（产业经济学专业论文）政府投资项目管理研究.pdf

ab s t ra c t a b s t r a o t g o v e r n m e n t i n ves t m e n t p roje c t isu s u a l yt h ee 能c t i ve c a r r ie r top rod u c e p u b l icp r o d u c t sa n da l s oo n eo f t h ema i nm e a s u r e st orea l i z eg o v e r n m e n t f u n c t io n s t h em a n a g e m e n t fo rg ove r n m e n tin v e s t m e n tp r oj e c tin c iu d in g 朽 n a n c e a r ran g e me n t ， c o n s t r u ct j o n a n d o p e rat i o n i s d ifferen t i n v a ri o u ss te t e s a n d a re a s .d iffere n tp a tter n ie a d st od iffer e n te 角 c ie n c 丫 t h e d iffere n t ma n a g e m e n t p a tt e r n sfor g o v e r n m e n t i n v e s t m e n t p r oj e ot si ns e v e r a i s t a tes a n da rea s i sc o mp a r e di nt h ed i s s e rt a t io n . t h ep u r p o s e sa re t op r o v id es o m e s u g g e s t io n s fo r t h ee 能c tiv em a n a g e m e n t ofg o v e r n m e n t in ves tm e n t p roje ct a n d t o g ive a fu ll p la y o f t h e b e n e 石 t ofg o ver n m e n t . f i rs to fa ll ，t h e d e f i n it io n of g o v e r n m e n tl n v e s t me n tp r oj e ct a n d m a n a g e m e n t of th lsk in dof p roje c t jsc le a rj ye x p res s e d ， t h et h e o re t ic a fo u n d a tio nine c o n o m ic s for g o v e r n m e n t in v e s t m e n t p roje ctint h ev iew o f s u p p ly in go fp u b licp r o d u ctslsa ls o a n a ly s e d .inth ed is s e rtat io n ， t h e m a n a g e m e n t p a tt e r n sforg o v e r n me n t i n v e s t me n tp r oj e c t sina m e r ic a ， u k ， c h ilea n dh o n g k o n ga re in t ro d u c e d . t h ec u r re n t m a n a g e m e n t s it u a t io no f g ove r n m e n tin v e st m e n tp r oj e ct s isa ls o p re s e n t e d .t h e fo c u s o ft h is d is s e rt a t j o nisp u to nt h ep ro fou n d i ya n a ly s i so f t h ed i s a d v a n t a g eo ft h e t ra d it io n a l g o v e rn m e n t in ves t m e n t p roje ctm a n a g e m e n t p a tt e min c h in a a n d s u m m a riz e d t h ere fo r me x p e rie n c e s in s o m e p r o v in ces . t h ro u g h t h e a n a ly s is tom a n a g e m e n t c o n c e p t ， p r in c ip a i p a rt ， e n v iro n m e n t ， s c o p e a n d c o n s tr u ct io n m 以h o d of g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r oj e c t ，s e v e rals u g g e stio n st o t h e a d mi n is t r a t iv e s y s temrefor mofg a v e r n m e n t p r oj e oti n c h i n a a r e c o n c l u d e d . ( 1 ) a d ju s t th ep a y o u t st r u ct u re o f 行 n a n c ec a p ita l tog u a ra n te eth e e 币 c ie n c y o f fim ite d g o v e r n m e n t ( 2 ) t h e c e n tra l g o v e r n m e n t a n dlo c a l g ove rn m e n t s h o u ld p la y d i能re n t r o le s in a r e a s o n a b le w a y to g u a ra n t e e t h e b e n e 石 t o f g o v e rn m e n t c a p ita l. ( 3 )e n l a r g ea n de x p a n d们 n a n c i n gc h a n n e lsto g u a ran t e et h ee 月 晚 ctiv e i l ab s t r 即 t s u p p l y i n g t og o v e r n me n t i n v e s t me ntp r oj e ct ( 4 ) i m p le m e n t t h e c o m p a r a t iv e l y c e n t r a i i z e dp r o fe s s i 0 n a l m a n a g e m e n t t o g u a ra n te e t h e q u a i it y o f g ove r n m e n t i n v e s t m e n t p roje c t - ( 5 )t ra n s fo r m t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n si na c c o rd a n c ew it ht h e r e q u ir e m e n t ofm a r k e t s y s t e mt o g u a ran te e a n o r m a l a n d o r d e r l y m a rk 以 . ( 6 ) c re a t ea n o p e n ， t r a n s p a ren t ，r e s t r ic t a n de 梅c t iv ea d m i n ist r a t iv e e n v i r o n m e n tt og u a ran t e et h e p rob i ty a n d h i g he ff i c ie n cy o fg o v e r n m e n t i n v e s t me n t p r oj e ctm a n a g e m e n t - k e yw o r d s : g o v e r n m e n tl n v e st m e n tp r oj e ct p r oj e ct ma n a g e m e n t ， p u b l ic g o o d s ， a g e n t c o n s t r u ct io n s y s t e m 1 1 1 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本;学校有权保存学位论文的印刷本和电 子版，并采用影印、缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文;学校有权提供 目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有 关部门 或者机构送交论文的复印 件和电子版; 在不以赢利为目 的的 前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用 于学术活动。 牙哪|一 学位 论文作者签名: 2 0 0 7 年 4月 经指导教师 同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名:学位论文作者签名: 解密时间:年 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 内部5年 ( 最长 5 年，可少于 5 年) 秘密10 年 ( 最长10年，可少于 10年) 机密20 年 ( 最长20 年，可少于 20年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中己 经注明引用的内 容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 已 公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的 研究工作做出贡献的其他个人和集 体， 均己 在文中以明 确方式标明。 本学位论文原创性声明的 法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名 第一章导论 第一章导论 第一节研究背景和选题意义 研究对象 在我国，政府投资项目 是指为了 适应和推动国民 经济或区 域经 济的发展， 为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防 等因 素的考 虑，由政府 通过财政投资、发行国债或地方财政债券、利用外国政府赠款以及国家财政担 保的国内 外金融组织贷 款等方 式独资 或合资兴建的固定资 产投资项目 。 按 照我国现行的 行政管理体制， 政府投资项目 主要由 三个部门 实施监管: 计划部门 ( 发改委) 按照国 家产业政策的要求，对政府投资 项目 的 立项进行管 理; 财政部门对政府投资项目 的资金筹措、使用进行管理; 建设部门 对政府投 资项目 的实施进行管 理。因此， 政府投资项目 主要有三种分类方式。 按照管理 权限划分，可以分为中央政府投资项 目 和地方政府投资项目;按照资金来源划 分，可以分为财政性资金投资的政府投资项目、财政担保银行贷款投资的政府 投资项目和国际援助投资的政府投资项 目;按建设项目性质划分，可以分为经 营性的 政府投资项目 和非经营性的政府投资项目。按照国家投资体制改革和行 政管理体制改革的要求， 对经营性政府投资项目一般采用项目 法人责任制进行 管理，也可以委托项目投资公司或管理公司负责管理。而非经营性的政府投资 项目 大多数都是公共工程， 都直接涉及社会需求或国 家及公 众利益，项目自 身 不具备盈利的 特性， 其建设运营费用均由 财政负担。 对这类建设项目， 显然不 能采取以利润来激励项目 法人进行建 设与管理，各地都在按照国务院 关于投 资体制 改革的决定的要求， 加快试点推行 “ 代建制” 。 如何 在当 前国 家财政投 入有限的 情况下， 充分发挥投资效益， 吸收借鉴国 外先进的 管理方 式， 总结 “ 代 建制”试点经验，组织实施好非经营性政府投资项目建设，是值得深入研究的 问 题。因 此，笔者把非经营性 政府投资 项目 作为本文的 研究主体。 本文把政府投资项目 管理作为研究对象， 主要任务是从经济理 论的角 度研 究政府投资项目，界定政府投资项 目的概念和类别，比较国内外政府投资项 目 第一章导论 管理方式，剖析试点实例，分析目前政府投资项目管理存在的问题，继而提出 推进政府投资项目管理的综合性的可操作性的政策建议。 2 研究背景 在传统的计划经济模式下，由于社会经济成分是单一的公有制，政府财政 职能范围延伸到社会各个角落，政府统包了 所有的公 共产品的生产。改革开放 以 来， 这种状况发生了 较大的变化， 政府逐渐退出了一些 ( 准) 公共产品的生 产领域，与此同时， 一些非 政府主体如私人企业 ( 包括外资企业) 开始进入一 些公共产品 生产领域， 公共产品供给的主体和机制己 出 现了一 定程度的多元化。 公用事业民 营化、 教育民 营化的发展就很好地证明了这一点。 但现实 情况表明， 我国的公共产品的供给仍然存在严重短缺。 一方面， 政府仍 然包揽过多的微观 经 济事务，即 存在所谓的“ 越位” 现象， 例如在竞争性领 域仍 然有大量的投资， 政 府仍然没有从生产型政府的传统体制下解脱出 来;另一方面则存在政府“ 缺位” 的现象，即由于财政力不从心，在 自己职能领域内的投入严重不足，政府的核 心职能即提供基本公共产品的 职能得不到有效的履行， 这在农村公共产品特别 是 基础教育和公共卫生方面表 现出严重的 供给不 足。 在现代社会， 一般存在着政府部门、 营利部门 和非 营利部门 3个基本构成 部分。在我国 经济体制转型过程中，各种类型的非营利组织，诸如各类行会、 商会、学会、基金会等，获得了极大发展，在提供其他公共产品方面发挥着越 来越突出的作用。行业协会等会员制互益型组织，提供了大量类似于 “ 俱乐部 产品”，如行业纠纷的裁断、市场交易秩序的规范、会员利益的维护、进行科 学研究等， 从而使政府能够专注于 “ 基础公共产品” 的提供。 市场和非营利部 门 提供的公共产品 大大弥补了政府提供的不足。不过，从总体上来看，我国 公 共产品仍然主要由政府提供，市场和非营利部门提供所占的比重仍然很小。而 从另一方面来说， 在很多领域，市场和非营利部门仍难以完全替 代政府的作用。 随着国家社会主义市场经济秩序不断完善， 各项经济体 制改革稳步推进， 国 家也对原有的 投资 体制进行了一系列改革， 打破了 传统计 划经济体制下高度 集中的投资管理模式， 初步 形成了投资主体多元化，资 金来 源多渠道、投资方 式多样化、 项目 建设市场化的 新格局。 但是， 现行的 投资 体制还存在不少问 题， 特别是政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和 第一章导论 监管的有效性需要增强。为此，国务院 决定进一步深化投资体制改革。为了 规 范各级政府的投资行为， 提高投资效益， 建立权责明 确的 政府投资新体制， 2 0 0 4 年 7 月 16 日 国务院发 布了 关于投资体制改革的决定 ，其中明 确指出 深化投 资体制改革的 指导思 想:按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观 调 控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地 位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公 平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结 构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。今后一段时期内深化 投 资体制改革的目 标是:改 革政府对企业 投资的管理制度，按照 “ 谁投资、谁 决 策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自 主权;合理界定政 府投 资 职能，提高投资决策的科学化、民 主化 水平，建立投资 决策责任追究制 度; 进一步拓宽项目 融资渠 道，发展多 种融资 方式; 培育规范的 投资中介服务组 织， 加强行业自 律，促进公平竞争;健全投资 宏观调控体系，改 进调控方式，完善 调控手段;加快投资领域的立法进程;加强投资监管，维护规范的投资和建设 市场秩序。 通过深化改革和扩大开放， 最终建立起市场引导投资、 企业自 主决 策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资 体制。 为此，要 合理界定政府投资范围。 政府投资主要用于关系国 家安全和市 场不能有 效配置资 源的 经济和社会领域， 包括加强公益性和公共基础设 施建设 保 护和改善生态环境， 促进欠发达地区的 经济和社会发展， 推进科技进步和高 新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设;合理 划分中央政府与地方政府的投资事权;中央政府投资除本级政权等建设外，主 要 安排跨地区、 跨流域以 及对经济和社会发展全局有重大影响的项目 。加强政 府 投资项目 管理， 改进建设实施方式。 规范政府投资项目的建设标准，并根 据 情况变化及时修订完善，按项目 建设进度下达投资资金计划。加强政府投资项 目 的中 介服务管理， 对咨询评估、 招标代 理等中介机构实行资质管理， 提高中 介服务质量。 对非经营 性政府投资项目 加快推行“ 代建 制” ， 即通 过招标 等方式， 选择专业 化的项目 管理单位负责建设实施， 严格控制项目 投资、质量和工 期， 竣工验收 后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资 项目 的 风险管理 机制。加强对投资中介服务机构的 监管。各类投资中介服务机构均须 与 政府部门 脱钩，坚持诚信原则， 加强自 我约束，为投资者提供高质量、 多样 化的中介服务。鼓励各种投资中介服务机构采取合伙制、股份制等多种形式改 第 一章导论 组改造。 健全和完善投资中介 服务机构的行 业协会， 确立法律规范、政 府监窿 行业 自 律的行业管理体制，打破地区封锁和行业垄断，建立公开、公平、公 的投资中介服务市场，强化投资中介服务机构的法律责任。 从上述国务院 关于投资体制改革的决定的内容来看，我国政府投资 主管部门己 经深刻认识到原 有投资体制的 缺陷，并 着意从制度的高度对政府 资体制进行改革， 把建立公开、公平、公正的 投资市场秩序作为改革的主要 标，并且根据我国具有中国特色的改革开放的实践经验，明确提出了以代建 作为非经营性政府投资项目 管理体制改革的试点方式，待取得相应的 成功经 后再向全国普遍推开。全国部分试点城市，对政府投资项目管理进行了大胆 索，并取得了初步成效。认真分析总结国内 外政府投资项目 管理经验， 进一 推进政府投资项目管理体制改革，己经成为各级政府部门的当务之急。 3 选题意义 随着社会的进步与发展，人们的生活水平越来越高，对公共物品的需求 越来越多，对政府提供更多更好的公共物品的期望也越来越高。政府投资项 正是实现政府职能、为社会提供公共物品的一种重要手段，在国家的经济活 以及社会生活中具有举足轻重的地位和作用。特别是亚洲金融危机发生后， 国政府采取了加大基础设施建设投入、扩大内需以拉动经济增长的宏观调控 策，政府投资到工程上的资金数额急剧增长， 2 0 0 2 年，我国全社会固定资产 资中国 家预算内资 金就达到3 1 6 0 亿元 ， 特别 是国家刘非竞争性领域的 社会公 事业基本建设投资逐年增加，1 9 9 9 一z o dz 年国家对社会公益事业的基本建设 资情况见表 1 . 1 ，这些政府投资 项目 的建设 直接关系到财政资 金或 者说纳税 税金的使用效益和人民群众的切身利益。 1 国 家统计局 2003年中国 统计年鉴北京:中国统计出 版社， 2 004 ， 1 的 2 根据国家统计局1 9 99 2 o 00， 2 o 01，2 o 02相关 数据汇总整理 第一章导论 表1 . 1 1 9 99一 2 0 02年国 家对社 会公益事 业的基本建设投资单位 :亿元 1 9 99 年2 000年2 0 0 1 年2 0 0 二 年 公共设施服务业 1 1 7 31 4 似1 6 8 82 2 2 7 卫生体育和社会福利业 1 9 82 1 82 6 53 3 9 教育文化艺术和广播电影电视业 7 1 18 2 39 5 11 1 64 科 学研究 和综 合技术 服务 业 8 81 0 31 2 61 3 9 国家机关、党政机关和社会团体 1 0 肠8 7 81 的 61 3 5 3 年度 合计3 1 7 63 4 244 03 65 2 2 2 年增 长率78 %】 7史 毛29 4 ， 毛 随着我国政府行政职能的转换，作为业主的政府应当根据项目的属性确定 投资主体， 建立投资管理 模式。经营性项目由 全社会参与投资， 其实 施与运行 按照完全市场化的方式进行。而非经营性项 目依然由政府投资，非经营性项目 集中在满足全社会基本生产、生活需要的社会公共事务范畴，涉及到科、教、 文、 卫、 体以及政府运转、 基础设施等公共领域的工程项目 ， 仅 1 9 9 8至 2 0 0 2 年 5 年间就发行 2 . 1 万亿元国 债3 ，主要投资于基础设施等 大型公 共工 程建设。 虽然项 目性质决定其无法实行完全的市场化运作，也可以对其项目实施过程参 照市场化运作。但是，在我国深化工程建设管理体制改革的过程中，政府投资 项目管理中仍存在 “ 投资、建设、监管、使用 ”多位一体的弊端，由此导致工 程项 目 低水平重复建设严重，资源浪费、效率低下，政府投资效益差，贪污腐 败等问题丛生。政府部门身兼管理和经营双重职能，独掌勘探、设计和施工的 招投标以 及物料采购大权， 也从机制上造成了 工程项目 难以 控制和权力寻租等 问题。 审计署审计长李金华在向 十届全国 人大常委会第二十二次会议作关于 2 0 05 年度中央预算执行的审计工作报告时指出，中央政府投资管理中存在的主要 问 题有 7 个方面，具体表现在: 国家统计局2 0 03 年 中国统计年鉴. 北京 : 中 国 统计 出 版社 . 2 004 : 283 第一章导论 1 .至2 o 05年 底，尚 有国债资金2 34. 54亿元没有安排下达或投入使用，占 当 年可安排国 债 投资的 20. 1 %。其中， 发展改革委未下达投资计划，结转下年 5 8 . 2 5 亿元; 因投资计划下达较晚，以 及地方财政部门 对部分国 债转贷资金未按 规定向财政部作出还贷承诺等，财政部对发展改革委己 安排的 投资计划 巧348 亿 元未拨付资金;已 拨付的国债投资有 22. 81 亿元结存在南水北调工程项目， 未 投入使用。 上述做法影响国债投资的 预期效益， 也增加了国 家的债务成本。 2 对 3 54. 4亿元中央预算内投资，发展改革委年初下达计划 2 67. 37 亿元， 扣除其中含有的可行性研究报告尚未批复和 “ 打捆”项目 22. 98 亿元，以及未 细化的投资 1 . 67 亿元，实际落实到项 目2 42. 72 亿元，占当年中央预算内投资 的6 8 %，未达到 “ 有预算二次分配权的单位年初下达预算要达到当年预算 75% 以上”的要求。 3 .在 “ 淮北大堤除险加固工程” 等5 个项目 的 可行性研究 报告、 “ 淮河干 流上中游河道整治及堤防加固工程”等 5个项 目的初步设计尚未得到批复的情 况下，发展改革委下达中央预算内投资计划 10. 9 亿元，不符合国家关于基本建 设程序的规定。 4 .2 0 0 5 年 10月，发展改革委在下达煤矿安 全改造项目 投资 计划时， 对财 政部己拨付关闭破产补助 38. 33 亿元的 10 个资源枯竭型关闭破产煤矿，安排安 全改造资金2 7 41万元。 对政策性关闭 破产煤 矿，不 应再安 排安全改造资金。 5 . 部分补助地方投资项目 还存在额度较小，不 利于 更好地发 挥中央政府投 资效益的问 题。 审计抽查 12 2 . 52亿元的 10项国 债投资 计划， 共安排 13 4 88 个 项目，其中 1 00 万元以下的项 目1 1 4 79 个，占总数的 85. 1 % 20 万元以下的 项目2 6 2 8 个，占总数的 1 9 . 4 %)。 6 . 部分专 项投资 存在内 容交 叉，资 金多头审 批安 排的 现象。 2 0 0 5 年， 发展 改革委、交通部分别使用 “ 中央预算内 投资” 、 “ 国 债投资”、 “ 车购税”和 “ 以工代贩” 等资金 2 63. 3 亿元，安排 “ 县际和农村公路改造”、“ 通达工程”、 “ 乡村公路” 等 6项专项投资，这些专项均 涉及农村公路建设，内容相近， 资 金多头下达。发展改革委内部有些业务司在专项投资设置上也存在不整合、内 容交叉，甚至重复安排投资 计划的 现象。 如 2 0 0 5 年， 发展改革委社会司分别安 排了 4项涉及农村医疗的专项投资计划。 对齐齐哈尔二机床集团公司的 “ 大重 型数控铣锉床” 项目， 发展改革委两个业 务司重复安 排国 债资 金补助。 第一章导论 7 . 2 0 0 4 年中央预算执行审计中曾发现， 发展改革委到 2 0 04 年底才下达“ 优 质粮产业工程， 、“ 动物防疫体系工程”当年国债投资计划。从今年审计情况看， 这一问题仍未得到解决。因发展改革委与农业部对这两个项 目应以谁为主下达 投资计划的意见仍 不一 致，致使这两个项目 2 0 0 5年度的投资计划 直到当 年 n 月 2 7日 和 1 2 月 3 0日 才下达。 由此可见，虽然我国对政府管理体制进行了一系列改革，但至今，仍没取 得实质性进展，与 经济体制改革相比 ，政府管理体 制改革明 显滞后。政府没有 很好地履行提供公共服务的职能，而是把主要精力放在促进经济增长上。在体 制转轨中，政府没有分清政府职责与市场作用的界限，造成政府退出不彻底和 “ 过度退出”并存，政府对市场和投资的监管存在缺陷， “ 越位”、 “ 缺位”、 “ 错位”问题严重。一是核准制在实际执行过程中存在较大偏差。 “ 核准”的 目 录调整的 随意性较大;核准制涉及部门 众多，核 准程序复杂，核准过程中 耗 费的时间与精力甚至比审 批制时 还多。二是政府投资行为不规范。 政府的 投资 职能和投资权限 不清晰，中央政府与地方政府的 投资责权不明 确， 政府投资 决 策的 约束与 监督机制不健全。三是投资宏观调 控不适 应市场经济的 要求。 投资、 消费、资金等总量指标失衡 ，总量调控效果不佳;重视控制经济性指标，忽视 涉及公共利益包括环保、质量、安全、能耗等外部性指标。四是投资中介服务 市 场发育 不足， 市场垄断和市场分割问 题突出。 为了解决投资管理体制弊端，在中央政府倡导下，近年来，从国家到地方， 都在政府投资项 目 改革方面进行了积极探索。2 0 0 2 年 6月，建设部在太原组织 召开了政府投资项目 管理方式改革交流 研讨会， 指出 我国传统的政 府投资项目 管 理方式， 己 经不能 适应工程建设和市场 经济发 展的需要， 特别是我国加入w to 之后，改革这一管理方式己成为当务之急。2 0 0 3 年 2月，建设部出台了开展政 府投资项目 改革试点的初步方案，指导各地按照专业化、社会化的 原则积极开 展试点工作，深圳、 上海、重庆、 珠海、厦门、陕 西、湖北、贵州等省市陆续 开展了改革的试点工作，积累了一定的经验。2004 年 7月 16 日，国务院发布 了 关于投资体制改革的决定，提出对非经营性政府投资项目加快推行 “ 代 建制”后，各地再次掀起了试点的高潮。但是，各地包括发达国家和地区对政 府投资项目 并没有绝对统一的管理模式。目 前，从管理方式上看， 部门自 行建 设、政府统一建设、专业机构代建等方式并存，从管理机构的性质上看，既有 第一章导论 政府部门， 也有事业单位、中介机构和企业，从试点的成效看， 各地都没有形 成完善的监管体系。 “ 十一五” 时期，将是 政府管理体制改 革的关键时期，切实实现经济管制 型政府向公共服务型政府的转变， 基本消除政府 “ 越位”、“ 缺位”和 “ 错位” 现 象，实现从 “ 全能政府”向 “ 有限政府” 转变，从 “ 权力 政府”向 “ 责任政 府”转变，使政府成为促进市场发育的推动者，成为公共物品的提供者，成为 良 好经济环境的 创造者， 成为 人民 利益的维 护者 。这就要求各级政府必须从转 变政府职能、精简行政层级、完善政府管理体制、转变社会治理模式等方面加 快政府管理体 制改革。全面贯彻落实 国务院关于投资体制改革的决定，按 照 “ 培育市 场、规范行为、完善管理、强化调控”的思路， 继续推行投资审 批 制度改革，健全政府投资监管制度，改进投资宏观调控方式，规范投资中介服 务体系，建立市场引导投资、企业自主决策、中介服务规范、宏观调控有效的 新型 投资体 制，实 现在政府宏观调控下更好地发挥市场配置资源的 基础性作用。 我国传统的政府投资项目 管理体制究竟 存在哪些弊端? 发达国 家和地区的 政府投资项目 如何进行管理? 近年来开展改 革试点工作的省市改革效果如何? 我国的政府投资项 目改革如何进一步推进?在政府投资项 目管理中，政府如何 更有效地发挥管理职责?从理论和实践上研究这些问 题，找出 解决这些iq 题的 基本途径， 提出具有操作性的 建议，不仅对山 东具有重大的 现实意义，对全国 也有一定的借鉴意义。 第二节研究方法和框架结构 在本文的写作中，笔者以发展经济学、 产业经济学、制 度经 济学、区域经 济学、财政学、管理学的相关理论成果为依据，简要回顾发达国家或地区和我 国政府投资项目管理方式，剖析掌握的数据和案例，定性分析与定量分析相结 合、理论探讨与政策研究相结 合，运用多学科交叉研究、 类比 研究、数 据分析 等方法，力图对政府投资项 目的概念、内涵、分类、管理方式予以明确阐释， 为加强政府投资项 目管理提出具有超前性、针对性和可操作性的建议，继而在 “ 一 卜 一五 ， 时期国民经济和社会发展重大问题研究 h t t p 洁叭， 1 ， n d r c . g o v 卜 c n 八乙 9 9 / z t g g / t 2 0 0 6 0 2 0 几5 8 7 5 6 . h t 口 第一章导论 理论和实践层面上为推进山东省政府投资项 目改革进程提供有关政策依据。 全文共分六章。第一章导论， 提出研究对象、 研究背景和选 题意义，概述 本文的 研究 方法和框架结构，为下文的展开做好铺垫。 第二章公共物品理论，运用经济学理论，全面阐述了 公共物品的特征，分 析了公 共物品提供的市场失灵和消费的搭便车问题，论述了 准公 共物品特性、 分类及其供给原则，分析了公 共物品 和准公共物品 性质的转换， 从理论的 角度， 阐明了政府是公共物品的主要提供者，必须加强对政府投资项目管理。 第三章政府投资 及项目 管理， 分析了公共需 求与 政府职责的关系， 运用市 场失灵理论、非均衡发展理论、 经济增长理论阐述了政府 投资的必要性，分析 了政府投资行为的制约条件，论述了 政府投资项目 及项目 的区分，阐明了政府 投资项目 的范围、 特征 及分 类， 分析了 政府投资项目 管理的系统管理思想。 第四章我国政府投资项目 管理，分析了我国 传统 项目 管理的 主要模式， 剖 析了传统管理模式的弊 病，对当前政府投资项目 管理 试点模式代建 制进行 了详细地论述，分析了代建制的特点，介绍了集中代建和机构代建的主要形式， 比 较分析了 两种代建形式的 特点和优势，并以珠海市建管中心为例， 案例分析 了政府集中代建制的实施。 第五章中 外政府投资项目 管理 模式分析，介绍分析了 美国相对集中的专业 化管理、英国 p s a和 p f i模式、智利公共工程的特许经营、香港工务局模式等 国 家和地区政府投资项目 管理模式，运用对比分析的 方法，从管理理念、管理 范围、管理主体、管理方式、管理环境等五个方面比 较分 析了中外政府投资项 目管理模式的不同，提出了对我国加强政府投资项目管理的六点启示。 第六章结论及对策建议，对全文进行总结，提出了推进我国的政府投资项 目管理改革的四个原则，并从调整政府财政资金支出结构、合理划分中央和地 方政府投资分工、拓展政府投资项目 融资渠道、实施相对集中的 专业化管理、 按照市场经济原则转变政府职能、 完善公开透明、制约有效的制度环境等六个 方面，提出了推进政府投资项 目管理的政策建议。 第二章公共物品理论 第二章公共物品理论 第一节理论背景 2 . 1 . 1 政府投资项目是生产公共物品的重要载体 亚当 斯密 在 国富论中谈到君主必须执行三个职责和功能:保护本国 社 会的安全;保护人民 在社 会中的安全; 建立并维护某些公共机关和公 共工程。 亚当斯密所指出 君主的三个职责实 质上就是政府要为社会提供必需的公共物品 或公共服务。在上述三个方面的公共物品或公共服务的提供过程中，政府可以 采取很多方式，比如组建军队或警察，建立公、检、法、司、行政机构，兴建 水利、交通等大型基础设施和基础教育、 公共卫生设施等等。 但是， 无论是哪 种方式， 都不可避免的需 要投资建设大量的工程项目 ， 这在亚当 斯密提出的 君主必须执行的第三个职责和功能中体现的尤为突出。政府投资项 目是政府基 本职能得以实现，提供公共物品和公共服务的有效途径。 从政府投资项目的领域和范围看，无论是园林绿化、市政设施以及公立学 校、医院、图书馆、 科技馆、 博物馆、党政机关办公设 施、司法机构设施等无 经济回 报的非经营性 ( 公益性)政府投资项目， 还是各种可以收费的供水、供 气、供热、垃圾处理、污水处理、道路、桥梁、隧道等经营性政府投资项目， 都是生产公共物品或提供公共服务的重要载体。政府投资项 目 无论是作为实现 政府职能的手段还是作为政策性调控手段，都关系到全社会的公共利益和全体 公民的基本生活质量，整个社会对公共物品或公共服务的满意程度成为判断政 府投资项 目管理效率的根本标准，也是唯一标准。从这个意义上讲，公共物品 的有效供给理论 就是我们研究政府投资项目 管理在经济学 上的最基本的理论依 据 。 2 ， 1 . 2公共物品供给的理论发展 西方经济学家认为，公共物品是典型的 “ 市场失灵”领域，公共物品的本 第二章公共物品理论 质特征决定了政府提供的必要性。 根据萨缪尔森的定义，公共物品 具有两个本 质特征:非排他性 ( n o n e x c l u d a b i l i t y )和消费上的非竞争性 ( n o n r i v a l r o u s consu mpt ion ) 。 非排他性决定了人们在消费 这类产品时，往往都会有不付费的 动机， 而倾向于成为免费搭乘者， 这种情形不会影响他人消费这种产品， 也不 会受到他人的反对 ( 由公共物品的 非竞争性特点所决定) 。 在一 个经济 社会中， 只要有公共物品存在， “ 免费搭车者”就不可避免。这样，私人企业如果提供 公共物品， 就无法收回成本。同时，由 于公 共物品的 个人消费 “ 量” 是不确定 的， 价格机制不能 有效发挥作用，竞争市场无法满 足社会对这类产品的需求， 因此，需要公共经济部门介入政府用税收手段来筹资，提供这些产品。免 费搭车问题的存在，使得市场不能以有效的数量水平提供公共物品，使得公共 物品的政府提供成为必须。 萨缪尔森在 公共支出的纯理论中对公共物品的最优供给给出了一般均 衡分析的解释，并指出在满足一些条件的情况下，由政府提供公共物品可以达 到资 源配置的帕累托最优，更为符合经济效率原则。 此后， 经济学家则更多地 引 用 “ 公 共地悲剧”( t r a g e d y o f c o 二o n s ) 、“ 囚徒困境”( p r i s o n e r s d i l e mma ) 和 “ 集体行动的 逻辑”( 1 0 9 1 。o f。 。 l l e c t i v ea c t i o n ) 这 3个理论模型来论证 市场 自发条件下公共物品私人供给的无效性以及政府提供的必要性，这几乎使 “ 政府提供公共物品” 成为一个教条5 。 但是，布坎南在 俱乐部的经济理论中提出了介于纯公共物品与私人产 品 之间的具有 “ 排他胜 和非对抗性” 特征的 俱乐部产品后， 人们逐步 发现在公 共物品的很多领域，特别是在准公共物品领域避免政府的强制行动是可能的， 即通过私人或私人间的合作也可以有效提供。随后公共物品理论不断完善，形 成了政府、私人、俱乐部、地方提供公共物品的总体框架。 从总体上讲，公共物品与私人产品还是具有明显不同的属性，不同属性的 产品应该采用不同的配置规则进行效率、公平的提供，是否由政府提供公共物 品有多种判断标准:一是技术标准， 如果公共物品成本难以 测量，或者很难判 断消费者的消费量，从而无法向 消费 者收费，就无 法通过市场机制提供; 二是 需求标准，如果公众对某种产品需求偏好差异比较大，或当消费者达到一定数 目后产品产生拥挤，就应该把该产品部分或完全交给社会，由俱乐部、社区或 5 刘志 铭中国经济转型中公共物品 提供机制的演变与改革华南师范大 学学报. 2 。 。 3 ， 第二章公共物品理论 私人组织生产;三是伦理标准，市场配置资源追求的目标是效率，而由政府提 供公共物品则可以看成解决公平的一种手段;四是交易费用标准，公共物品不 同的提供方式具有不同的交易费用，采用何种提供方式必须权衡诸种提供方式 的组织管理成本和交易成本。 科斯在 经济学的灯塔中证明了 传统意义上应当由 政府 提供的 公共物品 实际 上被私人大量地提供着， 也就是说公共物品的提供既可以 是政府， 也可以 是私人或别的 组织。 现代市场经济体系中公 共物品的提供是多 元的。 政府、 社 区、 私人、 第三部门、国际组织都可以 提供。公共物品究竟是由 政府还是市场 提供，人们可以通过对不同的生产方式进行效率比较和伦理抉择最后选定一种 合适的提供方式。 第二节公共物品的特征 2 . 2 . 1 公共物品与私人物品 萨缪尔森 ( p au1a .s ajnue1 s on) 被认为是开创公共物品理论的先驱， 他 ( 1 9 5 遵 ) 首先明 确区分了 公共物品( p u b l i c g o o d s ) 与私人物品( p r i v a t e g o o d s ) 这两类物品6 。萨缪尔森指出，公共 物品就是 “ 所有的人都消费， 并且每个人 对 这种物品的消费不会导致别人对该物品 消费的 减少” 。这种性质是公 共物品 的两 个重要特征， 之一的非竞争性。萨缪 尔森并没有对私人物品 具体 下定义， 但私 人 物品与公共物品是一对相对立的概念，公共物品的反面就是私人物品，即 “ 每 个人对这种物品的消费会导致别人对该物品消费的减少” 。这种性质是私人物品 的两个重要特征” 之一的竞争性。因此，公共物品与私人物品的确切含义可以从 对二者不同的消费 性质的比 较分析中 得出 。 假宁一个社会有 h个单位 ( 家庭或个人)组成，消费一种私人物品x和一 6在 萨缪尔 森 1 9 5 4 年的 经典论文“ t h e p u 优t h e o 即o f p u b l ic 砍p e n d iture ”中，他把物品分为“ p r i v atc c o n s u m p t io 。 卯 o d s ， 和“ c o l l e c “ v e c o n su m p t i o n g o od s ” ， 即“ 私 人 消费 物品 ” 和“ 集 体 消 费 物 品” 0 后 来 人 们用“ pr iv ate即ods ” ( 私人物占 韵 来表示 前者， 用“ p ublicg oods” ( 公共物品) 来表示后者。 参见: p aul a s amu e l s o n ， t h e rev i e wo f e c o n o mi c s a 们 ds t at i s t ic s ， vo36 ， no 4 .( nov ，1 9 5 4 ) ，p p . 3 8 7 一 3 8 9 。 7 公 共 物品 的 两 个 重 要 特征 是 非 竞 争 性( n o n 一 r i v a l ne s s ) 和 非 排 他 性( n o n 一 l u d a b i l i妙 ) ， 我 们 下 面 还 要 具 体论述。 日 私 人 物品 的 两 个 重 要 特征 是 与 公 共 物品 相 对 应 的 ， 即 竞 争 性( r iv al ne s s)和 排 他 性 e xc lud ab ili ty )o 9 严格的说， 我们此处所分 析的是纯私人物品 ( p u rep r iv at e 即o d s ) 和纯公共物品 ( p 址 e 四b ic g o o d s ) 。 刘 于物品的具体划分，我们下面还要论述。本文在没有特别注释的情况下，公共物品指的是纯公共物品 第二章公共物品理论 种公共物品g。 假设对于家庭h 来说， 其对私人物品x 的消费 量为护， h = 卜 h ; 对 公 共 物 品g 的 消费 量为 9 “ ， h 二 卜.h 。 对于私人物品x来说，全社会的消费总量x等于每一个家庭或个人所消费 h 的 该 物 品 数 量 的 总 和， 即 x= 艺扩。 这 意 味 着私 人 物品 是 可 以 在 消 费 者 之间 进 行 分 割 的。 由 此可 知， 私 人 物 豁具 有 两 个 重要 特 征。 第 一， 消 费 的 竞 争 性， 即 一部分私人物品由某人消费后就减少了其他人消费这种私人物品的数量。例如， 张三吃了一个苹果之后，这个世界上就减少了一个能够被李四消费的苹果;李 四饮用一杯咖啡之后， 这个世界上就减少了一杯能够被张三享用的咖啡。张三 和李四之间对于苹果和咖啡的消费是相互竞争的。消费的竟争性反映了生产出 来的 私人 物品的稀缺性， 人们必须通过某种手段的竞争 ( 如市 场价格手段等) ， 才能获得私人物品的消费。 第二，消费的排他性，即 一部分 私人物品由 某人消 费之后，其他人就不能够再消费这部分私人物品。例如，张三吃了一个苹果之 后，李四就不能再消费这个苹果;李四饮用一杯咖啡之后，张三就不能再享用 这杯咖啡。张三和