（政治经济学专业论文）论国家审计与宏观经济管理.pdf

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为国家改革开放和宏观经济管理服务，已成为摆在广大审计工作者乃至经济管理者 面前的一个重要课题，值得我们思考和研究。基于此，本文首先从国家审计的本质、 特征和基本职能出发，结合国家宏观经济管理的内涵和组织体系，研究了国家审计 在国家宏观经济管理中的地位和作用，指出国家审计作为国家经济监督体系的一个 重要组成部分，对于完善国家预算管理、加强宏观经济调控、监督管理国有资产、 健全国家权力制约机制具有十分重要的作用，而且国家审计还是国民经济强大的信 息监测和预警机制。接着文章在分析我国国家审计的历史和现状基础上，指出了当 前我国国家审计中存在的审计管理体制与市场经济体制不相适应、审计监督缺乏独 国家审计，亦有称政府审计。一个国家的最高审计机关，不论其隶属于国家政体中立法机构、 司法机构、行政机构还是独立设置，都是由国家官方审计机构代表国家行使审计监督权。本文 称其为国家审计，是因为该名称能涵盖各种不同类型的国家最高审计机关的审计内涵，并从审 计主体角度与民间( 社会) 审计、内部审计相对应。 诧罾素率砖与宏溉经洛管理 立性、审计法律法规不健全、审计工作的深度和广度不够等一些问题和不足，进而 分析了制约我国审计在国家宏观经济管理中发挥作用的原因，并对新时期我国国家 审计职责发展变化的趋势进行预测和展望，最后还就如何适应社会政治、经济发展 的需要，进一步发挥国家审计在我国改革开放和宏观经济管理中的作用进行了一些 思考，分别从完善审计监督机制、创新审计工作思路和加强审计机关自身建设、提 高国家审计服务于宏观经济管理水平等不同角度，提出了一些个人观点和见解。 关键词：宏观经济管理国家审计职责地位作用 生竺丝型 a b s t r a c t u n d e rt h es y s t e mo fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y ，i t sn e c e s s a r yf o ra c o u n t r y t os t r e n g t h e na n di m p r o v et h em a n a g e m e n ta n dc o n t r o lo v e r m a c r o e c o n e m yi n o r d e rt oo v e r c o m et h ew e a k n e s sa n dn e g a t i v ee f f e c to fm a r k e te c o n o m y s t a t e a u d i t i n gi sc o n s i d e r e da sa ni m p o r t a n t s y s t e mo ft h em a c r o e c o n o m i cm a n a g e m e n t c o m p o n e n to ft h es e c u r i t ys u p e r v i s i o n w h e t h e ri tw o r k sw e l lo rn o ti sr e l a t e d t ot h ee f f i c i e n c yo fm a c r o e c o n o m i cm a n a g e m e n ti nac o u n t r y s t a t ea u d i t p o s s e s s e sal o to fa d v a n t a g e ss u c ha sh i g h l e v e ls u p e r v i s i o n ，w i d ec o v e r a g e s u r f a c e ，u n c o n v e n t i o n a ls t a t u s ，w h i c hp l a yap a r ti nt h ep e r f e c t i o na n d i m p r o v e m e n to fm a c r o e c o n o m i cm a n a g e m e n t s i n c et h ee s t a b l i s h r a e n to fa u d i r i n g i n s t i t u t e ，s t a t ea u d i th a sp r o v i d e db e n e f i c i a li n f o r m a t i o na n ds u g g e s t i o n s f o r t h er e i n f o r c e m e n ta n dt h e i m p r o v e m e n to fm a c r o e c o n o m i cm a n a g e m e n t h o w e v e r ，s t a n d i n gf r o mt h ea n g l eo fm a c r o e c o n o m i cm a n a g e m e n t ，i t sf u n c t i o n h a s n tb e e nd e v e l o p e dt ot h ef u l l e s t t h e r e f o r e t of u l l yr e a l i z et h es t a t u s a n da c t i o no fs t a t ea u d i ti nn a t i o n a le c o n o m y ，d e f i n ei t ss i g n i f i c a n td u t i e s i nm a c r o e c o n o m i c m a n a g e m e n t s o l v ea 1 1k i n g so fe x i s t i n g p r o b l e m sa n d p a r a d o x e s ，i st h ek e yt ot h ee f f e c to fs t a t ea u d i t a l o n gw i t hd e v e l o p m e n t o fr e f o r ma n do p e n i n gi no u rc o u n t r y ，a sw e l la st h ee r e c ta n ds o u n d n e s so f m a r k e te c o n o m ys y s t e m ，a l ll e v e l so fp a r t yl e a d e r sa n ds o c i a lc i r c l e sh a v e h i g h e re x p e c t a t i o n sa n dd e m a n d st o w a r d sa u d i t i n gs u p e r v i s i o n ，m i s s i o n so f a u d i t i n gi n s t i t u t ea r ew i d e r ，w h i c hs i m u l t a n e o u s l yf a c en e wt e s t s a sa c r u c i a lp a r to ft h em a c r o e c o n o m i cm a n a g e m e n t ，i nt h ep r e s e n c eo fn e ws i t u a t i o n h o wt om a k ei tb ea d a p t e dt ot h en e e do fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n t a n dt ol e tits e r v er e f o r ma n do p e n i n gp o li c ya n dm a c r o e c o n o m i cm a n a g e m e n t b e t t e rh a sb e c o m eam a i ns u b j e c ti nf r o n to fa u d i t o r sa n de v e nm a n a g e r s w h i c h w o r t ho u rt h o u g h ta n dr e s e a r c h b a s e do nt h i s ，t h i se s s a yf i r s ts t a r t sf r o m t h ee s s e n c e ，c h a r a c t e r i s t i ca n df u n c t i o no fs t a t ea u d i t i n g ，a n d1 i n k st h e c o n t e n ta n ds y s t e mo ft h em a c r o e c o n o m i cm a n a g e m e n t t h e ni tr e s e a r c hi n t ot h e p o s i t i o na n de f f e c to fs t a t ea u d i t i n zi nt h eg o v e r n m e n tm a c r o e c o n o m i c m a n a g e m e n t ，p o i n t i n go u tt h a ti tb ea ni n d i s p e n s a b l e1 i n ki np e r f e c t i n gs t a t e b u d g e tm a n a g e m e n t ，av i t a la p p r o a c ho fa d j u s t i n gn a t i o n a le c o n o m y ，ap o w e r f u l m e a n st os u p e r v i s ea n dm a n a g es t a t e o w n e da s s e t s ，am a i nf r a c t i o no fs t a t e p o w e rr e s t r i c t i o ns y s t e m , a n das t r o n gi n f o r m a t i o ne x a m i n a t i o na n dw a r n i n g m e c h a n i s mo fn a t i o n a le c o n o m ys y s t e m f o l1 0 w i n gt h a t ，t h ep a p e ri n d i c a t e sa f e wc u r r e n tp r o b l e m sa n dd e f e c t so nt h eb a s i so ft h ea n a l y s i so ft h eh i s t o r y a sw e l la sp r e s e n tc o n d i t i o n f o re x a m p l e ，a u d i tm a n a g e m e n ts y s t e md o e s n t 诧晷襄枣诗与象鬣缝谤管理 f i tm a r k e te c o n o m ys y s t e m ，1 a c k i n go fd e p e n d e n c eo fa u d i ts u p e r v i s i o n ，l a w a n dr e g u l a r i o nn o ts o u n d t h ew i d t ha n dd e p t hn o te n o u g h ，a n ds oo n a n di t f u r t h e r a n a l y s e s t h er e a s o n sw h i c hr e s t r i o ti t sa c t i o n i nn a t i o n a l m a c r o e c o n o m y ，p r e d i c t i n ga n dp r o s p e c t i n gt h et e n d e n c yo ft h ed e v e l o p m e n ta s w e l la sc h a n g e so fs t a t ea u d i ti no u rc o u n t r yd u r i n gan e wp e r i o d f i n a l l y ， i tp u t sf o r w a r ds o m ev i e w p o i n t sa n dp r o p o s a l so nh o wt og e tu s e dt ot h en e e d o fs o c i a lp o l i t i c a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，h o wt om a k es t a t ea u d i tm o r e e f f i c i e n ti nm a c r o e c o n o m i cm a n a g e m e n t ，p r e s e n t i n gp e r s o n a li d e a sa n do p l n l o n s f r o md i f f e r e n ta s p e c t ss e p a r a t e l y ，i n c l u d i n gp e r f e c t i n ga u d i t i n gs u p e r v i s i o n s y s t e m ，i n n o v a t i n gw o r kt h o u g h t s ，s t r e n g t h e n i n gc o n s t r u c t i o no fa u d i t i n g i n s t i t u t e ，a n de n h a n c i n gi t ss e r v i c el e v e l k e yw o r d s ：m a c r o e c o n o m ym a n a g e m e n t ；s t a t ea u d i t i n g ；d u t i e s ：s t a t u s ：f u n c t i o n 4 幕一静分选毡意望与售由舞谤程瑰技 第一部分选题意义与国内外研究现状 自1 9 8 2 年我国恢复建立国家审计制度二十多年来，各级国家审计机关认真履行 宪法赋予的神圣使命，不断开拓进取，审计工作积累了许多宝贵经验，建立和 发展了具有中国特色的审计监督制度。特别是审计法实施1 0 年来，我国审计机 关以认真贯彻落实审计法、全面履行审计监督职责为己任，努力开创审计工作新 局面，不断提升审计成果质量和水平，审计工作进入深化提高的新阶段。各级审计 机关紧紧围绕经济工作中心，不断深化和完善财政、金融、企业审计，探索经济责 任审计，构建起了“3 + 1 ”的审计业务格局；全面审计、突出重点，坚持以真实性为 基础、以打假治乱为重点，突出了对重点领域、重点部门、重点资金的审计监督， 突出了对财经领域中严重违法违规问题和经济犯罪的查处力度，审计内容不断深化， 审计质量逐年提高，社会影响日益扩大；着力加强“人、法、技”建设，修订完善 审计准则，大力推进审计技术手段的现代化，审计工作水平得到全面提升。审计监 督在维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展，提高财政资 金使用效益等方面发挥着重要作用。人们越来越清晰地看到审计监督在中国政治、 经济和社会生活中的重要地位。 然而，随着我国经济体制改革步伐的不断加快，各种经济关系和经济利益也发 生了很大的变化，各种毅的矛盾和问题也不断出现。与此同时，我国国家审计工作 也暴露出一些缺陷和不足，如现行审计管理体制与市场经济体制不适应，审计监督 缺乏独立性，审计法律法规不完善，审计覆盖面不全面，审计工作的深度和广度不 够，从宏观经济管理角度来看。审计的功能还没有充分显现出来，等等。这在一定 程度上影响了国家审计在国民经济管理中作用的发挥。随着我国改革开放的深入和 市场经济体制的建立与完善，各级党政领导和社会各界对审计监督的期望和要求也 越来越高，审计机关的任务也越来越广泛，同时审计机关也面临新的考验。国家审 计作为宏观经济管理重要组成部分，理应也能够为加强和改进国家管理和宏观经济 调控进一步发挥作用。在新的形势面前，审计机关如何适应社会主义市场经济发展 的需要，更好地为国家改革开放和宏观经济管理服务，己成为摆在广大审计工作者 诧晷素串谤与表溉经谤管理 乃至经济管理者面前的一个重要课题，值得我们思考和研究。 何谓国家审计? 其本质是什么? 国家审计在国家政治、经济和社会生活中的职 责和作用如何定位? 中外理论界一直为此争论，长期处于学派众生、概念各异的状 况，各国的国家审计实践也是各具特色。从中外相关资料看，关于国家审计的职能 和作用，其中较有代表性的观点有： 一是“国家职能观”。认为国家要实现统治职能，就需要参与社会产品的分配和 再分配过程，利用国家权力取得财政收入，并用于各项支出。由于国家以统治者名 义或以公共权力机构名义占有的财产规模庞大，管理困难，用途广泛，使用者众多， 因而需要有一套监督系统，以便保证国家能够使所占有的财产使用符合统治者或公 共权力机构的意图。从历史上看，国家监督活动几乎与国家同时产生。古埃及早期 王国一产生，国王便将全国土地视为己有，视全体国民为奴仆，并将全国灌溉系统 置于统一管理之下。国王通过财政监督部普查全国财富，并确定租税。国库记录官 记录收支，并经监督官检查。中国古代西周王朝的朝廷( 政府) 设置的宰夫官职， 其职能就是中国国家审计的萌芽。 二是“权力制衡观”。亚里士多德在政治学中说：一切政体都有三个要素： 一是议事( 立法) ，二是行政，三是审判( 司法) 。1 8 世纪法国思想家孟得斯鸠在论 法的精神中表述了这样一种思想：要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。以 一种权力约束另一种权力，就必须有相应的手段和机制；三种权力之间相互制衡也 需要有相应的手段和机制，审计监督便是这样一种手段和机制，由于它的存在，立 法机构才能够有效地对行政权力机构进行监督。在英国资产阶级革命后，为了限制 王权，英国资产阶级推崇议会至上原则，认为立法权是国家最高权力，议会不仅有 立法权，而且对行政和财政拥有监督权。于是在1 8 6 6 年成立了议会的专职监督机构 一国库和审计部，完成了从王权型审计监督制度向议会型审计监督制度的转换。在 美国，资产阶级更加忠实地实践了孟得斯鸠的思想，所以在独立战争胜利后，创建 了重点放在立法、行政、司法三种权力分立和相互制约关系上的国家政体。美国资 产阶级也在确立自身地位，建立自己政府一百多年后，成立了为立法部门服务的审 计机构，即根据1 9 1 9 年预算和会计法案而成立的国家会计总署。议会型审计被 认为是一种权力约束另一种权力的需要。 三是“财政监督观”。认为审计行为源于财政监督的需要。纵观近现代世界一些 一一 生二生坌壁壁要些! 堡堕型笙蕉塑堂 主要国家的审计法规，审计无不与财政监督紧密联系。日本会计检查院法规定， 国家收支决算和每月收支要接受会计检查院检查。法国审计法院法规定，审计 法院要审查大区审计法院之外的一切公共账目，审查使用预算和国库专项基金单位 的收支。我国1 9 9 4 年颁布的审计法规定，中央及地方各级政府部门的财政收支 都要接受审计监督。 四是“宏观控制观”。任何一个国家都具有两种基本职能，即统治职能和社会职 能。审计的宏观控制观强调了国家的第二项职能，即社会职能，而且特别强调了社 会职能中组织和干预经济活动的职能，认为审计行为主要是为了满足国家宏观经济 控制的需要。这种观点在我国曾非常流行。8 0 年代的经济体制改革使我国的传统计 划经济向有计划的商品经济转变，9 0 年代开始又迸一步向社会主义市场经济过渡。 在这种经济模式中，企业逐渐成为相对独立的商品生产者和法人，拥有自主经营管 理权。从另一方面看，国家逐渐减少了对企业的计划控制、指令控制、行政干预， 由过去的以行政手段为主的控制向以经济手段和法律手段为主的控制转变。政企分 开使政府不再直接管理企业，控制方式由直接向间接转化。在这种情况下，作为间 接控制手段的审计监督就显得越来越重要。 五是“民主政治观”。民主政治是指统治阶级中大多数人享有管理国家权力的政 治制度。然而，在实际的政治生活中，多数人享有管理国家权力只是一种原则，国 家的管理总是由少数人来实施，国家的具体行政权力总是由少数人来掌握。在这种 情况下，多数人实际上是责任委托人，而掌握行政权力的少数人则是受托责任人。 为了确保民主政治，防止专制和权力滥用，多数人必须建立有效的监督机制，使受 托实施国家行政权力的少数人的行为符合多数人或国家的利益。 自1 9 8 3 年我国国家审计署成立，特别是1 9 8 4 年中国审计学会成立以来，我国 的审计理论研究，无论是在为实践服务方面，还是自身建设方面，都获得了长足的 发展和可喜的成就。从1 9 8 4 年至1 9 9 4 年审计法颁布的十年间，中国审计学会 每年都拟定有重点科研课题，并组织一些重大的审计理论研讨会，其间重点研讨了 一些关于审计基本理论方面的问题，如审计的定义、本质、职能、作用、目的、任 务、审计组织体系和领导体制等，形成过一批理论研究成果，但由于时处有计划的 商品经济时代，这些研究成果或多或少地带有计划经济的色彩，有的内容和观点已 不适应当前我国改革开放和发展社会主义市场经济体制的需要。关于对国家审计本 7 论雷家牵t 童与霰霞经凌管理 质的认识，我国审计理论界先后出现过以下几种论点：一是“会计监督论”，认为 审计就是对会计行为的监督和检查；二是“经济监督论”，认为审计的职能是对整个 经济活动进行的监督，对经济监督体系中其它经济监督部门进行的再监督；三是“全 面监督论”， 认为审计不仅具有经济监督的职能，而且还具有其它方面的职能，如 经济司法、社会公证、评价考核、管理控制等；四是“宏观调控论”，认为审计监督 是宏观调控体系的一个重要组成部分，审计监督可以保障宏观调控措施的落实，促 进改进和完善宏观管理；五是“行政执法论”，认为审计机关是行政执法部门，通过 审计执法，维护国家财政经济秩序，保障社会主义市场经济健康发展；六是民主和 法治工具论，认为现代国家审计是民主和法治的产物，更是推动民主和法治建设的 工具，审计的基本职能是依法维护国家法律法规的权威性，推动政府行为的公开透 明。这些观点，都从不同的角度描述了国家审计的本质，都有一定的道理。而且， 在审计的发展过程中，这些观点也具有一定的时代特点。 近几年来，审计理论界和实务界先后对国家审计的一些专题实务问题，如部门 预算执行审计、经济效益审计、经济责任审计、国家审计准则、审计质量控制与管 理和审计文化建设等问题进行了研究，并取得不少成果。但是，对于审计与宏观经 济之间的关系以及国家审计在宏观经济管理中的地位和作用进行全面系统地研究尚 不多见，或研究甚少。笔者作为一名在审计机关工作的在职攻读硕士学位研究生学 员，学习了宏观经济管理和审计方面的课程之后，在阅读和参考一些相关方面的文章 和资料的基础上，结合自己的一些实践工作体会，对国家审计的本质、职能和特点 进行了进一步地认识和思考，对国家审计与国家宏观经济管理之间的内在联系以及 国家审计在国家宏观管理中的地位和作用进行了初步地探索和研究，试图揭示出当 前我国审计工作不适应国家改革、发展和宏观经济管理要求的矛盾和问题，以期更 好地发挥国家审计在国家宏观经济管理中的作用。 第二赫镑谨素宏鼹经济罄理诔录与毽表率t 毒嫒被研巍携鼋 第二部分国家宏观经济管理体系与 国家审计本质的研究视角 一、国家宏观经济管理的内涵和组织体系 ( 一) 国家宏观经济管理的内涵 经济可以区分为宏观经济与微观经济。宏观经济指的是一个国家整个社会范围 的经济关系和经济活动，并且反映了一个国家社会经济中各有关总量之间的相互关 系及总体运动。微观经济指的是单个经济单位的活动以及相应的经济变量，即各个 企业生产者和消费者的经济活动。宏观经济和微观经济是国民经济两个不同层次和 不同的方面。它们的正常运行直接影响着整个国民经济的发展。著名经济学家萨缪 尔森在其经济学中分析指出“现代经济是市场和政府税收、支出和调节这只看 得见的手的混合体”7 。在社会主义市场经济条件下，宏观经济运行受两种力的制约， 这两种力就是市场机制的内在调节力和国家政府宏观经济管理的外在控制力。这两 种力相互作用，形成合力，从而推动国民经济稳定、健康地发展。任何市场经济都 是有宏观管理的经济，宏观经济管理是市场经济发展的内在要求，是任何市场经济 国家正常运行的重要保证。宏观经济管理就是政府按照社会主义经济运行的规律， 运用一定的经济手段、法律手段和行政手段，对国民经济总体发展变化及其相应的 比例关系进行自觉的组织、协调和控制的过程。宏观经济管理是国家对国民经济总 体活动所进行的全面性和综合性的管理。 ( - - ) 国家宏观经济管理的组织体系 宏观经济管理必须通过建立一系列组织机构来进行。由这些相互联系、相互制 美 保罗萨缪尔森：经济学1 2 版，中国发展出版社，1 9 9 3 年，p 7 8 第二饕分舀春囊鼹轻祷管理镶豫与唇象率诗奉羲匏磅竞撬镪 第二部分国家宏观经济管理体系与 国家审计本质的研究视角 一、国家宏观经济管理的内涵和组织体系 ( 一) 国家宏观经济管理的内涵 经济可以区分为宏观经济与微观经济。宏观经济指的是一个国家整个社会范围 的经济关系和经济活动，并且反职了一个国家社会经济中各有关总量之间的相互关 系及总体运动。微观经济指的是单个经济单位的活动以及相应的经济变量，即各个 企业生产者和消费者的经济活动。宏观经济和微观经济是国民经济两个不同层次和 不同的方面。它们的正常运行直接影响着整个国民经济的发展。著名经济学家萨缪 尔森在其经济学中分析指出“现代经济是市场和政府税收、支出和调节这只看 得见的手的混合体“。在社会主义市场经济条件下，宏观经济运行受两种力的制约， 这两种力就是市场机制的内在调节力和国家政府宏观经济管理的外在控制力。这两 种力相互作用，形成合力，从而推动国民经济稳定、健康地发展。任何市场经济都 是有宏观管理的经济，宏观经济管理是市场经济发展的内在要求，是任何市场经济 国家正常运行的重要保证。宏观经济管理就是政府按照社会主义经济运行的规律， 运用一定的经济手段、法律手段和行政手段，对国民经济总体发展变化及其相应的 比例关系进行自觉的组织、协调和控制的过程。宏观经济管理是国家对国民经济总 体活动所进行的全面性和综合性的管理。 ( - - ) 国家宏观经济管理的组织体系 宏观经济管理必须通过建立一系列组织机构来进行。由这些相互联系、相互制 宏观经济管理必须通过建立一系列组织机构来进行。由这些相互联系、相互制 美 保罗- 萨缪尔森：经济学1 2 版。中国发展l “版杜，1 9 9 3 年，p t s 诧唇象审计与宏瑰经凑管理 约的各宏观经济管理机构所组成的有机整体，就是宏观经济管理的组织体系。我国 宏观经济管理组织体系主要包括宏观经济决策系统、宏观经济调控系统、宏观经济 监督系统、宏观经济信息系统和国有资产管理系统。 1 宏观经济决策系统。按照我国现行管理体制，全国人民代表大会是国家宏观 经济管理的最高权力机关，有关国民经济和社会发展的战略目标、规划、计划及重 大法规、政策等，都须经全国人民代表大会审查批准。国务院是国家政府最高首脑 机关，是国家最高权力的执行机关，统管中央政府各职能部门和地方各级政府，对 国家宏观经济管理总体目标和重大方针政策作出决策并组织执行，直接负责对国民 经济有关政策的制定和组织管理。 2 宏观经济调控系统。宏观经济调控机构负责彳亍使政府宏观经济管理的调节控 制职能。它主要包括计划、财政、税务、金融等机构。一个有效的调控系统是宏观 决策的组织保证。宏观经济调控是一个极其复杂系统，它既包括相互依赖的许多部 门和行业，又可分为若干不同层次，各部门之间、各层次之间纵横交错、存在着极 其复杂的联系。 3 宏观经济监督系统。宏观经济监督机构主要包括：各级权力机关、审计机关、 纪检监察部门、工商行政管理机关、质量技术监督机关等。宏观经济监督是根据国 家的既定调控目标，检查、监督国家经济政策的实施，并及时将信息反馈给政府协 调部门，为宏观调控的正确导向提供依据。宏观经济监督系统的目标在于及时发现 和纠正经济运行过程中出现的偏差，保证决策的正确执行。 4 宏观经济信息系统。经济信息系统是反映收集、传递、处理、储备、获取和 分析经济信息的渠道，它主要由统计、信息、咨询研究等部门组成。其职责是：准 确、及时、全面地反映国民经济、社会发展情况，并进行系统分析和研究，为社会 各界提供信息和咨询服务，为国家宏观经济决策提供信息和咨询服务，以保证决策 的科学性。宏观经济信息系统是宏观经济管理的神经网络系统，广泛服务于宏观经 济管理过程的各个方面，如宏观决策要以宏观信息为基础，控制要以信息反馈为依 据，组织协调要以信息进行沟通联络，企业的决策也要信息系统为之服务。 5 国有资产管理系统。国有资产管理系统负责行使国家作为生产资料全民所有 制代表的职能，主要包括各级国有资产管理委员会、行业主管部门，其职责是：依 照国家( 地方) 有关法律的规定，行使生产资料所有者的资产最终所有权及相应的 0 第二葡舒营象宏麓经漆管理侏系与鼠家章诗奉磺魄磷窥视镱 收益权，监督国有资产在经济运行中的保值、增值，行使生产资料所有者的资产处 嚣权。 图卜1宏观经济管理体系示意图 国家审计本质的视角研究 ( 一) 国家审计的本质和特征 人们对客观事件的认识是一个逐渐深化的过程，即从现象到本质，从不深刻的 认识到更深刻的本质认识的过程。应该说，人们对审计这一客观事物的认识和探索 从未停止过。迄今为止，人们对审计本质的认识，据其深刻程度，大约可划分为三 大阶段，即从“查账论”到“方法过程论”再到“经济监督论”，也可以说，在审计 本质认识上已发生两次大的飞跃，第一次是从“查账论”到“方法过程论”的飞跃； 第二次是从“查账论”和勺亨法过程论”向“经济监督论”的飞跃。 辨证唯物主义观点认为，本质是指某一事物所具有的区别于其他事物的根本属 性，是事物基本要素的内在联系，它具有概括性、唯一性和稳定性的特征。审计的 本质应是关于审计实践活动总体的具有根本规定性的概念。对审计本质的认识，应 参见蔡春：审计理论结构研究东北财政大学出版社，2 0 0 1 ，p 2 2 2 9 论莺象审谵与囊曩经济管理 有两种基本思路：一是从审计活动总体出发，通过对审计工作总体所表现出来的职 能作用的分析，达到认识审计本质的目的：二是从审计工作实践要素出发，通过对 审计工作的诸构成要素一审计主体、客体、对象、目标、手段、结果等逐一分析和 总结，达到揭示审计本质的目的。 1 9 8 9 年全国审计基本理论研讨会对审计作了以下定义：“审计是专职机构和人 员，依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性和效 益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪，改善经营管理，提高经济效益， 促进宏观调控的独立性经济监督活动。” 1 9 9 5 年全国审计定义研讨会提出的简明审计定义为：“审计是独立检查会计帐 目，监督财政财务收支真实、合法、效益的行为。” 1 9 7 7 年l o 月，最高审计机关国际组织( i n t o s a i ) 在秘鲁利马召开的第九届大会 通过的利马宣言一审计规则指南中对审计的目的作了如下表述：“公共资金的管 理意味着种委托关系，因此，审计是公共财务管理所固有的概念和必须实施的措 簏。审计本身不是最终目的，而是整个控制系统必不可少的组成部分，其目的是要 尽早地揭露偏离公共标准的行为和违背资源管理的合法性、效率性、有效性和经济 性原则的现象，以便在发现上述各种情况时，尽可能及早采取改正措施，使当事人 承担责任，赔偿经济损失或采取措施防止重犯，至少也要使之今后难以再度发生违 纪行为”。 无论上述审计定义如何表述，但均体现了审计的下列特征： 1 独立性是审计的根本特征。 2 审计的主体是专门的机构和专职人员。 3 审计的客体是接受审计的经济责任承担者或履行者。 4 审计的对象是被审计客体的财政财务收支及其有关的经济活动。 5 审计的职能有经济监督、经济评价和经济鉴证，其中经济监督是审计的基本 职能。 6 审计的目标是审查、鉴证和评价财政财务收支及有关经济活动的真实性、合 法性和效益性。 因此，从本质上讲，审计是种独立性的经济监督控制行为。国家审计就是由 国家法律确认的，向纳税人负责的，由国家设立的专门机关和职业人员对国家财政 第二秘分营襄宏鼹经凌管理诛蕞与雷家南过牵瑗截碍究撬镱 收支和公共资金使用的安全和效能所实施的监督与控制活动。国家审计是国家上层 建筑的组成部分，其实质是通过监督和控制，反作用于经济基础，为国家管理和公 共需要服务。国家审计从根本上说是一种权力的体现。 1 国家审计是一种国家权力监督。从理论和实践上看，国家具体权力的确立和 行使，是由国家意志和国家管理需要决定的。国家审计权作为一种国家权力正是国 家意志和国家管理需要的产物。古今中外，大多数国家都设立了国家审计权，但只 是存在着将这种审计权隶属于立法权、行政权、监察权或司法权等不同权力形式而 已。从现代国家审计模式看，将审计权作为其他权力的附属，便出现了立法型审计、 行政型审计、司法型审计，个别国家实行了独立型审计模式，从而确立了审计权在 国家权力监督中的地位和作用。 2 国家审计是一种人民权力监督。理论上，国家是人民的国家，国家管理需要 人民的纳税供养。人民是国家的纳税人，国家管理和使用人民的纳税，因此，国家 审计代表人民对国家管理和使用税费的情况进行监督。由此可见，国家审计权力是 人民的权力在国家权力结构中的一种体现，国家审计的责任是向人民负责。 3 国家审计是一种经济权力监督。正如恩格斯所说，国家权力“也是一种经济 力量! ”无论这种经济力量是靠革命和剥夺方式来取得的，还是象西方学者所说的人 民协议形式建立国家，都是以新国家占有资源、财物和征收税赋，把一定的资源和 财产赋予国家来管理。实践证明，国家是要以经济实力为支撑的，如果国家管理不 计成本，不进行收支核算，经济就会崩溃，政府就会灭亡。而现代国家是将纳税人 的钱通过国家预算、决算形式，实行公共财政制度，实现公共利益，满足公共需要。 国家审计正是把国家财政收支和公共资金使用的安全和效能作为审查对象，以达到 经济监督与控制的目标。 4 国家审计是一种法律权力监督。国家审计是一种法律监督，是指国家审计的 髓督地位、作用、内容、范围、依据以及体系都是由国家法律规定的。最高审计机 关国际组织利马宣言指出：“最高审计机关的建立及其独立的程度应在宪法中加 以规定”，“最高审计机关的基本权限应列入宪法”。这是国际法文件中确认国家审计 应有宪法监督地位的规定。世界许多国家如法国、意大利、英国、加拿大、日本和 中国等国家的宪法都对国家审计的监督地位和监督内容作了规定，美国、澳大利亚 等国也在颁布的国家审计法中作出专门规定。不仅国家审计的地位和内容由宪法和 诧善幕审t s 衰观经济管理 法律规定，而且国家审计的依据和权限也是法律规定的，即依法审计。也就是说， 审计的尺度和标准都是由法律、行政法规、地方性法规、部门规章规定的。离开了 法律，国家审计就失去了监督的标准和尺度，就会丧失权威保障，失去人民对国家 审计委托的责任和作用。 因此，国家审计既是一种国家监督，也是一种人民监督：既是一种经济监督， 也是一种法律监督。 ( 二) 国家审计的基本职能 审计职能是指审计本身所固有的不受人们主观意志支配的内在功能，是审计的本 质作用的反映和体现。国家审计的基本职能是经济监督，其具体职能主要体现在以下 三个方面： 1 维护国家经济安全。这里经济安全是指国家的经济生活不受威胁、没有危险， 在经济发展过程中能够有效消除和化解潜在风险，抗拒外来冲击，以确保国民经济 持续、快速、健康发展。从经济安全的构成因素来看，审计机关维护国家经济安全 至少包括三个方面：一是维护国家资金不被侵蚀，维护财政资金和公共性资金的安 全使用。国家资产的安全运营。二是国家资金不造成重大损失浪费，防止国有资产 流失；三是维护经济运行的质量，防范和化解经济风险。这里，维护国家资金安全 使用和经营，维护经济运行的质量，以审计公告等方式让人民了解经济是否安全， 生活是否有保障，协助人民参与经济生活；依据国家政策法律，惩处贪官污吏，制 约和监督经济权利，从经济安全的自然因素与社会因素、经济因素与非经济因素等 诸多方面维护国家经济安全，坚决揭露侵害人民利益，危害经济运行安全的重大问 题，始终强调要注意发现和防止经济运行中的潜在风险和危机。 2 促进国家资金有效使用。审计机关是一个既不分配资金，又不管理资金的监 督部门，它的一个主要职责就是监督国家资金的有效使用。这里的国家资金，从整 体意义上说，应该包括三大部分：一部分是财政资金：一部分是政府投入经营的国 家资本( 国有资产) ；一部分是带有公众特点的社会公共资金。我们过去可能比较多 地强调检查和监督这些资金管理与使用的真实性、合法性，这是正确的、必要的， 但这还不是最终目的，最终目的是促进资金使用有效果、有效益、有效率。需要指 出的是，这三块资金从本质上说是纳税人的钱和老百姓的钱。因此，通过审计监督， 1 4 生三壁生堡墨薹壁丝竖壁堡壁墨皇堡薹篁堑茎壁丝壁蕉鲨生 促进政府、部门和有关单位用好国家资金，就是促进用好纳税人的钱和公共资金， 最大限度地满足我国最广大人民群众的社会公共需要，做到“取之于民、用之于民”， 维护人民的利益，保障人民群众对其资金管理与使用的知情权、参与权，不断提高 国家的综合实力和人民群众的生活水平。另一方面，通过审计监督，促进各个管理 和使用国家资金的单位认真贯彻国家的财政政策，正确运用预算、税收、转移支付 等手段，优化资源配置，调节收入分配，依法理财，不乱用人民的钱财。 3 推进政府及其部门依法行政。依法治国的关键在于依法行政，依法行政是 依法治国的核心和基础。国家审计是推进政府依法行政的重要工具。审计监督一个 主要目的，就是推进政府及其部门依法用好国家资金，依法行使行政职权。这里， 一方面，审计机关要做到依法用好人民给予的审计权力，通过公开、公正、高效的 审计行为，提供详实的审计结果，促进政府及其部门行政行为的公开、透明，权为 民所用，利为民所谋：另一方面，用法律法规规范政府部门的行为，促进政府部门 依法行使职权，履行好自己的职责。审计机关促进政府及其部门依法行政，主要应 做好四件事：一是通过审计，促进政府部门加强经济管理，完善财政资金的管理和 使用，为经济发展营造良好的法制环境；二是促使其依照行政许可法的规定，正确 行使职权，不乱收费，不违规使用收取的资金，规范执法执纪行为，加强对经济管 理和执法部门的审计检查，重点检查执行财经法纪情况：三是促进其依照法定职权 履行职责，对其绩效进行检查和评价；四是促进政府行政行为公开透明。 论晷象审辞s 表税经滚警理。 第三部分国家审计在宏观经济管理体系中 的地位和作用 一、国家审计在国家经济监督体系中的地位 审计的地位通常是指在一定政治经济环境中审计所处的位置。只有把审计置于恰当 的位置上，才能充分发挥其应有的作用。在整个社会经济生活中，审计作为一种经济监 督行为，是通过对财政财务收支及有关经济活动的审查，来确认和解除资源财产经营管 理人的受托经济责任。因此，审计处于资产所有者和经营管理者之外较为独立的监督、 鉴证和评价者的地位。 如前所述，国家的宏观经济管理体系是由决策系统、调控系统、监督系统、国有资 产管理体系和信息系统等几部分组成。国家审计机关是独立的经济监督机构