（政治经济学专业论文）对我国财政支出规模和结构的研究.pdf

摘 要 i 摘 要 财政支出作为政府分配的重要组成部分不仅是维持政府职能的财政基础 也是市场经济下政府活动的范围和内容的总体概括它在经济生活和社会生活中 占有举足轻重的地位因此对我国财政支出进行研究的意义重大本文在对财政 支出的一般问题如财政支出的概念界定分类及意义进行了阐明之后分别对 我国财政支出规模结构和效益进行分析采用横向和纵向的比较发现我国财 政支出中存在着诸多问题如支出总量不足财政支出比率低财政支出结构中 的越位与错位的现象以及财政支出效益低下等并从我国实际出发有 针对性地指出造成这些问题的原因其中不仅涉及到了主观方面的原因还涵盖 了制度和管理体制等方面的原因在最后提出了优化财政支出规模结构和效益 的各项措施其中包括财政支出理念的转变财政支出规模的合理界定财政支 出结构的优化加强财政支出管理和监督提高财政支出效益 关键词 财政支出财政支出规模财政支出结构财政支出效益 abstract ii abstract as the important part of governmental distribution, financial expenditure is not only the financial foundation of keeping governmental function, but also the totality of content summarizing government the ranges of activity under the market economy .it plays an important role in our economic lives and social lives. so it is significant to carry on the study of the financial expenditure of our country. first this text clarifies general problems in financial expenditure such as definition, classification and meaning of financial expenditure, then analyses about the scale ,structure and benefit of financial expenditure of our country separately , adopting horizontal and vertical comparison, there are a great deal of questions existing in the expenditure of our country, for instance expenditure total amount insufficient, expenditure rate low, phenomenon of expenditure off side and misplace in the structure and low benefit of financial expenditure etc. and setting out from our country actually, point out the reason causing these questions pointedly, not only involved the reason of the subjective respect among them, but also contained the reasons of the respect such as the system and management system etc. it puts forward measures to optimize the scale, structure and benefit of financial expenditure at last, including the transition of the expenditure theory; the rational definition of the scale of financial expenditure; the optimization of the structure of financial expenditure; strengthen the management and supervision of expenditure to improve benefit of financial expenditure. key words the financial expenditure; the scale of the financial expenditure; the structure of the financial expenditure; the benefit of the financial expenditure 引 言 - 1 - 引 言 财政支出作为政府分配的重要组成部分不仅是维持政府职能的财政基础 也是市场经济下政府活动的范围和内容的总体概括从政治上说财政支出是平 衡各不同阶层人的利益的关键从经济上说财政支出一方面构成和影响社会总 需求通过调节财政支出规模就可以调控社会总供需关系另一方面通过财政 支出结构的确立和调整则对社会经济结构产业结构的形成和变动对国家职 能的履行有着至关重要的作用和影响总之财政支出在经济生活和社会生活中占 有举足轻重的地位纵观近几年我国财政支出的状况我们不难发现随着经济 体制的转轨和市场经济的日趋完善我国财政支出中的各种弊端也日益显现这 些弊端不仅涉及了财政支出规模问题同时还涵盖了财政支出结构领域所以说 调整和优化财政支出已成为当前和今后一个时期财政改革和发展的一项重要任 务人们开始就调整和优化财政支出的若干问题进行深入探讨和研究寻找符合 我国实际的财政支出运行机制 论文旨从财政支出的规模和结构入手在考虑西方财政支出发展的基础上 通过近年的理论分析来论证我国财政支出在规模和结构上存在的缺陷对症下 药调整和优化我国的财政支出体系最终实现适度财政支出规模优化财政支 出结构提高财政支出效益的目标 河北大学经济学硕士学位论文 - 2 - 第1章 财政支出的一般概述 1 . 1 财政支出的概念界定 财政支出public expenditures,也称为公共支出或政府支出是指政府在履 行其职能为社会提供公共服务过程中所发生的具有非偿还性的人力物力和财 力耗费从这一概念中可以看出财政支出是政府的总支出它反映了政府在一定 时期内的耗费换句话说一旦政府在以多少数量以什么质量向社会提供公共 物品或服务方面做了决策政府就必须为执行这些决策付出成本所以人们又把 公共支出称作是政府行为的成本其目标就是满足包括提高政府的公共服务水平 促进收入公平分配实现包括经济均衡发展人民生活福利不断改善在内的社会 公共需要公共支出的数额范围实际反映的是政府介入经济生活和社会生活的 规模深度和广度 1 . 2 财政支出的分类 目前有关财政支出的分类方法有很多种 1 . 2 . 1 按性质来区分可分为购买性支出和转移性支出 购买性支出是指政府用于购买商品劳务和公共工程方面的支出它是社会 总购买力的组成部分我国的公共财政支出中按具体内容它还可以分为购 买劳务的支出如公务员的工资福利费汽车修理费修缮费邮政电讯支 出等购买物品的支出如购买公共设备汽车等固定资产的支出购买公共工 程的支出如桥梁道路水库建设支出和资本性投资支出等 转移性支出是指不用于购买商品和劳务而是政府按分配政策单方面的 无偿的直接拨付给单位和个人由他们形成社会购买力的支出转移性支出的基 本形式是各项政府补助如社会保障支出政府的价格补贴支出等政府的公债 利息支出也属于转移性支出 1.2 . 2 依据国家职能的分别可分为经济建设费支出社会文教费支 出国防费支出行政管理费支出和其他支出五类 这是一种通用的国际分类方法这种分类法将政府职能分为经济服务社会 服务行政管理和其他四个方面所以相应地将财政支出分成五大类即经济建 第 1 章 财政支出的一般概述 - 3 - 设费支出社会文教费支出国防费支出行政管理费支出和其他支出五类其 中每一项目中还包括具体的分类如经济建设支出中包括基本建设拨款国有企 业挖潜改造资金支援农工商交通等部门事业支出国家物资储备支出等 这种分类由于将政府的职能与其支出状况联系起来因而能全面了解政府职能的 现实情况 1 . 2 . 3 根据预算体制的不同可分为中央财政支出和地方财政支出 按预算的级次分类政府预算可分为中央预算和地方预算相应地可以把 财政支出分为中央财政支出和地方财政支出 1 .3 研究财政支出的意义 1 . 3 . 1 财政支出的作用 财政支出作为政府宏观调控的手段是维持政府职能的财政基础也是市场 经济下政府活动的范围和内容的总体概括因此在政府理财活动中公共财政 支出具有重要地位 第一财政支出是政府职能的集中体现根据马克思主义基本原理财政分 配导源于政府职能财政是政府履行职能的重要物质经济基础这包括两层意思 一是指政府职能的内容和现实程度都会从公共财政支出上反映出来这是因为 在市场经济条件下政府职能的实现都会有相应支出都会反映到公共支出帐户 中因此公共财政支出的规模和内容反映了政府活动的规模和范围二是指调 整公共财政支出结构是实现政府职能转换的重要途径这就是说公共财政支出 并不是被动地反映政府活动的现实而是对政府活动起着能动的调整作用由于 政府的每一政务活动都与支出相联系这就产生了一种可能即通过公共支出来 调整政府活动使那些符合社会需要的政府活动有充分的资金保证对那些不符 合社会现阶段需要的活动停止拨款由于没有了经济来源这些事即使想做也做 不起来了这样通过调整支出结构发挥出财政支出对政府活动的调控能力 第二财政支出是政府存在的财政依据列宁曾经说过任何政府都只有在 财政的支持下存在下去这句话的潜在含义是如果政府缺乏财政支持那么 它连一天也无法支持下去在市场经济条件下政府每办一件事都要花钱没有 钱是什么事也办不成的而政府所花的钱都可以归结为公共财政支出问题这就 是说正是由于政府有公共事务要管理才有支出需要正是由于有支出需要 河北大学经济学硕士学位论文 - 4 - 政府才去组织收入因此在财政收入和支出的关系上支出是目的而财政收 入是手段进一步说公共财政支出也是全体居民的共同利益的集中体现这说 明政府作为公共管理机构有必要通过对公共财政支出的调整来满足社会各阶 层的利益和要求 第三财政支出会对社会经济发展产生重要影响首先从财政支出角度看 就业财政可通过投资性的支出例如兴修水利进行基础设施等工程项目的投 资创造大量的就业机会缓解就业压力另外一方面政府通过采购各种商品 和劳务的购买性支出增加对社会商品和劳务的需求从而刺激企业的生产促 进企业的投资行为间接增加就业机会另一方面政府通过各种转移性支出增 加社会成员的收入这些收入按一定的比例转化为消费和储蓄从而增加对社会 商品和劳务的需求间接增加就业机会其次从财政支出的角度看物价财政 支出构成和影响社会总需求通过价格决定机制与社会总供给相互影响相互 制约从而相应的影响物价水平影响人们的生活另外政府支出还会给地区 经济带来一定影响例如如果政府把公共工程和开发性投资的重点定在西部的话 就可以带动西部地区的开发和经济繁荣所有的这一切都说明了财政支出对经 济发展的能动作用 1 . 3 . 2 研究财政支出的着手点 公共支出分析的最终目的是为了改进支出管理多年来我国财政管理工作 的重点一直放在收入管理方面公共支出改革和管理相对滞后以致重收入轻 支出管理弱化的弊端普遍存在财政支出管理日益成为整个财政管理中最为薄 弱的环节与某些国家一样中国在公共支出领域中的挥霍浪费也是出了名的 公款吃喝公费旅游比比皆是基本建设中忽视投资效益盲目上马造成资金 损失延长工期概算超支幅度平均达 40%50%小汽车手持电话呼机等社 会集团消费逐年膨胀据有关部门的综合考核国家每年用于基本建设的投资 真正能形成生产能力的不到 60%其中相当一部分通过工程发包承包转包 等各种正规或非正规渠道进入部门小金库或者个人腰包转化成消费基金投 入农业文教科技卫生等方面的资金以及各项专款相当一部分也未按规定 用途使用因此随着情况的变化比收入管理更为重要的支出管理工作已经摆 上日程转变财政管理工作的重心加强对公共支出的管理已成为财政管理中 第 1 章 财政支出的一般概述 - 5 - 的一项十分紧迫的任务 我们既然要研究财政支出就要选择好的切入点因为支出分析服从于各种 不同的具体目的所以可以从许多方面进行研究而其主题大致分为三个方面 即总量研究结构研究和效益研究总量研究就是着眼于说明公共支出的总规模 及其增长情况阐明支出总量及其变动对宏观经济的影响并解释引起总量变动 的基本原因结构研究的重点一是从动态的角度说明支出结构变动的长期趋势 二是说明财政资源是否以及在何种程度上被用于政府部门最具有比较优势的领 域效益本身是个很复杂的体系研究起来涉及面多难度大在这里我只想 将对效益的研究定位在总量和结构这两个方面从效益的角度对财政支出总量和 结构进行更为全面分析研究 河北大学经济学硕士学位论文 - 6 - 第 2 章 财政支出规模分析 2 . 1 财政支出增长理论综述 从全球范围来看财政支出不断增长是一种全球经济现象尽管不同国家在 不同时期财政支出增长的幅度有所不同但无论从绝对额上还是相对额 上都有不 断增长的趋势经济发达国家的财政支出比率从 19 世纪末的 10%左右上升到 20 世纪末的 45%左右从统计资料研究的结果见表 1 和表 2我们可以得到 部分发达国家的财政支出率 表 1 单位% 法 国 德 国 日 本 瑞 典 英 国 美 国 1880 15 10 11 6 10 8 1929 19 31 19 8 24 10 1960 35 32 18 31 32 28 1985 52 47 33 65 48 37 注除瑞典 1 8 8 0年和 1 9 2 9年是中央政府支出外其余国家各年份的支出均包 括中央州地方支出 中央政府的支出总额占 g d p 的比率 表 2 单位% 1972 1985 发展中国家 18.7 26.4 低收入国家 2 0.8 中等收入国家 21.7 27.5 工业化国家 22.2 28.6 注低收入国家不包括中国和印度 资料来源1 9 8 8 年世界发展报告 中国财政经济出版社第 4 4 页 第一,世界各国的财政支出比率呈上升趋势 第二,80 年代中期以前的财政支出 比率上升的较快第三,经济发达国家比发展中国家的财政支出比率高尽管 20 世 衡量财政支出规模的两个重要的指标绝对额是指支出数额的大小它能够比较直观地 反映财政支出的现状和变化情况但只有将其和整个经济规模放在一起考察时才有意义相 对额也称为财政支出比率指的是财政支出占 gdp 或 dnp 的比率国际上通常使用的指 标多为财政支出比率 第 2 章 财政支出规模分析 - 7 - 纪 80 年代中期以来各国的财政支出比率的增长率放慢了但不能说财政支出增 长趋势会逆转而可能是由于各国政府政策有所变化也许更有可能是财政支出 的规模逐步趋于上限 面对财政支出的不断增长趋势西方经济家从经济政治社会以及个人心 理等多种角度探讨决定财政支出增长的原因从而形成了四大实证性理论 2 . 1 . 1 政府活动扩张论也称为瓦格纳法则 19 世纪 80 年代德国经济学家阿道夫 瓦格纳考察了英美法德日等 国的工业化状况之后认为一国工业化经济的发展与本国财政支出之间存在着一 种函数关系随着现代工业社会的发展对社会进步的政治压力增大以及在工 业经营方面因社会考虑而要求增加政府支出后人称之为瓦格纳法则 瓦 格纳法则可以表述为 随着人均 gdp 的提高 财政支出占 gdp 的比率相应提高 财政支出/gdp gb b ga a 0 ya yb y(人均 gdp) 图 1 图 1 中的 og 曲线阐示了财政支出与 gnp 之间的函数关系在工业化前和 工业化后财政支出比率可能趋于下降,而在工业化经济的发展过程中,财政支出随 着 gnp 的提高而增加图中的 ab 点是曲线上的任意两点唯一的区别是 a 点 发生在 b 点之前图 1 瓦格纳法则根据图 1 所示的函数关系在工业化阶段可 以引申出三个概念财政支出比率 (财政支出占 gnp 或 gdp 的比率 )财政支 出的收入弹性 (财政支出增加百分比与gnp或gdp 增加百分比之间的比例 )和边 际支出倾向 (财政支出的增加占 gnp 或 gdp 增加的比例) 用图中的符号来说明 (1 )gb/ ybga/ya,表明随着时间的推移,一国工业化经济的发展人均收入的增加, 财政支出比率必然上升; (2 )gb- ga/ ga/(yb- ya)/ ya1即财政支出的收 入弹性大于 1 ,表明随着人均 gdp 的提高 ,财政支出的增长速度快于 gdp 的增长 河北大学经济学硕士学位论文 - 8 - 速度 ; (3)(gb- ga)/ (yb- ya)或g/y 是指边际财政支出倾向表明 gdp(或 gnp) 增加一个单位财政支出会增加多少 瓦格纳认为财政支出比率上升趋势的最基本的原因是工业化 工业化人均 收入增加政府活动扩张财政支出比率提高首先市场失灵和外部性的存在 需要政府的活动增加瓦格纳认识到随着经济的工业化不断扩张的市场与这 些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化这需要建立司法体系和管理制度 以规范行为主体的社会经济活动其次政府对经济活动的干预以及从事的生产 性活动也会随着经济的工业化而不断扩大因为随着工业化经济的发展不完 全竞争市场结构更加突出 ,市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源 需要政 府对资源进行再配置实现资源配置的高效率再次城市化以及高居住密度会 导致外部性和拥挤现象这些都需要政府出面进行干预和管制最后教育娱 乐文化保健以及福利服务的需求收入弹性较大要求政府在这些方面增加支 出这就是说随着人均收入的增加人们对上述服务的需求增加得更快政府 要为此增加支出 2 . 1 . 2 梯度渐进增长论也称为内外因素论 英国经济学家皮库克和威斯曼认为在正常年份财政支出呈现一种渐进的上升 趋势但当社会经历激变时如战争经济大萧条或其他严重灾害财政支 出会急剧上涨当这种激变时期过后财政支出水平将下降但不会低于原 来的趋势水平他们的理论实质上阐明了财政支出增长的两类原因内在因素 gdp收入税收政府支出和外在因素而后者是财政支出增长 超过 g d p 增长的主要原因外因作用于财政支出主要通过三种效应即替代效应 检查效应和集中效应来表现 第一替代效应替代效应就是指在危机时期公共支出会替代部分私人支 出危机时期过去后公共支出并不会退回到原先的水平而是以更高的新的起 点开始逐渐增长因为此时国家又面临诸如战后抚恤灾后重建等许多亟待解决 的问题需维持较高的支出水平来渡过难关而此时与居民觉悟水平有关可 容忍的税收负担额比过去有了明显的增加 第二检查效应社会动荡的出现往往暴露了社会上存在着的许多问题, 使政 府和居民都认识到了自己对社会所负有的共同责任这样政府就需要增加公共 第 2 章 财政支出规模分析 - 9 - 支出以解决过去所忽视了的重要问题如水灾旱灾过后经过分析检讨政府 与公众都认识到事前预防比事后救治更重要因此投资兴建水库灌渠及进行水 土治理与水土保持等 第三集中效应在社会动荡的非常时期中中央政府往往会集中较多的财 力以应付猛增的支出需要如果平时废除或削减地方的财政权限肯定会遇到很 大的阻力而在非常时期就是可行的了中央政府职能的显著扩大增加了公共支 出的规模并伴随着替代效应和检查效应而产生了集中效应 2 . 1 . 3 发展阶段增长论 马斯格雷夫和罗斯托两位经济学家根据经济发展阶段与财政支出增长的关系 来解释财政支出增长的原因, 特别是马斯格雷夫对不同的发展阶段各类财政支出 的增长变化作了详尽的描述他把整个财政支出划分为军用支出和民用支出, 而民 用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出公共消费支出和转移支出; 同 时把经济发展划分为三个阶段, 即初期阶段中期阶段和成熟阶段, 并认为在不同 的发展阶段, 民用支出中的这三类支出的增长情况各异他认为, 在经济发展的初 期, 公共积累支出应占较高的比重交通通讯水利等基础设施具有极大的外部 性, 但由于其往往投入资本大周期长收益小, 私人部门不愿或不能投资, 而这些 基础设施的建设不仅影响整个国民经济的发展, 而且也影响着私人部门生产性投 资的效益, 因此, 政府必须加大对基础设施的投资力度, 为经济的发展创造良好的 投资环境, 克服可能出现的基础设施瓶颈效应此外, 在经济发展的早期, 由于 私人资本积累是有限的, 也要求政府提供一些具有内在效益的资本品, 所以这一阶 段公共资本的作用很大在经济发展的中期, 私人部门的资本积累已较为雄厚, 各 项基础设施建设也已基本完成, 政府投资只是私人投资的补充因此, 公共积累支 出的增长率会暂时放慢, 在社会总积累支出中的比重也会有所下降当经济进入成 熟期, 政府投资的增长率又有可能回升这是因为随着人均收入进一步增长, 人们 对生活的质量提出了更高的要求, 需要更新基础设施因此, 这一阶段对私人消费 品的补偿性投资将处于显著地位, 从而使公共积累支出又出现较高的增长率 公共消费支出的增长率取决于人们对公共消费品需求的收入弹性, 从整个经 济发展阶段来讲, 这一弹性一般大于在经济发展的早期阶段, 人们主要是满足 基本需要, 如衣食等的消费, 因而对公共消费支出要求不高; 随着人均收入的增加, 河北大学经济学硕士学位论文 - 10 - 基本需要支出的比例将减少, 对提高生活层次的消费支出将增加资源被更多地满 足第二需要, 如教育卫生安全等需要公共产品作补充的私人消费支出, 特别是 成人玩具的出现( 如私人拥有的飞机汽车摩托艇等耐用娱乐奢侈品) , 不仅需要 政府提供各种公共设施与之相配套, 而且政府的各种管理费也会增加此外, 随着 人们对生活环境质量要求的提高, 政府的有关管理机构( 如治安环保等) 不断膨胀, 这些都将导致公共消费支出比重的不断提高 至于转移支出占 gdp 比重的变化, 马斯格雷夫认为取决于经济发展各阶段政 府的再分配目标如果政府旨在减少收入分配中的不公平, 那么, 随着人均收入的 增加, 转移支出的绝对额会上升, 但其占 gdp 的比例不会有多大变化如果政府的 目标是确保人们的最低生活水平, 转移支出占 gdp 的比例会随着 gdp 的增长而降 低但是, 罗斯托认为, 一旦经济发展进入成熟期, 公共支出的主要目标将会由提供 社会基础设施转向提供教育卫生和福利等方面的服务此时, 用于社会保障和收 入再分配方面的转移支出规模将会超过其他公共支出, 而且占 gdp 的比重会有较 大幅度的提高 2 . 1 . 4 官僚行为增长论 这种理论从制度角度揭示了财政支出规模与官僚行为的关系官僚是指负责 执行通过政治制度做出的集体选择的代理人集团, 或更明确地说是指负责政府提 供服务的部门相对于个人是以追求自身利益为最大目标, 尼斯克南认为, 官僚与 其他所有人一样都是效用最大化者他利用管理者效用函数方法提出官僚的 效用函数变量包括他的薪金为他工作的职员人数和他们的薪金他的公共声誉 他的额外收入以及他的权利或地位装修考究的办公室现代化的公共设施公 费活动等为了效用最大化官僚竭力追求机构最大化机构规模越大, 官僚们的 权力越大这是因为对官僚们来说类似私人企业家所拥有的增加收入的机会是 很小的因此他们更关心的是所得到的额外津贴权利和荣誉等而所有这些目 标都是与官僚的预算规模正相关的因此效用最大化和预算最大化的官僚在预 算决策过程中决不是一个中性代理人 正因为官僚以机构规模最大化作为目标导致财政支出规模不断扩大甚至 会超过公共产品最有产出水平所需的支出规模由于交易成本很高拨款机构很 难控制官僚行为因此官僚通常以两种方式扩大其预算规模第一他们千方百 第 2 章 财政支出规模分析 - 11 - 计让政府相信他们确定的支出水平是必要的第二, 利用低效率的生产技术来增加 生产既定的产出量所必须的投入量( 增加预算附加福利工作保障减少工作负 荷) , 这时的效率损失不是源于官僚服务的过度提供, 而是由投入的滥用所致由此 可见, 官僚行为从投入和产出两个方面迫使财政支出不断增长 总之上述四种理论从不同的侧面阐述了财政增长的趋势但每一种理论的 出发点和研究方法各不相同不过从经验观察来看影响财政支出规模及其增 长趋势的因素无外乎有以下三大方面: 第一经济性因素例如从对巴斯格雷夫 和罗斯托的发展阶段论的分析具体说明了经济不同发展阶段对财政支出规模 的影响另外对经济体制的选择和政府的经济干预政策也是影响财政支出规模 的重要因素第二政治性因素主要是政局是否稳定皮库克和威斯曼对此略 加分析指出了一国政局不稳出现内乱或外部冲突等突发事件时财政支出规模 必然会超常规的扩大除此之外还包括政体结构是否具有行政效率若一国的 行政机构臃肿人浮于事效率低下经费开支必然会增加第三社会性因素 诸如人口统计特征文化背景等因素比如目前在一些发达国家出现的老龄化趋 势必然会对养老等支出提出更高的要求从而影响财政支出规模及其发展趋势 2 . 2 我国财政支出规模状况分析 2 . 2 . 1 改革开放以来我国财政支出的基本状况 我国自 1 9 7 8 年改革开放以来经济运行方式开始发生重大转变由过去长期 实行的计划经济模式向市场经济模式转变在这一经济转型的过程中随着市场 化倾向的提高和国家调控范围的变化财政态势与运行机制也在发生着深刻的变 化 河北大学经济学硕士学位论文 - 12 - 表 3 我国财政支出规模gdp 及其增长速度 年份 财政支出 总额亿元 财政支出 增长率 % gdp 亿元 gdp 增长率% 财政支出比率 % 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1281.79 1228.83 1138.41 1229.98 1409.52 1701.02 2004.25 2204.91 2262.18 2491.21 2823.78 3083.59 3386.62 3742.20 4642.30 5792.62 6823.72 7937.55 9233.56 10798.18 13187.67 15886.5 18902.58 14.2 -4.1 -7.5 8.0 14.6 20.7 17.8 10.0 2.6 10.1 13.3 9.2 9.8 10.5 24.1 24.8 17.8 16.3 16.3 16.9 22.1 20.5 18.9 4038.2 4517.8 4862.4 5294.7 5934.5 7171.0 8964.4 10202.2 11962.5 14928.3 16909.2 18547.9 21617.8 26638.1 34634.4 46759.4 58478.1 67884.6 74462.6 79395.7 81910.9 7.6 7.8 5.3 9.1 10.9 15.2 13.9 8.8 11.6 11.3 4.1 3.8 9.2 14.2 13.5 12.6 10.5 9.6 8.8 7.8 7.1 8.0 7.3 31.7 27.2 23.4 23.2 23.8 23.7 22.4 21.6 18.9 16.7 16.7 16.6 15.7 14.1 13.4 12.4 11.7 11.7 12.4 13.6 16.1 资料来源国家统计局编. 中国统计年鉴 2 0 0 2 第 2 章 财政支出规模分析 - 13 - 1 9 9 5 年 2 8 个国家财政支出规模比率对比 表 4 单位% 分类 国家 1015 中国巴拉圭 1520 印度赞比亚印度尼西亚菲律宾泰国墨西哥新加坡日 本 2025 加纳美国巴西巴基斯坦马来西亚 2530 肯尼亚俄罗斯巴拿马土耳其澳大利亚 3040 尼加拉瓜西班牙德国 40 以上 英国意大利法国瑞典 资料来源世界银行发展报告 1 9 9 7 通过分析表 3 并对比表 4 可得到如下结论 第一财政支出规模随着国内生产总值的增长不断扩大改革开放以来2 0 0 1 年财政支出总额为 1 8 9 0 2 . 5 8 亿元比 1 9 7 9 年的 1 2 8 1 . 7 9 亿元增长了将近 1 5 倍 而且支出和增长率呈大幅周期性波动增长率最高年份为 2 4 . 8 % 最低年份为 - 7 . 5 % 最大波动幅度为 3 2 . 3 % 周期性变动我们大致可分为四个阶段第一阶段 1 9 7 8 - 1 9 8 1 为下降阶段这段时期公共支出的增长速度急剧下降1 9 8 0 年和 1 9 8 1 年竟出现了负增长增长率分别为- 4 . 1 % 和- 7 . 5 % 第二阶段1 9 8 2 - 1 9 8 7 为 缓慢增长阶段这几年的增长速度较慢并有微弱的下降第三阶段1 9 8 8 - 1 9 9 2 为稳定阶段在这一阶段公共支出的增长比较稳定增长率保持在 1 0 % - 1 1 % 之间 第四阶段1 9 9 3 - 至今为缓慢下降阶段这一阶段其增长率稳中有降没有太 大的波动 第二比较年递增速度可以看出财政支出增长速度低于国内生产总值的增 长速度1 9 9 1 年我国国内生产厂总值为 2 1 6 1 7 . 8 亿元1 9 9 5 年为 5 8 4 7 8 . 1 亿元 年递增速度为2 7 . 5 %1 9 9 1 年我国财政支出规模为3 3 8 6 . 6 2 亿元 1 9 9 5 年为6 8 2 3 . 7 2 亿元年递增速度为 1 7 . 5 % 这说明财政支出规模与经济发展的不相适应 第三我国财政支出比率即财政支出占国内生产总值的百分比呈下降趋势 1 9 7 9年为 3 1 . 7 % 到 1 9 9 5年降到最低点 1 1 . 7 % 1 5年中降低了 2 0个百分点从 河北大学经济学硕士学位论文 - 14 - 静态角度来看1 9 9 4年以来的财政支出比率大体保持在 1 2 % 左右与其他国家相 比中国目前的财政支出比率比经济发达国家低 2 0 - 3 0个百分点比其他发展中 国家低 1 0 个百分点以上从动态角度来看从 1 9 8 0 年特别是 1 9 9 0 年以来财政 支出比率几乎每年下降 1个百分点这种态势与财政支出增长理论相悖是极不 合理的表现 从上面的分析中我们一方面肯定了财政支出在不同时期围绕政府与市场 在资源配置范围间的优化而进行的适当的周期性调整另一方面从中也暴露 了一些问题由于整个财政支出受机制转换滞后需求拉上和供给不足的综合作 用使我国财政支出表现为比较典型的供给不足型支出膨胀其中存在的主要 问题有以下几个方面 第一供给不足与需求过旺并存我国改革开放以来财政经济发展中最突 出的矛盾就是供给不足与需求过旺并存我国的经济改革是以减税让利为 契机而展开的从而促成财力财权的不断分散这样财政收入占 gdp 的比重 不断降低由 1 9 7 9 年的 2 8 . 4 % 下降到 1 9 9 6 年的 1 0 . 7 % , 形成了严重的供给不足. 而 gdp 以年平均 9 % 的幅度递增必须依靠扩大财政支出来支持, 这样一张一弛, 导致我国的财政支出总量不足财政支出和客观需要相距过大被逼无奈往往走 上赤字财政的道路 第二预算内财政支出 占 g d p 比重过低国外财政支出理论和实践表明财政 支出比重不断上升是一个不可逆转的客观经济规律也是社会化大生产和现代市 场经济条件下适应政府职能范围不断拓宽的一个必然趋势而我国自改革开放以 来预算内财政支出占 g d p比重不断下降当前我国较低的预算内财政支出实质 上反映了政府职能的严重萎缩国家宏观调控能力的极度削弱这样反过来也会 阻碍经济的发展从近几年来由于基础设施建设不足而给经济发展所带来的瓶 颈效应就可以看出来如此发展下去则必将严重制约我国未来现代化战略目 标的实现影响财政支出远期的效益目标 第三非预算内支出影响财政活动的正常运行我国进入第一个五年计划时 目前国内理论界通常使用的用于衡量财政支出规模的口径有两种一种是小口径财政支出额即国家预算内 财政支出另一种是大口径财政支出额即国家预算内预算外及制度外支出其中预算外及制度外支出通 常也被称之为非预算内支出国际上统计和比较财政收支时通常所采用的是国家的预算内支出指标 第 2 章 财政支出规模分析 - 15 - 期后为了调动地方的积极性开始把原来预算内的一部分放到预算外管理目 的在于给地方一定的自主权以更好的供应公共品但预算外支出的规范程度明 显低于预算支出因为由于缺乏外部监督约束和内部的自我约束预算外资金和 制度外资金的存在往往成为地方政府官员损公肥私的源泉和构成中饱私囊和贪 污腐败的温床使预算外资金使用达不到预计的效果甚至地方政府利用这些资 金贯彻自己与中央背道而驰的部门政策和区域政策阻碍国家宏观政策的贯彻执 行从而影响财政支出的规模效益 2 . 2 . 2 我国财政支出规模所存在问题的成因分析 从表象来看中国财政支出比率逐年下降的主要原因是财政支出的收入国 民生产总值弹性 和边际财政支出倾向 非常低下所致1 9 8 6 1995 年 10 年间 中国财政支出的平均收入弹性仅为0.657 这表明中国的财政支出制度是无弹性的 或者说财政支出的增长速度大大慢于 gdp 的增长速度而无弹性的财政支出制度 与十分低下的边际财政支出倾向有密切关系1 9 8 6 1995 年 10 年间中国的平均 边际财政支出倾向仅为 0.108这表明 gdp 增加 1 元财政支出只增加 0.108 元 财政支出比率下降的另一影响因素是经济体制的变革经济体制改革所采取 的措施 ,包括对国有企业放权让利提高人民的收入水平等 ,使财政支出占 gdp 的比重在经济体制改革最初的七八年里出现大幅度的下降是必然的,然而改革到了 今天,财政支出比率仍然呈下降趋势,恐怕不是经济体制改革因素所能解释得了 的 再次 ,我国财政支出占 gdp 比重逐年下降的根本原因在于我国的非弹性税收 制度税收弹性是指税收收入增长率与 gdp 增长率之比从税收规模和变化趋势 来看 税收收入占 gdp 的比例从 19861995 年的 1 0 年间也几乎平均一年降低一 个百分点,到1995年仅为1 0 . 36 % ,是发达国家平均水平的1 / 4,是发展中国家平均 水平的 60 %再从税收弹性和边际税收倾向来看 ,我国税收收入弹性最高年份 (1995 年)也仅为 0. 53 ,边际税收倾向最高年份的 1995 年为 0. 0 8(根据统计年鉴数 据计算而得),由此可见我国税制即使经过 1994 年的税制改革也还是缺乏弹性的,税 收收入的增长率大大低于 gdp 的增长率 财政支出的收入弹性或国民生产总值弹性等于财政支出增长率除以国民生产总值增长率 边际财政支出倾向等于财政支出增加额除以国民生产总值增加额 河北大学经济学硕士学位论文 - 16 - 表 5 税收比率税收弹性与边际税收倾向 年度 t/ gdp(% ) et mtp 1986 1988 1990 1992 1995 平均值 2 0 .49 1 6 . 0 1 1 5. 2 3 1 2 . 38 1 0 . 36 1 4. 56 0 . 1 7 0 . 47 0 . 36 0 . 44 0 . 71 0 . 52 7 0 . 0 4 0 . 0 8 0 . 0 6 0 . 0 6 0 . 0 8 0 . 0 76 注 : t / g d p 税收收入占 g d p 比率 , e t 税收的收入弹性或国民生产 总值弹性 , m t p 边际税收倾向 资料来源 : 根据中国统计年鉴 1 9 9 6 年第 4 2 页和 2 2 7 页有关数据计算 最后在分析财政支出规模的时候我们决不能忽略产生财政支出结果的体 制背景即通常我们所说的财政分配的预算过程及运行我国的财政支出制度是 在计划经济时代形成的是一种与计划经济相适应的人事指标控制 财政拨 款的以财政供给制为特点的软预算约束支出模式这种模式表现为 一是这种模式下的财政拨款由养人预算和办事预算两部分组成这 就是说只要编制机构同意增加人财政就应安排经费在政府既存在扩张的动 机又事实上存在着扩张的必要和条件下仅仅靠这种行政控制是无法遏制机构 膨胀的这就是财政支出的预算约束软化 二是行政部门的经费除财政拨外还来自行政性收费的预算外资金实行 预算外资金有各部门自行管理的制度由于预算外资金的存在部门支 出扩张可以不受预算约束 三是财政部门采用的是基数法预算即基数+增长的预算模式他的 一个基本特征就是假设过去的就是合理的中央政府只能在增量上进行调整 以至于过去不合理的没有效益的项目和方案在今后会继续得到资金将以前的 决策的错误进一步积累而且长期使用基数法财政支出只能在上年的基础上 增加一般不能比上年基数减少基数成了常数形成了支出刚性影响财政支 出安排的有效性和合理性不利于控制支出的规模 第 3 章 财政支出结构分析 - 17 - 第 3 章 财政支出结构分析 3 . 1 财政支出结构转换理论 财政支出结构的调整和优化是动态变化的是由一定时期政府职能范围经 济发展程度及其国家财力状况所决定的也就是说为适应社会经济发展的需要 财政支出结构将不断的发生转换最先揭示这一规律的是美国的经济学家罗斯托 他在分析了西方发达国家的财政支出结构变化趋势后提出了随经济发展的财 政支出结构转换论并指出在经济发展的早期阶段政府投资在总投资中占 有比较高的比重公共部门为经济发展侧重于社会基础设施的投资如道路电 力环境卫生等等对于处于经济与社会发展的早期阶段的国家进入起飞进 入发展的中期阶段来说是必不可少的在增长的中期政府投资还应继续但 这时政府投资只是对私人投资的补充一旦经济达到成熟时公共支出的重点将 开始从基础设施转向教育保健与福利服务的支出在大量消费阶段维持收入 和推行收入再分配的项目将在财政支出中占较大比重这表明在经济从不发达阶 段过渡到发达阶段存在着经济建设支出渐降社会保障支出渐升的必然趋势 3 . 2 我国财政支出结构的状况分析 3 . 2 . 1 改革开放以来我国财政支出结构的基本状况 改革开放以来中国在财政支出领域中发生了两个方面的重大变化在财政 支出占 gdp 比重迅速下降的同时财政支出结构也经历了一个急剧的演变过程 中国的财政支出结构的演变与世界范围内的支出结构变化总趋势基本是一致的 经济性支出比重逐渐下降社会服务性支出比重逐渐上升 河北大学经济学硕士学位论文 - 18 - 中国财政支出的职能结构 表 6 单位% 经济建设费 社会文教费 国防费 行政管理费 年份 占 gdp 占 gg 占 gdp 占 gg 占 gdp 占 gg 占 gdp 占 gg 一五 49.90 14.20 23.40 8.30 二五 65.20 13.20 11.90 5.80 三五 55.90 11.20 21.80 5.40 四五 57.50 10.90 19.10 5.00 五五 59.10 14.50 16.50 5.30 六五 48.90 21.30 12.90 8.40 1981 13.00 55.41 4.35 18.58 3.45 14.75 1.69 7.26 1982 12.76 54.91 4.59 19.75 3.33 14.34 1.72 7.93 1983 13.39 56.38 4.76 20.04 2.98 12.57 1.74 7.31 1984 13.50 56.92 4.36 19.52 2.52 10.63 0.95 8.22 1985 12.58 56.26 4.56 20.38 2.14 9.56 1.91 8.53 1986 11.36 52.56 4.75 22.00 1.97 9.10 2.16 9.98 1987 9.64 50.99 4.23 22.36 1.75 9.27 1.91 10.09 1988 8.43 50.51 3.89 23.33 1.46 8.75 1.82 10.90 1989 7.64 45.73 3.95 23.67 1.49 8.91 2.28 13.68 1990 7.38 46.36 3.98 23.92 1.57 9.41 2.24 13.44 1991 6.61 42.18 3.93 25.09 1.53 9.75 1.92 12.22 1992 6.05 43.10 3.64 25.92 1.42 10.10 1.74 12.38 1993 5.26 39.52 3.40 25.38 1.23 9.17 1.83 13.66 1994 5.12 41.32 3.21 25.92 1.18 9051 1.81 14.63 1995 4.88 41.85 3.00 2