（政治经济学专业论文）国有企业的外部人内部化研究.pdf

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本文前言部分先从对国肖企业最近几年的改革成就进行理论分析，得出国有 众业依然效率低下的结论，然后简要介绍疑济理论界关于国有企业效率低下原因 凌产投毒l 囊安撩、竞争毪蛮绣、致蓑经受毽方覆影羲爨众效率赘三耱瓣驿；第二 部分按照现代企业理论，界定本文讨论的众业的外部人与内部人，说明国有企业 的外部人内部化在唇有企业巾具体表现及嫠危害：第三部分结合我豳国企改革这 耪灏避毪豢l 度嶷迁豹过程，分裂分羲乡 郝入耪连部天瓣行为，获秀磐臻天痰整曩： 蹙国有企业管骥体制和治理缩构等制度安摊所决定的必然结果，无论楚外部人还 怒内部人郝存谯着允许外部人内部化产生的激励；第四部分分析了当筒国有企业 彀肇孛舂鹫予媾决终罄天蠹帮铯褥嚣豹一黧豉蓑，趣掇轰疆区分经蘩谯莓舂姿产 与菲经营瞧辍骞资产、爨蠢企业管理髂铡改革、独立蘸事剁度、鞠商段藏持共鞠 个方面，并钟对这些政策巾不能有效解决外部入内部化问题的地方，提出了籀威 的修正方案。 关键词：国有企业步 部入内部化内部入控制 a b s t r a a t t h er e f o r m a t i o no fn d tl o n a le n t e r p r l s e1sa f t 1 m p o r t a n tp a r t o t e c o n o m i cs y s t e mi n n o v a t i o n t h eg o v e r n m e n ta l w a y si m p r o v e s t h eh a r n e s s l n g o fs t r u c t u r ea n dt h er e f o r m a t i o no fn a t i o n a le n t e r p r i s em a n a g e m e n ts y s t e m t h em a n a g e m e n tl e v e la n dt h em a r k e ts u i t a b i l i t yo fe n t e r p r i s e sh a v eg o t p r o g r e s s e sg r a d u a l l y e s p e c i a l l ya f t e rt h ec o m p l e t i o no fg e t t i n go u t o f d i f f i c u l ti nt h r e ey e a r st h a ts e tf o r t ho nt h e1 5 “p e o p l e sr e p r e s e n t a t i o n c o n g r e s s i n g ，t h e r e f o r m a t i o no fn a t i o n a le n t e r p r i s e s h a sm a d es o m e a c h i e v e m e n t s b u tt h e s ea c h i e v e m e n t s c a n tm a s kt h er e m a i n e dl o w e f f i c i e n c yi nt h ee n t e r p r i s e ，t h ec h a l l e n g e st h e yf a c e d a r em u c hg r e a t e r s ot h es t u d yo ft h en a t i o n a le n t e r p r i s e sr e f o r m a t i o na n dt h ed i s c u s s i o n o fr e f o r m a t i o n s d i r e c t i o nr e m a i ni m p o r t a n t t h eg o v e r n m e n ti m p r o v e sc h i n e s er e f o r m a t i o no fn a t i o n a le n t e ；p r i s e s b u ti ti sj u s tt h er e a s o no ft h ei m p r o v e m e n tm a d et h ee n t e r p r i s e sc a n t g e to u to ft h ec o n t r o lo fg o v e r n m e n t t h eg o v e r n m e n t sc o n t r o lc r e a t e s t h ec o n d i t i o no fo u t s i d e r si n s i d e t h ec o n c e p t i o no fo u t s i d e r si n s i d eo f n a t i o n a le n t e r p r i s e si st h a to u t s i d e r sa n di n s i d e r sh a v es a m er i g h t sa n d a b i l i t y ，t h e i rr i g h t sr e l a t et ot h ed i s t r i b u t i o ns y s t e mo fc o m p a n y sr i g h t d i t e e t l yo ri n d i r e c t l y ，s ot h eo u t s i d e r sa n di n s i d e r st i eu pf o rt h es a l l e p r o f i ta n dd a m a g et h es h a r e h o l d e r p r o f i t a l lt h em e a s u r e sc a n ts o l v e t h ep r o b l e mo fo u t s i d e r si n s i d e o u t s i d e r sc a ns t i l lc o n t r o lt h ec o m p a n y b yc o n t r o l l f a gt h ec o m p a n y sc a p i t a la n da r r a n g e m e n to fp e o p l e m a n y r e a s o n so ft h e1 0 we f f i c i e n c y ，s u c ha st h ev a g u e n e s so fe s t a t er i g h t ，t h e u n s o u n d n e s sc o n s t r a i n ts y s t e mo fi n c it a t i o n ，t h e1 a c ko ff a i rc o m p e t i n g m a r k e t a n db u d g e ts o f tc o n s t r a i n t s a r er e l a t e dw i t ho u t s i d e r si n s i d e o fn a t i o n a le n t e r p r i s e s t h ec o n c e p t i o no fo u t s i d e r si n s i d eo fn a t i o n a l e n t e r p r i s e si st h a to u t s i d e r sa n di n s i d e r sh a v es a m er i g h t sa n da b i l i t y ， t h e i rr i g h t sr e l a t et ot h ed i s t r i b u t i o ns y s t e mo fc o m p a n y sr i g h td i r e c t l y o ri n d i r e c t l y t h i _ sa r t i c l ef i r s t a n a l y s i s t h ea c h i e v e m e n tt h a tt h en a t i o n a l e n t e r p r i s e sa c h i e v e dr e c e n t l y ，a n dd r a wt h ec o n c l u s i o no ft h en a t i o n a l e n t e r p r i s e s l o we f f e c t t h e nw ew i l li n t r o d u c et h r e ee x p l a n a t i o n so f t h ee f f e c to fc a p i t a ls y s t e ma r r a n g e m e n t ，c o m p e t i n gm a r k e t ，a n dp o l i c y b u r d e no nt h ee f f i c i e n c yo fn a t i o n a le n t e r p r i s e s ，w h i c ha r eh o l e do u tb y t h ee c o n o m i ct h e o r y a c c o r d i n gt om o d e r nf i r mt h e o r y ，t h es e c o n dp a r tw i l l d e f i n et h eo u t s i d e r sa n di n s i d e r sa n de x p l a i nt h ec o n c r e t ep e r f o r m a n c e a n dd a m a g eo fo u t s i d e r si n s i d ei nt h en a t i o n a le n t e r p r i s e s i nt h et h i r d p a r to ft h i sa r t i c l e ，c o m b i n e dw i t ht h eg r a d u a ih i s t o r i c a ld e v e l o p m e n t o ft h en a t i o n a l e n t e r p r i s e s r e f o r m a t i o ns y s t e m ，w ew i i ia n a l y z et h e b e h a v i o ro fo u t s i d e r sa n di n s i d e r s 。o u t s i d e r si n s i d ea r et h en a t u r a l 3 c o n s e q u e n c eo fa r r a n g e m e n to fn a t i o n a le n t e r p r i s e sm a n a g e m e n ts y s t e ma n d s t r u c t u r eh a r n e s s t h e r ea r ei n c e n t i v e st h a ta y eg e n e r a t e db ya l l o w i n g o u t s i d e r si n s i d ei nn om a t t e ro u t s i d e r so ri n s i d e r s p a r tf o u ra n a l y z e d s o m ep o l i c i e st h a th e l pt os o l v et h eo u t s i d e r si n s i d ed u r i n gt h en a t i o n a l e r l t e r p r i s e sr e f o r m a t i o n ，i n c l u d i n gd i f f e r st h eb u s i n e s sn a t i o n a lc a p i t a l n 0 咄u s i n e s sc a p i t a l r e f o r m a t i o no fn a t i o n a l e n t e r p r i s e s n a n a g e m e n t s y s t e m ，i n d e p e n d e n td i r e c t o rs y s t e ma n dt h er e d u c t i o no fn a t i o n a lc a p i t a l c o r r e c t l y t h e ni tc o r r e c t st h ed e f i c i e n c yo ft h e s ep o l i c i e si ns o l v i n g t h eo u t s i d e r si n s j d e k e yw o r d ：n a t i o n a le n t e r p r i s eo u t s i d e r si n s i d ei n s i d e r sc o n t r o l - 4 国有企业的外部人内部化研究 一、前言：燕子我国国祷企韭效率低下的理论磁究个综述 2 0 多年的“渐进式”改革，使国民缀济飞速发展，但国有企业一直面临着 效率低下豹润越。奉章在燕簧分辑莺畜金效教革历程鹃鏊稿上，译徐遗凡年鬣畜 企、业改革的效率，认为虽然避几年的国企改革使国企基本脱困，但其依然效率低 下。最后总结了经济学界关于国有企业效率低下的三条原因。 ( 一) 改革历程与效率谭价 l 、改革历程 改革之初，滏家在“放投让秘”粒攒警思想下，赋予国有企业_ 定豹自主 权，并允许企蛾傈祷一定的窝剩。1 9 8 3 年和1 9 8 4 年实行了两步“利潋税”，1 9 8 5 年，为加强企业的经济责任，促使企业在投资以及资金使用上树立经济核算意识， 鬟象对国霄企数突葶亍“拨改贷”，姆企业魇褥熬投资由灏家财政 划凌戆无搂预 算拨款，改力众渡向银行贷款。在1 9 8 7 1 9 9 2 年间，承包经营责任制构成了国 育企业改革的主要内容。1 9 9 2 年中国共产党第十四届三中全会做出的中共中 央关于建立社会主义枣场经济体制若干闻磁翡决定，撼嚣有企韭致蕊黪嚣稼设 定海建立“产投稿晰、袄责嚼确、政企分开、管理科学”现代企业制度。围绕建 立现代企业制度，1 9 9 6 年3 周，第八届全国人民代表大会第四次会议提出了“抓 大放小”的改革憋路，对于中小国有企数，“篷翅不疑憾撼，采取改缝、联合、 兼辨、股份合作制、租赁、承包经营和出悔等形式，加快国有小企业改革步伐。” 。为了盘活商业银行不良资产，防范和化解念融风险；加快实现国有大中型企业 转亏隽盈，程避众避转抉经慧撬裁，热块建立褒代金煎剿度，1 9 9 9 每致麝工 作撤告提出，缀九届全国人大= 次会议审议通过了国露企业“债转股”的经济 政策。2 0 0 2 年，中国共产党十六大报告中提出了改革国有资产管理体制，建立 “麓瓷产，警人，管事”耀终念鹣重寿资产餐理援均嚣愚鼹，2 0 0 3 年3 嚣第十 届众蓉人大一次会议通过了嗣务院机构改革的方案，将豳家经贸委指辱酱有企业 改蕈和管理的职能，中央企业工委的职能，以及财政部有关国有资产蛰理的部分 职熊整合起来，设立藿毒舞产簧理委员会，谯袭蓬家履行攫资a 骥囊，秘步形或 。中华人民麸和国鼠民经济和社会技髋4 九五”计划和2 0 1 0 年远景甚标喇骥。 - 5 - ! ! 。耋塞奎耋霎囊鲞薹鋈垒耋：。燃。：。：。：，一 管资产管人管物统一的国商资产管理体制。 2 、效率译徐 国有企渡猩占用大量缀济资源的情况下，存在财务指标不断恶他、亏损加尉、 固有资产流失严重等一系列问题。在改擎开放以来，固有企业每酉元固定资产原 滚实魏裁魏跌1 9 7 8 年豹2 4 8 元下簿餮t 9 9 7 每鹃7 6 元；亏擐羲轶1 9 7 5 年懿4 2 0 6 亿元扩大蓟1 9 9 7 年的8 3 0 9 5 亿元，亏缀筒由1 9 8 5 举的9 ，6 扩大剿1 9 9 8 年的 4 7 6 ；而且图有企业占用了大量的投资和银行贷款( 1 9 9 7 年所有众融机构对国 毒金盘熬贷款占费款总额熬8 5 ，7 吞) ，餐邋毒垒盈熬巍冬惑产基帮只占葸产出l l 冬 2 5 5 2 。国肖企业效率低下，已成为制约经济发展的重要因素。 袭1 ：国有工业企业近年效益状况 芴 煮 1 9 9 9 9 9 92 02 2 0 0 2 工业增加值( 亿茏)1 1 0 7 6 91 2 _ 1 3 2 4 11 3 7 7 7 6 81 4 6 5 2 0 51 6 6 3 8 4 2 净枣j 澜( 亿元) 5 2 5 。 49 6 78 62 4 0 8 1 3 32 3 8 8 。5 62 6 3 6 1 3 6 匿企总数6 4 7 3 7 6 1 3 0 l5 3 4 8 9 4 6 7 6 74 2 6 9 6 撩料来源：根据中国经济信思刚储息资料整理。 1 9 9 7 年，鼗戆十五大啖确提遗力争燧三年左袁瓣 l 重凌，遥遥羧攀、改缀、 改造和加强管壤，使大多数潮有大中型亏损企业摆脱困境的目标。通过几年的不 断改革努力，黼有企业的效菇明显好转( 见表一) 。但是，国有企业脱困之后， 共没弯褰委走上蠢效运嚣靛遴爨。这是嚣为，鬓毒金鼗秘效薤提瓷逐跫靠国家豹 政策大力扶持和宏观经济环境走好，而真正靠完善自融的管理体制，提高市场竞 争力获得的效靛并不多。三筇脱困的过程中，国家针对豳有企业出台了多项政策， 镳搔镶转黢，大螭舞离基磊：避程，稷壤照麓竣致蓑，莲续镊幸亍降惫，羧聚蓬毒佥 渡境内外上市融资等等，绘圈有企业减轻了大量负担，以2 0 0 0 年为例，2 0 0 0 年 由于原油涨价，石油及天然气开采业新增删润8 0 0 亿元左右，占国有工业全部新 增绢滤夔s 潞；实毒亍馕转驳、箨惠窝上年簿惠豹嚣藤蓑，搜霉当年嚣鸯企盈利塞 支出净减少1 6 0 亿元，占新增利润的1 2 ：提高出口退税率，2 0 0 0 年工业企业出 嗣退税多增的利润约为2 0 0 亿元，占新增利润的1 5 ；三年脱困中国家嚣出1 4 8 6 6 资辑来源：柄瑞燕主编啻有企滩嘏理结构刨颟的经济学分析。第1 9 u 2 1 页，中匿 民犬擘出版社 2 0 0 1 年1 2 月第一版 6 一 一一，：。，：，：皇重窑呈董星塞呈茎垡堡垒圣：，：。：，：一 亿元呆坏账准备金，核销企业呆坏账，消灭了一批亏损源，从而也增加了整个国 有工业的利润。初步计算，政策性、价格、宏观经济环境因素对国有企业利润增 长的贡献率超过8 0 。真正靠提高国有企业自身素质来增加企业盈利能力的措 施，首先是国有企业加大职工下岗分流力度减员增效。冗员问题是影响国有企 业效益的重要因素，过去几年，国有企业解决冗员问题，1 9 9 9 年底，国有企业下 岗职工人数l1 0 0 万人，其中有4 9 2 万人实现再就业，其余绝大部分下岗职工的 基本生活保障得到保证，进入了再就业中心，职工下岗，部分解决了国企历史遗 留的大量冗员问题，使国有企业增加了活力；其次对国有企业的改制与重组，破 产了一批资不抵债的国有企业，将一些国企按照建立现代企业制度的要求进行了 股份制改造，但这些措施对国有企业摆脱困境的作用不大。可见，在国有企业利 润的大幅度增长，还不能说明国有企业已走上高效运行的轨道，大部分国有企业 盈利不强和一些企业经营困难的现象依然存在。 ( 二) 产权制度与国企低效 一种观点认为，国有企业存在的政企不分，企业家缺位，激励约束不足等问 题是由于国有企业这种制度安排存在着重大的缺陷。第一，国有企业的经理人员 有控制权，但有没有剩余索取权，不是真正的风险承担者，所以他们手中的控制 权就成了“廉价投票权”，所谓廉价投票权是指对投票的后果不承担责任的投票 权：第二，国家作为剩余索取者，与企业之间的信息不对称和管理者没有积极性 去获取信息，使企业容易隐瞒利润；第三，政府不能从一个理性的、真正承担风 险的资产所有者角度去进行监督和干预国有企业，所也不能解决政企不分的问题 ( 张维迎，1 9 9 6 ) 。 国家绝对控股削弱了其他股东和利益相关者在企业治理中的作用。国有资产 归全民所有，政府作为国有资产的代理人，行使对国有资产的所有权职责，但政 府并不是真正的所有者，企业实际上是在国有股权代理人的控制下，这就造成了 国有产权代表的缺位，也就是说产权代表并不是真正意义上的所有者，国有企业 的产权不明晰。国有股的绝对控股地位和其股权代表的缺位这种不合理的股权结 构，成为国有企业治理结构失效的根本所在。具体来说，由于国家的绝对控般， 符济经庚墓载重之 中重的革改五足 朝 。 改企国组题 曝 交 工局绕 影髫 资叭 ：! ：。，。，。耋童童耋窒垦耋冀耋窒耋圣：。，兰：。：= ! 股东大会和董事会事实上控制在国有股权的代表者各级政府的手中，在政府的行 敢于预下，段寒大会窝董事食豹终趸弱纯，学毒富虽色彩熬董褰长、慧经理、没 静受到有效监督；而且董事、经理人员相互兼任，侵企业治理的制衡作用弱化， 国有企业的经理人员的机会主义行为得不到有效抑制，使管理国企的代理成本增 热，蠹部夫按铡粒题严重。嚣越，国金改攀疲该铡重予城拷藿畜羧秘，耀燕法a 持股和机构投资者持股，优化股权结构，明晰产权，建立完善的企渡治理结构。 ( 三) 充分的竞争市场岛国企低效 璐饯企韭中，委事乏天蠢我壤入之润毒三方嚣静赞 垂：( 1 ) 痿惠不辩称，彳弋理 人比委托人更了解企业投入产出的成本收黼；( 2 ) 激励不相容，代理人与委托人 的髓标不同，使备自利益最大他的决策就不同；( 3 ) 责权不对等，代溅入与委托 久程嚣穗罐误凌繁霹承翟豹熬除不同，委强入霹能失去全部投入，露代逢天仅损 失一个工作机会( 林毅夫等，2 0 0 0 ) 。这三个方面的特征，构成现代搬业委托代 理闷题豹根源。两产品市场的竞争，管理人才市场的竞移，公司控制投市场的竞 争答公霹兹箨郝毙争力，会绘警瑾罄建侯激麓( 迈克尔鼹森，觊文爨稚，1 9 9 8 ) ， 在定程度上解决委托代理问题。只要产晶不被垄断，管理不善的企业没有利润 就溅法生存，所以产品市场的竞争会约束缀理人员；管联人才市场，尤其是组织 撬稳蠹部戆舅动带场竞争，弓 入了下震代替裘臻不佳的土司的激励，驳驻经瑾人 面临来自想取丽代之的高能力、尽职尽责的经理竞争的服力，不得不好好工作； 公弼收购兼并所带来的控制权转让，也提供了激励，公司媛营不善，就会体现在 羧紧徐襁下跌，收购者醵诋袋零寝赡公司，牧赡兼并成功之后经理往往被换捧。 所以，来自外部市场的竞争给予经理人员掇供了的激励，增加了经理人员机会主 义萱亍为的成本，减少了经理人员的机会主义行为。 我謇市场发麓遂不够完骜，没有建立存效静经理入市场，资本市场还不裁范， 国搬在一些行业的垄断地位使产品市场竞争不充分。国有企业的经理人员是由政 府主管部门以行政任命的方式强命的，对经溅人员的任命往往不是以经理的能力 表稼准，使褥经遴久员戆竞争袭现为一耱酸涤斗争的形式，不能这至激赫秘效果； 在我国的资本市场，控制权市场的竞争更不可能实现，阑有股、法人股不流通， 国静股一股独大黪特点，决定了要想获得上带企业豹控制投，只能通避法入闯股 权豹骆议转诖，这样瑟市场缺麓透瞬度，蹬耱操作，缺乏竞争性：莺裔众韭在一 ，。：，坐垄望翼耋壑垄婆。：，：一 些竞争性行业的垄断地位，使得国有企业在市场上获得垄断利润，由于信息不对 称，垄断利润的多少掌握在经理人员的手中，对经理人员机会主义行为的监督成 本较高。即使没有垄断地位，企业也可以以政策性负担等理由获得国家的补贴或 优惠政策，使得产品市场的竞争失效。所以市场的不完善导致缺乏评价企业经营 状况的有效信息，导致监督经理人员的困难，从而产生经理人员的机会主义行为， 企业效率低下在所难免。所以，要想使企业脱困，首要任务就是要创造一个真正 公平竞争的环境与氛围，使企业利润率能够真正成为反映企业经营者能力于绩效 的充分信息指标。 ( 四) 政策性负担与国企低效 政策性负担包括两个方面，一方面是历史遗留问题。传统计划经济体制下， 国家在资本稀缺，劳动力相对丰富的条件下，优先发展资本密集型重工业，给国 有企业背上了社会性政策负担( 林毅夫等，2 0 0 1 ) 。这些政策性负担使国有企业 缺乏自生能力，即没有政府的扶持，在正常市场竞争下不能获得可接受的正常利 润。这是因为，重工业属于资本密集型产业，只能吸收少量的就业，而我国劳动 力资源丰富，将资本用于工业，必然导致大量劳动力闲置，为了缓解就业压力， 国家用户籍制度阻断农村劳动力向城市流动，然后对城市劳动力统一计划安置， 给国有企业超过其需求的劳动力，造成大量冗员。丽且，国家为了尽快积累企业 资金，没有进行职工养老保险基金的积累，住房、医疗、子女教育等福利，也没 有体现在工资中，以上这些都由企业负担，国家通过财政统一管理，这造成了企 业成本的增加，成为企业的社会政策性负担。另一方面，改革暑放后发展市场经 济过程中，虽然逐步取消了计划经济体制，但由于政府具有解决市场失灵、提供 公共物品等行政性目标，国有企业就成为政府行政性目标的承担者，成为国有企 业又一政策性负担，国有企业肩负着行政性目标和自身保值增值的双重任务。 政策性负担造成了预算软约束。预算软约束( 科尔奈，1 9 8 6 ) 是指当社会主 义经济中的国有企业一旦发生亏损或面临破产时，国家或政府常常通过追加投 资、减税、提供补贴等方式，以保证其生存下去，而国有企业的经理会预期得到 国家财政支持。我国国企的预算软约束根源于国家或政府的责任归属问题( 林毅 夫，谭国富，2 0 0 0 ) ，传统计划经济体制下，政府保管企业所有投资和生产决定， 由于存在信息不对称问题和计划协调问题，政府所傲的有关投资和生产的决定往 往是错误的，并且不能及时提供原材料和投人品。国企体制转轨后，政策性负担 不能消除，这样，经理阶层可以以政策性负担为借口，与国家讨价还价，争取各 种补贴和保护性政策。信息不对称问题使国家无法识别国有企业亏损的原因多大 程度上是由于政策性负担，多大程度上是由于经营失败和滨职，结果，是国家而 不是国有企业对企业经营失败负责，国有企业必然效率低下。解决国有企业的问 题首先就要硬化软约束，预算软约束的硬化就要消除国有企业的政策性负担，这 就要求政府解决国企的冗员问题，建立有效的社会保障制度，对于经营性的国有 企业，剥离企业办社会的职能。将国有企业的政治目标与经济目标分离开来，使 国有企业能在单一的经济目标下自主经营。 二、企业的外部人与内部人 现代企业的治理结构中，企业的内部人是指：企业的经营者和工人。他们对 企业的资产拥有直接的处置权，包括生产经营决策权、定价权、产品销售权、物 资采购权、劳动用工权等一系列权利。相对于内部人的外部人是指：没有直接参 与企业管理的投资者，不控制企业业务的人。包括企业的股东、债权人以及其他 利益相关者及其他们在企业中的代表。在中国现阶段，政企没有完全分开的情况 下，外部人包括企业主管部门的官员或者由原来的企业主管部门改换门牌后的 “行业性总公司”的领导人。企业主管部门的官员代表国家行使股东权利，理论 上承担外部人的职责；行业性总公司是以前国家机构改革方案中，撤销了煤炭工 业部、冶金工业部、化学工业部等部委后，中央和地方分别在这些部门的基础上， 成立了行业性的企业集团，统一管理其直属企业，形成了行业性的大集团公司， 但这些企业集团是在原来政府部门的基础上成立，他们对下属企业的管理更像是 政府主管部门的行政管理，所以本文将“行业性总公司”的领导人列为企业的外 部人。 ( 一) 现代企业的内部人控制问题 在探讨外部人内部化之前，我们先讨论一下现代企业的内部人控制问题。现 代企业制度是1 9 世纪末2 0 世纪初，随着资本主义自由竞争向垄断过渡，生产规 模和组织规模的扩大而产生的。现代企业与古典企业相比，具有三个特征：( 1 ) 现代企业的规模较大、具备多种经济功能；( 2 ) 资本所有权和企业经营权发生分 离：( 3 ) 组织形式也相应由原来的单层管理向多层管理转变。所有权与经营权分 离使得大股东亲自担任高层管理人员的管理方式转变为专业人员担任高层经理 人员，股东通过董事会来行使所有者的权利，就形成了所有权与经营权分离的现 代企业治理模式。以两权分离为特征的现代企业制度的形成，一方面，为投资者 提供了一个有效减少风险的手段，从而使企业可以快速筹措到大量资金，精通管 理的专业管理人员提供自己的人力资源，利用企业的融资，管理企业，成为支薪 经理；另一方面，企业的实际控制权掌握在支薪经理人员的手中，就出现了内部 ”小艾尔弗雷德d 。钱德勒在看得见的手美国企业的管理革命一书中，用大量史料论证了，现代公 司的产生过程。 l l ，。：。，尘童耋耋彗螯塞茎窒薹耋：拳。鼍：。：= = ：! 一 人控制问题。按照委托代瑕理论，这种内部人控制悬由于“信息不对称”而引 熬的。委手乏人( 瘊有者) 与代理又( 经营磐) 戆裂盏势不是一致懿，农震骞者与 缀营者签约之游，存在着逆向选择( a d v e r s es e l e c t i o n ) r n - j 题，即经营者知道自 融的工作努力稔度和能力水平，所有者不知道；在所有者与经营者签约之后，又 存在羞道德风除( m o r a lh a z a r d ) 润题，鄂经营者知道囊基是否尽了力，是否按 所有者的利益谦戈i 和决策，缎所有者不知道。所有者要获取这些信息必须支付很 高的监督信息成本，难以对骚托人实施有效的监督。这样，经营者掌握了企业的 经彗投，翔暴没窍簿到是够豹激藏，萁遗袋鑫舅藏援最丈亿夔羲裰l 驱傻下，羁曩 崮已的信息优势，侵犯所有辫的利益，造成了“内部人控制问题”。 中国国企出现的内部人控制问题，是转轨经济过稷中所固有的一种潜在可能 熟璃象，是鼓计潮经滚毒l 度瓣逮产孛演豫瓣寒数( 毒零鬟严，t 9 9 5 ) 。钱颖一将 中国国有企业内部入控制的产生途径归蚋为政府放权让剩，扩大企业经营自主权 和利润留成水平；企业组织转型，建立股份公司和中外台资、合作企姚；自发性 或棼正式瞧熬熬蠢佳，袋承毽秀交，实攘羧澍蔽魏转移( 钱鬏一，1 9 9 5 ) 。零文 认为：我国国有企业的内部人如果离开了外部人，不能脊效控帝企业，内部人控 制是与企业的外部人内部化分不开的。 ( 二 国豢愈盈懿羚豁久游部绽 本文所讨论的外部人内都化，是指我图国有企业在建立现代企业制度的过程 中，步卜部人有和内部人同样的权利、职能，其个人利蕊纛接或闻接与企嫂内的收 蕊分配隶l 度蠢方案提关，获露拜部天与蠹帮人为了共同麓利益两审谋，箕结桑是 撷密国家作为股东的利益和数他股东的利黼( 黄少安，2 0 0 1 ) 。企业的外部人或 者媳接参与企业的经营，决定众业的投入产出，充当着赝肖者和管理嚣魍双重角 惫；或者逶遘毒绥或闯接整露l 灸韭内部入鹃赣位、穗益褥侵蠹部天不簿不昕命予 外部人，造成了阔有企业的外部人内部化。 私有产权情况下，乡卜部人与内部人的串谋是不可思议熬，因为金她楚归企业 靛羧东所有，羧承雩# 为乡 部久，不可麓与内部入串谋去霞蒜皂己斡稠懿。而国有 企她的股东是全体人民，全体人民不可能欺阍去行使股东权利，他们只能将股东 权力委托给政府杼使，而政府股东豹非人格化为外部人与内部入的串漾提供了可 髓戆。私毒产权瀵褫下，黢东俸为金韭的雏帮人，魏采其鸯经营金监瓣能力，股 ，。：，耋釜塞奎茎耋墼耋薹堡茎耋釜。，篙：，。，：! ：。 东完全可以自己控制企业的经营，这样企北将更有效率，这就像古热资本主义企 煦爨经营援与掰鸯投合一弱泼魏，毽这不潮子零文菠定义戆羚帮人炎瓤纯。癸罄 人内部化也不同于为激励经理人员努力z 作，防止机会主义行为而采取的股权激 励。外部人与内部人之间的信息不对称和众业面临着生产经营的不确定性，使内 熟人可敬裂臻巍已控翻戆经蘩毅，来豢求囊隽翻蓥最大讫，双瑟产生癌部天控毒l 问题。为了减少这种内部人的机会主义行为，外部人可以设计一种激励合约，通 过内部人持股的方式，使内部人的报酬和窳业的业绩以及外部人的利菔相互联系 熬来，疆绘经理疆珙一定豹激聚来追求段客爨益獒最大纯，解决内露人控裁润题。 可见，股权激励是外部人对内部人的激励行为，是外部入主动赋予内部人股权， 耐外部人内部化是外部人主动去索取企业的控制权或者企业的经营漕为了稳固 蠡澄豹簸蓥瑟与癸部久事襟豹行蔻。 ( 三) 外部人内部化的熟体表现及其危害 国有企业的外部入内部他阀题，其实麟蹙外部入与内部人为了器囊的自身剽 蕊斌串谋，这燕一种代理入与代理人之闻酶串谋，主要袭现为三个方嚣： 1 、国有企业的领导大都是政府以行政任命的方式佼命。政府官员并不直接 参与商业活动，难以获得有关企业家才能髓广泛两真实静信息，所以玻府任命企 曛鹣董事会成燹，派当监事会成员，必然造成金监治瑾锯构不舍理。爱监中经理 与麓事相互兼职的情况比较参，董事会就失去了监督经理人的功能，发生机会主 义萼亍为韵成本减，j 、，侵占金蛾弱润的可能瞧增大。 2 、政府对企业静戬章亍致命令方式干预企韭经营。政府所追求静瓣袜是全社 会效用的最大化，既生产者剩余与消费者剩余的最大化，而对于企业来说，只追 求生产者剩余的最大化，即本企业效益的最大纯。政府对嗣企豹干涉，造成企业 行为的多蟊标傀，多蟊标的委托代理关系增加了终韶入虢餐内部入婀成本。 3 、外部人利用职权直接侵占企业资源。向企业事她单位摊派会议经费、借 用企业款车辆，以开会、考察、摆商、研讨、培训等名义髑企业的资愈变檩公费 旅游。还有一些在殷份制改造过程中，低 舂謦有资产，潦价出租或掬爨，交易过 程不透明等。遮艘非正常的现缘都是外部人在国有资产改革过程中，通过掌握的 企她的控制权，从丽产生的外部人内部化的现象。 三、外部人内部化的原因 计划经济体制下，国有企业在“人、才、物、产、供、销”上的一切权利都 归豳家统一所有，国有企业实际上是国家控制下的一个雄间，国企改革经过“放 权诖瑙”、“零惩铡”爨建立“瑷我企业裁凌”，搜藿莠垒避逐渗获褥巍主经营兹 权利。值在制庹嶷迁过程中，j 日体制有其惯性，政府职能的转变还没肖到位，加 大了内在制度与外在制度。的冲突。国有企业在几十年的计划经济体制下，形成 了滔家统一控裁众监弱接割，入 稳在遂孬生产经营帮产援管理过程中，已经形或 了种基于习惯的内在制度，人们的预期受内在制度的指导，互相之间的交易成 本很低。内在制度的演化是渐进的，当认可一项社会经验的人数超过一个临界点 之鬃，该经验才会转让为一瑗内在裁度( 囊浸飞， 霹武藤，2 0 0 0 ) ，瓣终褰寒l 疫 是依赖政治决策程序设计和政府强制实施，。国企改革成该是内在制度与外在制 度同时演化的过程，但政府通过外在制度的改革，试图影响内在制度的过程中， 磐然与璎夺兹瘫凌制度发生狰震，这是因凳，第一，羲浚诗窭亲豹割凌不戆马上 被制度执行者璎解，需要学习成本，制度谯执行过程中很有可能被曲解；第二， 新制度如果打破既得利益者的利益，既得利益者会通过自己的行动影响制度的产 生与实藏过程，遮耱影璃残麓臻l 疫变迂茨蔽搴；第三，莠嚣舞毒薪没诗出来戆癸 在制度都能符合阉企改革的需黉。这几个原因，使由政府推行的改革措施在实施 的过程中，不能顺利贯彻到典体的改革实践中，政企分开的政策不能发生效用。 乡 端久强悫部人分澍凄于叁露疑益考虑，逸撵冬垂爨嚣为方式，透残务帮人悫黧 化问题。 ( - - ) 外部人行为分析 镄度蔑羯影蕺人稻薛嚣麓方式，餮育企、监静管理侮稍彰噙舞部人鹣行为方 式，下面首先介缁国企的管理体制，然后分析这种制度安排下，外部人为什么选 择外部人内部化。 l 、莺有企救管瑾俸镯 我国国有企业从根本上说属于全民，假经营支配权蚕托给国家行使，全民将 。内程制度是群体内骧经验丽演纯的蕊掰，井在制度为卦在地设计出来并靠政治行动由上丽强加乎社会的 勰刚。参见史漫飞柯武剐：制度缀济学，商务印书馆，2 0 0 0 - 1 4 - ：一! ，。查塑塑耋箜壁篓。：。，掌：，燃。 匡舂资产敕管理投委托绘全国人民我袭大会，全溺入民襞表丈会我表全民撑使国 有资产的管理权，将国商资产的管理粳委托给中央败府，中国熬产党十五弱觏中 全会通过的“关于国有企业改革和发展的若干重犬问题的决定”中指出：“阑务 陵伐表莺黎绫一行使嚣蠢资产茨袁投，串央秘建秀竣瘸癸级蛰爨墓舂瓷产。”霆 务院又成藏专门的机构对国有企业避行管理，负赞中央直属企驶的管理。根据分 级管理的顾则，各级政府成立专门的机构对直属各级地方政府的国有企业进行管 理，国毒众娩浆具俸管壤落实裂各级较黪、各令昊侮戆罄门。簸蕊，各缓曩铬戆 国有企业管理机构作为所有者豹代理者将国有资产的经营权委托给具体的缝营 单位，利用国有资产进彳予具体的经营活动。 国鸯众蛙夔管理撼稳瞧在不叛瓣浚荤孛，长期戳袭，国有金疆静饕瑾极掬与 政府的行政机构是不分开的，政府没有专门的国宥企业管理机构，随着改革开放 的进展，1 9 8 8 年1 月，国务院正式决定成立国有资产管理局，将国有资产的产 投管理职籀苁致魔静黢孬致职能鼙门孛分离爨。1 9 9 8 年4 冀致癃懿构羧肇 将国有资产管理局并入财政部，在财政部设立三个职能司分别从不同角度行使国 有资产所肖权的行政管理职能。国有众业的人事权出各级政府组织部门和企业所 藩爨撬分爨譬瑾。僵i9 9 8 年懿瓿构教荤方案露对擞镑了9 大专渡浆委，楚了考 核任免以前部委直属和管理的大型国商企业的领导人，中共中央大型企业工作簇 员会委成立。1 9 9 9 年1 2 月1 日，中共中央关于成立中共中央众业工作委员会 及奏关趣熬戆逶翘t 发，中共孛央丈凳企遂委爨鑫羧擞滂，成立孛共中夹企靛 工作委员会，“对中央管理的国有企业的党的工作、领导班子和般管工作实行统 一管理”。2 0 0 2 年，中豳热产党十六犬报告中提出了改革国有资产管理体制，建 立鬓骞资产管理瓤橡戆慧鼹，2 0 0 3 牮3 嚣第卡矮众霆夭丈一次会议逶遘了鬣务 院机构改革的方案，将圈窳经贸委揩导阑有企业改精和管理的职熊，中央企业疋 委的职能，以及财政部有必国有资产管理的部分职能将整合起来，设立国有资产 薤警管理委舞会，援表鬻窳矮孬凄炎久职责。形残器资产警爻警秘统一静銎鸯蜜 产管理体制。 我国国商企业管理体制存在的个重大缺陷政出多头，即对国有企业的 蟹理职麓，分布在多令驳戆帮门孛。菇我霪麴汽车z 蹙隽缀垂，汽车工盈领域攫 。资料来源：国舞赡发展研究中心谭耀组“新形势下中国汽车产业发展敲路与政萧研究”经济研究参考 2 0 0 2 年第l 期。 - 括一 的国有资产实际上是按行政隶属关系和投资渠道被划定在中央和地方当中，从中 央的垂直管理属性上看，除去中央政府单独设立的管理部门外，还有对应的部委 垂直管理，例如，机械部、交通部、轻工部、司法部、化工部、航空航天部、邮 电部、城建部门、军工部门等等。从地方管理属性上看，与垂直管理相交叉的还 有横向管理，即不同层级的地方政府管理，省政府投资的项目由省政府管理，县 政府投资的项目在县政府管理基础上，还要受省一级政府有关部门的管理。这种 多重委托人的现象造成的结果是协调成本和交易成本高昂。 2 、国有企业外部人的行为特征 政府行使国有企业的股东权利，是国有企业的产权主体。政府作为产权主体 具有三方面的特征：一是政府作为“经济人”，追求国有资产保值增值；二是政 府具有社会职能，追求社会利益的最大化：三是政府管理国有企业的机构由具有 “经济人”性质的公务员组成，进行市场决策和进行政治