（交通运输规划与管理专业论文）基于GIS的农村交通项目绩效评价方法及系统开发研究.pdf

摘要 随着当前农村交通建设项目的迅猛增长，农村交通项目绩效评价日益引起人们的关 注。但当f j 农村交通项目绩效评价的指标和方法存在诸多问题，数据采集和统计耗时费 力，影响绩效评价的实施。为此，本文在优化评价指标，探索方法的基础上，采用g i s 技术，对农村交通项目的绩效评价系统的开发进行研究。以期，实现降低评价成本，提 高评价效果，推进绩效评价在农村交通项目中的实施。 本文首先对农村交通项目绩效评价的内涵、特点进行了定义和分析。在价值目 标指标的评价指标体系构建思路上，引入维度的概念，充分考虑公众的参与，提出 了基于维度的多目标绩效评价指标优化方法，对已建立的农村交通项目绩效评价指标进 行优化。然后通过绩效评价方法优缺点的对比，选择了a h p 法作为绩效评价的方法， 并结合该法制定了指标无量纲化的方法和标准。在以上研究的基础上，从农村交通项目 绩效评价对g i s 的需求出发，对系统功能进行了总体设计。通过对当前不同g i s 开发平 台特点的分析，选择以v b 和m a p i n f o 作为系统开发的平台。 在系统的详细设计上，首先，根据需要建立了基于m a p i n f o 的空间数据库和a c c e s s 的属性数据库，实现对数据的管理和分析。然后，通过m a p i n f o 在v b 中的嵌入，实现 了系统的基本g i s 功能。在此基础上，通过v b 语言，把建立的农村交通项目a h p 模 型，在系统中实现，对指标权重进行了标定。同时建立了系统无量纲化和绩效评价结果 计算及输出的模型，并在系统中实现。最后把系统应用于浙江省“乡村康庄工程”绩效 评价中进行检验，取得了满意的效果。 本文创新之处是：提出“农村交通项目绩效评价”的概念，提出基于维度的多目标 绩效评价指标优化方法及指标无量纲化的标准；设计了基于g i s 的农村交通项目绩效评 价系统；利用v b 进行系统的开发，实现m a p i n f o 的嵌入、层次分析法对指标权重的标 定以及农村交通项目绩效评价的指标无量纲化和评价结果输出。 关键词：g i s 、农村交通项目、绩效评价、层次分析法 a bs t r a c t r e c e n t l y ，w i t ht h es w i r lg r o w t ho f t h er u r a lt r a f f i cp r o j e c t s ，m o r ea t t e n t i o n h a sb e e ni n c r e a s e l y p a i dt ot h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf o rt h er u r a lt r a 伍cp r o j e c t b u tt h e r ea l em a n yi s s u e si nc u r r e n t r u r a lt v d 伍cp r o j e c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d i c a t o r sa n de v a l u a t i o nm e t h o d s ，t h es a m et i m e ，d a t a c o l l e c t i o na n ds t a t i s t i c a lw a s t eal o to ft i m e a l lt h e s ep r o b l e m sp r e v e n tt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nh e n c e , i nt h i sp a p e ra na t t e m p th a sb e e nm a d et od e v e l o pt h er u r a lt v d 伍c p r o j e c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mu s i n gg i so nt h eb a s i so fo p t i m i z a t i o nf o ri n d i c a t o r sa n d m e t h o d so fe v a l u a t i o n , w h i c hc a ng i v ev e r yl o wc o s t sa n di m p r o v et h ee v a l u a t i o nr e s u l t s , p r o m o t e i m p l e m e n t a t i o no f t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nr u r a lt l a 伍cp r o j e c t s f i r s to fa l l ，t h ep a p e rd e f i n e st h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf o rr u r a lt r a f f i cp r o je c t sa n d a n a l y s e si t sc h a r a c t e r i s t i c s p u tf o r w a r dt h em e t h o do fv a l u e s d i m e n s i o n a l i t y - g o a l s c r i t e r i aa n ds t a n d a r d st oe s t a b l i s ht h ei n d e xs y s t e mo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf o rt h er u r a l t r a f f i cd e p e n d i n go nt h em e t h o do fv a l u e s - g o a l s - c r i t e r i aa n ds t a n d a r d s t h e nt h em e t h o dw a s u s e dt oo p t i m i z ei n d e xs y s t e mo ft h er u r a lt r a f f i cp r o j e c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt h a th a sb e e n s e tu p t h r o u g hc o m p a r i n ga d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e sb e t w e e nd i f f e r e n tm e t h o d s ，a h pi s c h o s e n t h e nt h eu n d i m e n s i o n a l i z a t i o nm e t h o d sa n ds t a n d a r da r ed e v e l o p e do nt h eb a s i so f a h p b a s e do nt h en e e d so ft h er u r a lt r a m cp r o je c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dt h eg i s c h a r a c t e r i s t i c s ，t h ef r a m eo ft h es y s t e ma r ed e s i g n e d d e p e n d i n go nc o m p a r i n ga d v a n t a g e s a n dd i s a d v a n t a g e sb e t w e e nd i f f e r e n td e v e l o p m e n tp l a t f o r m s ，v ba n dm 印i n f oa r ec h o s e na s t h ed e v e l o p m e n tp l a t f o r mo ft h es y s t e m i nt h ed e s i g no ft h es y s t e m ，s p a t i a ld a t a b a s eb a s e do nm a p i n f oa n da t t r i b u t ed a t a b a s ef o r a c c e s sh a v eb e e ne s t a b l i s h e dt oa c h i e v em a n a g e m e n ta n da n a l y s i sf o rt h ed a t a t h e nt h es y s t e m s b a s i cf u n c t i o n so fg i sa r er e a l i z e db ym a p l n f oe m b e d d e di nv b o nt h i sb a s i s ，t h r o u g hl a n g u a g e ， a h pm o d e lt h a th a ss e tu pi sr e a l i z e di nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mb yv b ，a n dt h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mi su s e dt om e a s u r et h ec a l i b r a t i o nw e i g h t s t h es a m et i m e q u a n t i z a t i o no fi n d e xm o d e la n dt h em o d e lt h a ti su s et oc a l c u l a t et h er e s u l to fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n , a r es e tu pa n da r er e a l i z e di nt h es y s t e mt h r o u g hv b t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e mi su s e di nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf o rt h er u r a lt r a f f i cp r o j e c to f z h e j i a n gp r o v i n c e ，a n d g e t sa9 0 0 dg o o dp u r p o s e t h ei n n o v a t i o no ft h ep a p e ri st h a tp r o p o s et h ed e f i n i t i o no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf o rt h e r u r a lt r a f f i cp r o j e c t ，a n dt h em e t h o dt oo p t i m i z ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e x e so nt h eb a s i so f m a n yt a r g e t si ne v e r yf i e l d ；t h ep r o j e c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mo fr u r a lt r a f f i cp r o j e c t b a s e do ng i si sd e s i g n e d ；m a p m f oi se m b e d d e di nt h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e mb yv b ； a h pi su s e dt om e a s u r et h ec a l i b r a t i o nw e i g h t s ，c a l c u l a t ea n de x p o r tt h ee v a l u a t i o nr e s u l t sb yv b k e yw o r d s ：g i s ；r u r a lt r a f f i cp r o j e c t s ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ； a n a l y t i c a lh i e r a r c h yp r o c e s s ( a h p ) 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究j 【 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贞献的个人和集体，均已在文中以明确厅式标明。本论文中不包含任何 末加明确注明的其他个人或集体已经公丌发表的成果。 木声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 霄语 沙刁孑年汐j 月方7 日 论文知识产权权属声明 奉人在导师指导卜所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校：享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及i l j 请专利等权 利。木人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 沦文作者繇崤谓m 揖嘲弓| 1 导师签名： 二孑年r 月4 1 日 长安大学硕上学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论 农村交通设施是广大农村经济社会发展的重要基础设施。农村交通建设是推进社会 主义新农村建设的重要内容，是增加农民收入的有效途径，是扩大国内需求、拉动经济 增长的一项措施，也是构建便捷、通畅、高效、安全的交通运输体系的重要组成部分【1 】。 当前，随着建设社会主义新农村工作的全面展开，农村公路建设取得了前所未有的 成就。自2 0 0 3 年，交通部着眼于服务“三农”、实现交通新的跨越式发展，提出要从构 建和谐社会的高度，从建设现代农业的高度，从做好“三个服务”的高度，把握对农村交 通的新要求以来，我国农村公路建设发展迅猛，农村交通获得了前所未有的发展机遇和 速度。到2 0 0 7 年底我国农村公路总里程达到3 1 9 万多公里，占我国公路总里程的8 9 t 2 1 。 取得成就的同时，还应该看到：当前，还有很多村庄和乡镇，没有通公路，更多的乡村 没有实现农村公路的通畅要求，同时已经取得的成就与国家到2 0 2 0 年农村公路的发展 水平能够适应农村经济发展需要的目标还有差距。可见农村交通仍需大力推进，农村交 通项目建设的步伐仍需加快。为此冯正霖副部长在2 0 0 8 年全国农村公路工作电视电话 会议上的讲话中提出：“又好又快、好中求快”的农村交通发展思路【3 l 。 针对农村公路建设不断加快，投资不断加大的新形势，如何正确把握“好”与“快”的 关系，切实做到“又好又快、好中求快”，是农村交通需要解决的一个重要问题：要做到 “好”的要求，首先应该解决如何科学衡量“好”这一问题。农村交通项目绩效评价就是从 农村交通项目的规划、实施、竣工、验收和取得的社会效益和经济效益等方面入手，来 评判农村交通项目“好”的一个有效方法。 但是，农村公路数量大，范围广，数据分散，且缺少必要的评价软件，这给农村交 通的绩效评价进行带来很大一个挑战。针对这一问题，本文结合当前农村交通项目的需 求：一方面，对农村交通项目的绩效评价体系、评价指标进行优化，并在选择合适的绩 效评价方法的基础上对评价指标进行无量纲化。另一方面，结合g i s 技术，构建基于 g i s 的农村交通项目绩效评价系统，对农村交通项目的数据资料进行存储、管理分析， 实现对农村交通项目科学、快速、方便的绩效评价和管理。从而更好的为决策者和规划 者提供一个分析和决策的工具，提高工作效率，引导正确决策，加快农村交通信息化进 程，最终达到为农村交通项目“又快又好”发展提供支持的目标。 第一章绪论 1 2 国内外研究概况 1 2 1 政府绩效评价国内外研究概况 政府绩效评估作为公共管理领域的前沿课题，无论是实际工作部门还是理论界，人 们对政府绩效评估的热忱都处于不断升温状态中【4 1 。 1 i r ； b 研究综述【4 】【5 】【6 】 ( 1 ) 从理论分析的角度入手，研究分析政府绩效评估的发展方向。美国很多专家 讨论了以国家生产力为中心开发的绩效评估程序，并提出让市民参与到这一程序的每一 步骤中去的设计方案； ( 2 ) 介绍当前政府绩效评估的活动，总结其有益的经验，并分析面临的问题。有 学者以政府机构的实践为基础，对政府、绩效和结果法( g p r a ) 框架下三者之间的关 系进行了分析与探讨，认为基准化是绩效测量的一个方法。 ( 3 ) 以调查为基础，分析政府绩效评估的实施情况，研究政府顾员或公众对政府 绩效评估活动的认识与评价。 2 国内研究综述 我国政府对组织绩效的普遍关注是在2 0 世纪9 0 年代中后期，总体看来各地政府组 织绩效评价活动基本处于探索阶段【4 1 。当前国内多数学者积极从实践和理论两个方面出 发，探讨我国绩效评估该如何推进。近年来国内学者取得的主要研究成果是： 1 ) 政府绩效研究【7 】【8 1 【9 l 【1 0 】 ( 1 ) 国外经验的介绍与研究。在系统介绍英国、美国等发达国家的成功政府绩效 评价活动经验的基础上，总结其有益的经验，探索适合我国国情的绩效评价理论方法和 实践办法。 ( 2 ) 对地方政府绩效评估价值取向的认识。从政治哲学角度综合分析了国内在这 方面的研究成果，概括出人们共存的几个基本价值取向增长、公平、民主、秩序。 ( 3 ) 对地方政府绩效评估指标体系的设计。唐任伍结合公共部门绩效评估指标选 择思路，设计了一套测度中国省级政府效率的指标体系，它由政府公共服务、公共物品、 政府规模、居民经济福利四个因素及其子因素组成。 ( 4 ) 对地方政府绩效评估基本流程的探讨。卓越把绩效评估的过程分为建构绩效 评估指标体系、设计绩效评估指标的权重系数和等级标准、建立绩效评估和管理机构、 选择和确立绩效评估的主体、安排绩效评估的实施程序、绩效评估结果的运用等六个阶 2 长安人学硕士学位论文 段。 ( 5 ) 对地方政府绩效评估技术方法的研究。胡淑晶对“3e i t 评价法、标杆管理法、 平衡记分卡法、层次分析法等四种政府绩效评估的主要方法作了比较分析。 2 ) 农村交通项目绩效评价的研究【l l 】【1 2 】 2 0 0 6 年，在长安大学王元庆教授主持下完成的浙江省“乡村康庄工程”绩效评 价，对农村交通项目的绩效评价作了较为系统的分析和研究，提出多目标分解的指标 体系建立方法。在全国第一次科学、系统的提出并建立了农村交通项目绩效评价体系， 并在浙江省“乡村康庄工程”绩效评价的中得以实践与应用。为农村交通目的绩效评价奠 定了基础。 1 2 2 地理信息系统国内外应用概况 1 地理信息系统概述【1 3 】【1 4 】 地理信息系统( g e o g r a p h i ci n f o r m a t i o ns y s t e m ，g i s ) 产生于上世纪6 0 年代，是一项以 计算机为基础的新兴技术，围绕着这项技术的研究、开发和应用形成了- - f 交叉性、边 缘性的学科，是管理和研究空间数据的技术系统，在计算机软硬件支持下，它可以对空 间数据按地理坐标或空间位置进行各种处理、对数据的有效管理、研究各种空间实体及 相互关系。通过对多因素的综合分析，它可以迅速地获取满足应用需要的信息，并能以 地图、图形或数据的形式表示处理的结果。目前，地理信息系统正处在一个高速的发展 阶段，其应用早已不再局限于测绘、地矿、制图、资源和环境等传统领域，其在设施管 理、交通运营、工程建设、城市规划、影响评价等领域也得到广泛应用，并扮演着重要 的角色。随着地理信息技术的不断完备，地理信息系统正在不断的深入到其它领域。 2 g i s 在国内外评价中的应用1 4 1 1 1 5 】【1 6 】 地理信息系统不仅可以对地理空间数据进行编码、存储和提取，显示各种空间信息， 而且能方便实现现实世界模型，将现实世界各个侧面的评价结果作用其上，得到综合分 析评价结果。还可以将自然过程、决策和倾向性的发展结果以命令、函数和分析模拟程 序作用到这些数据上，摸拟这些过程的发生发展，对未来的结果做出定量的和趋势性的 预测，从而预知自然过程的结果，对比不同决策方案的效果以及特殊倾向可能产生的后 果，以做出最优决策，避免和预防不良后果的发生。 随着g i s 技术和相关软件的成熟，g i s 在国内外的交通评价、土地利用评价、环境 评价等工作中得到广泛应用。如：国内有专家将景观生态学中的基本原理运用到公路网 第一章绪论 规划对景观格局的影响分析之中，提出了基于g 1 s 的公路网规划景观格局影响分析的方 法；g i s 在焦作东部矿区煤矿底板突水预报中的应用；g i s 在土地信息和土壤保护中的 应用：美国资源部和威斯康星州合作建立了以治理土壤侵蚀为主要目的多用途专用的土 地g i s 。该系统通过收集耕地面积、湿地分布面积、季节性洪水覆盖面积、土壤类型、 专题图件信息。并取得了满意的管理和评价效果。 g i s 在评价中的应用，不仅方便数据的采集、管理、评价，更重要的是通过g i s 系 统，把空间抽象的评价实体与评价结果结合起来，从而达到，评价结果和评价实体的统 一，这为判断评价结果的优劣，准确程度提供了参考。并能方便结合评价结果和评价实 体进行问题分析，使评价结果更具有说服力和可行度，进而达到充分利用评价结果进行 辅助决策的目的。 1 2 3 当前农村交通项目绩效评价存在的问题 结合以上分析与概述，不难发现当前农村交通项目绩效评价中存在以下问题： ( 1 ) 当前农村交通项目绩效评价体系，在理论上还不是很完备，缺少针对性的探 讨和研究。 ( 2 ) 农村交通项目的绩效还没有引起足够的重视，评价指标和方法还不完善，需 要进一步深入的研究。 ( 3 ) 农村交通项目绩效评价缺少实践，由于长期以来对农村交通项目的忽视，农 村交通项目所产生的绩效评价一直很少开展，这也是理论、指标体系和评价方法研究不 完善的原因。 ( 3 ) 缺少绩效评价软件。绩效评价所需要的数据量大，评价指标多而分散。仅仅 依靠传统的统计软件，数据统计工作往往繁杂重复，操作起来较为困难，且工作需要具 有一定知识背景的专业人员才能开展，使很多地方无力进行农村交通项目绩效的评价。 ( 4 ) 绩效评价结果单调，没有实现评价结果和评价对象的统一，缺少形象直观的 专题地图和图表的描述。通常情况下政府绩效评价结果只是一些简单的统计图和大篇幅 的定性分析，评价结果表现较为单一。 因此，要很好的解决农村交通项目所面临的以上问题，就需要一个评价指标完善， 数据存储方便，操作简单的绩效评价系统，。g i s 技术作为一个应用范围广泛，存储空 间数据高效的计算机技术理所当然的成为首选。 4 长安大学硕十学位论文 1 3 本文研究内容 本文的研究主要包含绩效评价体系指标、评价方法和无量纲化方法的研究，及 如何实现具有g i s 功能的绩效评价系统的研究。本文的结构如图1 1 。 绪论 农村交通项h 绩效评价研 究 丛f 6 1 s 的农村交通项目绩 效评价系统歼发 鉴于m 印i n f o 的农丰、j 交通项 目绩效评价系统详细设计 实例应用 研究背景 国内外研究概况 研究内容 农村交通项目绩效评价内涵与特征 农村交通项目绩效评价指标构建 评价方法选择 指标无量纲化 地理信息系统概况 需求分析 系统目标 系统结构设计 系统平台及开发环境选择 地理信息系统介绍 绩效评价数据库的设计 系统基本功能的设计与实现 绩效评价模块设计 交通项目管理模块的设计 浙江省农村交通项目介绍 浙江省交通项目绩效评价实例 绩效评价系统效果分析 图1 1 本文研究结构图 绩效评价研究：给出交通项目绩效评价的定义，从优化完善农村交通项目绩效评价 构建体系出发，构建经济、可行、能够客观反映农村交通项目的绩效评价指标体系。根 5 第一章绪论 据评价指标，选择一种方便、高效、操作性强的评价方法，并结合该方法对各类指标进 行无量纲化。同时，结合g i s 系统和数据库的特点，绩效评价指标应该能够易于在g i s 中实现，即绩效评价中的定性定量指标应该能通过相应的算法和转化方法在g i s 系统中 实现。 基于g i s 的农村交通项目绩效评价系统的研究：依据绩效评价体系的具体指标， 以及各指标需要的数据，对系统的框架和对应的数据库进行设计。并利用相应的计算机 语言( v b ) 实现g i s 功能和对农村交通项目的绩效评价权重的标定、指标无量纲化和 评价结果计算，以及结果的输出和交通绩效项目的管理。 长安人学硕士学位论文 第二章农村交通项目绩效评价研究 2 1 农村交通项目绩效评价内涵与特征 1 农村交通项目绩效评价的内涵 1 ) 绩效评价的内涵及分类 单纯从语义学看绩效评价，“绩效”表示“成绩、成效”【1 7 】。“成绩”指“工作或学习的收 获”，强调对工作或学习结果的主观评价。“成效”指“功效或效果”，强调工作或学习所造 成的客观后果及影响。“绩效”则是对二者的综合，在评价行为过程的同时，又包括对行 为结果的评价。“评价”表示“评议估计或评估” 1 7 1 ，与之相近的“评定”和“评议”皆为“评 价”所采用的方式和途径。 综上绩效评价的定义为：识别、观察、测量和评价绩效的过程f l l 】。 绩效评价包括个人绩效评价和组织绩效评价。个人绩效指对个体成绩和绩效评价包 括个人绩效评价和组织绩效评价。个人绩效指对个体成绩和效益的评判过程；组织通常 指对企业和政府的成绩和效益评价。显然农村交通项目绩效评价属于组织绩效评价的范 畴，相应的也是政府绩效评估的一部分【1 8 】。 2 ) 农村交通项目绩效评价的内涵 从分类上看，农村交通项目的绩效评价属于政府绩效的范畴。虽然绩效评估定义的 提出已经接近一个世纪，但是，对于其定义一直存在争议【1 9 】。其中在国内得到认可的定 义有： ( 1 ) 政府绩效评价是对政府及其行政人员“政绩”的评估，是一定的目标尺度，考 核判断该政府及行政人员所取得的成绩【2 0 1 。 ( 2 ) 政府绩效评价就是根据统一评估指标和标准，按照一定的程序，通过定量和 定性对比分析，对政府部门一定时期内的业绩做出客观公正和准确的综合评判的过程 【l 钔。 ( 3 ) 政府绩效评价就是政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、 效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现的管理能力【2 l 】。 分析以上定义，对于政府绩效评价的内涵的确定一般从结果、效率或行动过程出发 进行定义。农村交通项目绩效评价作为政府绩效的一部分，除具有政府绩效的共性，还 有其自身的特点。如：农村交通项目，在具有服务功能的同时还具有一定的收益性( 如 养路费) ；农村交通项目范围广，管理较为困难，产生的影响较难测量和调查等特点( 这 7 第二章农村交通项目绩效评价研究 将在后续介绍中展开) 。 结合政府绩效的定义，从过程和结果两个方面对农村交通项目绩效评价的定义是： 按照一定的评价标准和方法，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素、刚 性规范与柔性机制相统一的基础上，对农村交通项目的规划、实施、以及相关的资金管 理、项目管理、生态环境保护等过程采取的措施与获得的效果和效益进行客观、公正准 确的综合评判过程。 2 农村交通项目绩效评价的特征 从农村交通项目绩效评价的内涵知：农村交通项目的绩效评价虽然属于政府绩效评 价的一部分，但是由于其自身的特殊性，在特征上不但具有政府绩效的特点，还具有自 身的特点。主要表现为： 第一，在评价对象上，农村交通项目具有点多、面广、涉及范围大，是以政府投入 为主的非经营性项目。但是，各类车辆上缴的养路费，客货运输费等，使其具有一定的 收益性，因此，尽管其效益在某些方面与单独的建设项目( 如高速公路) 相同，但其效 益评价方法不能完全按照一般公路建设项目的评价来进行，必需充分考虑农村交通项目 的特点，选择合适的评价指标体系和评价方法。 第二，在评价内容上，农村交通项目绩效评价在具有很强专业性同时，又是具有较 强的综合性。从定义上看，农村交通项目绩效评价主要是对农村公路项目及其相关的附 属设施( 如桥涵、安全设施等) 、客运场站等的规划、实施、管理与投入使用后的效益 这一过程与结果的评价。在这个层面看，农村交通项目的绩效评价具有很强的专业性， 属于对农村交通建设的评价。但是，农村交通项目的整个规划、管理、实施与最终的应 用等涉及的范围与领域较广。通常会涉及工程、法规、经济、能源和环境等领域。特别 是其产生的效益和影响更应该深入到社会、经济和环境等领域去，而不应该停留在交通 项目本身的评价和测定。 第三，在评价因素上，农村交通项目绩效评价是一个完整的系统，作为一项系统工 程，绩效评价系统包括确定目标、拟定评价指标、选择评价方法、安排适当的评价时间 和步骤等内容。 第四，从程序方面上看，农村交通项目绩效评价是一个动态的过程。绩效评价作为 一个过程，包括确定绩效目标、构建绩效指标体系、收集资料和最终评价等一整套操作 程序。在实践中，由于绩效评价的侧重点的变化，人们对绩效评价过程的界定有时也会 发生相应的变化。 长安大学硕士学位论文 2 2 农村交通项目绩效评价指标构建方法与流程 要想构建一组系统性较强，评价结果良好的绩效评价体系，最重要的是有套科学 的评价指标构建方法和体系。 1 当前农村交通项目指标构建方法及存在的问题 当前，对于农村交通项目的绩效评价研究还处于起步和发展阶段，在指标体系构建 上，有专家提出价值目标一旨标的多目标分解思路【1 2 】。其思路是首先确定当前的 主流价值观，在此基础上确定农村交通项目的发展目标，依据确定的目标进行分解，从 各分目标出发，建立各目标的评价指标【2 2 1 。 该方法具有的优点是： ( 1 ) 思路明确，逻辑性强。 ( 2 ) 当目标不是太多时，操作方便。 ( 3 ) 该方法在很多政府和企业绩效的实际评价中得到检验，获得了较好的效果。 缺点是： ( 1 ) 由于农村交通项目涉及的领域较多，范围广，当目标过多时，在制定目标的 过程中，存在目标不明确，缺少针对性等缺点。 ( 2 ) 指标的设计缺少反馈过程，具有过强的主观性，缺少公众参与的过程。一旦 设计的指标合理性不够，在数据调查完成后将很难实现指标的更改，进而影响评价可信 度和评价结果。 2 基于维度的多目标绩效评价指标优化方法的提出及流程 为了解决多目标方法中存在的两个缺点问题，使绩效评价指标体系更趋合理，本文 结合其它政府绩效评价体系构建的方法，在农村交通项目绩效评价体系建立的方法流程 中引入维度，并在指标实施之前，即指标建立过程中对其进行公众满意度调查来检验和 修正评价指标。绩效评价指标体系检验和修正，可以通过专家调查法和小范围的实地抽 样调查来实现，对调查结果进行分析，进而评判评价指标的优劣，并适时的进行指标调 整。本文提出基于维度的多目标评价指标优化方法的流程，如图2 1 。 9 第二章农村交通项目绩效评价研究 不 指导政府工作的主流价值观 上 农村交通项目发展的总目标 上 评价维度 上 领领 领 域 域域 12n j 目标划分 上 目 目目 标标 标 12n 不毒 满意 厶 口 图2 1 农村交通项目绩效评价指标体系建立流程 l o 长安人学硕上学位论文 为了明确以上流程，需要明确以下几个含义： 价值作为一种不变的、被全社会普遍接受的价值观。 维度是对评价范围的类型划分，通过维度区分，可以使评价层面更加清晰、 视角更加集中，也可使评价标准更具有可比性。 目标为解决关键问题所要达到的结果。比目的更加精确。 指标对目标完成度的测度。包括衡量目标实现进度、质量、数量的方法和 绩效指标。 2 - 3 农村交通项目绩效评价指标体系的建立 2 3 1 农村交通项目发展的价值观 农村交通项目的建设，既是全面落实科学发展观的必然要求，也是构建社会主义和 谐社会的重要内容；既是改善农村生产和生活条件，发展农村经济、解决“三农”问题的 前提，也是增加农民收入的有效途径；既是扩大内需、拉动经济发展的重要举措，也是 促进经济社会全面协调可持续发展的重要条件；既是构建便捷、通畅、高效、安全的交 通运输体系的重要组成部分，也是实现交通又快又好发展的重要基础。在农村交通项目 的实施中，农村交通项目的受益者农民和农村交通项目就是价值关系中的主体和客体。 农村交通项目是否按照农民的价值尺度满足农民的需要，是否对农民的生存和发展具有 肯定的作用，就表现成为农村交通项目的价值。因此，农村交通项目的实施体现的价值 有：科学、安全、法制( 法治) 、发展、诚信、秩序( 有序) 、和谐( 协调) 、经济( 简 朴) 、服务、稳定、可持续、民主、公平、重教( 启智) 、救济、文明、高效、廉洁、责 任、自由等。 2 3 2 农村交通项目的总目标 农村交通项目作为新农村建设的一部分，得到自上而下的重视，由于其自身的服务 性、非盈利性，其目标可以分为建设性目标和服务性目标。建设性目标就是指农村交通 项目在自身发展建设上应该达到的规模和目标，表现在自身质和量的提高，既包括硬件 设施的增加，还包括自身体制和制度的改革和完善。服务性目标是指农村交通项目作为 政府的一种基础设施建设，其最终目的是服务社会，要实现一定的社会效益和潜在的经 济效益。 1 农村交通项目的建设性目标 第二章农村交通项目绩效评价研究 农村交通项目的发展性目标并不是一成不变的，近年来其目标可以概括为以下几点 【3 】 ( 1 ) 加大中央和地方财政性资金、国债资金投入力度，继续加强农村公路建设。 在资金上要进一步加强对农村交通的建设，使农村公路建设在量和质上都有所提 高。 ( 2 ) 强化农村公路建设质量监管，推进农村公路管理养护体制改革。加快实施渡 改桥及渡口渡船改造等工程。 ( 3 ) 大力发展农村公共交通，完善扶持农村公共交通发展的政策措施，改善农村 公共交通服务，推进农村客运网络化和线路公交化改造，推动城乡客运协调发展。 2 农村交通项目服务性目标 针对农村交通项目的服务特性，党中央交通部提出了“三个服务于”的，农村交通项 目服务目标【3 】： ( 1 ) 服务社会主义新农村建设，为构建社会主义和谐社会创造交通条件。 服务社会主义新农村建设，是交通工作的重中之重。从农村公路面广、量大、 保通保畅任务重的实际出发，因地制宜地推进农村公路建设，养护好、管理好农村 公路，发展农村运输，为农村经济发展、农业产业结构调整、农民增收提供良好的 交通条件。 ( 2 ) 服务人民群众安全便捷出行，为构建社会主义和谐社会增强交通运输保障能力。 坚持以人为本，把安全放在交通工作的突出位置，既重视交通基础设施建设中的安 全监管，又不断提高交通基础设施的安全性、适用性，让人民群众出行放心；既不断增 加交通有效供给能力，又不断提高运输服务的效率、质量和水平，让人民群众出行满 意。 ( 3 ) 服务国民经济和社会发展全局，为构建社会主义和谐社会提供交通基础设施。 交通运输是“吃住行”中的重要一环，是保障经济社会又好又快发展的重要物质基 础。服务国民经济和社会发展全局，是交通工作的总任务。根据经济社会发展和改革开 放的要求，科学安排，强化管理，加强公路水路交通基础设施建设，保障能源、重点物 资、农副产品、外贸货物以及应急抢险运输，实现覆盖范围更广、服务水平更高的货畅 其流、人便于行。 1 2 长安大学硕? l 学位论文 2 3 3 农村交通项目绩效评价维度划分 从某种意义上说，划分维度是服务于评估主体的结构需要，便于各个评估主体从不 同的评估视角对同一个组织行为进行评估。维度的划分主要从大的方面考虑，使之具有 普遍和典型意义【4 1 。 根据农村交通项目职能部门在整个实施过程中的职能及作用不同，可以划分为以下 几个方面的职能规划、资金管理、实施、监督和验收、养护管理、客货运输、促进经济 和社会发展及保护自然环境。根据以上功能之间的关系和联系的密切程度，对交通项目 进行如下的维度： ( 1 ) 规划与执行一致性绩效 项目的规划与执行是一体的。只有规划而不去执行，那么规划就是空谈，不切实际： 而执行要是脱离规划的指导，执行结果就会与规划目标相差太大，甚至完全与规划背道 而驰。从总体上说，规划指引着执行，把握了执行的方向；而执行是实现规划目标的唯 一途径。规划与执行相一致，顾名思义，就是执行的结果要和规划的目标保持一致，执 行结果要保证规划目标的实现。 ( 2 ) 资金管理绩效 资金是保障整个工程顺利实施的基本条件，尤其是对于像农村交通项目这样点多、 面广、数量众多的系统工程，做好资金管理更显得尤为重要。农村交通项目资金管理绩 效评价要按照财政部、交通部、各省所颁布的财政支出绩效评价的原则、方法和要求进 行。 ( 3 ) 工程效果绩效 项目建设质量事关建成后能否正常使用、发挥投资的预定目标问题，是投资绩效的 重要组成部分。农村公路的建设质量还事关千百万农民群众的切身利益，事关党和政府 的形象，是当前构建和谐社会、开展社会主义新农村建设的中心工作，其评价意义十分 重大。 ( 4 ) 社会和经济效益绩效 交通是社会、经济发展的基础和先导。交通运输业作为国民经济中一个重要的物质 生产部门，它把社会生产、分配、交换与消费各个环节有机地联系起来，是沟通城乡、 联系产销的纽带，是保证社会经济活动得以正常进行和发展的前提和条件。交通运输事 业的发展，将大大促进资源开发利用程度和水平，促进经济文化的繁荣和社会文明程度 1 3 第一二章农村交通项目绩效评价研究 的提高。 ( 5 ) 环境影响效益绩效 是对公路建设与运营所产生的环境影响进行识别、预测和评价，并提出合适的清除 或减轻不良环境影响的措施和对策。我国公路环境影响评价的主要内容包括：生态环境 影响评价、环境空气影响评价、声环境影响评价、社会环境影响评价、水环境影响评价 及公众参与等。 2 3 4 农村交通项目绩效评价指标选取原则 结合其它政府绩效评价的经验，要构建一套合理的指标体系，还应充分考虑指标体 系建立的基本原则： 1 、系统性原则。系统性原则要求绩效评价指标体系与评价对象的战略目标、绩效 评价的目的三者之间一致。绩效评价的目的就是引导、帮助被评价对象实现其战略目标， 以及检验其战略目标实现的程度。因此，设定和选择绩效评价指标时，应从评价对象的 战略目标出发，根据战略目标来设定和选择绩效评价指标。但是，战略目标的实现是通 过层级分目标的实现来保证。因此，绩效评价的目的也是分层级的。这就客观要求一定 层级的绩效评价指标必须与同一层级的绩效评价目的相一致，要服从、服务于同一层级 绩效评价目的的达成。 2 、规范性原则。农村交通项目绩效评价指标体系的规范与否直接关系到所建构的 指标体系是否具有可测性和可行性。农村交通项目绩效复杂性强、综合性广、覆盖面宽。 因此，其绩效评价指标体系的构建要力求规范，要通俗易懂，便于获得，易于理解，利 于计算。绩效评价指标体系中的各个具体指标，在其涵义、口径范围、计算方法、计算 时间和空间范围等方面，要相互衔接，全面、综合、规范地反映评价对象各构成要素之 间的关系。指标应做到能精简的尽量精简，能简化的尽量简化。 3 、可测性原则。绩效评价指标的可测性主要包括绩效评价指标本身的可测性和指 标在评价过程中的现实可行性。首先，绩效评价指标本身具有可测性，如用问卷测量公 民对政府工作的满意度等。不能量化的指标要尽量使用如“优”、“良”、“一般”、“差” 等多重标准来测量。其次，可测性原则要求绩效评价指标在评价过程中要具有现实可行 性。能够获得充足的数据信息，同时评价主体能够做出相应的评价。 4 、动态性原则。任何事物都是处在发展变化的过程中的，绩效评价也不例外。由 于农村交通项目对整个社会所产生的社会、经济等影响具有滞后性，同时受其它因素的 1 4 长安大学硕士学位论文 影响，很难在短期内得到真实值，这就使得农村交通项目绩效评价是一个动态的积累过 程。同时也要求，在评价指标的选择过程中，既要有测度农村交通项目绩效的静态指标， 又要求有反映绩效活动过程的动态指标。随着社会发展的需要的变化，农村交通项目在 不同时期内所起的作用不同，肩负的责任不同，以及服务水平等都会有很大的差别，这 就使得农村交通项目绩效评价的指标不能保持长期不变，应根据农村交通项目所处的发 展阶段不同而对评价指标进行必要的调整。 5 、独立性原则。即选入指标体系的各项指标都具有独立的信息，相互不能代替。 2 3 5 农村交通项目绩效评价指标建立 1 指标体系的建立 结合2 3 1 2 3 4 的分析，按照图( 2 1 ) 农村交通项目绩效评价指标体系建立的流程， 在浙江省“乡村康庄工程”的基础上，对建立的各维度进行了目标分解，并根据分解后 的目标制定了相应的评价指标，具体见附表1 - 6 。 2 指标的筛选 为了保证建立指标的准确性和调查后的可行性，对建立起来的指标体系通过满意度 调查的方法进行了筛选。在满意度调查中，根据指标的重要程度，把指标分为四类，即 必要指标，重要指标，一般指标和多余指标。必要指标是评价中，要实现评价目标必须 选择的调查指标；重要指标是进行目标评价中所起作用较为重要，但不是非此指标不可 的指标；一般指标是指评价目标重要性不大，数据采集有难度，可以通过其它评价目标 和指标进行替代的指标，评价中所发挥的作用不大，评价指标或相关的评价目标可有可 无的一类指标；多余指标是评价中重复、所起作用微小或不起作用的指标。 对建立起来的指标体系，在浙江省“乡村康庄工程”中进行了满意度调查。通过对群 众、基层领导和专家等的调查和座谈，对建立的指标体系进行了调查，并根据其反映进 行了统计分析，形成附表1 - 6 中的满意度