（教育史专业论文）民国时期义务教育经费筹措研究.pdf

摘要 随着我国改革开放的日益发展，经济建设取得了伟大成就，政治改革和文 化建设也取得了相应的巨大进展，但是，国民整体素质依然有待提高。因此， 义务教育的发展成为国计民生中的重大问题，也是我国目前和今后一段时期工 作中的最重要的问题。在义务教育的问题中，经费问题依然是制约义务教育向 更高质量和层次发展主要障碍，成为我国教育改革中的结症之一，亟待寻求新 的思路获得方法上的突破。 本研究综合运用历史研究法、文献研究法和比较研究法，分五部分通过对 民国时期义务教育发展概况、民国时期义务教育经费概观、经费筹措原则及特 征、经费筹措经验及对当今义务教育经费筹措的启示进行全面、深刻、细致地 梳理、分析和研究，总结其对当今义务教育开展和改进的现实意义。 第一部分从民国初期义务教育、北洋政府时期义务教育、国民政府时期义 务教育三个阶段入手，全面的总结了民国时期义务教育的发展概况。 第二部分从各级财政投入和义务教育经费面临困境两方面来展示民国时期 义务教育经费概观。 第三部分通过对史实分析，阐述民国时期义务教育经费筹措原则及其特征。 第四部分从教育经费专门化、教育经费法制化、教育经费投资主体多元化 三方面，总结民国时期义务教育经费筹措经验。 第五部分以史为鉴，结合当今现实阐述民国时期义务教育经费筹措对当今 义务教育经费筹措的启示。为解决当今义务教育经费筹措中主要存在的问题， 寻求历史依据，提供历史借鉴，期望对我国今后义务教育经费筹措有所裨益。 关键词：民国时期；义务教育；义务教育经费；经费筹措 a b s 重r 蕤e 专 w i t ht h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s er e f o r m 柚do p e n i n e c o n o m i cc o n s t m c t i o n o 狡a 呈n e dg r e a t 溅e v e 氆暇琏；p o l i 矗e 蕊踅f o r 礅甜滋e 落翱巨ec 。ns 专_ m c 专i o no b 镪i n e d 纛u g e p 羚g 辩s se o 瞅蹲。熊i n g l y 鞭o w e v e r 壤e 娥q l eq u a l 姆o fp e o p l e 靛e 萌b e 诱c 瓣& s 甜。s o ， m ed e v e l o p m e n to ft 1 1 e c o m p u l s o 秽e d u c a t i o nh a l sb e e na i lm p o n h 1 tp r o b l e mo f 瓣i o n 舔e c o 魏。瓣y 黻避鞋v e l i b o o 矗o f 也e 辨：o p l e 毡缘e 搿b l 鼬so f 像e 怒p 越s o 猡 e d u c a l i o 坞t h ef b u n di ss t i l lam a i no b s t a c l eo fr e s t r i c t i n g 馕ec o m p m s o r ye d u c 撕o nt o m a k eb e 髓e tq 叫i 够a i l dd e v e l o p m e n t i ti so n eo fc r u x e si l lc h j n e s ee d u c a t i o n a l r 霉f o 蕊勰矗n dg 戳n e 辩w a 节l f e s o l v ei i ! 拱魅i n e n 毯k b ym em e t h o d so fd o c u m e n t ，m a t e r i a la l l dc o m p 撕s o i l 、牝订yt oa n a l y z ea n d 揩s e a h 斑e 蠢o w l o p m 雠跏r v e y ；s y 西e 瓴e w ，p r i i p l o ，幽嚣a c 搬i 螗c 黼d e x p 两铋c eo f 糠s i 耀f o 谶莲o f 氇ee o m 辨l s o 黟e 曲e 曩t i 鳃遮m ep e r 量醚o fr e p 曲l i c c h i n 协e ns 撕z et h ep r a c t i c a js i 鲥f i c a n c eo fc a r 】拶如go u ta n di m p r o v i n gm e e 嘲e o 整p 糠辩彩妇a t l o 菇 t h e 蠡r s tp 矾o f 锄sp a p e ri n t r o d u c e st h ec o m p _ l l l s o 拶e 扎c a t i o no fr 印u b l i co f c l l i n 如n o r t h e mw a r l o r d sg o v e m m e 嫩a n dn a t i o n a lg o v e m m e n t 。a n dt h e ns u m m a n z e s 也e ( 1 群o l o p 戮e n t 瓣拇e yo f 瞧ee o 蕊p 遁s o 搿。基臻e 毅i o 珏o f & p u b l 沁o fe 嫩l 巍 t h es e c o n dp a r to ft h i s p a p e ri n t r o d u c e st i l es y n o p t i cv i e 、o ft l l ec o m p u l s o 秽 e d a 主i 溯o fr e p u b l i co fc 址越舶m 撕os i d e s 0 薹l ei s 谯。越】纠e l s 是n 鳓c i a l i n v e 惑辩e 妊 。f 纛eo 落e fi s 懿e i 王l g 蕊燕蝴l 地o f 落e m p 毽l s o f ye d 珏e 戳i 潍内瑚：斑 t h et h i r dp a no ft h i sp a p e rd e s c r i b e st h ep r i n c i p l ea n dc b 甜a c t e r i s t i co fr a i s i n g 董l l l 蠢o f 醢猃e o ；魏| 燃l s 努y 移d 毽c 峨密魏o f 萎0 e l 溺l i co fc 礅数纛。致氇eb 箍s i so f 鑫l 瘫y 蠢嚣g 毫l 瓣 域s t o d c a ld o c u m e n t sa n dm a t e r i a l s 。 t h ef o n 量1p 绷o ft 1 1 i sp a p e rs 蝴a d z e sm ee x p o r i e n c e so fr a i s i n gf o i m do ft h e m 矾l s o 搿铡畦蒯龉嘏骶p u b l i e 醒c 赫稳粕蘧赣勰e 螽s 。强e 纛躐。髓e 远饿o s p e c i a l i z a t i o no fe d u c a t i o r 融f o u n d ；t 1 1 es e c o n do n ei st h el e g a l 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本学位论文馋者完全了解东北师范大学有关保留、使用学毽论文的规定，即；东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或枫构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学谴论文。霜意将本学穰论文收录到中馨优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中豳学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数攒库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授 学位沦文作者签名：j 豳 日 期：卫型生参 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 二虢盟指导教师签名：譬= 毒盈 日期：鬯窭! 差! 石 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 中国进入近代社会后，欧风美雨、西学西潮拍打洗礼着古老的国度，中华 民族在苦难中涅粲，步上教育近代化之路。义务教育在中国教育近代化历程中 无疑是一道最为绚丽的彩虹，每一次义务教育运动的掀起，无疑是一次最为壮 丽的精神日出。中国人民深深地认识到，中华民族的命运与前途全系于每一个 成员的素质；中华民族整体素质的提高，全系于义务教育；而义务教育的成功 与否，又全系于经费的筹措与应用。这一认识的得到，中国人民付出了血的代 价，交了十分昂贵的学费。这种认识的获得，成为雪耻的第一步、腾飞的第一 步。这一步的迈出后，时断时续地走过了大半个世纪，但普及教育先贤们 最雄壮的梦，破灭了，中华民族成员的素质，从整体上看仍没有大的改观。只 要这个问题没有解决中国的综合国力就不可能有很大的提高。1 9 8 6 年4 月1 2 日全国人民代表大会第四次会议通过了中华人民共和国义务教育法，这不是 简单的重温旧梦，而是兴国强国的根本举措。然而，新中国实施义务教育2 0 余 年来，所遇到的危机与困境、问题与挑战，与过去推行义务教育的历程中所遭 遇的状况何其相似! 也正因为如此，才增加了我研究的紧迫感与忧患意识，我 的这一研究才有意义。 教育发展离不开教育经费问题的解决，有效构筑教育的物质基础是教育近 代化过程中的关键性问题之一。从近代新式教育创办伊始，中国教育发展一直 伴随着教育经费方面的思想交锋和权利斗争。从索薪运动到教育经费独立，从 公费津贴的传统官学到收费的近代高等教育，中国近代教育经费制度在不断发 展。这种发展对于教育近代化进程有着十分重要的影响，不仅决定教育规模的 扩大、教育结构的更新、教育质量的提高，而且也制约着教育方法和教育内容 的改革。改革开放以后，我国的义务教育取得了较大成绩，但随着教育结构的 调整，社会的不断发展进步，义务教育在发展中也出现了许多问题。虽然学者 们一直在不断探索义务教育发展的有益途径，但研究基本就是就义务教育发展 中现存的问题提出一些对策，基本没有对义务教育发展的历史进行研究，也就 是没有注意从历史发展中吸取经验教训。中国的义务教育，由清末民初少数民 间人士发起，它的发展经历了兴起、发展、高潮、衰落、再发展、再衰落等阶 段。在这个过程中，学术界、教育界人士积极探索，为寻求适合义务教育发展 的中国化道路，积累了宝贵的经验。 我们身处于崭新的2 1 世纪，科教兴国已成为国家发展的战略方针，但与之 相应的实践却远远滞后。免费教育在2 1 世纪的中国步履维艰，增加义务教育经 东北师范大学硕士学位论文 费的呼声在如春雷般轰响，但仍未能化为一场甘霖滋润中国大地，教育经费问 题始终困扰中国教育的发展。为此，从各方面研究教育投资问题，在这种情况 下，加强对民国义务教育经费研究不仅对于中国近代教育史学科建设具有重要 意义，而且可以为中国当代教育理论的发展提供思想的养料。 进入近代后，欧风美雨涤荡着中国社会，西学西潮冲击着中国社会，引起 中国社会制度、传统观念发生急剧而深刻的变化。义务教育就是在国门大开后 社会转型的重要表征之一。义务教育的发轫与形成热潮，标志着中国近代精英 阶层的教育价值观，在西方新教育大潮冲击下发生了深刻变化，表明政府官员、 教育家及知识分子对教育功能的认识有了显著提高，也征兆着国民素质将发生 前所未有的变化，封建专制、独裁、愚民政策即将寿终正寝，科学、民主的社 会已经冲出地平线，露出一缕晨曦。 人类社会进入2 1 世纪，拓宽义务教育经费的来源和途径的一个重要的方面 就是开阔思路、拓宽视野、改变旧的观念，改革我国现行经费筹措方式，打破 封闭单一的模式，保证经费的独立和有效的运转，这样才能更好的促进我国义 务教育的发展。 东北师范大学硕士学位论文 一、民国时期义务教育的发展概况 进入近代后，中国社会被欧风美雨涤荡及西学西潮冲击着，致使中国社会 制度、传统观念发生着急剧而深刻的改变。而在此期间，义务教育无疑就是在 国门洞开之时，中国社会转型的重要表征之一。中国近代义务教育从根本上说 是借鉴了西方近代义务教育制度的基础上，在中国封建社会解体的过程中逐步 形成的，“西方义务教育制度经过多途径、多媒体、多渠道在中国近代传播，使 国人对义务教育的特质及其功用的认识逐渐加深，从而为宣传、推展义务教育 风餐露宿，奔走呼号，推动了国人义务教育观念的更易，视推展义务教育为救 国图强，富国强民的根本途径，因之形成义务教育制度，使中国近代社会发生 深刻的变化，对政治、经济、文化产生引人注目的影响。 任何事物的发展都 会经历一个从无到有的过程。近代义务教育发轫于1 9 0 4 年，清政府于1 9 0 4 年 1 月1 3 日公布并实施癸卯学制，其中明令“除废疾、有事故外，不入学者 罪其家长”，各地方在此规定之下纷纷采取履行措施，义务教育开始在中华大地 出现并推行。但1 9 1 1 年辛亥革命爆发后，统治了中国达两千年之久的封建帝制 被推翻，因此依附于清廷推行了8 年的义务教育制度也就随之终结。而就民国 时期义务教育制度的形成过程而言，伴随政府的更迭经历了最初的起始以及后 来逐步推展并达到高潮的历程。具体而言，大体可分为以下三个阶段。 ( 一) 民国初期的义务教育 1 9 1 2 年1 月1 日，中华民国宣告成立，孙中山就任南京临时政府大总统， 结束了2 0 0 0 余年的封建帝制。虽然南京临时政府存在的时间很短暂，但是，资 产阶级政体的建立，为近代义务教育的发展创造了有利的环境。 中华民国成立初期，南京临时政府就明令实行义务教育。1 9 1 2 年1 月1 9 日，临时政府教育部颁发了第一个改造封建教育的法令普通教育暂行办 法，规定“初等小学实行男女同校，小学读经科一律废止，各种教科书务合于 共和国教育之宗旨。乜1 1 9 1 2 年7 至8 月，蔡元培等在南京主持召开全国临时教 育会议，制定了新的学校系统。9 月1 0 日，教育部公布学校系统令，也称 壬子学制。次年教育部又颁发各种学校规程来补充学校系统令，最后于 1 9 1 3 年8 月颁布了壬子癸丑学制。此学制明确规定“初等小学4 年为义 务教育，义务教育以留心儿童身心之发展，培养国民道德之基础，授以生活所 需之知识技能为宗旨；初等小学设修身、国文、算术、手工、图画、唱歌、体 东北师范大学硕士学位论文 操等课程，女子加设缝纫课程”。口1 与清末学制相比，这一学制具有明显的反封 建性质。首先，该学制规定初等义务教育以培养共和国国民道德宗旨，这符合 近代国民教育的目标及其宗旨；其次，规定义务教育实行男女同校，体现了男 女平等的观念；最后，根据新的教育宗旨及方针，对义务教育的课程设置进行 了重要改革，小学读经科一律废止。由此可见，壬子癸丑学制的反封建性 质极为明显，如以培养道德为宗旨、男女同校及改革课程。这些措施有利于义 务教育摆脱封建性质，民国时期义务教育的推行，壬子癸丑学制实行了 1 0 年之久，为中国近代国民义务教育的发展奠定了基础。 1 9 1 4 年教育部推出整理教育方案草案，其中要求中央政府明确义务教 育年限，并将推行义务教育的重点置之于地方，强令其于一定期限内设置学校。 整理教育方案草案由教育部上呈后，袁世凯于1 9 1 5 年颁定教育宗旨令， 指明了实施义务教育所要面临的问题以及对应方法，责令教育部“切实筹办”， 并颇为细致地设计了“入手办法”。并于1 9 1 5 年2 月颁布特定教育纲要，在 其总纲第一条中提到“施行义务教育，宜规划分年筹备办法，务使克期成功以 谋教育之普及。h 1 从此纲要可以看出，政府欲大力普及义务教育，并为此提出 按计划分年推进义务教育的主张，此方法有利于义务教育的普及和长期发展。 袁世凯指出的过去实施义务教育的弊端，是切中要害的，而提出的改革措施也 是符合中国地方实际情形的。在特定教育纲要颁布后，教育部拟定了一系 列文件，将义务教育置于重要地位，使义务教育的推行有了法规制度的保证。 有鉴于此，教育部对特定教育纲要中提到的关于义务教育的“规划分年筹 备办法”做了比较细致的规定：“教育部将义务教育的实施分为两期来进行，第 一期拟办事项：为颁布各项规程调查各地教育现状，一以规定义务教育根本之 要则，为办学之准绳；一以察核义务教育最近之状况，为整理之根据。第二期 拟办事项：约分地方及中央为两部分，关于地方者，为师资之培养，经费之筹 集，学校之推广；关于中央者，为核定各地陈报办法，并通筹全国义务教育进 行之程限要之。州引这些内容将义务教育分期规划做了较为细致的规定，是 政府有计划、有步骤推行义务教育的重要标志。 1 9 1 5 年7 月教育部公布了国民学校令，翌年1 0 月又加以修正，标志着 我国义务教育施行日趋正规化、规范化。修正后的国民学校令第一条规定： “国民学校施行国家根本教育，以注意儿童身心之发育，施以适当之陶冶，并 授以国民道德之基础及国民生活所必须之普通知识技能为本旨。”哺1 由此令可 知，国家在国民学校中施行根本教育的性质为教授道德及生活知识技能，政府 已经认识到义务教育对国家发展的重要性了。 民国初年，政府经过了一系列的改革，使得义务教育较清末而言有了很大 发展，据统计，清末宣统年间，小学数和小学生数分别为5 1 6 7 8 所和1 5 3 2 7 4 6 4 东北师范大学硕士学位论文 人，而到了民国5 年即1 9 1 6 年，这两项数据分别增长为1 2 0 0 9 7 所和3 8 4 5 4 5 4 人，其增长的速度之快，是前所未有的。 但是，由于袁世凯窃取了资产阶级革命胜利的果实，所以虽有一系列有关 教育改革的文件推出，但并没有得到很好的落实，大多沦为一纸空文，成为徒 具形式的官样文章。据统计，1 9 1 2 1 9 1 5 年间，初等小学学生数量虽有较大增 进，但相对于快速增长的人口来说，则就显得渺小了。因此，从整体上来看， 这一时期的义务教育发展的脚步是相对缓慢的。 ( 二) 北洋政府时期的义务教育 袁世凯倒台之后，民国政府在形式上依然存在，并掌握在北洋军阀集团的 控制之中。1 9 2 7 年南京国民政府成立之前，各军阀为了争夺中央政府的领导权， 连年混战，导致中央政权的多次变换和更迭。但是，资产阶级共和国在形式上 的存在使得民初所建立的一部分教育管理制度得以保存下来。而这一时期，由 于各军阀之间忙于战争，因而无暇顾及教育，这为教育的发展提供了较大的自 由空间，同时由于新文化运动的爆发所带来的新思想、新观念的洗涤，使得义 务教育的发展的脚步开始加快。 北京政府时期，各省都在推行义务教育。其中，吉林省是最早试行义务教 育的省份。至1 9 2 0 年，吉林省城就学儿童占学龄儿童的8 4 。1 9 1 8 年5 月， 山西也宣布实行义务教育，并决定自当年起分7 期用3 年半时间，完成从城镇 到乡村的义务教育。由于措施得当，政令严明，该省普及义务教育短期内收到 良好效果。据1 9 2 3 年阎锡山报告山西教育状况时称，至1 9 2 1 年，学龄儿章巳 入学者占7 5 ，较6 年前增加l o 倍口3 同时，山西省还颁布了施行义务教育 程序，规定施行义务教育的责任有造就师资、调查学龄儿童、筹款设学、劝导 就学、强迫就学等内容。山西省虽属于全国贫困省份，但却由于其厉行义务教 育之时，推出了分期计划进行办法，即由都市城镇实行，进而推行进农村，又 由于行政手段得力，使得义务教育的实施相当成功。山西施行义务教育的成功 为全国教育界所惊诧，引起社会各界的关注。 1 9 1 5 年后，以陈独秀、李大钊、胡适、鲁迅为代表的先进知识分子，开展 了以批判封建旧教育为契机的新文化运动这场运动最终发展成为反帝、反封 建的五四运动。五四运动前后，美国教育家杜威、孟禄等先后来华讲学，宣传 资产阶级民主思想及“儿童中心”教育观，这些推动了1 9 2 2 年壬戊学制的 产生与其内容的制定以及教育改革高潮的到来。 1 9 2 2 年1 1 月1 日教育部公布了学校系统改革草案，即壬戌学制。壬 戌学制的颁布，对改变袁世凯复古教育多带来的恶劣影响，继而推广义务教 育具有不可忽视的意义。该草案否定了袁世凯宣扬的教育宗旨，在一定程度上 东北师范大学硕士学位论文 贯彻了民主主义的教育改革方针，可以作为施行义务教育的基本标准。壬戌学 制制定了以“适应社会进化之需要、发挥平民教育精神、谋个性之发展等 七项推广义务教育的基本标准，否定了袁世凯宣扬的教育宗旨，在一定程度上 贯彻了民主主义的教育改革方针。壬戌学制与之前的一些学制相比，具有诸 多先进之处。首先，学制具有了弹性与独立性，修改了办学修业年限，变7 年 为6 年，以四、二分段。规定义务教育以4 年为基准，各地方也可以适当的延 长。这不仅肯定了前四年义务阶段的特殊性，也给予了其独立的地位。其次， 在学制划分方面，考虑到儿童身心发展及年龄特征和智力水平的发挥，规定初 等小学6 岁入学，】o 岁为高等小学入学年龄，而中学阶段则为1 2 岁。最后， 促进了课程标准的施行。在1 9 2 3 年，先后公布了新学制中小学各科课程纲要， 规定“小学设国语、算术、卫生、公民、地理、历史( 后四种初小阶段合并称 为社会科) ，自然、园艺、音乐、体育等科”。呻3 对于继续推广义务教育来说，壬 戌学制的颁布具有相当重要的意义。 在这一时期中，值得称道的除了将义务教育写进了国家的根本大法，还加 快了义务教育法制建设的进程。1 9 2 3 年颁布中华民国宪法，其中第四章规 定了中华国民所享受的权利及所承担的义务。义务教育首次写进宪法，为中国 近代义务教育的发展提供了法律保障，从而加快了发展的步伐。 ( 三) 国民政府时期的义务教育 1 9 2 7 年4 月，南京国民政府成立。同年7 月，国民政府大学院院长蔡元培 训令各省、特别市教育行政机关厉行义务教育，筹设义务教育委员会，限于1 9 2 9 年5 月底以前制订推行义务教育规划，于计划实施之日起每两年须减少失学儿 童2 0 。据统计，截止1 9 3 0 年底，全国已受义务教育的儿童数仅占学龄儿童 总数的2 2 。 1 9 2 8 年2 月，国民党二届四中全会提出了“普及国民教育”的主张，教育 部颁布小学暂行条例。旧3 1 9 2 8 年5 月大学院在南京召开第一次全国教育会议， 通过了厉行全国义务教育一案，此案从行政、经费、施行程序等多方面对 如何普及教育提出了诸多要点建议，提出以5 年时间完成义务教育任务。但由 于南京政府初成立，连年战祸、经费拮据，而政府又未认真督办，因而收效甚 微。1 9 3 0 年4 月1 5 2 3 日间，教育部召开第二次全国教育会议，蒋梦麟任议长。 审议并通过了教育部指定的改进全国教育方案，更具体地拟就“义务教育实 施计划 专章。此案中，将“义务教育普及期限定为2 0 年，在这2 0 年中，拟 造就师资1 4 8 万人，扩充教师1 0 0 万间，筹措经费3 9 8 6 0 7 万元”。口们此次会议 之后，全国均有行动，但效果不尽人意。1 9 3 2 年6 月，教育部制定短期义务 教育实施办法、第一期实施义务教育办法大纲，在这两种文件中，教育部根 6 东北师范大学硕士学位论文 据各地方情况不同，分别从推行期限、培养师资、筹措经费等几方面做出了一 些很有建设性的意见。时至1 9 3 6 年，义务教育已有很大发展。 表11 9 2 9 1 9 3 6 年度全国义务教育概况表n 1 3 年代学校数学生数教职员数经费数入学儿童 百分比 1 9 2 92 1 2 9 5 48 8 6 0 6 9 44 0 3 8 7 26 4 1 6 4 3 2 l2 0 1 0 1 9 3 02 5 0 2 1 0l0 9 2 2 3 0 45 6 7 1 0 88 8 9 4 8 6 4 82 4 8 1 1 9 3 12 5 9 0 3 4 1 1 6 8 3 8 2 6 5 4 4 1 9 39 3 0 1 5 0 6 33 6 5 3 1 9 3 22 6 2 4 9 61 2 17 1 9 9 45 5 5 7 8 41 0 4 9 1 8 9 4 52 7 6 6 1 9 3 32 5 7 9 9 812 3 3 5 9 6 75 5 4 2 3 21 0 5 9 7 7 5 7 12 8 0 2 1 9 3 42 5 9 5 4 l1 3 1 2 8 6 3 55 6 7 9 6 21 0 5 6 5 3 9 1 62 9 8 2 1 9 3 52 9 0 2 2 71 5 0 4 1 5 4 26 0 7 9 8 71 1 0 1 6 7 9 8 23 4 1 6 1 9 3 63 1 8 6 3 31 8 2 8 5 1 2 97 0 0 2 2 41 1 8 6 3 4 1 4 44 1 5 3 1 9 3 7 年“卢沟桥事变 爆发，拉开了中国全面抗战的历史序幕。抗战初期， 在全国人民的共同努力之下，特别是由于实现了新的国共合作并在此基础上形 成了广泛的抗日民族统一战线，南京国民政府尚未放松推广义务教育。抗日战 争爆发后，全国进入战时状态，国民政府实行了与战争环境相一致的教育制度， 以保证义务教育不因抗战而中断。1 9 3 7 年7 月，教育部颁布各省市失学民众 强迫入学暂行办法，提出对失学儿童和失学民众，实行强迫教育。1 9 3 8 年9 月1 9 日，国民政府公布县各级组织纲要，实行改局设科，提出国民教育制 度系统：设中心学校于乡镇，每保设国民学校，受教育者包括儿童、成人、妇 女三部分，使民众教育和义务教育打成一片。 教育部于1 9 4 0 年3 月公布了国民教育实施纲领，开始在全国范围内推 行国民教育制度。该纲领第2 条规定，国民教育分义务教育及失学民众补习教 育两部分，应在保国民学校及乡镇中心学校同时实施；全国6 1 2 岁学龄儿童， 除可能受六年制小学教育外，应依照纲领受2 年或1 年义务教育。1 9 4 4 年3 月 1 5 日，国民政府又公布了国民学校法，这是现代义务教育史上的一个重要 文献，对于推行国民义务教育有重要意义。此法规定“6 1 2 岁的学龄儿童应 受基本教育；每保应设国民学校一所；地方有特殊情形者得增设之，或联合数 保共设一所；一乡镇内的国民学校，应以一校为中心国民学校，设于乡镇适当 地点，兼负辅导各保国民学校之责；乡镇区域辽阔或国民学校数较多者，得增 设中心国民学校”。n 幻我们不难看出，两项法令都是集中于国民教育方面的，而 对义务教育来说，它与国民教育有很多相似之处，如教育对象的范围，教育内 东北师范大学硕士学位论文 容、教育年限等等。因此在捋顺国民教育的同时，可以将国民教育和义务教育 相结合，这有利于政府推展教育事业。 国民教育制度的推行，促进了我国近代义务教育的发展。首先，国民教育 制度统一了全国各地的教育体系，形成系统，有利于普及义务教育的实施。其 次，结合了义务教育和民众教育，同时开展了社会教育，提高了民众的文化知 识水平，让广大人民认识到义务教育的重要性，有利于其施行。再次，进一步 明确规定了六年初等教育为义务教育，使其制度化、法制化。1 9 4 7 年1 月，南 京国民政府颁布中华民国宪法，其中第2 章“人民的权利和义务中第2 1 条规定“人民有受国民教育之权利和义务”，由此可见，义务教育是国民应享受 之待遇，普及义务教育是国家的事，更是人民自身的事。因此，普及义务教育 势在必行。 东北师范大学硕士学位论文 二、民国时期义务教育经费概观 教育发展有赖于教育经费问题的解决，有效构筑教育的物质基础是教育近 代化过程中的关键问题之一。民国初年，依国家税与地方税划分标准，确定各 级教育费的负担，义务教育经费由省、县地方经费支付。民国6 年( 1 9 1 7 年) 以后，战乱连年，军费开支增大，教育经费常被挪用，因而学校教育工作难以 维持。国民政府成立后，依据民国1 4 年( 1 9 2 5 年) 国民党政纲保障教育经费 独立的规定，在中央须由国库支付的办法，但没能实现；在地方，却有不少省 市实行教育经费独立。 ( 一) 各级教育财政的投入 义务教育经费是影响教育规模和教育质量的实际发展的重要因素，而义务 教育经费又受教育财政的影响颇大，因此可通过对各级财政的投入来分析义务 教育经费的问题。 1 中央教育财政 民国时期中央政府教育职能呈现出向高等教育和初等教育两端倾斜的趋 势，一方面，近代教育职能逐渐走向高等教育的顶端；另一方面，在国民政府 时期，中央开始承担起补助短期义务教育的责任，教育职责落在初等教育的底 端。 北京政府时期，各级政府的教育职能在形式上有了十分明确的划分，中央 政府承担的教育职能定位在教育行政事业和高等教育事业，对于义务教育，中 央教育财政给予的支持寥寥无几。伴随着民国政治和文化教育的发展，各省自 办教育的观念和教育独立思潮先后出现，两者都主张依靠地方政府或民间团体 筹集义务教育经费办学，削减中央政府的教育职能。 “在国民政府成立后，中央教育财政的职能结构有小幅度的调整，中央在 缩小中央承担的高等教育的职能的同时，增加区域补助和义务教育经费补助。 中央职能部门和地方政府的教育投资不断成长的情况下，其功能一方面越来越 集中于国际接轨的方向，一方面增添了平衡与协调功能。u 3 1 由此可以看出，当 时中央政府并不是承担义务教育经费的主体，中央政府只是适当增加区域补助 和义务教育经费补助。1 9 2 9 年，国民政府对中央教育财政及中央政府的教育职 能进行调整。中央教育经费不再负责开支省教育行政机关费用及各省教育团体 经费，而且除了极特殊学校外，原在国家预算案内支出的学校经费变为地方预 9 东北师范大学硕士学位论文 算案内支给。直到1 9 3 5 年，教育经费款下才增设义务教育经费。1 9 3 5 年5 月 2 8 日，由行政院修正通过的实施义务教育暂行办法大纲中如是规定：“第 五条：义务教育之施行，除办理短期小学外，并应施行下列各事项。一，推广 初级小学；二，充实远有学级之学额；三，厉行二部制；四，改良私塾；五， 试行巡回教育。第六条：义务教育经费。第七条：关于义务教育之实施，中央 及地方主管教育行政机关，均应特设义务教育委员会协助推行”。n 们中央下放教 育经费问题到地方政府，这导致了教育财政的重心在形式上没有提升，反而下 降，此种低重心的教育财政结构随着南京政府的壮大而遭到来自众多教育家的 反对，强烈要求中央政府加大在承担义务教育责任方面的力度。虽然这种要求 尚未对国民政府初期规定的教育财政结构产生根本冲击，但各级政府间的教育 财政职能有所调整，中央开始补助地方教育经费和补助义务教育经费。 表2 n 5 1 1 9 2 8 1 9 3 6 年教育部所管中央教育经费单位：元 总计教育部国立校院国立研留学经 特种教育预各费其他义务教 及所属经费究费经费育 机关院 1 9 2 87 2 9 2 8 9 72 1 3 3 6 0 03 9 5 9 2 7 91 2 0 0 0 0 0 1 9 2 9l5 7 4 6 8 2 69 5 3 6 1 61 2 6 7 9 2 1 41 7 2 0 0 0 03 3 9 9 6 63 6 0 0 0 0 1 9 3 014 4 0 4 0 6 78 7 0 7 4 41 1 1 5 9 9 2 71 6 8 0 0 0 03 3 9 9 63 6 0 0 0 0 1 9 3 11 8 6 5 8 5 3 61 0 4 8 5 0 41 4 5 4 8 1 8 52 2 2 8 8 4 13 3 9 9 67 9 9 0 0 0 1 9 3 2l9 0 3 6 4 7 0 1 9 3 31 6 6 1 8 1 8 41 0 6 1 5 0 41 3 7 6 3 4 0 1 5 6 0 0 0 0 1 7 2 6 2 06 8 7 2 0 1 9 3 43 3 8 1 9 3 6 52 1 5 3 6 6 71 4 8 7 2 1 4 】1 5 6 0 0 0 01 6 8 0 01 4 8 0 0 0 0 1 9 3 53 7 2 1 1 6 2 l1 9 6 1 0 4 21 3 8 2 7 0 8 l1 5 6 0 0 0 01 6 8 0 01 4 8 0 0 0 0 04 9 6 5 0 02 4 0 0 0 0 0 1 9 3 64 4 3 3 9 9 6 21 9 5 5 8 3 21 7 6 2 2 4 21 8 8 5 9 2 57 1 4 0 1 61 4 8 0 0 0 0 01 4 8 7 8 0 09 6 4 1 2 05 8 5 0 0 0 0 1 9 3 61 0 0 4 3 9 4 l 3 3 3 2 1 3 由此可见，国民政府时期，中央政府认识到义务教育经费在国家发展中所 占的重要位置，并开始负担起补助义务教育经费的责任，加大了对义务教育经 费的投入，国家教育财政投资向平衡多元竞争、提高国民素质的方向发展。中 注：1 9 2 8 年“其他”经费项下为安徽教育经费。1 9 2 9 年的预算中，“其他”经费项下设有留学经费和临 时经费两目，分别归类，临时费入本表“其他”目。1 9 3 0 年起“教育行政费”项目为“教育部及所属机 关经费”取代，因此将1 9 2 9 年“学术文化机关经费”中的中央研究院绛费归入本表“国立研究院”类， 其余归入本表的“教育部及所属机关经费”。1 9 3 3 年本表其他项下放入临时教育经费，将庚款退还经费 2 2 3 5 2 2 元放入本表“围立校院经费”内。1 9 3 6 年本表“义务教育经费”中放入生产教育费8 5 万九和教育 建设费5 0 0 万元。最后一行“1 9 3 6 ”指1 9 3 6 年中央教育经费各项经费占中央教育经费岁出的百分比。 】o 东北师范大学硕士学位论文 央政府投入义务教育经费的数额，相对于义务教育经费所需量来说还很小，显 然中央政府在义务教育筹措中还不是占主体地位。但无疑的是，中央给予的拨 款对义务教育经费的困境有一定的缓解，而且中央给予义务教育重视，对地方 更好的筹措义务教育经费及推展义务教育有良好的促进作用。 2 省级教育财政 民国时期省级政府教育职能不断扩展，从高等教育向中等教育，进而向义 务教育推移。民国时期省教育职能的变迁是省财政能力的上升与地方自治发展 的结果，更是民国时期义务教育发展的产物。 北京政府时期，省教育职能集中于中、高等教育阶段，并向中等教育延伸。 1 9 1 2 年，教育部颁布的专门学校令“规定国立专门学校由教育部统筹，各 地方于应设学校外，确有余款，可设公立专门学校 ；n 6 1 中学校令“第五条： 各县于设立法令所定应设学校外尚有余力时，得依本令之规定，或一县或联合 数县设立中学校，为县立中学校。n 7 3 小学校令“规定初级小学由城镇乡设 立，高等小学由县设立”。n 踟在此时期，省教育财政职能的确定考虑到学校所需 之教育经费规模、发展的重点、处于转型期地方的新旧教育观念等因素，意在 弥补县政府和地方社会不足之处，确保良好发展省教育。自袁世凯下台后，各 省试图实行联省自治。但由于中央财政体系崩溃而致使省级政府难以获得中央 财政经费，故在地方自治名义下，教育改革的一个重要内容是在中央税款内划 拨普通教育经费。 国民政府时期，省级政府教育职能向初等教育扩张。1 9 3 0 年，全国第二次 教育会议提出：“在训政六年期内，我们深切感到全国有百分之八十以上不识字 的民众和大多数没有受教育机会的儿童，是推行训政和建设的障碍，也就是推 进民族文化的大阻力，所以在训政六年期内，对于义务教育和成年补习教育， 主尽量推进，而对于中等教育和高等教育主整理充实，先求质量的提高，不遽 作数量的增进”。n 们此外，财政体制与地方自治发展也同样制约着省教育财政职 能的扩张和调整。1 9 3 1 年4 月2 9 日，教育部颁发繁盛都市推广小学教育办 法，其中第六条规定“各都市教育行政机关，应参照下列各方法，宽筹兴办小 学教育之经费。甲、整理现有教育经费，剔除中饱，撙节浮滥；乙、减缩本机 关政费；丙、中等以上学校已设而不甚需要者，得酌量收束或缩小，逐渐减削 其经费；丁、呈请主管政府指拨的款；戊、酌量儿童家庭能力，增收学费；己、 其他。”乜们由此可见，随着中央政府将权力下放于地方省级政府，义务教育经费 的承担主体成为地方省级政府，而地方对此正进行紧锣密鼓的筹备中，不断聚 集教育税收，对于学校的支持力度也缓慢上升。虽然因各种原因而导致义务教 育经费不充足，但省级地方政府都尽可能扩大教育经费以图教育经费之充足， 东北师范大学硕士学位论文 为义务教育的发展奠定良好的经济基础，为国家振兴做出贡献。 3 县乡教育财政 中国近代以来，县、乡在整个教育经费配置体系中占有十分重要的位置， 经常被指定为实施普及教育，尤其是义务教育的最基本的行政单位，成为筹集 基础教育经费的主力。但由于一些原因，近代地方公共教育投资体系的生成和 创新颇为困难。“1 8 6 2 年，中国第一所官办新式学堂京师同文馆的经费源于海 关自用的办公经费。1 8 9 8 年开办的京师大学堂首次使用中央财政的正式拨款。 1 9 0 1 年起各省书院改学堂，开始挖掘省级政府的款源。1 9 0 4 年，中国第一部学 制正式颁布，各州、县开始承担普及教育尤其是义务教育的重任，地方急需从 基层社会汲取更多的资金，传统的地方教育筹款体系开始变更。乜妇不难看出， 近代新教育的不断成长导致了传统的地方教育投资体系的变革，增大了义务教 育的投资力度，使义务教育经费在县乡级教育财政中所占的比例越来越大，以 此保证义务教育的大力发展。 民国时期，随着基层政权深入农村，县和乡地方对教育经费的投入在不断 增加。1 9 4 0 年3 月2 1 日由教育部公布的国民教育实施纲领中第四章如是 规定：“第十五条，保国民学校之经费，应以由保自行筹集为原则，不足时，应 由县市经费项下支给之。第十六条，保国民学校应由保在一定期限内筹集相当 之基金，为扩充学校设备之用，基金筹集办法另定之。”瞳2 1 在县的教育税收不断 聚集的情况下，县对于乡村学校的支持力度缓慢上升。由于县教育职能不断扩 张和县教育经费规模限制等原因，乡村教育经费的筹集在很大程度上受乡村本 身力量的制约。 国民政府时期，中央不断下令地方限期完成推行义务教育的工作，地方在 中央、省、县三级负责教育经费的体制下仍是完成这些任务的投资主体。而各 县教育财政发展参差不齐，总体上来说，县教育经费增加，增长的速率逐渐加 快；教育经费的税基不断扩大，来自全县范围内的附加税增多。而从教育经费 的支配方面来看，各县级教育财政也在逐渐加大对义务教育经费的投入。如下 表： 1 2 东北师范大学硕士学位论文 表3 1 9 3 3 年中国各省县市岁出教育经费之支配( ) 高等教中等教初等教社会教教育行其他总计 右 育 凸f 育政同日 江苏 5 6 15 4 4 51 2 0 25 5 12 2 4 11 0 0 山东 1 4 1 65 2 8 68 6 61 0 6 313 6 91 0 0 河南 1 5 1 25 9 3 16 9 21 1 2 97 3 61 0 0 广西 2 2 0 76 0 6 07 5 06 2 83 5 5 10 0 福建 1 3 6 56 4 0 07 2 41 0 6 74 4 410 0 江西 5 8 86 7 117 7 11 1 0 58 2 51 0 0 察哈尔 8 8 38 0 1 32 8 85 6 62 5 01 0 0 绥远 7 4 5 43 3 21 2 2 89 8 61 0 0 1 9 3 3 年1 1 1 85 7 6 79 2 88 o o1 3 8 01 0 0 平均 综观民国时期，教育财政职能不断从高等教育向普及教育推进，在中央、 省、县三级政府之中，以县教育经费所占比例最高，对筹措公共教育经费所做 出的努力最大。在此期间，由于中国教育财政投资主体地方化，提高了教育财 政的地位，致使其规模逐渐扩大，并且是普通教育在其中所占的比例越来越大。 ( 二) 义务教育经费的困境 1 9 1 2 年中华民国改元以后，民国义务教育经费面临诸多困境。在此期间， 帝国主义对我国长期侵略和掠夺，致使我国农村经济濒临破产，加之国内战争 不断，工商业凋敝，导致