（政治经济学专业论文）行政事业性国有资产管理体制创新研究.pdf

在职人员同等学力硕士学位论文 摘要 行政事业性国有资产管理是国家预算管理的必要延伸，是一项专门的管理行 为，是单位后勤管理的主要内容之一。该项研究课题就是旨在探求在向完善的市 场经济体制转轨条件下，数量庞大的行政事业性国有资产管理如何转轨变型的问 题。机关后勤体制改革所确立的“三化”目标，即服务社会化、管理科学化、保 障法制化，由于没有触及到资产的管理模式问题，在理论和实践中都不是完整有 力的。本课题力求实现“资产资本化”，希望在改革的实质和根本性问题上有所突 破，弥合长期以来人为的经营性资产和非经营性资产的界限，从资产的本原上来 探究管理问题。并进一步研究了行政事业性国有资产管理的独立性问题，构筑完 善的行政事业性国有资产产权人代表和营运体系。行政事业性国有资产由于其依 附于行政事业单位的特殊性质，本质上是一种保障性资产，来源于国家财政支出， 因而改革这一部分资产管理的制度变迁动力是天然的不足的，本课题花了一定的 籀幅去论述如何构建这一动力系统，特别提出了折旧制度的建立可以为其提供一 个强大的动力机制，统一管理可以增强使用人和管理者的行政成本意识，提高资 产管理和配置效率。鉴于行政事业性国有资产管理的复杂性和特殊性，本文特别 提出了区分行政事业单位保障性资产与经营性资产、生活用资产与工作用资产的 问题，这是解开当前不同类型资产产权“缠绵”的必由之路。最后本文论述了资 产管理体制及机构设置问题。另外，为有利于推进研究成果的政策化，本文运用 系统论盼方法，也研究了行政事业性国有资产管理与相邻近的领域的关系，以便 于在操作中统筹规划，整体推进。 关键词：行政；事业；政府；资产；管理 行政事业性国有资产管理模式研究 a b s t r a c t t h es t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n to fa d m i n i s t r a t i o n u n d e r t a k i n gi sn e c e s s a r y e x t e n d i b i l i t yo fs t a t eb u d g e tm a n a g e m e n t ，as p e c i a ld e a l i n g ，a n dt h ek e yc o n t e n to f l o g i s t i ca d m i n i s t r a t i o n t h er e s e a r c h a i m e dt od i s c u s st h el a r g es t a t e o w n e da s s e t m a n a g e m e n to fa d m i n i s t r a t i o n u n d e r t a k i n gh o w t or e v e r s eu n d e rt h es u r r o u n d i n go f c o n s u m m a t ec o n v e r s i o nt om a r k e t - o r i e n t e de c o n o m ys y s t e m t h et a r g e to fs e r v i c e s o c i a l i z a t i o n , m a n a g es c i e n t i f i c a n di n s u r a n c el e g a l i t ye s t a b l i s h e di nt h ec o u r s eo f b u r e a ul o g i s t i c si n n o v a t i o ni sn o tf u l la n dp o w e ro nb o t ht h e o r ya n dp r a c t i c eb e c a u s e o fn ot o u c h i n gt h es t y l eo fa s s e tm a n a g e m e n t t h er e s e a r c hj sd o i n gi t sb e s tt or e a l i z e a s s e t - c a p i t a l i z a t i o n a sw e l l a sb r e a k t h r o u g ho fe s s e n t i a la n du l t i m a t ei s s u eo f i n n o v a t i o n ，t oc l o s e t h eg u l fb e t w e e np r o f i t a b l e a s s e ta n du n p r o f i t a b l e a s s e t ，t o e x p l o r em a n a g e m e n to nt h er o o to fa s s e t ，t os t u d ym o r et h ei n d e p e n d e n c eo n s t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n to fa d m i n i s t r a t i o n u n d e r t a k i n g t oc o n s t r u c tp e r f e c t s y s t e mo fp r o p e r t yr e p r e s e n t a t i v ea n do p e r a t i o n t h es t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n t o fa d m i n i s t r a t i o n & u n d e r t a k i n gi se s s e n t i a l l yak i n d o fi n s u r a n c ea s s e ti nt h ec o n t e x t 0 fi t ss p e c i a lc h a r a c t e rb e l o n g i n gt ou n i t ，d e r i v i n gf r o mt h ed i s b u r s e m e n to fs t a t e f i n a n c e ，s oi t i sn a t u r a l l ys h o r t a g eo fe v o l u t i o n a r yp o w e rt or e f o r mo l dm a n a g e m e n t s y s t e m t h er e s e a r c ha d d r e s s e dh o wt oc o n s t r u c tt h ee v o l u t i o n a r yp o w e rs y s t e m ， e s p e c i a l l yp o i n t e do u tt h a tt h eb u i l d i n go fd e p r e c i a t i o ns y s t e mc a np r o v i d eu sw i t h m i g h t yp o w e rs y s t e ma n dc o n s o l i d a t em a n a g e m e n tc a ns l r e n g t h e nu s e r so rm a n a g e r s t h ec o n s c i o u s n e s so fe x e c u t i v ec o s t i naw o r d ，b o t ha b o v ec a ni n c r e a s ee f f i c i e n c yo f ：s s e t m a n a g e m e n ta n dc o l l o c a t i o n i nt e r m so fc o m p l e x i t ya n dp a r t i c u l a r i t yi nt h e s t a t e - o w n e da s s e tm a n a g e m e n to f a d m i n i s t r a t i o n u n d e r t a k i n g t h et h e s i sp u tf o r w a r d t h ec r i t e r i o nh o wt o d i s t i n g u i s he n s u r e a s s e tf r o mp r o f i t a b l e a s s e t ，l i v i n g a s s e tf r o m t a s k a s s e t ，i ti st h eo n l yw a yt ou n d ot h el i n g e r i n ga m o n ga l lk i n d so fa s s e t a tl a s t ，t h e t h e s i sd i s c u s s e dt h es e t t i n go fs y s t e ma n do p e r a t i o nd e p a r t m e n ti na s s e tm a n a g e m e n t b r a n c h o nt h eo t h e rh a n d ，i nf a v o ro fp r o m o t i n gt h er e s e a r c hp r o d u c t i o nt or e v e r s et o p o t i c y , t h et h e s i ss t u d yt h er e l a t i o na m o n gt h es t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n to f a d m i n i s t r a t i o n u n d e r t a k i n ga n dr e l a t i v ef i e l d sb ym e t h o do fs y s t e m a t i ct h e o r y , s oa s t op l a na saw h o l ea n da d v a n c e i n t e g r a l l yi no p e r a t i o n k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i o n ；u n d e r t a k i n g ；g o v e r n m e n t ；a s s e t ；m a n a g e m e n t 在职人员同等学力硕士学位论文 第1 章绪论 行政事业性国有资产与经营性国有资产、资源性国有资产同是我国国有资产 的组成部分，是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能 以货币计量的各种经济资源的总和，是行政事业单位完成工作任务和事业计划的 物质基础，对于行政事业组织正常运行发挥着重要作用。研究行政事业性国有资 产管理，也是对政府及事业单位自身行为的研究之一，需要改变传统的思维定势， 重新和全面审视我国半个世纪以来的行政事业性国有资产管理的实践，做出全面、 系统、具体，兼具前瞻性的研究。 1 1 研究背景 当前关于行政事业性国有资产的管理和研究比较薄弱，各行政事业单位普遍 存在重资金管理，轻实物资产管理的弊端和倾向。行政事业单位的的预算管理有 着严密的法律体系、组织体系及技术体系，而资产管理却在人员、资金、财力等 方面基本上是附属于其它管理体系的。我国的行政事业性国有资产管理以1 9 9 5 年国家财政部、国有资产管理局发布的行政事业单位国有资产管理办法为规 范性管理的标志，明确了国家对行政事业性国有资产实行国家统一所有、政府分 级监管的管理体制。这种国有资产的管理体制在体制设计上没有突破，对行政事 业性国有资产的管理还是沿袭原有的管理模式，实行“国家统一所有，分级监督 管理，部门和单位占用企业自主经营的原则”。对非经营性资产转经营性资产， 是坚持有偿使用原则。非经营性资产转经营性资产，须提出申请，经本级管理国 有资产的机构审查同意。这是对我国几十年来行政事业性国有资产管理的探索和 总结。 建国以来，我国行政事业单位国有资产管理实质是处于各部门“各自为战” 的状态。1 9 8 8 年以前，国家没有设立统一的机构全面负责，行政事业性国有资产 由不同的部门分别负责相应的管理工作，实质上是一种“管家”式的管理，管理 定位于独家独院具体事务的管理，具有典型的单位体制内管理色彩，管理内容停 留在资产使用价值的管理上。财政部门主要职责是综合管理、分配财政资金；各 级机关事务管理部门在财政部门的指导下制定本级国家机关各部门国有资产管理 规章制度并负责监督检查。具体到各部门、单位，则是财务管理部门负责建立资 产账，注重资产购置资金的支出和报销，即对流动资产的管理；物资( 行政) 管 理部门负责办公设备、办公家具等资产的采购、库存、领用的管理；技术部门负 行政事业性国有资产管理体制创新研究 责资产的日常维修、保养等工作；基建、房屋管理部门负责办公房、职工宿舍的 建设和调配等；纪检审计部门负责监督管理。这是一种不计成本，不求经济效益 的以履行保障任务的高度集中的计划经济体制条件下的资产管理模式。1 9 8 8 年， 围务院设立国家国有资产管理局( 以下简称国资局) ，归口财政部管理，其主要任 务是对中华人民共和国境内外的全部国有资产( 包括经营性、非经营性和资源性 国有资产) 行使管理职能，重点是管理国家投入各类企业的国有资产。国资局成 立后，把中央行政事业性国有资产纳入其管理的范围，进行专门、统一的管理。 明确行政事业性国有资产在财政部门领导下实行专门统一管理。建立了中央行政 事业性国有资产的年度统计制度和产权登记制度；在一定程度上规范了国有资产 管理部门与财务等部门的职责，试图形成统一的管理模式；制定了非经营性资产 转经营性资产管理、资产价值评估和资产处置管理等方面的办法。但由于一些涉 及职能、业务等方面的关系还没有理顺，有些制度和办法也尚未进一步完善。从 根本上讲还没有取得明显的效果，实质上是处于各部门管理的状态【1 l o 1 9 9 8 年政府机构改革后，国资局撤消，根据国务院机构改革方案，国家国 有资本金( 即经营性国有资产) 管理的职能划归财政部，中央行政事业性国有资 产的管理职能划归负责中央政府事务性工作的国务院机关事务管理局，行政事业 性国有资产管理进入了职能化管理阶段。这是行政事业性国有资产管理具有里程 碑意义的大事。财政部负责制定政府公共财产管理制度，在财政部指导下，国务 院机关事务管理局对中央行政事业单位国有资产( 政府公共财产) 实施预算、购 建、产权、处置、调剂、统计、效绩评价等管理；占有、使用单位负责资产日常 入账、登卡、维修及有效使用；审计、监察部门负责监督资产的安全和完整；实 行企业化管理的事业单位自主经营。从国外经验来看，这一改革将行政事业性国 有资产管理从财政管理体系中分离出来，改变了“手管钱、一手管物”的状况， 对国有资产初步实现了职能化管理，这无疑是一种进步。管理中央行政事业性国 有资产的部门与财政部门分开，并保持相对独立性，对管好、用好政府资产，提 高资产使用效率，防止滋生腐败，增强监督职能，杜绝闲置浪费，具有积极作用。 随着党的十六大所确定的建立“履行出资人职责，享有所有者权益，权利、 义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”【甜，以及 卜六届三中全会提出要“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资产等的 雌管制度”的政策主张i 引，深化行政事业性国有资产管理体制的改革的呼声不断 加大，进一步受到各级政府的重视，各地纷纷开展和准备开展行政事业性国有资 产管理体制改革探索。其中最具影响的是“南宁模式”1 4 j ，另外，上海早在1 9 9 7 年就开始了改革，到2 0 0 0 年已基本构建了地方行政事业性国有资产委托授权管理 的体制；广东南海市从2 0 0 2 年6 月起，把过去由各单位分散管理改革为由政府委 托财政部门统一管理、调配和运筹，建立了以“南海行政事业性资产管理信息系 2 在职人员同等学力硕士学位论文 统”为标志的管理模式【甜。湖南省委、省政府也于2 0 0 3 年8 月份开始，着手进行 省直行政事业性国有资产管理体制改革。行政事业性资产管理体制存在的问题引 起了实务工作者和学者前所未有的注意。虽然全国性的行政事业性国有资产管理 体制改革还没有开展，但许多城市已经进行了大胆的探索和尝试。开展行政事业 性国有资产管理研究，积极、正确引导这一伟大的变革，是每一个政府资产管理 者的责无旁贷的职责，具有非常重要的现实意义和深远的理论意义。行政事业性 资产管理体制改革应尽快提上国家的议事日程。 1 2 研究目的 行政事业性国有资产管理是切国家和社会公平与效率秩序的起点而不是 终点，必须加强对这一部分资产的管理。研究这一部分资产集中体现了经济学两 个永恒的主题解决公平和效率问题。行政事业性国有资产管理的研究目的不 同于经营性国有资产管理的研究，也不同于资源性国有性国有资产管理的研究， 研究行政事业性国有资产的管理，不能不首先考察这一部分资产在国民经济布局 中的特殊地位和作用，从而具有重大的示范效应和“多米诺”骨牌效应。 研究行政事业性国有资产管理可以为推进政府法制化建设提供一个崭新的 视角。多年来，围绕“法治政府”这一主题，在推进传统的高度集中的计划经济 条件下的政府向市场经济条件的政府角色转换的进程中，特别是在推进机关后勤 改革的进程中，由于其本身的艰巨性和复杂性，我们一直只是提“服务社会化、 保障法制化、管理科学化”1 6 1 ，而对资产的管理问题。只能是“游而不击”，已经 影响到了政府改革的步伐，而这一点又是至关重要的，它连同“规范职务消费， 加快福利待遇货币化”改革f 3 1 ，均是建立“法治政府”的基石。 研究行政事业性国有资产管理可以为促进和维护社会公平，优化经济环境提 供一条新的途径。行政事业性国有资产的公平，既包括行政事业单位之间的公平， 也包括行政事业单位与社会其他组织之间实际占有国有资产之间的公平，还包括 这一部分非经营性国有资产与经营性国有资产和资源性国有资产之间的公平。尽 管在传统的计划经济条件下，资产依据归属单位的不同，也被划分为不同的等级， 而且在国家等级中地位越高，国有资产的数量就越多和享有更多的优先特权。这 是与市场经济规则和资产的本质格格不入、背道而驰的。研究这一部分资产管理 就是研究社会的核心公平问题。 研究行政事业性国有资产管理的直接目的在于激活机关事业单位系统内部 沉淀的国有资产，变革行政事业单位预算管理，提高资产效率，为努力推进工业 化、城市化进程，发展第三产业提供更多的支持。就其保障功能来说，这一部分 资产是行政经费的必要延伸，资产的效率影响着行政经费的供需状况1 7 1 。对于行 3 行政事：业性国有资产管理体名j 创研究 政事业性国有资产的研究，本质上是对于财政预算管理的研究，两者有着千丝万 缕的关系，是对政府理财能力的一种激活。 最后，研究行政事业性国有资产管理目的在于有效防止这一部分国有资产的 流失，遏制腐败，促使这一部分资产保值增殖，为规范和加强这一部分资产的管 理提供智力支持。 1 3 国内外研究现状 总体上说，对于资产的研究，特别是对于行政事业性国有资产的研究，发达 市场经济国家的研究是比较充分和成熟的，我国对于行政事业性国有资产的研究 还处于一个待发展阶段，我在这里对国内具有代表性的“南宁模式”和“南海模 式”作个综述，并对国外具有代表性的美、加、澳等国的政府资产管理模式进 行一番描述和评论，以期对我们正在进行的研究提供指南和借鉴。 1 “南宁模式”简述及评价 南宁市在1 9 9 8 年就萌发了行政事业性国有资产管理体制改革的设想，在大 量调查研究的基础上，于2 0 0 2 年4 月启动了这项改革，成立了威宁资产经营有限 责任公司，该公司受市政府委托，分步骤地接收、管理和经营全市行政事业性国 有资产，开创了行政事业性国有资产管理体制的新领域。据南宁市财政局和国资办统 计，目前南宁市本级国有资产总量大约1 0 0 亿元，其中，企业经营性国有资产约6 0 亿元，行政事业性国有资产3 0 - - 4 0 亿元。截至2 0 0 3 年1 0 月，威宁公司已接收三批 行政事业单位的国有资产，约占全市行政事业性资产总量的6 0 。累计接收市本级党 和国家机关、人民团体、事业单位的4 3 个系统、1 2 2 个单位的行政事业性国有资产； 累计接管国有房屋3 1 万平方米、土地8 8 万平方米、商铺4 7 3 万平方米吼 威宁公司成立和接收资产后，以市场机制为基础，对具有经营性质的资产实 行阳光交易，杜绝了原来的“暗箱操作”：对行政单位及其下属经济实体因违规担 保造成的资产损失以及各种债务纠纷，通过法律和经济手段挽回损失；对因疏于 管理而被非法侵占的市政设施的边角剩地，逐一进行清理，统一规划和利用，都 取得了良好成效。从2 0 0 2 年4 月至2 0 0 3 年1 0 月，威宁公司已接收清理“烂尾楼” 4 起，盘活1 起；累计实现国有资产收入2 4 4 5 万元，其中租金收入1 7 9 4 万元， 资产变现6 5 1 万元；累计上缴财政、税务款项1 9 4 4 万元，代财政支付各种款项 4 4 1 万元；已调剂解决了1 2 个单位的办公用房，总面积达1 。5 5 万平方米，每年 为市财政节约经费1 6 0 多万元。威宁公司对行政事业单位资产进行统一管理、统 一经营后，所得收益扣除企业发展资金后，全部上缴市财政，为全市公务员统 发放岗位津贴提供了重要的资金来源【”。 通过这项改革，南宁市正在构筑新的投融资平台。按照国家有关规定，行政 4 在职人员同等学力硕士学位论文 性资产不得抵押和担保，而南宁市行政性资产管理体制的改革，却使情况发生根 本变化。通过威宁公司的统一管理和统一经营，原行政事业性资产转变为企业资 产，而企业资产是可以用于抵押和担保的，并可以进入市场融资。一年多来，威 宁公司已直接为南宁市政建设项目提供担保融资4 0 7 亿元，有力地促进了南宁市 的城市建设。当然，对于这样一个“平台”如何不被滥用，也是值得注意的f ”1 1 1 1 】。 “南宁模式”核心就是公司化、市场化营运行政事业性国有资产。重大突破 在于由地方政府委托某个部门或某个公司对本级行政事业性资产统管理和调 配，摆脱了单位和单位资产问的依附关系。但是，“南宁模式”在区分经营性资产 和非经营性资产，特别是在规范非经营性资产管理上的研究和管理显然还可以进 一步深入，特别是对于维护这一部分资产的最根本性保障功能，如何做到后勤保 障有力的研究和管理没有引起足够的重视和建立一个有效的监控机制。对于“无 形资产”的研究也还没有涉及。 1 3 2 “南海模式”简述及评价 广东佛山市南海区政府2 0 0 2 年，先从土地、建筑物等固定资产入手，进行 行政事业性国有资产管理信息化的探索，并成立了南海区公建物业管理有限公司， 负责具体的管理事务，1 、建立统一集中管理的体制。明确指定公有资产管理委员 会办公室负责管理公有物业；逐渐过渡到以后所有公建物业只有个业主，就是 南海市人民政府或其指定的代表单位；所有的土地证、房产迁集中管理；对现有 的公建物业登记造册，2 、建立日常管理规范。在登记造册的基础上，对公有物业 的增减变动建立严格的管理制度。“增”就是要管理新增加的公有物业，要建立制 度，使得新增部分能够纳入到管理范围，防止“漏网之鱼”，“减”就是指行政事 业性资产转经营性资产、行政事业性资产报损报废和行政事业性资产处置。通过 进一步建设，对这些日常工作进行流程化和规范化管理。3 、建立行政事业性国有 资产信息管理系统。系统的建立，将为日常工作的流程化和规范化提供有效的手 段。4 、提高资产配置效率。要合理评价各单位的公有物业使用效率，可以在使用 单位之间内部调剂资产。对于空置的物业，可通过拍卖、联营、租赁等多种形式 实现资产的流动。以上思路具有管理创新，统一集中式管理符合国家行政事业性 国有资产管理的改革方向，再通过信息技术的运用，将形成一套行之有效的行政 事业性国有资产管理的新方法i ”。 “南海模式”的实质在于试图通过信息技术的运用来实现对于资产的更有效 率管理，将资产的现状完全纳入信息系统统一管理，这无疑是一种有益的尝试。 但是，由于在摆脱资产同单位职工依附关系上的力度不够，也没有建立有效的资 产占有者、使用者与所有人之间的经济关系，特别是在产权关系上没有动刀，因 而其效果必定是有局限性的。在解决依附在这一部分资产上的人往何处去的问题 5 行政事业性国有资产管理体制创新讲究 二和彻底促进这一部分资产完全流动的问题上有待进一步深入。 1 3 3 西方发达国家政府资产管理简述及评价 美国、加拿大、德国、瑞典、芬兰均是市场经济和社会第三产业高度发达的 国家，这些国家的政府资产管理主要有这么几个特点：一是这些国家资产管理均有 良好的法制环境，政府资产管理的透明度较高，一切按照有关法律制度行事。不论 是在瑞典、美国、加拿大等国政府资产集中管理体制下，还是在德国、芬兰等国各 部门自行管理本部门政府资产的分散管理体制下，都按照有关法律制度进行工作， 不会影响有关法律制度实施的一致性，不会出现各自为政、资产管理政策和标准不 一的现象。而且，为了提高资产和经费的使用效率和效益，减少行政经费支出，降低 行政成本，无论是实行机关事务集中管理体制的瑞典、美国、加拿大，还是实行机 关事务分散管理体制的德国和芬兰，都对政府资产进行了不同层次和范围上的高 度集中的统一管理，体现出较高的管理科学化水平。这些国家在房地产和汽车管理 上，实行的统一管理和租金、租赁制度等都是适应市场经济需要的先进管理理论 和方法。二是这些国家政府机关没有众多的后勤服务设施、设备。这些国家经济 发达，政府机关经费比较充裕，市场比较完善，供应充足，机关所需资产一般都能够 从市场上购买获得，相应地，政府采购成为机关事务工作特另q 是获得各种资产服务 的主要方式，经济和法律手段成为管理后勤服务的主要手段。居民收入水平高，社 会保障制度健全，公务员生活服务基本不需由机关提供。三是这些国家都有完善的 政府资产管理机构，实行专业化管理。即使市场经济高度发达的国家，政府机关 的资产管理也是社会其它组织所不可替代的。德国、芬兰没有设置统一的中央政 府机关事务管理机构。但在有关部门中分别设置了统一管理某一方面机关事务工 作的下属机构如德国财政部设置采购局和联邦资产管理局、内政部设置采购局和 联邦行政事务管理局、交通和建设部设置联邦公共建设管理局，芬兰财政部设置国 家固定资产局。政府部门不同于其他社会组织，其政治性、安全性、稳定性决定 了政府机关资产管理也有别于社会第三产业，有其自身的特殊性。设立专门机构， 强化资产管理，有利于提高政府工作的保障效率和效益。四是这些国家普遍建立 了政府资产预算制度和财务报告制度。政府资产的预算管理已经纳入了规范化的 管理轨道，政府资产费用预算，不仅具有严格的程序性、高度的透明性和标准， 而且具有广泛的社会参与性和严格的法律约束性，具有较为成熟的做法。五是这 些国家政府资产管理信息化程度高，资产管理基础制度健全。推行财务信息战略 ( f i s ) ，全面掌握政府各部门的资产管理信息和财务运行状况。这项工程的实施， 全面完成了政府上网工程，实现了政府政务公开，从资产管理方面，可以随时掌 握政府各部门资产的存量和变量，以及资产的购置、运行、维护、转让、报废等 各个方面情况。六是对政府资产实行资本化管理。资本化就是在使用周定资产的 6 在职人员同等学力硕士学位论文 同时，对其所支出的成本进行系统化核算，使该项资产的成本和效益相一致。根 据权责发生制的财务核算原则，对实行资本化管理的政府资产都作为固定资产来 管理。每个会计期间，会计人员必须根据资产的有效期和购进日期，按照规定的 折旧率，对资产计提折旧。计提的折旧要列入支出，并进行累计。累计折旧余额 与资产净值列入资产负债表，同时成为下一年度的期初值。必须确保对同资产 的折旧计入累计折旧的同时也要列入折旧支出1 1 2 1 1 1 3 1 1 “j f l 5 1 。 美、加等5 国政府资产管理模式显然是在高度发达的市场经济和政府经费十 分充裕的背景下，一种比较完善的资产管理模式。因为其政府自身资产规模小， 因而其不会面临复杂的如“南宁模式”的资产管理转轨变型问题。而其兼具“南 海”模式信息管理的优势，这在法制化的国家里确实是个好的管理办法。其另一 突出特点是实行了折旧制度，这对于从资产本源上加强对于这部分资产的管理 无疑是行之有效的。但其相对于我国国情来说，在处理规模庞大的资产转型和历 史遗留下来的剥离后勤人员，防止增量资产反弹等方面又是一个新的课题。我国 行政事业性国有资产管理重要的是个转型问题。 1 4 研究思路和对象、方法 研究思路：我国对于行政事业性国有资产管理的传统研究都是在单位制的基 础上进行研究的，即以单位资产作为研究的出发点，在当时的短缺经济条件下， 主要是在保障供给的目标下进行资产具体管理形态的研究。现在我们开展行政事 业性国有资产管理研究，就是要改变传统的“诸侯国”式的政府资产管理模式， 走出“管家”式的思维定势，将政府资产置于统一大市场的背景下，引入行政成 本概念，真正体现公有资产和公共行政、公共财政的精神实质，与时俱进，不断 创新公有制下公有资产的实现形式，让公有资产强有力地置于人民的监督之下， 让= 人民真正履行当家作主的权利，创造出新的履行权利的模式。我们将在考察国 内外行政事业性国有资产管理研究的基础上，以资产管理模式转轨为重点，借鉴 企业资产管理研究的先进理论和方法，研究行政事业性国有资产的规范管理问题， 建立起一种与市场经济相适应的政府资产管理模式。本项研究中的“资产服务潜 力”概念以及“资产资本化”概念、“资产重新投资”概念、资产“效率”和“效 益”并重的概念等均是研究中的一些新的探索，可以说是认识上的飞跃，对于建 立新的行政事业性资产管理体制至关重要。另外，关于资产分类管理，调整理顺 资产关系，行政事业性国有资产管理专门化的研究也是一种积极的探索。 研究对象：本次研究是以列入国家财政行政经费保障范围之内的行政事业单 位实际拥有的列入行政事业单位会计核算范围之内的产权归属于国家的所有资产 作为研究对象。既包括单位自身所必须拥有的资产的研究( 主要是规范管理的问 7 同时，对其所支出的成本进行系统化核算，使该项资产的成本和效益相一致。根 据权责发生制的财务核算原则，对实行资本化管理的政府资产都作为固定资产来 管理。每个会计期间，会计人员必须根据资产的有效期和购迸日期，按照规定的 折旧率，对资产讣提折旧。计提的折旧要列入支出，并进行累计。累计折1 日余额 与资产净值列入资产负债表，同时成为下一年度的期初值。必须确保对同资产 的折旧计入累计折旧的同时也要列入折旧支出 12 】【”】1 1 4 】【1 5 】。 美、加等5 国政府资产管理模式显然是在高度发达的市场经济和政府经费十 分充裕的背景下，一种比较完善的资产管理模式。因为其政府自身资产规模小， 因而其不会面i 临复杂的如“南宁模式”的资产管理转轨变型问题。而其兼具“南 海”模式信息管理的优势，这在法制化的国家里确实是个好的管理办法。其另一 突出特点是实行了折旧制度，这对于从资产本源上加强对于这一部分资产的管理 无疑是行之有效的。但其相对于我国国情来说，在处理规模庞大的资产转型和历 史遗留下来的剥离后勤人员，防止增量资产反弹等方面又是一个新的课题。我国 i 政事业性国有资产管理重要的是个转型问题。 1 4 研究思路和对象、方法 研究思路：我国对于行政事业性国有资产管理的传统研究都是在单位制的基 础上进行研究的，即以单位资产作为研究的出发点，在当时的短缺经济条件下， 主要是在保障供给的目标下进行资产具体管理形态的研究。现在我们开展行政事 业性国有资产管理研究，就是要改变传统的“诸侯国”式的政府资产管理模式， 走出“管家”式的思维定势，将政府资产置于统一大市场的背景下，引入行政成 本概念，真正体现公有资产和公共行政、公共财政的精神实质，与时俱进，不断 创新公有制下公有资产的实现形式，让公有资产强有力地置于人民的监督之下， 止人民真正履行当家作主的权利，创造出新的履行权利的模式。我们将在考察国 内外行政事业性国有资产管理研究的基础上，以资产管理模式转轨为重点，借鉴 企业资产管理研究的先进理论和方法，研究行政事业性国有资产的规范管理问题， 建立起一种与市场经济相适应的政府资产管理模式。本项研究中的“资产服务潜 力”概念以及“资产资本化”概念、“资产重新投资”概念、资产“效率”和“效 益”并重的概念等均是研究中的些新的探索，可以说是认识上的飞跃，对于建 立新的行政事业性资产管理体制至关重要。另外，关于资产分类管理。调整理顺 资产关系，行政事业性国有资产管理专门化的研究也是一种积极的探索。 研究对象：本次研究是以列入国家财政行政经费保障范围之内的行政事业单 位实际拥有的列入行政事业单位会计核算范围之内的产权归属于国家的所有资产 作为研究对象。既包括单位自身所必须拥有的资产的研究( 主要是规范管理的问 作为研究对象。既包括单位自身所必须拥有的资产的研究( 主要是规范管理的问 7 行政事业性国有资产管理体制色n 新研究 题) ，也包括其附属的系统资产的研究( 主要是理顺关系的研究) ，还包括为规范 单位资产研究而必须进行的“规范职务消费，加快福利待遇货币化”的相关研究f 3 j 。 但是，国家已明确纳入企业化管理的事业和己转体的行政机关的资产不是本项研 究的对象，在企业资产研究中已有比较详细的研究。 研究方法：本项研究主要采取规范研究和实证研究相结合的方法。由于受行 政事业单位包括资产状况数据在内的基础管理工作的限制，在研究过程中主要采 取定性分析法，而一般不采用定量分析法。本项研究中也广泛运用了“系统论” 的研究方法，借用系统论的动力系统方法去研究资产管理的效率。而且，努力将 行政事业性国有资产研究置于国家推进工业化、城市化、农业产业化战略中的资 金动员层面来开展研究，从适应国家重点发展社会第三产业、发展非公有制经济 战略的要求，深化行政管理体制，规范政府职能的大系统背景下来开展研究。 8 在职人员同等学力硕士学位论文 第2 章行政事业性国有资产及其基本特征 行政事业性国有资产是国民财富的重要组成部分。在传统的计划经济体制条 件下是按照行政隶属关系，向下进一步延伸，形成为整个国民经济体系的一个子 系统。在市场经济条件下将以平等的市场主体关系出现，并形成为不同的产权代 表，全面融入国民经济大系统之中。因而，开展这部分资产的研究，要着重研究 其体制转轨问题，这就必须首先研究这一系统在整个国民经济系统中的关系，并 考察与其他系统的相互关系，以提供个比较宽阔的研究角度，提高研究的准确 一肄。 2 1 行政事业性国有资产的概念辩识及其特点 行政事业性国有资产是我们开展研究中的一个最基本的概念，也是从经营性 国有资产研究转到这一领域来不得不首先弄清楚的一个概念。在我国，行政事业 单位由于其自身并不直接参与社会再生产活动，其资产的形成均是来源于国家财 政资金，因而行政事业单位拥有的资产应该都是国有资产。但是，在我国实行改 革开放政策以来，为减少财政负担，采取了鼓励行政事业单位创收的经济活动， 以弥补单位的经费不足，有的已经出现了产权主体的多元化，这一现象导致了现 时行政事业单位拥有的资产并不等同于国有资产，也不都是行政事业性国有资产。 行政事业单位所控制的资源是多种多样的，也并不是所有的资源都是行政事业性 国有资产。比如说入力资源，由于其不符合公认的资产的定义，就没有纳入这 范畴之内。公认的资产的定义沿用国际会计准则委员会的公告是指：“资产是由企 业控制的由过去的交易而形成的会给企业带来未来经济利益的资源”。f “1 【”1 1 8 】借 签这一关于企业资产的定义，结合我们正在开展研究的行政事业性国有资产资源 现状，可以从个更广泛的范围来定义资产所具有的基本特征有： 1 、存在着服务潜力或未来经济利益： 2 、服务潜力或未来经济利益必须来源于过去的交易或事项i 3 、服务潜力或未来经济利益在报告日必须由报告主体所控制1 1 9 。 这里特别提出了“服务潜力”的概念，并且表示可以不用现金流动来计量， 以反映出政府更为广泛的目标( 如社会目标或环境目标) 。行政事业单位实际拥有 积使用一部分资产，因而也有责任比较经营性国有资产，提高这部分资产的管理 效率，这种责任包括按照资产所有者的目标有效地取得、使用、保护、维持和处 置这些资产，并且出于安全考虑或者考虑到所有者的利益和责任，可以将有关特 9 行政事业性国有资产管琏体制创新研究 l t l 定资产的法律地位与法律责任相分离。这也是对行政事业性国有资产本质上的肯 定，消除入为的资产分为经营性资产和非经营资产的隔阂。 广义上说，行政事业单位的资产可以分为金融资产、实物资产以及无形资产 等。其中金融资产是指现金、银行存款和有价证券等形态的资产，主要依据财务 管理规章制度来迸行管理；实物资产是物化了的资金，具有具体的实物形态，包 括房屋和建筑物、专项设备、交通工具等在内的固定资产及包括材料等在内的具 有实物形态的流动资产，这类资产的一个重要特点是一般具有“沉没成本”，即具 有一部分残值，无法避免。这里重点要说明的是包括商标权、专利权、发明权、 版权、商誉等在内的无形资产。在我国，尽管即使在企业，无形资产也还是一个 l ；为大众所普遍接受和重视的概念，但确实是个正在步入经济舞台的新兴事物， 我们在研究中不能不加以格外的重视【2 0 】。 国家授权 亍政事业单位通过发行许可汪、对发观者授予专利权、行使确定定 额的权利、行使勘探的权利、行使使用部分无线电电波的权利等方式创造无形资 产。这些权利是统治权力的有效代表，发布这种代表着权利的权力不符合一项资 产的定义，但曾经发布过的权利就是获得这些权利的人的资产。以一项资产的特 征为标准，当这种权利已经正式地得到确立并且还没有将它出售之前，它就可以 是国家的一项资产。这一类资产已经在我国部分城市有关特许权的拍买中存在了。 行政事业单位拥有的无形资产可区分为可辨认的无形资产和不可辨认的无形资 产。可辨认的无形资产是指可以单独出售或者单独取得的无形资产。它包括出法 律规定的权利，但这种权利与自然资源的使用、专利权、数据库及转让权无关， 不是实物价值的等价转让。不可辨认的无形资产是所有其他的无形资产，这些资 产不能单独地出售，它包括商誉、人力资源以及收税的权利等。由政府创建的权 利不予以资本化。行政事业单位的无形资产是个非常复杂的问题，有待于深入的 单独研究 2 1 1 1 2 2 1 。 综合以上的论述，可将行政事业性国有资产定义为：行政事业性国有资产是 指由行政事业单位占有、使用和无形中具有的，在法律上确认为鼠家所有、能以 货币计量的具有服务潜力的各种经济资源的总和。这一概念从资产特征意义上的 控制与法律规范意义上的控制相结合的角度定义了行政事业性国有资产。 行政事业性国有资产按照资产的性质可划分为土地、房屋、专项设备、交通 二i ：具等，按照资产的功能可划分为行政单位资产、事业单位资产和社会团体资产 等大类，按照资产的流动性可划分为固定资产、流动资产、对外投资、无形资产 和其他资产等。按与社会经济活动的关系可划分为资本化和非资本化行政事业性 鬣有资产等。其基本特点可概括为： 1 、配置领域的非生产性，为非赢利性资产。行政事业性国有资产不直接用 于经营，主要用于行政事业单位履行职责的需要，从某项资产上获得财务收益通 i 0 在职人员同等学力硕士学位论文 常是政府的一个居中的目标而不是一个主要的目标。履行保障职能是这一部分资 产与生俱来的天职，是对社会总产品的一种管理性扣除，完成保障任务就是对社 会的贡献。但非赢利性资产并不意味着这一部分资产可以闲置、浪费。 2 、使用目的的服务性。行政事业单位并不依靠其产生净现金流入，而是持 续的提供服务的能力。一旦资产丧失了服务的潜力，也就丧失了行政事业性国有 资产的特质，就需要退出行政事业性国有资产的行列。保证和延长这一部分资产 的服务能力和最大限度地发挥这一部分资产的服务潜力正是其管理的目标。 3 、来源于行政经费，依赖于彳亍政经费，保值、增殖的动因不如要求资产的 安全完整性那样强烈【”1 。行政事业性国有资产是物化了的行政经费，其运行状况 影响着行政经费的供需状况，并对行政经费提供一种量上的补充，因而它的更新 不是来源于自身产生的报酬和决定于自身的赢利能力。 行政事业性国有资产是与经营性国有资产和资源性国有资产有着明显区别 的一大类资产，我们必须充分认识到它的特殊性，建立起独立的行政事业性国有 资产管理理论和政策体系。 2 2 行政事业性国有资产在国民经济大系统中的地位和作用 行政事业性国有资产不仅是行政事业单位完成工作任务和事业计划的物质 基础，在国家政体运行中一直发挥着重要作用，而且对于加强国家政权建设，维护 国家的长治久安，促进社会主义各项事业的发展，具有重要意义。理论上说，这 一部分国有资产不能直接产生经济效益，但是却是促进经济发展、文化先进、政 治稳定、社会进步必须的物质基础，其运作具有巨大的示范效应、社会效应，也 产生尚未被人们所完全认识的经济效益。 1 、行政事业性国有资产对行政经费提供一种量上的补充，并且同行政经费 相配合，起着平衡行政经费的作用。这一部分资产具有福利功能。行政事业性国 有资产是行政经费保障的必要延伸，行政经费是行政事业性国有资产的最初资金 来源，行政事业性国有资产的运行效率影响着行政经费供需状况。行政事业性国 有资产同行政经费间存在有天然的“血缘”关系。行政经费中的一部分支出，只 有同这一部分资产相配合，才能完成其保障功能。行政事业性国有资产管理效率 高的时候，能够减轻行政经费的支出压力；反之，则会加刷行政经费的供需矛盾。 这一部分资产被单位局部占有和使用，实质上由资产所有权而产生的占有、使用、 收益、处分四项权能同时为单位职工提供福利，构成职工收入的一个组成部分。 这也是传统的单位职工收入中货币收入与非货币收入同时并存，单位职工收入有 待于进一步货币化的原因。 2 、行政事业性国有资产以其服务潜力，直接或间接地为完成单位的目标做 1 1 行政事业性国有资产管理体制创新研究 出贡献。服务潜