（管理科学与工程专业论文）我国失业保险存在的问题与对策研究.pdf

摘要 当我国失业保险制度正在积极探索推进的今天，世界各国的社会保障工作也同时面 临着步入老龄化社会的难题以及高失业率、商业保险和社会经济环境巨变的危机。在今 后相当长一段时间内，如何为企事业单位失业人员提供基本生活保障，建立起失业保险 的安全网，是政府和群众关心的重要大事之一，它直接关系到广大职工群众的切身利益、 关系到国有企业改革的成败、关系到社会稳定的大局。目前，我国国有企业职工下岗增 多，可以说是我国经济发展多年积累深层次矛盾的综合反映，也是改革和发展中不可逾 越的阶段，在这一特殊的历史阶段，国有企事业单位人员流动、职工下岗失业是难以避 免的。如何面对现实，及早采取多种措施解决就业，减缓失业大军的冲击，则是我们必 须认真思考的问题。本文试图从失业保险的建立、失业保险制度的国际比较、国内失业 保险发展的优劣势分析、失业保险在社会反失业中的双重效应分析出发，经过大量的调 查和实证研究，提出了我国进一步完善失业保险制度的对策和若干建议，并勾画了我国 未来进一步建立失业保障体系的构想。 国际经验告诉我们，失业保障制度在国际上并没有统一的模式，虽然许多国家都有 失业保障制度，但基于国情差异，不同国家在保障目标、组织方式上都有所不同：各国 传统的失业保障制度，特别是失业保险制度普遍面临或多或少的问题，不少国家也正在 结合本国国情进行改革探索，有关经验和教训值得认真汲取。面对我国持续高失业率的 压力，现行的失业保险制度能否作为未来失业保障体系的基本模式，将有待于今后继续 研究和探索。希望通过这一研究成果能为政府有关部门提供决策参考，并对建立我国新 的失业保障体系有所推动和帮助。 关键词：失业保险：存在问题；对策研究 a b s t r a c t n o w a d a y s ，t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mi no u rc o u n t r yi sd e v e l o p i n g p o s i t i v e l y a tt h es a m et i m e t h es o c i a lg u a r a n t e ew o r ki ne v e r yc o u n t r yi sf a c i n g d i f f i c u l t i e so fa g e ds o c i e t y ，h i g hu n e m p l o y m e n tr a t e ，c o m m e r c i a li n s u r a n c ea n d g r e a tc h a n g e si ns o c i a le c o n o m y d u r i n gal o n gp e r i o d ，i ti so n eo ft h ei m p o r t a n t m a t t e r st h a tt h eg o v e r n m e n ta n dt h em a s s e sc o n c e r n e d ，h o wt op r o v i d eb a s i c1 i v i n g n e c e s s i t yt ot h eu n e m p l o y e df r o me n t e r p r i s e sa n di n s t i t u t i o n sa n dh o wt os e t u ps a f e t yn e t t i n go fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e i th a sd i r e c tc o n n e c t i o n sw i t ht h e b e n e f i t so ft h ew o r k e r sa n dt h e m a s s e s ，w i t h s u c c e s so rf a i l u r eo ft h e n a t i o n a l i z e de n t e r p r i s e s r e f o r m ，w i t ht h es o c i a l s t a b i l i t y ，a tp r e s e n t ，t h e u n e m p l o y e dw o r k e r sf r o mt h en a t i o n a l i z e de n t e r p r i s e sa r ei n c r e a s i n gi nc h i n a i ti st h ec o m p r e h e n s i v er e f l e c t i o no fp r o f o u n dc o n t r a d i c t i o nt h a ti sa c c u m u l a t e d d u r i n gt h ep e r e n n i a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nc h i n a i ti st h ei m p a s s a b l ep e r i o d d u r i n g r e f o r ma n d d e v e l o p m e n t i n t h i s s p e c i a l h i s t o r i c a l p e r i o d i ti s i n e v i t a b l et h a ts t a f fo fe n t e r p r i s e sa n di n s t i t u t i o n sc i r c u l a t ea n db e c o m e u n e m p l o y e d i ts h o u l db et h o u g h tc a r e f u l l yh o wt of a c er e a l i t y ，h o wt ot a k em o r e m e a s u r e st oi n c r e a s ee m p l o y m e n ta n dh o wt ol i g h t e nt h ei m p a c to fu n e m p l o y m e n t s t a r t i n g f r o mt h e p o i n t o ft h ee s t a h l i s h m e n to f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ， i n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o no fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，a n a l y s i so fd o m e s t i c u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ed e v e l o p m e n t ，u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e sr o l ei nt h es o c i a l a n t i u n e m p l o y m e n ta c t i v i t i e s t h i sa r t i c l ep u tf o r w a r ds o m ec o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n st op e r f e c tt h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e minc h i n aa n dd r a wt h e o u t li n eo ff u r t h e rd e v e l o p m e n ti nc h i n a su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e ma f t e r al a r g eq u a n t i t yo fi n v e s t i g a t i o na n ds t u d y i n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c et e l l st h a t u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mi sn o t u n l f i e d l n s p t t e t h a t m a n y c o u n t r l e sh a v e u n e m p l o y m e n tg u a r a n t e es y s t e m d i f f e r e n tc o u n t r i e sa r ed i f f e r e n ti na i ma n d o r g a n i z a t i o nb e c a u s eo ft h e i r d i f f e r e n tn a t i o n a l c o n d i t i o n s e v e r yc o u n t r y s t r a d i t i o n a l u n e m p l o y m e n t g u a r a n t e es y s t e m e s p e c i a l l yu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mi sf a c i n gm o r eo r l e s sp r o b l e m s s o m ec o u n t r i e sa r e e x p l o r i n ga c c o r d i n gt o t h e i ro w nn a t i o n a l c o n d i t i o n s ，t h er e l e v a n te x p e r i e n c e sa n dl e s s o n sa r ew o r t hl e a r n i n g f a c i n gt h e p r e s s u r eo fc o n t i n u e dh i g hu n e m p l o y m e n tr a t ei nc h i n a ，i tn e e d sf u r t h e rs t u d y a n de x p l o r ew h e t h e rt h e p r e s e n tu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mi st h eb a s i c p a t t e r no f f u t u r e u n e m p l o y m e n tg u a r a n t e es y s t e r n h o p et h i sa c h i e v e m e n tc a n p r o v i d er e f e r e n c et ot h er e l a t e dd e p a r t m e n t so ft h eg o v e r n m e n ta n db e n e f i tt h e e s t a b t i s h m e n to fc h i n a sn e wu n e m p l o y m e n tg u a r a n t e e s y s t e m k e yw o r d ：u n e m p io y m e n tin s u r a n c e ，e a s ep r o bie m ，s t u d yo fc o u n t e r m e a s u r e s 我国失业保险存在的问题及对策研究 1 引言 1 问题的提出。失业是市场经济中一种不可避免的社会经济现象，减少和克 服失业造成的消极影响是一个社会健康发展的重要条件。失业保险就是随之而产 生的，国家通过立法强制实行，由社会集中建立基金，对非因本人意愿中断就业 而失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务的制度。1 9 9 7 年以来，我国经济在成功地实现“软着陆”之后，实现了高增长、低通胀的目标。 但是作为判断宏观经济运行的三个指标( 增长率、通货膨胀率、失业率) 之一的 失业率却明显上升。如果把国有企业1 5 0 0 万至2 0 0 0 万下岗、待岗人员也计入失 业人口之内，那么当前中国城镇失业率大约在7 左右。有关专家指出，改革开 放以来的第三次失业高峰已经到来( 第一次失业高峰在1 9 7 9 年几十万知青返城 时，第二次是在1 9 8 9 年至1 9 9 1 年治理整顿中) ，这并非危言耸听，对此必须严 肃对待。 从失业原因分析，我国目前的失业矛盾主要有两类：隐蔽性失业和结构性失 业。隐蔽性失业是由于国有企业不能按照市场效率原则的要求，精简机构和人员， 实现劳动力要素和生产资料要素的优化组合，而有相当多的富余入员滞留在企业 所致。目前国有企业中隐性失业率达1 5 3 0 ，如果按1 亿企业职工计算，富余 人员总数就达到1 5 0 0 - - 3 0 0 0 万人。如此庞大的隐性失业队伍，本身就成为深化 失业保险制度改革的一大难题。结构性失业包括两种情况：一种是由于经济结构 的调整，行业淘汰引起的失业：另一种是由于新技术的应用产生的失业。两者相 比，前者占绝大多数。目前下岗职工多集中在老工业基地和传统行业，仅东北三 省就有下岗职工2 5 9 万人，全国纺织、林业、兵工、地矿系统的下岗职工己分别 占本行业职工总数的1 8 、2 5 8 、2 3 和1 9 。 据劳动和社会保障部统计，到2 0 0 2 年底，全国企业下岗职工累计已达1 6 6 5 万人，对劳动力供给造成了巨大压力。如果国家不能从短期和长期设计一套解决 就业问题的政策措施，就业矛盾一旦尖锐化将会直接威胁整个社会的稳定和经济 的运行，这就给我国目前尚待完善的失业保险制度的建设提出了十分紧迫的任 务。在今后相当长一段时间内，在努力发展经济、全面扩大就业机会的同时，必 须建立和完善新的失业保障制度体系，为失业人员提供基本生活保障，缓解因失 业导致的城镇贫困和社会矛盾，已成为社会各界的共识。本文拟从失业的基本理 我国失业保险存在的问题及对策研究 论出发，经过大量的调查和实证研究，对国际间失业保险制度进行比较分析，查 找我国失业保险制度存在的缺陷，进一步提出我国完善失业保险制度的对策和建 议。 2 国内外文献综述。在我国经济学家对失业问题进行深入理论探讨和分析的 同时，西方国家已经开始逐步建立起旨在保证失业者生活安定的失业社会保险制 度。 1 9 世纪下半叶，英国最先建立了济贫法，救济对象是贫民，当时贫民是 由三部分组成，一是由于“圈地运动”影响而失去土地，从而失去生活来源的农 民。二是破产的小手工业者。三是城市失业工人。济贫法的实施，使失业人 员得到了基本生活保障，但它还显得比较幼稚“。 法国于1 9 0 5 年通过立法形式建立了失业保险制度，但不是一种强制性的失 业保险，而是一种自愿性的失业保险。法律确定，人们是否参加失业保险取决予 个人意愿，参加保险，就必须根据失业保险法律规定接受管理，包括承担一定的 义务和享受相应的权利。挪威也于1 9 0 6 年建立了失业保险制度，当时属于任意 参加性质。丹麦于1 9 0 7 年建立了类似法国的失业保险制度。 英国政府于1 9 1 1 年1 2 月1 6 日正式批准了国民保险法，这是世界上第一 个全国性、强制性的失业保险法。这一法律开创了强制性失业保险制度的先河， 后被一些国家效法，构成了世界失业保险制度的主流。以后，包括德国、西班牙 意太利、奥地利、波兰等在内的许多国家纷纷仿效，也实行了强制性失业保险制 度。美国在经历了1 9 2 9 - - 1 9 3 3 年的经济大危机后，于1 9 3 5 年通过了社会保障 法，实行包括失业保险在内的综合性社会保障体系。第二次世界大战结束后， 发展中国家也纷纷建立起失业保险制度。据统计，目前全世界共有6 8 个国家建 立失业保险制度。其中发达国家包括：美国、加拿大、英国、日本、法国、德国、 意大利、瑞士、荷兰、西班牙、瑞典、葡萄牙、奥地利、比利时、卢森堡、丹麦、 冰岛、芬兰、挪威、爱尔兰、希腊、以色列、澳大利亚、新西兰、南非等。 综观国外发达国家建立失业保险制度的经验和发展趋势，较为有代表性的国 家是德国和西班牙。德国和西班牙均属于欧盟成员国，其失业保障制度都采取现 收现付制的管理模式，但由于两国的社会经济状况和历史背景不同其社会保障 水平、保障范围、筹资方式和管理体制等各有不同的特征( 见表1 1 ) 。 我国失业保险存在的问题及对策研究 表1 1 德国与西班牙失业保险制度比较 t a b l e i ，1 g e r m a n y a n ds p a i n su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m c o m p a r i s o n 德国西班牙 政府和慈善机构承担总开支的 资金来源1 3 ，各种社会保险管理机构承担 社会缴纳的保险金、政府预算拨款 和其他收入。 2 3 。 工业和服务业的雇员、铁路雇员、 法律规定凡有正当职业者都必须矿工、海员等。自我雇佣人员、临 参加失业保险。公务员、法官、时工未纳入失业保险覆盖范围。国 覆盖范围 大企业总经理、神职人员等不参家公务员的社会保险是相对独立 加失业保险。的，只要为国家服务1 5 年以上就 可享受在职工资的9 0 的退休金。 单位：1 9 9 1 年为3 1 ，1 9 9 2 - - 1 9 9 3 全国实行统一的收费比例为年为7 3 ，1 9 9 4 年至今为7 8 。 缴费率 6 5 。 个人：1 9 9 1 1 9 9 3 年为i 1 ，1 9 9 4 年至今为1 6 。 失业金最高限额为失业前工资收 入的6 7 ( 单身6 0 ) 。一般失业失业后，前6 个月按最近6 个月投 支付标准者最多可领取失业金1 2 一1 8 个保收入的7 0 支付，6 个月以后按 月，年老的失业者最长可以领取6 0 支付，最多领取期限为2 年。 3 2 月。 领取失业金期满后，如果继续失一般情况下领取失业补助的期限为 业将改为申请失业补助失业补6 1 8 个月。4 5 岁以上的最长为2 4 失业补助 助金为工资收入的5 7 ( 单身为个月，5 2 岁以上的最长为3 0 个月； 5 3 ) 。 支付标准为平均工资标准的7 5 。 德国与西班牙失业保险制度的比较分析，给我们如下几点启示：一是社会保 障水平要适度，要与国家的经济发展水平相适应。一个国家的社会保障制度是与 其经济状况密切相关的，一般情况下当国民经济发展态势较好的时候，福利制度 也就“水涨船高”，政府为公民创造了一个较为宽松的生活环境。但是，保障水 平上去了就难以降下来，而经济总是处于一个起伏升降的周期循环之中，当经济 危机到来之际，就会对其产生十分不利的影响。欧洲国家的福利社会模式发展至 今，走过了繁荣辉煌的里程，但近几十年来，由于社会经济发生了很大变化，国 际形势的剧变，经济环境恶化和科学技术的发展，使得西方福利社会的根基发生 了动摇，高福利的社会保障制度已难以为继。经济发达国家尚且为迅速增长的社 会福利所困扰，对于发展中国家来说，社会保障水平一定要适度，不宜太低，太 低起不到保障的作用；也不宜过高，过高容易产生依赖思想，不利于推动经济的 健康发展。二是明确政府在社会保障制度中的责任。发达国家的政府在管理社会 我国失业保险存在的问题及对策研究 保障事务中起着不同的作用，但是政府无论是采取何种方式参与管理，都对社会 保障制度担负着重要的责任。如：通过调整产业政策，达到劳动力资源的合理配 置；通过对社会保险费率的调整，从宏观上控制保障水平；通过减免税收或直接 提供资金支持，解决再就业问题等等。三是简化管理机构，理顺管理体制。发达 国家在确定社会保障管理体制过程中，实行政、事分开的管理原则，失业保险由 社会保障局或就业局负责，而基金的收缴工作则由服务网络最广泛的失业保险公 司负责，失业保险公司一般在收到资金后的当天即分转各保险公司。四是建立社 会保障预算，加强对社会保障资金的管理。发达国家的政府在社会保障预算的制 定上是相对独立于国家政府预算的，但却通过建立社会保障预算从宏观上控制保 障的总体水平，保证其与经济发展水平相适应。 国际的经验告诉我们，失业保障制度在国际上并没有统一的模式虽然许多 国家都有失业保障制度，但基于国情差异，不同国家在保障目标、组织方式上都 有所不同；各国传统的失业保障制度，特别是失业保险制度普遍面临或多或少的 问题，不少国家也正在结合本国国情进行改革探索，有关经验和教训值得认真汲 取。我国面对持续高失业率的压力，现行的失业保险制度存在的缺陷如何进一步 完善以及未来失业保障模式如何建立，本文将就上述问题进行研究和探索。 3 本文研究的思路及解决的问题。失业保险制度经过近一个世纪的发展，不 仅有自身的优点及合理性，而且也积累了很多现成的制度经验。中国经过1 0 余 年的努力，失业保险从无到有，形成了失业保险的制度雏形，并构筑了相关的组 织管理体系，在一定程度上对中国近年来市场化进程中失业人口不断增加起到了 “减震器”的作用。但目前我国失业保险制度的建设及其效果与所面临的就业形 势要求相比，还存在着明显的差距，包括失业保险覆盖面过窄、失业保险资金的 筹措渠道单一、失业保险资金支出结构不合理、国有企业下岗职工基本生活保障 尚未与失业保险并轨等，亟待进一步完善失业保险制度。关于未来的失业保障模 式选择问题，目前呼声较高的意见是借鉴西方发达国家的保险模式，建立规范的、 广覆盖的城镇失业保险体系来承担对失业者的各种保障责任。本文通过对国内的 各种因素进行综合分析后认为，目前的失业保险制度属于消极失业治理制度，有 效的失业保险制度，应当以保障基本生活、促进再就业为目标，以集中资金、分 散风险为核心功能，确定以下基本原则，即保持生活稳定，促进经济发展：体现 公平，提高效率；市场主体合理承担失业风险，政府政策引导和财政补贴：立足 现实，兼顾长远，积极过渡，趋于完善。 我国失业保险存在的问题及对策研究 2 失业理论 失业现象最早产生于西方发达的资本主义国家，是资本主义市场经济的一种 伴随物。这一重大的社会经济问题引起了西方许多经济学家的关注，并为此进行 了不懈的研究，提出了种神失业理论。 2 1 失业基本理论 2 ，1 1 古典失业理论 法国庸俗经济学家萨伊是这一理论的主要代表人物，这一理论认为，失业是 劳动市场上供求不相称的结果，而供求不相称的关键在于劳动力市场上实际工资 水平定位不当，因而治理失业的主要方法是调整工资水平。 萨伊从“供给可以为自己创造需求”这一市场法则出发。强调生产或供给的 决定性意义。他认为，生产和消费( 或者说供给和需求) 只是一枚硬币的两面， 某种商品一经生产出来，生产三要素( 劳动力、资本和土地) 的报酬总和会恰好 等于该商品的价值，而生产三要素的所有者所得到的报酬又恰好等于供给量，即 一种商品的供给量，恰好等于对另一种商品的需求量，因而供给创造了自身的需 求，整个经济不会出现过度生产( 就业过渡) 或者生产不足( 失业) n i 。 现代西方经济学者大多认为，萨伊法则在以物物交换经济中是成立的。而在 货币经济中萨伊法则的成立需要更多的条件。例如，面包商出售面包后所得到的 收入，不会全部用于消费，而会有储蓄。因此，对整个社会来说，所生产的产量 不会等于需求量，即供给会大于需求，从而造成生产过剩，经济失衡。只有资本 市场用灵活变动的利率将全部储蓄转化为投资需求后，供给量才会等于需求量。 从这个意义上说，萨伊法则的含义是：如果依靠市场的自发调节，失业只是暂时 的，经常的、大量的还是充分就业。 因此，我们可以把萨伊的失业理论概括为以下三点：在正常情况下，市场 经济通过价格机制自发地调节，商品市场和生产要素市场会趋于供求平衡，经济 会自动实现充分就业：偏离均衡是暂时的，也是不正常的，因此失业是暂时的， 不是内在的；萨伊法则隐含地反对政府干预经济，主张自由放任的市场经济。 我国失业保险存在的问题及对策研究 以新古典学派著称的马歇尔继承了萨伊的庸俗经济学的衣钵。他在1 8 9 0 年 出版的经济学原理一书中，在分析了资本主义的失业现象之后，提出在自由 竞争的条件下，只要劳动力市场没有人为阻力，就可以通过工资的自由涨落和劳 动力供需之间的自发调节，而达到充分就业。马歇尔和古典经济学样，在就业 问题上提出自由放任原则，反对政府对劳动力市场的干预行为。 2 1 2 供给学派的失业理论 以拉弗为代表的供给学派，从供给不足的角度对凯恩斯的“充分就业”理论 发动了全面攻击，提出了“供给不足”是导致失业的原因。 在供给学派看来，严重失业的存在，就是一个与供给紧密相关的问题，即失 业人员中的大多数是缺乏训练，技术水平不高的青少年，其中还有不少是由于“失 业救济”丰厚，“失业成本”低而自愿失业的，有的则因资本供给不足，产品在 国际市场上缺乏竞争能力，出现销售危机造成的。可见失业问题本身是由于供给 不足而引起的。在供给严重不足的情况下，如果继续运用刺激有效需求的扩张性 政策，非但不能解决失业问题还会加剧通货膨胀。供给学派特别批评了凯恩斯扩 大社会福利开支的政策，认为政府庞大的社会福利支出，不仅不能使穷人摆脱贫 困，反而使失业增加，有损劳动力的供给。因此，增加供给才是解决失业，扩大 就业的积极而有效的措施。 供给学派提出消除失业的政策主张包括：削减福利开支，对失业救济金增 税；强调企业家自由的精神，反对国家干预，主张市场自我调节：削减政府 开支，主张财政平衡；实施限制性的货币政策，恢复金本位制：由政府普及 教育，鼓励私营企业对工人进行技术训练和专业培训，以适应科技发展和经济结 构调整的需要”。 2 1 3 失业福利理论 这是2 0 世纪2 0 年代盛行于英国的经济学派，主要代表人物是英国经济学家 庇古。该学派强调通过国民收入的增加和国民收人的再分配来增进社会福利。而 增加国民收入，关键是合理分配生产要素，其中最核心的是劳动力要素。而要合 理分布劳动力，就必须改善劳动生活条件和福利状况，对劳动者患病、伤残、生 育、失业、年老、死亡给予适当的物质帮助和生活服务。关于通过国民收入重新 我国失业保险存在的问题及对策研究 分配以增进社会福利，应当向收入高的富人征收累进所得税的遗产税，同时向劳 动者增加失业补助，增加社会救济，实现收入“公平化”。失业保险制度今天所 遵循的基本原则之一，即公平化原则，追根究底，就是来自失业福利理论。因此， 这一学派的主张，成为英国和其他国家后来推行普遍福利政策的理论依据，促进 了实行这一政策国家的失业保险制度的建立和完善。 2 1 - 4 奥肯法则 美国著名经济学家阿瑟奥肯于1 9 6 2 年提出了一个引起世人注目的新发现， 这一新发现被称为“奥肯法则”。该法则说明了失业率与实际国民生产总值增长 率之间的精确关系。根据统计数据，奥肯发现了与既定的短期失业率增加相联系 的是国民生产总值的减少，二者呈反方向的比例变化。这种变化关系表明，高增 长率使失业率降低，低增长率则会提高失业率。他据此还指出，一般来讲，失业 率与实际国民生产总值缺口之间的比率是1 ：2 5 ，即失业率每增加i ，则实际 国民生产总值会减少2 5 左右。由此，反过来讲，如果要使失业率降低1 ，则 国民生产总值必须增长约2 5 n 1 。奥肯法则实际上描述了产品市场与劳动力市场 之间极为重要的关系。使政府能够计算出短期内国民生产总值与失业率的变动关 系，从而为一个国家制定经济增长政策，提供了一个统计上的依据。 2 1 5 自然失业率理论 现代货币主义的代表人物弗里德曼，对凯恩斯借助通货膨胀来解决失业的主 张持否定的态度，并提出了一个“自然失业率”理论。所谓“自然失业率”是指 在一个给定的一般均衡结构中，经济动态系统不断重复呈现出具有收敛点的失业 率。弗里德曼认为，在自由竞争的市场经济中，如果没有货币经济因素的干扰， 让劳动力市场处于完全自由竞争状态，即工资具有弹性，劳动力可以自由流动， 工人和雇主都可以自由地获得充分的劳动市场供求信息，在这种情况下，一切有 工作技能、并愿意工作的人迟早都会就业，而没有劳动技能且不为雇主所需的人 无论如何也无法就业。因此在价格与工资的自发调节下，劳动市场会自然趋向于 一个均衡的就业水平，即与稳定的通货膨胀所适应的就业自然水平，与此相应的 失业率就是“自然失业率”。所以自然失业率便是自然失业人数和摩擦失业人数 与全体劳动力总数之比率，自然失业率如控制在一定范围内，就没有什么可怕。 我国失业保险存在的问题及对策研究 弗里德曼认为，只要发挥市场竞争因素的积极作用，提供市场信息，增加劳动力 的流动性等等，就有可能把自然失业率降低。他认为无论政府采取什么样的政策， 也不能消除自然失业率，因而凯恩斯主义的政策是无效的。他所设想的自然失业 率是4 左右m ；。 2 1 6 摩尔根的失业理论 2 0 世纪下半叶，美国经济学家摩尔根提出失业不可避免理论，以及失业率 和通货膨胀相关关系的理论。他认为，任何走上工业化的国家，都不可能完全消 灭失业，实现充分就业。因为在市场经济中，经济结构总是不时地进行调整，总 会有些行业在这个或哪个时间里暂时削弱，乃至消失，一些新的行业应运而生： 还有季节性生产总是不均衡的，旺季需要劳动力多，淡季必然大量减员。凡此种 种都说明失业是市场经济中难以避免的社会现象。既然失业不可避免，那么对失 业者就要加以保护，这既有利于劳动力再生产继续进行，也有利于社会安定。这 一理论，为失业保险和失业救助提供了新的理论依据。 2 2 失业及分类 2 2 1 失业的概念 失业是一种社会经济现象，是劳动力和生产资料相分离的一种社会形态。它 是与就业相对立的一个经济学概念，要界定失业概念首先必须界定就业的概念。 按照国际劳工组织的定义，就业是指一定年龄阶段内的人们所从事的为获取 报酬或为赚取利润所进行的活动。“充分就业”这一概念最早是由凯恩斯提出的。 传统的西方经济学从“供给自身创造需求”的萨伊定律出发，认为通过价格机制 这只“看不见的手”的自发调节，可以实现充分就业。然而，1 9 2 9 - - 1 9 3 3 年的 经济危机给各国劳动人民带来了深重的灾难，整个资本主义世界的失业人数一度 高达3 5 0 0 万人以上。传统的西方经济学关于资本主义制度可以借助市场自动调 节达到充分就业均衡的理论彻底破产了，迫切需要一套能够医治失业和危机以维 护资本主义统治的新的失业理论”，。 正是在各种情形下，凯恩斯于1 9 3 6 年发表了就业利息和货币通论一书。 在这本书中，凯恩斯认为，在边际消费倾向递减规律、资本边际效率递减规律和 我国失业保险存在的问题及对豢研究 货币流动偏好规律这三条心理规律作用下，出现了“有效需求不足”。在有效需 求原理的基础上，他认为，在资本主义社会中除了有“自愿失业”和“摩擦性失 业”之外，还有“非自愿性失业”，即工人愿意按照现行货币工资水平受雇于资 本家，却仍然找不到工作。如果有这种状况存在，就说明社会尚未实现“充分就 业”。在凯恩斯看来，只要想办法消除了这种“非自愿性失业”，就意味着“充分 就业”。 由此可见，凯恩斯提出的“充分就业”概念，并不是指一切有劳动能力的人 全部都就业，而是指在某一倾向工资水平下愿意就业的入都就业。也就是说，劳 动力的就业率不是百分之百。目前，国际上较通用的标准是，如果失业率保持在 4 - - 5 ，即为充分就业。 充分就业是一个相对的概念。在动态的市场经济中，要想保持劳动力供给与 需求在总量与结构上的持续均衡是极其困难的。充分就业一般洗来是一种理想的 状态，当充分就业实现时，并不意味着失业现象的消失，摩擦性失业、自愿失业 及其类型的自然失业与充分就业并行不悖。 从劳动经济学的角度来看，所谓失业是指劳动力供给与劳动力需求在总量或 结构上的失衡所形成的，具有劳动能力并有就业要求的劳动者处于没有就业岗位 的状态。一般失业主体必须具备三个条件：有劳动能力；愿意就业，即正在 采取各种方式寻找工作：无工作，即不在有报酬的职业或自营职业中。”， 失业问题与通货膨胀、资源匮乏、环境恶化一起被列为当今世界发展经济的 四大难题。比起后两者来，失业和通货膨胀的历史更长，对经济和社会影响更大， 被视为经济运行的头号敌人。由于各个国家的情况不同，所以各国衡量失业的标 准也不尽相同。参照国际劳工组织及世界上大多数市场经济国家衡量失业的标 准，我国将失业者定义为：在1 6 岁以上，有劳动能力，在调查周内未从事有收 入劳动，当前有就业可能并以某种方式正在寻找职业的人员。 2 2 2 失业类型 按照不同的标准可将失业分为若干类型。 1 从失业的形态来划分，主要有摩擦性失业、季节性失业、结构性失业、技 术性失业和周期性失业。摩擦性失业是指由劳动力动态流动过程、不完全信息、 以及劳动者与企业之间达成协议需要时间等因索引起的，使劳动者从一个行业或 地区向另一行业或地区转移时出现的暂时失业。即由于隶职的劳动者与需要提供 我国失业保险存在的问题及对策研究 的岗位之间存在着时间滞差而形成的失业。如学校毕业后不能及时得到工作就属 于此类失业。摩擦性失业主要由三个原因引起：一是在经济制度的动念结构下， 原有的工作不断消失，新的工作不断产生，新旧工作之间的替代不可避免地要使 部分劳动者由于不能及时转移到新的工作岗位而失业：二是出于原材料供应不 上，或者由于机器设备出现故障，使得工厂对劳动力的需求时断时续，这样也会 产生一部分摩擦性失业；三是由于劳动力市场职能的缺陷，如就业信息不畅，致 使求职者无法与用人单位及时取得联系而造成摩擦性失业。不论是由哪种原因造 成的摩擦性失业，都是竞争性劳动力市场的一种自然特征，也是一种正常的现象。 季节性失业是指由于季节变化或由于消费者季节购买的习惯等原因而引起的临 时性失业。即由于某些行业生产条件或产品受气候条件影响、社会风俗或购买习 惯的影响，使生产对劳动力的需求出现季节性而形成的失业。许多行业，如农业、 建筑业、采矿业受气候条件的影响很大，一般在冬天都要停工。在这些行业就业 的人员，每到冬天就将面临失业的危险，甚至真正失去职业。一些企业，也受社 会风俗和购买习惯的影响，季节性生产的特征也表现得比较明显，如专门生产节 日用品的企业，他们一年当中只是在节日即将来i i 缶的一段时间内进行生产，节r 一过，就要把工人解雇。技术性失业是指由于在生产过程中引进先进技术替代人 力，以及改善生产方法和管理而造成的失业。即由于使用新机器设备和材料，采 用新的生产工艺和新的生产管理方式，导致社会局部生产节省劳动力而形成的失 业。随着科学技术的进步与应用，产业结构的变化、劳动生产率的提高，影响到 工业部门对劳动力的需求数量相对减少，而对劳动者的质量，技术水平要求相对 提高，两者都可能成为引起技术性失业的原因。在市场经济条件下，技术性失业 是经济动态运行的一种必然结果。结构性失业是指由于经济结构的变动，造成劳 动力市场供求结构上的失衡所引致的失业。即由于国民生产的产业结构变化以及 生产形式规模的变化，使各劳动力结构不能适应而产生的失业。在市场经济条件 下，竞争是唯一的法则，若想使企业有活力，就必须保持一定的竞争力。适应这 一规律，企业就要不断地对产品、技术和组织结构进行调整，一些职工也就必然 要调整和转移就业岗位，这就导致了结构性失业。同时，还有一种结构性失业是 由于产业结构调整引起的，一些产业，如资源性产业，在经过一段时间后，随着 资源的枯竭，产业就要消失，随之而来的就是在这一产业中就业的工人大量失业。 周期性失业是指由于经济周期的波动性引起的劳动力供给大于劳动力需求而引 起的失业。即由于经济周期性萎缩而形成的失业。经济发展不是永远上升的，它 总是要经历增长一衰退一增长这样个周期。在经济处于增长阶段。就业水平就 我国失业保险存在的问题及对策研究 高，就业人员就多，在经济衰退时期，许多工厂就要破产、停产，许多员工就要 失业。经济发展的历史证明，只要经济处于衰退时期，就要形成大量的失业。这 种由经济周期性萎缩而形成的失业就是周期性失业w 。 2 根据人们的就业意愿，可将失业分为自愿性失业和非自愿性失业。自愿性 失业是指劳动者不愿接受现行的货币工资水平或不愿降低收入水平而自动放弃 就业机会。即指在劳动力市场上拒绝接受雇主按现行的工资或稍低的工资所安排 的就业岗位，从而形成的失业。一般造成这种自愿性失业的原因主要有；一是为 失业者支付的失业保险金过高，致使一部分人宁愿失业领保险金，也不愿意积极 寻找工作。二是人们过分追求工作待遇和优越工作条件，拒绝接受适当的工作。 三是准备升学：四是贪图闲暇和安逸等。非自愿失业。是指在现有的货币工资水 平下，如果劳动者愿意提供的总劳动供给超过雇主愿意雇用的总劳动需求，就会 出现非自愿性失业。即指在劳动力市场的条件下，工人愿意接受雇主安排的工作， 不管这样工作的工资多少，但出于利润不高，或由于设备不足，雇主还是不愿意 雇用工人，这样产生的失业就是非自愿性失业。非自愿性失业主要由凯恩斯提出 来的，他认为，形成非自愿性失业的原因，主要是有效需求不足。也就是况劳动 者愿意接受现有的货币工资水平而就业，但却找不到工作。 3 根据人们失业的主客观原因，可将失业分为客观性失业和主观性失业。客 观性失业是指失业是由客观原因所致，如企业破产、企业的撤消和解散、企业关 停等，这种失业也可以称为被动失业。主观性失业是指由职工主观原因造成的失 业，如被辞退的违纪职员，被解除劳动合同的职工以及被除名或被开除的职工等， 这种失业也可称为主动失业。 4 根据失业的表现形式，可将失业分为显性失业与隐性失业。显性失业，又 称为公开失业，是指有劳动能力和劳动意愿的适龄劳动者处于一种工作时问为 零，工薪收入为零的状态。在这种状态下，劳动者与生产资料相分离，不能结合， 这是一种明显的，可以看得见的失业。隐性失业，也叫“隐蔽性失业”，这一概 念是西方经济学家j 罗宾逊针对发达国家2 0 世纪3 0 年代经济大萧条时期大 批熟练工人不得不从事非熟练工作，其生产率远低于潜在的生产率，因而存在一 个隐蔽的劳动潜能，这一现象而首先提出来的。r 纳克斯教授在欠发达国家 工资积累问题一书中，对此概念作了界定。“他认为；隐性失业是在既定的技 术水平和生产资源条件下，在人口稠密的欠发达国家，农业劳动的边际生产率在 一个很大的范围内为零，因此可以把一部分剩余劳动力从农业中转移出去，而不 会减少农业生产。大多数经济学家倾向于把隐性失业当作欠发达国家农业部门所 我国失业保险存在的问题及对策研究 特有的现象。而著名经济学家刘易斯则指出，隐性失业绝对不仅限于农村，它在 许多国家的城市也是一种普遍现象。这是一种劳动力资源未被充分利用的情况。 之所以称为失业，是因为劳动者处于无工可做或其生产能力未完全发挥的状态。 之所以说是隐性的，是因为隐性失业者从形式上看，并没有失业，他们仍然处于 由雇主支付工资或自我雇佣状况。这种失业在我国现阶段比较普遍。 5 根据失业的持续时间分类，可将失业分为短期失业与长期失业。所谓长期 失业一般是指失业周期在6 个月以上者。相应地，短期失业就是指失业6 个月以 下的。 2 2 3 失业率 失业率是评价一个国家或地区失业状况的主要指标。目前，国际上通用的失 业率概念，是指失业人数同从业人数与失业人数之和的比例关系，反映了一定时 期内可以参加社会劳动的人数中实际失业人数所占的比重。其计算公式为： 失业率= 失业人数( 从业人数+ 失业人数) x1 0 0 我国目前使用的城镇登记失业率概念，是指城镇登记失业人数同城镇从业人 数与城镇登记失业人数之和的比例关系，其计算公式为： 城镇登记失业率= 城镇登记失业人数( 城镇从业人数+ 城镇登记失业人数) 1 0 0 城镇登记失业人员是指有非农业户口，在一定的劳动年龄内，有劳动能力， 无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。1 9 7 8 年，我国 的城镇登记失业率( 当时称为待业率，1 9 9 4 年初改为失业率) 为5 3 ，1 9 8 8 年 为2 0 ，1 9 9 9 年为3 1 。2 0 0 1 年为3 6 ，2 0 0 2 年为4 o 。 失业率与城镇登记失业率的主要区别在于：一是前者所指失业人数的统计范 围包括在就业服务机构登记和未登记的所有城乡失业人员，而后者所指失业人数 只限于在就业服务机构登记的城镇失业人员；二是前者所指失业人员通常限定为 最低劳动年龄以上、退体年龄以下，而后者所指失业人员只限定为1 6 周岁以上、 5 0 周岁( 女性4 5 周岁) 以下。一般认为，失业率更能准确反映当地的就业水平和 失业状况。 我国失业保险存在的问题及对策研究 2 3 失业保险在社会反失业中的双重效应分析 2 3 1 失业保险制度是反失业的“稳定器”和“安全网” 失业保险是国家通过立法强制实行的、由社会集体中建立基金对因失业而中 断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度，核心的内容是社会集中建立失业保障 基金，分散失业风险，使暂时处于失业状态的劳动者基本生活得到保障，并通过 失业培训达到就业安置。失业保障的基本功能为生活保障和促进就业。 国际社会现阶段的失业主要通过两种形式表现：一是公开失业，二是隐性失 业，而且大量的是隐性失业。隐性失业是传统劳动就业体制的产物，其实质是劳 动者未能与生产资料实现充分有效的结合，而处于部分闲置状态。企业内滞存大 量的隐性失业者，使空缺的职位日益减少，“外部劳动力市场”的人员无法进入 企业空缺的职位，尽管他们比占据这些“空缺”位置的在职员工更优秀，而政府 又坚持企业富余人员由企业自我消化的方针，更使得市场机制对劳动力存量结构 调节作用十分有限。正是由于政府的这一政策的“保护作用”，让人觉得隐性失 业问题还不是十分严重，对社会的冲击还不是很大。但是，企业一旦完全按市场 经济规律办事，按照劳动力的边际产品收益来确定工人数，则不可避免地将隐性 失业者推向市场，因为市场经济条件下企业没有“养人”的义务。“养人”是政 府的应尽义务，关键是构建一种制度，为那些暂时找不到工作或被企业解雇的人 提供基本的生活保障，并通过对他们的再培训实现