业包括城市市容、公共场所和公共厕所、垃圾和粪便清 运处理等； 园林绿化业包括城市园林、城市绿地等。 以上分类系统主要是针对城市的物质性基础设施，此外城市基础设施还应包 括城市的社会性基础设施，主要有商业网点、维修服务、中小学校、医疗卫生、 文化体育、行政管理等系统。 城市基础设施是生产和生活社会化发展的产物。随着城市经济活动社会化分 工与协作的不断深化，在社会进步的同时，已有的城市基础设施不断得到充实和 完善，也不断会有新的项目和行业进入城市基础设麓的范畴。因此，城市基础设 施的内容和范围是不断变化的，始终处于由简单到复杂、由低级到高级的逐步扩 展和变化过程之中。 2 城市基础设施的经济学属性 西方经济学界通常将城市基础设施视为政府提供的一种公共物品，是在市场 失灵的领域由政府这只看得见的手来提供和管理的一种产品或服务。随着社会的 不断发展，关于市场失灵领域的外延、哪些基础设施才是政府必须提供的公共物 品、基础设施的民营化等问题，在经济学界有不同的解释和争论。但整体看来除 少数纯经营性项目外，城市基础设施基本属于公共物品或准公共物品，这点也 是得到公认的。 3 城市基础设施的特点 ( 1 ) 项目的多样性。根据各类设施提供的产品不同，城市基础设施包括城 市供水、污水处理、垃圾处理、城市供气、集中供热、城市道路、轨道交通、园 林绿化等，项目各具特点，差别较大。 ( 2 ) 产品的公益性。各类城市基础设施提供的产品主要是公共物品或准公 共物品，具有较强的公益性和较好的社会效益，但项目自身大多呈低收益或无收 益状态。 ( 3 ) 建设的超前性。城市基础设施对于城市的生产和生活起物资承载的支 撑作用。因此，在建设上具有一定的超前性，而且大部分城市基础设施是一次性 投资，如城市道路、供水管网、供热管网等项目必须一步到位，分期建设一般会 造成浪费，这就决定了城市基础设旋项目投资规模较大，零星投资对改善城市基 础设施往往是低效的。 ( 4 ) 项目建设的政府主导性和融资的财政性。城市基础设施具有公共物品 ( 准公共物品) 属性，规模效益和社会效益明显，其受益人是全社会而不是某些 自然人或法人，且投资规模大建设周期长，规划、政策系统性强，需要调动社 会多方面资源，进行大量协调和配合，因而私人部门一般不愿或难以介入，是公 认的政府功能领域。长期以来主要由政府，尤其是市、区两级政府承担。 由于城市基础设施自身的公益性，决定了其建设资金的来源主要是“公共投 资”即政府的财政性资金。随着我国市场经济体制的逐步建立，在政府适度干预 的条件下，部分项目可以进行市场化融资，但大部分项目仍然要依赖财政性投资， 或以财政投资为导向。这一特点决定了城市基础设施建设与财政投资存在难以分 割的必然联系。 ( 5 ) 城市基础设旋投入与回报非对称性 城市的发展要求城市基础设施投资先行，而且其投资增长速度一般不低于罔 民收入的增长速度，并且城市基础设施项目具有较强的公益性，因此决定了城市 基础设施投入和回报在时间和空间上的错位。在城市基础设施建设过程中的现金 流与企业投资类似：城市基础设施建设开支在前，通过城市基础设施建设投资， 带来城市增加投资、人才流入、土地升值、就业增加、税收增长，形成这样一个 良性循环后才能体现整体经济效益，并产生城市基础设施建设投资回报。因此， 从投入到收益之间有一个比较长的时间差，并且最终的效益一般不直接体现在项 目本身地投资回报。 4 城市基础设旖分为非经营性、经营性 依据项目区分理论，根据城市基础设施项目的性质和特征，可以将项目区 分为非经营性、准经营性和纯经营性项目，对不同类型的项目应进行区别管理。 非经营性项目：主要指无收费机制、无资金流入的项目，如敞开式城市道路、 绿化工程等。 准经营性项目，有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策及收 费价格没有到位等因素，无法收回成本，又附带部分公益性，是市场失效或低效 的部分，如煤气、地铁、轻轨、自来水、污水处理、收费不到位的公路等。因其 具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺 口。 纯经营性项目：主要指有收费机制、有资金流入的项目，并且项目的现金流 可以保证投资的回收和合理的利润，如收费公路、桥梁、废弃物的高收益资源利 用厂等。 ( 二) 我国城市化的加速发展形成了巨大的城市基础设施投资需 求 城市在国家现代化建设中具有十分重要的地位，国家的现代化离不j r 城d i 化，提高城市化水平是实现党的十六大提出的本世纪头2 0 年建设全面小康社会 宏伟目标的必由之路。改革开放以来，我国城市化进程随之加快。从1 9 7 8 年到 2 0 0 0 年的2 2 年间，我国城市化率上升了1 8 个百分点，平均一年不到1 ，2 0 0 0 年城市化率达到3 6 0 9 ；而2 0 0 0 年到2 0 0 3 年才3 年时间城市化率上升了4 4 4 个百分点，平均每年近1 5 个百分点，速度比上世纪提高5 0 。2 0 0 3 年我国城镇 人口达到5 2 亿，农村人口7 6 亿，城市化率达到4 0 5 3 ( 详见表1 ) 。 表1历年城镇化水平9 全国总人口( 万城镇人口比上年增 年份城镇人口( 万人) 城镇化水平( ) 人)眭 1 9 9 5 2 2 7 4 1 9 9 6 1 2 2 3 8 9 3 5 9 5 0 2 9 4 ( 2 3 1 ) 1 9 9 71 2 3 6 2 63 6 9 8 9 2 8 9 2 9 9 1 9 9 81 2 4 8 1 03 7 9 4 22 5 83 0 4 1 9 9 9 1 2 5 9 0 93 8 8 9 22 53 0 9 2 0 0 01 2 6 3 3 34 5 5 9 4 1 72 3 3 6 0 9 2 0 0 l1 2 7 6 2 74 8 0 6 45 4 23 7 7 2 0 0 21 2 8 4 5 35 0 5 1 25 0 93 9 1 2 0 0 3 1 2 9 2 2 7 5 2 3 7 63 6 94 0 5 3 按照国际经验，当城市化水平达到3 0 的临界值时，城市化进程将进入加速 发展阶段。根据中国科学院可持续发展战略研究组( 2 0 0 4 年我国可持续发展战 略报告，我国城市化率将大大提高，预计2 0 2 0 年达到5 5 以上，具有容纳7 亿至7 5 亿人口的城市容量，形成结构合理、功能互补、整体效益最大化的大、 中、小“城市体系”。 上世纪9 0 年代以来，我国城市基础设施建设受到各地政府和社会的关注， 城市基础设施投资逐年上升。“八五”期间投资总和是2 6 0 0 亿元，是“七五”期 f n j 的5 2 倍，而“九五”期间的投资总和6 5 4 5 亿元，是“八五”期间的2 5 倍。 “十五”仅前四年城市基础设施投资已经达到1 3 8 5 0 亿元，是“九五”的两倍多 建国5 0 多年来，我国许多老城市的基础设施也开始老化，进入更新、升级 阶段。因此，近年来我国城市基础设施投资规模出现了高速增长的势头，预计这 种势头在今后1 0 一2 0 年中还将继续下去，城市基础设施建设领域蕴藏着巨大的 市场潜力。 ( 三) 政府财政难以满足城市基础设旃的资金需求 我国传统的城市基础设施建设是完全由政府主导的，即中央预算、财政拨款、 政府建设部门组织建设，政府拥有全部产权，免费对公众开放。从“九五”和“十 五”期问情况看，财政资金( 国家预算内资金，自筹资金中主要是地方政府和部 门资金) 占6 0 左右( 详见表2 ) 。 6 表2 城市基础设旖资金来源及结构 资金来源合计国家预算内 国内贷款i 利用外资l 白筹其他一 “九五”；资金来源( 亿无)5 9 8 _4 5 21 2 蚓4 3 3 i3 2 1 16 4 6 结构( )l0 。_7 5 62 n7 d7 蹦j 3 6 81 08 0 “t 五”l 堑复! 婆j i 乒) 一 1 8 3 0 3 i 1 5 坶5 2 刮3 3 9 6 7 1 j 嘲 鳓自( 1 io c i 8 捌2 8 5 目 i 删5 2 8 485 0 联合国开发署研究成果显示，发展中国家城市基础设施投资一般应占国内1 ： 产总值的3 5 ，占全社会固定资产总投资的l o 一1 5 。按照这一比例测算， 仅“十五”期间，我国城市基础设旋建设投资需求将超过3 万亿元，而“卜血” 预计仅能完成城市基础设施投资约1 8 万亿元，市场资金缺口在i 万亿元以上。 根据国家发改委投资研究所测算“十一五”期间，城市基础设施投资需求为4 6 4 4 6 亿元，是“十五”实际完成数的两倍以上，平均每年9 3 0 0 亿元，资金缺r 进 步加大。 1 中央财政支持城市基础设施建设能力有限 在我国现行的财政预算安排下，城市建设与维护是市政府的责任，中央财政 对城市基础设施建设的投入比例一直不高。 表31 9 9 5 2 0 0 4 年资金来源结构( ) i 时间国家预算内国内贷款1 羁| j j 外资自筹1 其他 1 9 9 52 6 3 1 1 1 1 6 1 l o 5 2 ：6 3 0 61 2 6 2 1 9 9 62 3 01 3 3 31 10 5 6 3 1 01 0 2 2 1 9 9 72 6 61 6 9 2 i1 32 75 9 1 979 6 1 9 9 856 9 ：1 9 1 3 l9 i 3 5 5 面1 0 9 8 1 9 9 91 0i i 2 2 0 3 l 4 7 1 ：5 0 4 21 27 3 2 0 0 0儿7 02 吐0 9 i30 8 4 84 2 1 0 7 i 1 2 0 0 1 1 3 7 42 48 3 l2 1 9 ；鸫9 8l o _ 2 6 l 嚣 i l3 6 2 5 3 02 8 25 07 49 7 9 7 4 03 07 11 8 2 15 1 6 28 ，4 5 2 0 0 4 7 2 6 2 8 7 51 8 l 5 43 7 78 l 上表我国家预算内资金，即中央财政在1 9 9 8 年亚洲金融危机以后，中央政 府在发行的特别国债中安排了些城市基础设施建设项目，使中央财政投资比例上 升到1 0 以上，但从2 0 0 3 年开始又下降到7 ，绝大部分资金仍然是由城市政 府筹集，城市政府在城市基础设施建设中起着主导作用。 由于我国各级政府的财政支出面临持续扩张的压力，使曰益增长的城市基础 设施建设资金存在短缺状况。近十年，为了弥补财政赤字，国家主要依靠国债来 支持基础设施建设。但是目前中央财政增发国债的空间已经不大。目前测算困债 规模是否合理的指标，一是存量指标，即国债负担率( 债务余额g d p ) 。困际上 公认的警戒线是国债余额占当年g d p 的比重的6 0 ，我国国债负担率为1 4 。二 是流量指标，即国债依存度 年度债务收入( 财政支出+ 债务还本付息) 。根据 各国经验，该指标应控制在1 5 2 0 之间。我国中央财政国债依存度2 0 0 0 年已达 到6 6 5 ，通过中央财政支持扩大城市基础设施建设的余地有限。 2 地方财政困难 为集中财权，加强宏观经济调控能力，1 9 9 4 年我国实行了分税制改革，这 是我国税收体制的一大进步。但是，中央和地方政府重新划分财权时事权没有 进行相应的调整，中央财权大于事权。尽管中央财政的相当税收，最终仍通过转 移支付、税收返还、专项拨款的方式流回地方，但地方财政仍然普遍面临着钱不 够又要多办事的难题。 在由计划经济向市场经济转轨的过程中，地方财政承担了巨大的责任，除了 维持地方各级行政事业单位和城市设施的正常运转费用外，还要承担企业的各种 政策性亏损、补贴、国有企业重组改制成本，建立社会福利保障体系，为国家和 地方重点项目注资等等，因此能够投入城市基础设施建设的资金十分有限。 地方财政对资金的巨大需求与政府财力有限的矛盾，引发地方政府的隐性债 务。我国地方政府所负债务的具体形式多种多样，既有经常性债务，也有融资性 债务；既有直接债务，也有间接债务；既有显性债务，也有隐形债务。地方债务 不仅规模庞大，而且结构分散。在某些地方，地方财政已经超负荷运转，地方政 府所背负的债务负担甚至到了危机的边缘。但是，由于我国限制地方政府发行公 债，使得这些巨额债务具有很强的隐蔽性，无法被人轻易发现，透明度极差。目 前，尚未确立衡量这些债务的统一口径，也缺少债务的预警机制，因此准确数据 难以统计。目前主要有以下几类：( 1 ) 市区政府出面担保或变相提供担保，为借 款人向银行借款创造条件；( 2 ) 国有企业亏损或破产，特别是粮食企业亏损挂账； ( 3 ) 因征收不足或挪用资金等原因造成社保资金存在缺口；( 4 ) 拖欠中小学教 师及行政事业单位职工工资；( 5 ) 市区政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等 各种“白条”；( 6 ) 市区政府成立国有公司，如城市开发投资公司，申请的银行 贷款。综合计算，地方政府的隐性债务可归纳为三类：国企经营原因造成的，财 政预算中行政性开支不平衡挪用拖欠的，城市基础设施建设延期支付引起的。整 个地方政府债务估计至少在1 万亿元以上9 ，绝大多数都属于隐性债务。债权人 主要有银行等金融机构、工程承包企业、政府雇员及国企职工。 ( 四) 融资方式由政府主导向市场化融资过渡 从当前我国基础设施融资的现状来看，从早期的完全中央预算、百分之百的 计划方式已经逐步开始转向政府划主导、市场配合的方向发展。 1 初步形成财政融资、信贷融资为主的多元化融资框架 按照历史发展及其性质的不同，融资方式可以分为财政融资、信贷融资、证 券融资。改革开放以来，我国的城市基础设施领域融资受主观上财政能力有限、 客观上民营资本迅速崛起的影响，由早期的政府完全计划控制、财政预算支付， 慢慢转向以财政资金主导、市场资金配合。在这一过程中，银行资金的重要性不 断提高，民间资本开始渗入。现在银行融资占的比重越来越大( 国内银行贷款在 城市基础设施资金来源的比重由“九五”时的百分之十几上升到“f 一五”米的 3 0 左右，详见表3 ) ，资本市场、信托投资和各种不同形式的地方投资、中央 政府投资共同参与到基础设施融资的过程中，仞步形成了多元化融资框架，但还 处于十分初级的发展阶段。 2 民营资本逐渐介入城市基础设施领域 ( 1 ) 民间投资不断提高 根据全社会固定资产投资统计，从1 9 8 1 年到2 0 0 2 年，政府投资( 按幽有经 济口径) 从7 4 5 9 亿元增至1 8 8 7 7 4 亿元，平均年增1 6 6 ；民间投资( 按非固 有经济口径) 从1 6 5 亿元增至2 4 6 2 2 5 亿元，平均年增2 6 9 。2 2 年间，民问 投资的年增幅比政府投资高出1 0 个百分点，是经济发展巨大的推动力。这是改 革开放的巨大成就之一，也是我国经济持续高速发展的主要原因之一。 ( 2 ) 各地区引入民间资本的成功模式 虽然民间投资在改革丌放后增长迅速，但民间资本进入城市基础设施领域还 存在诸多障碍( 以后章节详细论述) ，难以顺利投资于城市基础设施领域。随着 我国市场化的不断发展，各地政府在吸收民间资本方面也作出了一些大胆的探 索，出现一些成功的模式。 市场主导型。政府提供引导性的政策支持和信用支持，如拆迁、环境保护、 劳动保障等，其次对于一些风险比较大的公益性项目给予适当的财政补贴来降低 风险。市场主导型典型的就是民间资本发展程度较高的浙江，比如2 0 0 3 年动工 的杭州湾的跨海大桥是世界上最长的跨海大桥，也是国内投资最高的大桥，是第 一个由民间资本控股5 0 2 6 的一个重点工程，政府背景的几个大企业，投资占 4 9 7 4 。在浙江省已经建成的8 3 个特色园里有三分之二投资来自于民间。温州 “东装垃圾发电厂”，也是调过一些土地和补贴少量的垃圾处理费吸引民间资本 来投资。 政府主导型。适用于政府支配资源能力比较强的城市，典型的例子是上海。 从1 9 9 2 年起到2 0 0 3 年，上海市基础设施投资将近四千亿元，占5 0 年以来基础 设施投资的9 0 以上，大部分是近十年进行投资的，它的投融资改革大体经过 了三个阶段，第一是建立举债机制，扩大政府的投资：第二是以土地批租为重点， 挖掘以土地为代表的资源性的资金，第三是以资产运作为重点，扩大社会融资。 上海进行基础设施投融资的载体是三大政府公司，8 7 年成立的上海久事公司、 9 2 年成立的上海城市建设投资公司、9 9 年成立的上海国资经营有限公司。代表 性的事件，就是将政府已经投资建好的资产转移给民间资本，即b o y 模式。比 如说延安东路隧道5 0 的股权转让给了中信泰富，这是政府动员能力和组织能 力比较强时的一种模式。目前上海采取多项有偿转让城市建设经营权的措施，包 括多条高速公路、黄埔江桥等，2 0 0 2 年的3 月份，上海市还把沪杭高速公路上 海段的9 9 的股权以3 2 0 7 亿元的人民币转给了民间公司一福其公司。政府通过 资产转移获得的资金，可以进行新的基础设施的投资融资，从而不断改善基础设 麓，实现城市基础设施建设运营的良性循环。 公私合作的成都模式。近年来，成都的民间资本投资增长是政府投资增长速 度的一倍还多，成都在全国第一家提出对民间投资放弃审批制采取备案制。2 0 0 2 年成都出台了关于促进和引导民间投资的若干意见，随后把六条公交线路的 特许经营权通过公丌招标出让，甚至连整个城市的再造都一揽子的打包，交给民 间资本。成都某个县级市，使用b o t 的方式对整个城市系统的工程进行建设， 与民营的四川瑞云集团，签署了一揽子开发协议，政府提供政策土地这些资源， 承担相关的政策法律风险，作为项目的发起人和终极产权的所有者，企业享有城 市五十年建设的经营权，是项目的实施者和经营者，承担工程经营开发市场的相 关的商业收益和商业风险，双方具有平等的法律地位，双方共同建设一个集行政、 商务、金融、商贸、文化、体育、生态等功能于一体的县城。 ( 五) 我国城市基础设施融资中的主要问题 1 城市基础设施建设管理体制制约市场化融资 在我国传统计划经济体制下，政府是唯一投资主体，其投资行为具有不计成 本的偏好，忽视经济效益。而城市基础设施建设项目恰好是这种投融资体制的一 个缩影：完全由政府预算投资建设，只有一个投资主体，存在着政府投资项目固 有的缺陷，即缺乏市场竞争和市场约束，建设质量难以保证，项目的经济效益被 忽视。近年来随着国家投资体制的改革，城市基础设施建设项目投资主体逐步多 元化，投资行为正在向市场化的方向发展，财政融资规模和比例也在不断下降。 但是受计划经济体制的影响，城市基础设施建设管理体制仍然存在以下弊端： ( 1 ) 没有建立有效的城市基础设簏项目决策机制，缺乏长远系统性的统筹 o 规划。在设计时没有考虑城市长远发展的需求，忽视对现有城市基础设施的充分 利用及维护。不同的行业管理之间不协调、不配合。例如，水网、电阌、气网、 电信都面向同一用户在管网的构建中没有建立统一的网络。这种城市舰划的不 系统性有时还会体现在市、区、县等多级政府的矛盾上。城市需要有功能性区域 的划分，不可能每一个区都成为商业中心或金融中心，也不可能把每个县都建成 高级住宅区或工业区。 ( 2 ) 政府相关部门之间责任不清，对决策后果不承担责任，但又都想行使 管理权利，相互扯皮，降低了管理效率，造成项目管理薄弱。例如，招投标制度 吖i 严格，致使一些无相应资质的施工单位承揽工程，造成设备不合格及工程质j 吐 缺陷，浪费严重。 ( 3 ) 经营机制落后，政府与城市基础设旌建设经营实体之间的关系没有理 顺，管理与操作不分、企业与事业不分、投资建设与维护不分。项目建设和运营 主要依赖政府，资金配套、贷款担保和弥补运行经费不足主要依靠地方财政。建 成后实行事业管理模式，造成政企不分，职责不清，机构臃肿，效率低_ 卜。这利， 混乱的格局带来的直接后果是：不能对城市基础设施项目的社会效盏眭和经济效 益性进行合理的评价；城市基础设施建设企业不愿也不可能对城市基础设施建没 和企业发展负责：对城市基础设施项目资金的使用监督管理不到位，资金运用不 合理，部分被挪用于行政性人工丌支，资金使用效率低下；城市基础设施建设投 资与维护资金不能进行合理平衡。 2 中央与市区政府权责利在空间上的不匹配 在我国有各级政府，为便于研究抽象简化为中央与市区两级政府。一个好的 管理体制下，各级政府的权责利是配套对称的，各自在界定的范围内行使权力、 承担责任、获取利益。 在城市基础设旌建设问题上，责指的是城市基础设施的建设责任，也就是事 权，主要由市区政府承担：权指的是财权，在分税制的格局下，中央将大部分财 权上收：在利方面，市区政府及城市居民是城市基础设施建设最直接的受益者， 但一些区域性建设的使用者也包括邻近城市的居民，国家也会受益于地方经济的 发展。因此，在我国目前城市基础设施建设管理体制下，城市建设的权责利存在 不平衡。 城市基础设施建设的权责利 中央 地方 在城市基础设施建设债务承担方面，权责利结构性失调体现在政府、银企业 之间的关系上。 城市基础设施债务的权责利 中央，银行 ￥毽薏| 盘盐 包 一佳堡妻任，司法趣一墨茧利益 - f f 良瓷产财富转穆 如前所述，如于市区政府负债得不到法律保障，城市基础设施建设缺乏系统 规划，投融资体制不完善，没有城市基础设施建设融资经验，因此不可避免会出 现一些投资效益低下的项目，这种项目反映在银行就形成了不良贷款。对银行( 债 权人) 的管理权责与利益，特别是国有商业银行和政策性银行( 资产占全国银行 系统的8 0 以上) 的管理权责和利益以中央政府为主，对企业( 债务人) 的管 理权责与利益，以市区政府为主。银行出现坏帐，损失是中央的，企业借钱发展， 好处是地方的。在司法权以市区政府为主的情况下，当银行( 中央政府) 与借款 人( 市区政府) 发生利益冲突时，借款人( 市区政府) 往往处在有利地位。以核 销方式处理了不良资产后，中央承担了偿还责任，而市区政府在城市基础设施项 目上的既得利益是拿不走的。在城市基础设旌项目投融资体制安排上，实际上市 区政府利用司法权换得了一部分财权。 3 地方政府举债的法律障碍 由于地方政府财政困难，而又面临增加开支的压力，似乎政府举债是唯一的 选择，但目前在法律上还有障碍。 ( 1 ) 根据现行的法律规定，市区政府不具备发债和申请贷款的资格。关于 市区政府财政的预算收支和负债问题，1 9 9 4 年通过的预算法在第2 8 条有两 款规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”；除 法律和国务院另有规定外，市区政府不得发行市区政府债券”。我国人民银行 1 9 9 6 年发布的贷款通则规定：“借款人应当是工商行政管理机关( 或主管机 关) 核准登记的企( 事) 业法人。其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共 和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。由此可见，市区政府也不符合对 借款人的定义。 ( 2 ) 市区政府指定一个代理人公司来举债，由地方财政对债务提供担保， 这种方式也不可行。1 9 9 5 年通过的担保法第8 条规定：“国家机关不得为保 证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。 根据这条规定，市区政府也不能为有关公司和项目向国内债权人提供保证担保， 而且财政部也明确规定各级财政不得提供担保。 4 信贷融资规模巨大，但基础脆弱 随着政府在城市基础设施领域的逐步退出，靠银行贷款支持基础设施投入有 它的必然性，因为我国的金融资源主要掌握在银行体系的手里，但是这种单纯依 靠商业银行贷款为基础设施融资的格局也蕴藏着非常大的风险，这是由基础设施 和融资所需要的资金特性所决定的。 ( 1 ) 资金运用的长期性和商业银行资金来源的短期性的矛盾。城市基础设 施建设投资大建设周期长，建设时间需要数年，甚至可以十年、二十年，而项 目投资回收期又要十几年、甚至几十年、上百年。商业银行资金来源主要是居民 储蓄和企业存款这些资金最长的期限是五年。这就意味着商业银行短期资会长 期运用，出现资产和负债期限匹配缺口，银行面临流动性风险，亚洲会融危机已 经充分显示了短期资金过度用于长期投资的弊端。 ( 2 ) 地方城市商业银行贷款集中度风险和关联贷款风险。目前的一些地力 城市商业银行，是由地方政府来控制的，与地方政府有着千丝万缕的联系。有很 多城市商业银行非常集中的为所在城市基础设旋建设进行融资，这其中蕴藏着很 大的风险：一是集中度风险，商业银行风险管理的基本原则之一就是分散贷款， 如果对单一客户或项目的投资过大，就可能因为一个项目出现问题，导致银行资 不抵债，目前银监会对商业银行监管都有对单一客户贷款占比和前十大贷款户占 比的规定：二是关联贷款风险，城市基础设施项目和城市商业银行都是地方政府 控制的，构成关联贷款，城市商业银行大量为地方政府项目提供贷款，是政府将 财政风险转移为金融风险。 ( 3 ) 利率风险。我国目前对贷款利率仍然是管制的，贷款利率的浮动受至0 限制。在我国的利率市场化不断推进的过程中，作为城市基础设施贷款的长期贷 款将面临着越来越大的风险。 ( 4 ) 贷款质量风险暴露滞后。近几年国内的主要国有商业银行面临入世后 国际竞争，为了完成国家下达的不良贷款“双降”的要求，不约而同地加大对基 础设簏中长期贷款的投放。由于这些贷款期限都在十几年，而且项目建设期就要 3 5 年，因此项目的风险在若干年后才能暴露。 s 资本市场发育不足，民间资本进入城市基础设施领域困难 现阶段资本市场只是发育的初期，无论从规模上还制度建设上都还处于初级 阶段。目前只是在微观层次上解决了一些上市公司和企业的存量盘活间题，对增 量部分和重大项目建设，资本市场涉足不多，作用有限。因此从全国看，虽然民 营经济蓬勃发展，资金实力迅速提高，民间投资热情高涨，但民营资本难以通过 资本市场大举进入城市基础设施领域。此外市场准入的限制，行政审批与体制性 障碍，地方保护主义，金融体制对民营资本的“歧视”等原因也制约了民营资本 顺利投资城市基础设施领域。 二、国外城市基础设施项目融资的主要经验 ( 一) 各国城市基础设旌的投融资体制 1 城市基础设施的建设、经营、管理逐步由政府垄断向私有化、市场化过 渡、转移 在2 0 世纪7 0 年代末之前，西方发达国家的政府基本上把城市基础设施视为 具有自然垄断的福利性产品，因此主要采取政府投资运营的单一模式。这一模式 一方面要求政府投入巨额的财政资金，给政府带来严重的财政负担和财政赤字， 但依然无法满足城市建设迅速发展的需要，因而存在城市基础建设资金严重短缺 的问题；另一方面，政府投资运营模式在实践中被证明是缺乏积极性和约束性的， 普遍导致城市基础设施建设的低效率。由于上述原因，以英国为首的各西方困家 政府开始对城市基础设施投资运营体制进行一系列以私有化为主要内容的改革。 各国运营管理模式虽然根据本国特点有所不同，但基本上采用市场化运作。一些 国家的主要管理模式如下： 英国。现行管理模式是：“政府制定法规，私人资本投资、政府监督管理”， 私人资本对市政公用行业实行“融资一设计建设经营移交”一体化的管理 模式。英国政府制定了一系列引入私人竞争机制的政策，允许企业在规定期限内 回收投资，对不宜回收投资的项目，政府通过购买服务方式给予财政补贴，帮助 企业回收投资。政府把尽可能多的事交给私人企业办，其目的在于调动私人企业 投资公益性事业的积极性，减少政府财政负担。其城市基础设施投资运营体制改 革具有典型意义，主要方式包括：( 1 ) 整体出售国有企业的资产：( 2 ) 国有企、l k 难以整体出售时，将其能盈利的一部分资产卖掉；( 3 ) 把国有企业有偿或无偿转 让给本企业职工；( 4 ) 对城市基础设施项目采用b o t 方式投资建设；( 5 ) 采j ! j 政府出资，由私人承包提供城市基础设施产品和服务；( 6 ) 特许经营方式；( 7 ) 把私人经营原则或市场竞争机制引入国营部门：( 8 ) 用“自愿团体”或准政府机 构束代替政府的某些管理部门。 德国。鼓励私人投资始于两德统一之后，目前是传统方式和新型方式并存， 政府投资所占比重偏大。( 1 ) 传统方式：先由主管部门提出项目申请和计划，市 财政委员会批准立项，并确定最高投资，交由承建单位建设。其弊端：一是承建 单位有多少钱花多少钱，投资不仅不会节省，反而会增加；二是如果财政收入减 少，项目将延期，使造价增高。( 2 ) 新型方式：即利用市场而不是自己建造。项 目确定后开始招标，同时进行融资招标。出企业投标，银行投资，政府不再投资， 也不管建设。项目建成后，政府租赁或购买。其优点：减少风险、节省人员、缩 短建设周期、降低建设费用、减少财政负债。 法国。在城市基础设施领域推行“委托管理”取得成效，并己形成一种管理 模式，得到世界银行的充分肯定。( 1 ) 委托管理的概念：依照法定程序，通过竞 争，选定一家公共企业或私营企业对城市基础设施进行建设和管理，其经营管理 过程受政府部门监督，政府和企业( 国营和私营) 之间是一种严格意义上的合作 关系。( 2 ) 委托管理的原则：行政部门( 经营权发租方) 将城市基础设施经营权 交给国营机构或私营机构( 经营权承租方) ，由其通过对用户收费等手段以及其 他有利条件，对承干且的城市基础设施进行开发建设和管理，自负盈亏，并承担各 种风险。( 3 ) 委托管理的方式：分为直接管理( 由政府机构独家经营，并承担风 险：或管理交由家公共机构，但接受城市政府监督) ：租赁管理( 政府承担项 目的建设或扩建所需的费用，经营费用、风险费用由承租企业承担) ；托管管理 ( 地方政府对项目负责，经营企业收取包干管理费用) ；特许经营权管理( 主要 是b o t 方式) 。( 4 ) 委托管理的作用：是政企分开，有效发挥各自的作用；二 是扩大投资来源，缓解资会紧张矛盾：三是管理体制多样化，实行严格的责任制 度；四是保证工程质量，提高管理水平。 美国。在城市基础设施建设中广泛引入私人部门，凡市场可以提供服务的场 所，尽可能由市场提供，特别是经营性的公共服务，政府不提供，政府的职责是 制定规则、规范市场。即使政府投资的纯公益性事业，运营和管理也采用市场化 运作。实践证明：私人部门提供公共服务的效率远远高于政府直接经营。例如城 市垃圾收集，私营承包收集每吨垃圾花费约1 7 美元，而公共部门却要花费4 9 美元。 印度尼西亚。对城市基础没施的投资、建设、运营管理、筹资等权利从中央 政府