（工商管理专业论文）大连市妇联组织变革研究.pdf

大连理工大学专业学位硕t - q ：位论文 摘要 妇联组织是中国拥有最广泛的群众基础、最完整的组织结构、最深远的社会影响、 最具权威性的妇女组织。随着社会发展，妇联与所处的关系网络发生剧烈的不适应，妇 联组织在新的历史时期出现了体系发展不平衡、组织定位不突出、运行机制不灵活等问 题。主要是由于现行妇联组织的政党性、政府性和社会性互相牵制，使妇联组织在职能 目标的实现上处于低效状态，妇联组织变革已成为必然。 本文通过论证妇联组织与社会转型期的不适应、妇联组织与政府职能转换的冲突、 妇联作为执政党的社会支柱作用不断削弱以及妇联组织内在矛盾影响组织未来发展四 个方面说明了妇联组织变革的必要性。以十七大报告为理论依据，以理顺妇联的政治职 能、政府职能和社会职能为突破，将大连市妇联拆分成三个不同层面的妇女工作机构： 党的妇女工作机构、政府性别平等事务机构和民间妇女组织联盟，分别履行政党组织、 政府组织和社会组织的职能，形成妇女工作整体机制。 本文以大连市妇联组织为实例，初步设计出套较为切实可行且具有一定前瞻性的 妇联组织结构体系，并利用成本利益分析法对实施变革的阻力进行了分析，对变革的 步骤进行了探索，为今后妇联系统的整体化变革提供了参考。 关键词：妇联组织；组织变革；妇女组织联盟；性别平等事务机构； 大连市妇联组织变革研究 s t u d yo nd a l i a nw o m e n sf e d e r a t i o no r g a n i z a t i o n a lc h a n g e a b s t r a c t t h ew o m e n sf e d e r a t i o ni st h em o s ta u t h o r i t a t i v ea n di n f l u e n t i a lw o m e n so r g a n i z a t i o n i nc h i n a i th a st h el a r g e s tg r a s sr o o tb a s e ，a n dv e r yc o m p l e t eo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e a s s o c i a lc h a n g eo c c u r s ，t h ew o m e n sf e d e r a t i o nh a sb e c o m ei l 协印t a b l et ot h es o c i a ln e t w o r k i td e a l s 谢m w o m e n sf e d e r a t i o ne n c o u n t e r si s s u e ss u c ha su n b a l a n t e ds t r u c t u r e ，u n c l e a r p o s i t i o n i n ga n di n f l e x i b l es y s t e m t h e s ea r em a i n l yd u et ot h ei n t e r - d e p e n d e n c yo ft h e f e d e r a t i o n sm u l t i p r o p e r t i e s a s s o c i a t i n gt h ep a r t y , t h e g o v e r n m e n ta n ds o c i e t y t h e r e p e t i t i v e n e s si nm a n a g e m e n th a sc a u s e dl o we f f i c i e n c yi nt h ef e d e r a t i o n sf u n c t i o n a l o p e r a t i o n t h e r e f o r e ，r e f 0 1 t 1 1o ft h eo r g a n i z a t i o n ss t r u c t u r ei sn e c e s s a r yf o rt h ew o m e n s f e d e r a t i o n 砸se s s a y , t h r o u g he l a b o r a t i o no nt h r e ea s p e c t s ，w h i c ha r e ，t h ef e d e r a t i o n su n f i t n e s st o t h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o n ，t h el o we f f i c i e n c yo ft h eo r g a n i z a t i o n sr o l eo nb e h a l fo ft h e g o v e r n m e n t ，a n dt h ec o n t i n u o u sd e t e r i o r a t i n gf u n c t i o no ft h ef e d e r a t i o ni no f f i c e ，a s s e r t st h e e s s e n t i a l n e s so fo r g a n i z a t i o n a lr e s t r u c t u r i n go ft h ef e d e r a t i o n i nt h ee s s a y , a c c o r d i n gt ot h e r e p o r t o ft h e17 t hc p cn a t i o n a l c o n g r e s sa n dt a r g e t i n gb r e a k t h r o u g ho fs o l v i n gt h e r e l a t i o n s h i po ft h er o l eo fp o l i t i c s ，t h er o l eo fg o v e r n m e n tr e p r e s e n t a t i v e ，a n dt h er o l eo fs o c i a l f u n c t i o n ，t h ea u t h o rh a ss u g g e s t e dt h a td a l i a n sw o m e n sf e d e r a t i o ns h o u l db ed i v i d e di n t o t h r e eu n i t sa td i f f e r e n tl e v e l s t h e s et h r e eu n i t sa r e ：p a r t y sw o m e nw o r ko r g a n i z a t i o n , g o v e r n m e n tg e n d e re q u a l i t ya f f a i r so r g a n i z a t i o n , a n dw o m e n sp u b l i ca s s o c i a t i o n t h e yw i l l r e s p e c t i v d yp e r f o r mt h e i ro w nr e s p o n s i b i l i t i e sa n df o r mal u c i d ，c o n c i s e ，y e tu n i t e ds y s t e mi n g e n e r a l 1 h e e s s a yt a k e st h ee x a m p l eo fd a l i a nw o m e n sf e d e r a t i o n , a n dp r o p o s e sap r a c t i c a l a n df o r w a r d - l o o k i n go r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r ef o rt h ew o m e n sf e d e r a t i o n a l s o ，t h ee s s a y e x p l o r e sp o t e n t i a lp r o sa n dc o n sf o rt h er e f o r m ，i n c l u d i n gp r o c e s s e sn e e d e dt oc a r r yt h e r e f o r m ，w h i c hh a sp r o v i d e dr e f e r e n c ef o rf u t u r ec h a n g e sw i t h i nt h es y s t e m k e yw o r d s ：t h ew o m e n sf e d e r a t i o n ；o r g a n i z a t i o n a lc h a n g e ；g o v e r n m e n tg e n d e re q u a l i t y a f f a i r so r g a n i z a t i o n ；w o m e n sp u b l i ca s s o c i a t i o n i l 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题目：太整立坦送组堡变堇珏究 作者签名：么垒= 车 日期：至q q 年j l 月j 工日 导师签名： 錾、塑叉 日期：至q q g 年j l 月j 工日 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文题目： 太整立坦送玺织变堇盟窒 作者张 釜母 魄幽噼卫月旦日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1绪论 1 1问题的提出 妇联组织是中国拥有最广泛的群众基础、最完整的组织结构、最深远的社会影响、 最具权威性的妇女组织。中华全国妇女联合会章程总则规定“中华全国妇女联合会 是全国各族各界妇女在中国共产党领导下为争取进一步解放而联合起来的社会群众团 体，是党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱”n 3 。这种组 织形式使得党和政府以及妇女群体对它有明确的双重角色期待，一方面，它要将自己置 于党和国家的领导之下，要担当配合党的中心工作发动妇女的助手角色。另一方面，它 本身的性质和任务又要求它必须代表妇女的利益，维护妇女群体的合法权益。随着社会 发展，在某种程度上，妇联与所处的关系网络发生剧烈的不适应，妇联组织在新的历史 时期出现了体系发展不平衡、组织定位不突出、运行机制不灵活等问题。主要是由于现 行妇联组织的政党性、政府性和社会性互相牵制，使妇联组织在职能目标的实现上处于 低效产出的状态，妇联组织变革己成为必然。 1 2 研究的目的和意义 当社会主义市场经济体制基本确立且日渐完善，执政党着手改革领导方式和执政方 式，而政府也在努力转变职能，有望推进新一轮政府体制改革的背景下，妇联也面临着 越来越大的变革压力。全国妇联领导多次提到要“坚持改革创新，加强基层组织建设的 机制创新、工作创新和组织创新 。本文以大连市妇联组织为实例，通过实现大连市妇 联组织的有效变革，将大连市妇联拆分成三个不同层面的妇女工作机构：党的妇女工作 机构、政府性别平等机构和民间妇女组织联盟，分别履行政党组织、政府组织和社会组 织的职能，形成妇女工作整体机制。 1 3 国内外研究现状 因为妇联组织的双重身份，对于妇联组织变革的讨论一直没有停止过。目前对妇联 组织变革的观点主要有能力建设论、职能扩展论、网络结构论和组织拆分论。 能力建设论代表主流认识，表达了在体制框架内提高自身素质的愿望。认为妇联组 织能力建设应从其组织定位与组织功能出发，不仅要考虑妇联自身的生存与发展现状， 还要考虑党和政府能力建设的大局、妇女的需要和妇联干部的能力，提出妇联组织应具 备组织文化建构能力、组织协调能力、参与和影响政策的能力、调查研究能力、宣传与 倡导先进性别文化的能力及妇女工作的专业技术能力。 大连市妇联组织变革研究 职能扩展论是目前学界比较流行的观点，该论点以“小政府大社会 为理论基础， 认为“政府的简政放权，必然促进社团组织对政府公共事务管理的参与和协作，这就为 妇联组织承接政府转让出来的妇女事务管理提供了难得的机遇。妇联组织可以借机拓展 管理妇女事务的色和职能，使自己更大的发展空间。同时还可以理直气壮地向政府争取 改造这一职能相应的权责，促使政府合理地配置妇女发展资源。 网络结构论认为妇联组织存在内在结构性矛盾，内层控制机制呈弱化趋势，妇女利 益群体多极化，未来妇女组织将出现网络化趋势，妇联将成为最主要网结。该观点认为 随着公民社会的发育，新型妇女组织壮大，最终有可能改变妇联纵向结构的弊端。 能力建设论和职能拓展论的局限在于：一是改革的目的性不明确，只着眼于妇联自 身的改进发展，很少从构建提高妇女地位机制的深度来思考问题，命题暗含了妇联发展 一定有利于妇女地位提高的假设，未想到两者利益可能有冲突之时。而事实上，两者的 矛盾正是需要改革的根本原因。二是对妇联在体制设计上与市场经济和民主政治的冲突 没有进行这个思考，因而没能从制度供给角度谈论妇联体制变革的必要性，仅仅讨论如 何在维持现有格局功能之中进一步完善自我，实际上只能称为组织建设而谈不上组织变 革。网络结构轮的局限在于：一是把妇联性质简化为非政府妇女组织，没能安排好妇联 与政党、政府的关系，而实际上如果没有剥离妇联的政党性，难以形成所期待的网络结 构。二是似乎改革完全寄希望于公民社会发育，避开了政府和妇联的态度及作用，因此 不太容易成为现实。 本文比较赞成组织拆分论。组织拆分论是由北京大学徐家良提出的，他对全国妇联 组织结构和功能作了大胆的重新设计，将其一分为三：党的机构、行政性机构和民间组 织机构。但其对拆分后的运行机制和实现路径没有全面地论述。 1 4 研究的思路和方法 本文以十七大报告为理论依据，以理顺妇联的政治职能、政府职能和社会职能三者 之间的关系为突破，以构建不同层面的提高妇女地位的机制为目标，达到促进性别平等 的目的。以大连市妇联组织为实例，初步设计出一套较为切实可行且具有一定前瞻性的 妇联组织结构体系，将大连市妇联拆分成三个不同层面的妇女工作机构：党的妇女工作 机构、政府性别平等事务机构和民间妇女组织联盟，分别履行政党组织、政府组织和社 会组织的职能，形成妇女工作整体机制，并对实施变革的阻力及变革的步骤进行了探索， 为今后妇联系统的整体化变革提供了参考。 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 大连市妇联组织发展现状 2 1组织结构 大连市妇女联合会( 简称：大连市妇联) 于1 9 4 6 年3 月8 日成立，原名大连市各 界妇女建国联合会。1 9 8 1 年4 月，改称为大连市妇女联合会，隶属于辽宁省妇女联合会。 大连市妇女联合会是中华全国妇女联合会的地方组织，是大连地区各族各界妇女在中共 大连市委领导下为争取进一步解放而联合起来的社会群众团体，是党和政府联系妇女群 众的桥梁和纽带，是社会主义物质文明和精神文明建设的重要组成部分口3 。妇女联合会 的基本职能是：代表和维护妇女权益，促进妇女平等。健全的组织网络是妇联工作广覆 盖、深渗透的先决条件。经过6 2 年的发展，到目前基本形成了统筹城乡、条块结合、 纵横交错、立体开放的组织网络。既有按层级式结构模式建立起来的纵向组织体系，也 有以团体会员为联结纽带的横向组织体系。如图2 1 所示。 各区市县妇联 各高校妇委会 市直机关妇工委 jl 基层组织 “六一”幼儿园 妇女服务中心 女职工委员会 大连市妇联 现代女报社 下属单位团体会员 三高女性联谊会 妇儿福利基金会 图2 1大连市妇联组织机构图 f i g 2 1o r g a n i z a t i o n a lc h a r to fd a l i a nw o m e n sf e d e r a t i o n 大连市妇联组织变革研究 2 2 组织规模 大连市妇女联合会机关内设部室6 个，编制3 1 人。6 个部室为：办公室( 调研室、 老干办) 、组织( 联络) 部( 机关党委) 、宣传部、权益部、妇女发展部、儿少部( 市 妇女儿童工作委员会办公室) 。目前，机关现有工作人员2 9 人，主席、副主席4 人， 副局级协调员和按副局级管理2 人，正副部长1 1 人。机关干部平均年龄4 2 5 岁，具有 研究生学历的1 2 人，占干部总数的4 6 2 。机关轮岗交流面达到机关干部的3 0 。市妇 联所属事业单位有4 个，分别是：“六一 幼儿园、大连市妇女服务中心、现代女报社 和大连市妇女儿童福利基金会。“六一 幼儿园：成立于1 9 5 2 年，为差额拨款事业单 位，科级建制，编制7 0 人。大连市妇女服务中心：成立于1 9 9 6 年3 月，为自收自支事 业单位，科级建制，编制1 1 人。现代女报社：成立于1 9 8 4 年1 0 月，为自收自支事业 单位，处级建制，编制2 3 人。年发行量约8 0 0 万份。大连市妇女儿童福利基金会：成 立于1 9 8 5 年，为自收自支事业单位，编制3 人。因妇联实体问题，人员已全部分流， 该单位现处于整顿状态。 纵向组织体系：目前，我市有区市县级妇联组织1 1 个，其中l o 个区市县妇联、1 个经济先导区妇联。乡镇街级妇联组织1 6 0 个，其中乡镇妇联7 5 个，街道妇联8 5 个。 在城市，妇联抓住城市基层管理体制改革的有利契机，在社区建设中同步推进妇女组织 建设，制定下发了关于进一步加强社区妇女组织建设的意见，规范了社区妇联的目 标、任务、职责和组织机构，并以楼院、单元为单位建立妇代小组，设妇女组长和妇女 代表，形成了以社区妇联为主导，以楼院、单元为辐射的三级社区妇女组织网络。在农 村，探索创建妇代会+ 协会的组织建设模式，增强组织凝聚力，并抓住村两委换届的有 利契机，从夯实党的群众工作基础，加强以党组织为核心的村级组织体系建设的角度出 发，同步开展村妇代会组织换届，制定下发了关于在村两委换届中做好村妇代会集中 换届和推进妇女参政议政工作的通知，对新当选的村妇代会班子成员提出了新的要求， 突出了“带头致富、带领致富的能力，优化了村妇代会主任队伍，提高了基层战斗力。 村妇代会和社区妇联1 5 0 4 个，其中村妇代会1 0 0 2 个，社区妇联5 0 2 个，各级妇联组织 组建率均达1 0 0 。 横向组织体系：在县以上机关、科教文卫等事业单位建立妇委会组织3 6 2 个，组建 率达9 2 4 ，其中在市直机关党工委妇委会下设3 3 个分会。在1 2 所高等院校中建立了 妇委会，把工作的触角延伸到女大学生中。以“联谊、凝聚、整合”为宗旨，在高层女 性中建立横向妇女联谊组织6 1 个。其中市本级成立的大连市“三高 女性联谊会，下 设女企业家、女新闻工作者、女政法工作者、女教授、女科技工作者、女医务工作者等 9 个分会，会员8 0 0 多人。建立了联谊会负责人与妇联领导交叉任职、轮流承办大型活 一4 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 动制度，使之成为妇女工作的骨干力量。此外，以属地化管理为原则，按照便于管理、 便于服务、便于组织的原则，采取依托、独立、挂靠、直属等模式和“一所一会、代 表联合等办法，在新经济领域中建立各类妇女组织2 7 2 1 个。其中个体、私营协会和专 业大市场妇委会8 8 个，非公企业妇委会1 0 6 4 个，各类以妇女为主体的专业经济合作组 织1 6 8 7 个。 图2 2 大连市妇联组织规模图3 1 f i g 2 2 t h es c a l eo ft h ew o m e n sf e d e r a t i o no r g a n i z a t i o n s 2 3 组织运行机制 从业务运行角度上，妇联组织结构可以看作是直线职能层级制，但它并不是严格意 义上的直线职能制，它的每个层级都附属于各级党委政府，接受各级党政领导，仅在业 务上接受上级妇联领导。尽管如此，在整个体制运行都贯彻高度集权从上而下的运作模 大连市妇联组织变革研究 式背景下，妇联系统这种从属于党政实质性层级制的虚线式层级结构，在业务运作中基 本上与实质性结构并无二致。整个妇联工作的指导思想、工作思路、基本机制和内容方 法都高度统一于中华全国妇女联合会，上级妇联的指示指令基本能得到下级妇联的忠实 执行。但是根据妇联章程的规定：妇联接受同级党组织的领导，而妇联组织内部上下级 之间只是指导和被指导的关系。值得一提的是，随着市场经济的发展，妇联的工作领域 不断拓展，工作对象日益广泛，繁杂的工作任务与有限的人力资源形成强烈的反差。妇 联组织注重在“联”字上做文章，积极整合社会资源，借力、借地、借台、借智、借财， 发动社会各界合力推进妇女发展。包括以下五个方面特点：一是充分发挥“双学双比”、 “巾帼建功、“五好文明家庭”创建活动、预防和制止家庭暴力协调小组、维护妇女 儿童合法权益协调组等协调组织的作用，借助各成员单位的力量，把妇女工作渗透到了 职能部门的工作范畴，形成了齐抓共管的良好局面：二是借助公检法司、民政、卫生等 部门的阵地，成立了家庭暴力投诉、鉴定和避救中心、妇女法律援助联络中心、维权合 议庭等维权和服务机构，健全了妇女维权网络，达到了事半功倍的效果；三是联合新闻 媒体开展了一系列宣传评选活动，形成了较大的舆论声势，优化了妇女儿童生存与发展 的环境；四是发动社会各界热心人士，抓住各界妇女领军人物，积极组建巾帼农业专家 团、妇女维权志愿者队伍、农村妇女专业经济合作组织等，延长了妇女工作的手臂，增 强了妇联组织服务妇女的能力；五是通过市场化、商业化和项目化运作，与企业联手开 展各项活动，争取企业和社会各界为妇女儿童事业投入。如每年“六一”节的庆祝活动 及妇联的许多评比表彰等都是通过社会化运作完成的。如图2 3 所示。 图2 3 大连市妇联组织运行图 f i g 2 3o r g a n i z a t i o nf l o wc h a r to f d a l i a nw o m e n sf e d e r a t i o n 一6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 4 组织性质 大连市妇女联合会是中华全国妇女联合会的地方组织，具有相同的组织性质。所以 本文仅对中华全国妇女联合会的性质进行阐述。妇联是我国特有的妇女组织形式。与西 方非政府妇女组织不同，她是在执政党和政府的支持下诞生并接受执政党领导的妇女群 众团体。中华全国妇女联合会的章程规定：“中华全国妇女联合会是全国各族各界妇女 在中国共产党领导下为争取进一步解放而联合起来的社会群众团体，是党和政府联系妇 女群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱”。一直以来，关于妇联组织性质的 主流观点是强调妇联属于政府序列。但是1 9 9 5 年全国妇联以非政府组织名义组织了联 合国第四次世界妇女代表大会并参加非政府组织论坛以来，妇联组织性质的争议一直没 有停止过。主要有三种观点。 第一种观点是认为妇联属于政府组织。公务员法已将党委系统纳入公务员范畴。 虽然妇联在名义范畴之外，但妇联的人事管理参照公务员序列，主席、副主席由党委提 名经妇女代表大会或执委会选举后任命，组织编制纳入编委管理，人员进入上有严格控 制，但与公务员可自由交流没有身份限制，比如县级妇联常常成为党委安排女干部进城 或消化领导职数的机构。妇联的经费来源主要是财政拨款，越到基层对政府的依赖性越 大，只有省级以上妇联和发达地区妇联能够从市场和社会上获得有一定影响力的资源。 妇联干部的工资参照公务员标准，体现的是劳动与报酬的交换关系，主要是一种谋生手 段。干部的职业发展也以行政级别提升为标志，整个组织都把“交流或提拔到重要部门 当作职业成功和组织成功的重要标志。这些都与非政府组织人员的志愿原则有较大差 别。但最能体现妇联政府性质的还在于由于我国没有处理妇女( 性别) 事务的政府机构， 妇联实际上被看作是全国性的妇女政策机构，1 9 9 0 年国务院成立了妇女儿童工作委员 会，但办公室却设在妇联，某种意义上相当于政府己将妇联纳入政府序列，授权妇联管 理妇女儿童事务，为妇女儿童发展提供政策。 第二种观点是认为妇联属于非政府组织。理由是因为1 9 9 5 年针对国际社会争议妇 联是否是真正的n g o ( 非政府组织) ，中国政府给出正式宣告：“妇联是中国最大的提 高妇女地位的非政府组织”。此后妇联以非政府组织活跃在世界的舞台上。作为一种新 的资源配置体制，n g o 的价值在于，当政府未能有效地配置社会资源、企业又因利润动 机而不愿提供公共物品时，其弥补了这两种主要的资源配置体制的不足。在这种意义上， 人们把n g o 称为与政府、企业相平行的“第三部门 ，而当今社会正处于一个政府、市 场和n g o “三足鼎立的时代h 1 。然而国内外始终对妇联组织是否属于非政府组织存有 较多质疑。一般认为，n g o 是一种独立于政府和市场的新的资源配置体制，能在政府失 灵和市场失灵时弥补这两种主要资源配置体制的不足。作为解决社会发展问题的重大组 大连市妇联组织变革研究 织创新制度，作为公民社会最具主观能动作用和最具社会效益的组织形式，n g 0 应包含 四个基本特征：组织性、民间性、非营利性和非政治性。其中民间性又包含三重含义即 自立性、自治性和志愿性。与此对照，妇联仅具备组织性及部分非营利性、志愿性，在 n g o 的其他性质上则有显著差异酾】。 第三种观点认为妇联属于半官半民的双重性质组织。按照中华全国妇女联合会章 程的规定，妇联是全国各族各界妇女在中国共产党领导下为争取进一步解放而联合起 来的社会群众团体，是党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支 柱。妇女联合会的基本职能是：代表和维护妇女权益，促进男女平等。这决定了妇联组 织具有政治性和群众性，决定了妇联组织具有了双重性质。 2 5 现行组织存在的问题 2 5 1组织体系发展不平衡 妇联是按照逐级向下的行政组织体系构建的，但这种体制并不是严格意义上的层级 式组织结构，因为上一级妇联组织与下一级妇联组织之间只有业务上的指导和被指导关 系，每一级妇联都必须接受同级党委、政府在人、财、物等方面的领导和控制，上一级 妇联组织对下一级妇联组织的给予远远比不上同级党委、政府对妇联组织的给予，这种 状况自然造成了妇联组织体系中纵向控制机制逐渐弱化的趋势。由于妇联长期以来侧重 纵向组织建设，习惯于“一竿子插到底 的工作模式，相对忽视了妇女组织的横向辐射， 特别是随着经济体制改革的深化和城市现代化进程步伐的加快，越来越多的“单位人 转变为“社会人”，同时，政府职能的调整分化，使社会组织也获得了前所未有的发展 空间和机遇，民间妇女组织成为一支不可小视的社会力量，但在实际工作中，妇联组织 的横向覆盖存在着“盲区 ，工作很难跟进。 2 5 。2 组织职能定位不突出 妇联的双重性质组织形式使得党和政府以及妇女对它有明确的双重角色期待，一方 面，它要将自己置于党和国家的领导之下，要担当配合党的中心工作组织发动妇女的助 手角色。另一方面，它本身的性质和任务又要求它必须代表妇女的利益，维护妇女群体 的合法权益。改革开放以后，在经济转轨和社会转型中，党和政府希望妇联能更好的发 挥参与社会系统的整合和维护功能。越往基层，这种压力就越大，到了村一级，妇女组 织基本上充当了把妇女整合进党支部各项中心工作的助手角色。但是，市场经济引发的 责任机制和利益的重新划分，激活了妇女群众的主体意识，她们期待妇联能够真正成为 大连理工大学专业学位硕士学位论文 妇女利益的代言人，并且能向党政部门、向社会发出代表妇女利益的强有力声音。特别 是国际非政府组织概念进入中国以后，其精神与实践促使妇联在政府和妇女质检重新为 自己定位。 2 5 3 组织运行机制不灵活 妇联运作机制的最大特点就是普遍号召、层层发动，而这一特点在妇联开展活动时 尤为突出。开展活动时妇联的主要工作方式，妇联通过活动达到团结、组织、发动妇女 投身某项社会活动、形成广泛社会影响的目的，并使自己的理念得到社会普遍认同。由 于活动的运行方式是典型的层层发动式，尽管表面上轰轰烈烈，却与事先设想的结果相 去甚远。这种运行机制从上到下一条线，虽然工作渠道畅通，但工作覆盖面却过于狭窄， 缺乏灵活性嘲。尽管妇联在纵向组织系统上各层级间的上下关系是十分明显，但难以在 实际工作中独立自主的运行。同级党政机关掌握着妇联的资源配置，包括对妇联干部晋 升、活动经费等生存性资源的控制，使得基层妇联组织在面对同级党政部门和上级交付 的工作时，常常先以党政部门的任务为先，影响了妇联系统工作的时效性。 大连市妇联组织变革研究 3 组织变革的必要性 3 1 妇联组织设计与社会转型期不适应 计划体制下的中国社会属于高度一体化、集权化的“总体性社会”，国家垄断着绝 大部分稀缺资源和结构性活动空间。这种稀缺资源不仅包括物资、资金，也包括就业、 权力、威望和机会等；而结构性的活动空间则是指从事社会性活动的具体场所和领域。在 这种“总体性社会 中，不仅个人，而且包括妇联在内的任何组织，要获得生存的资源 和合法性，都必须在国家体制中拥有自己的地位。经过3 0 年的改革开放，这种高度一 体化的社会结构正在发生一系列根本性的变化，市场经济的发展、政府职能的转变和单 位制度的弱化，使国家对资源和社会活动空间的垄断不断弱化，国家权力逐步由一种无 限权力转化为有限权力，个体和社会组织对国家的依附性明显减弱。妇联组织存在与运 作的社会背景开始发生重大变化，由此对妇联组织在社会结构中所处地位产生新的影 响。 妇联与国家的关系发生改变在计划体制时代，妇联代表广大妇女群众的利益参与国 家政治活动，通过言论、意见发表，通过政治协商制度以及与党政组织的互动关系施加 影响，反映和维护广大妇女群众的利益。它的功能表现为较明显的二重性：一方面是代 表着广大妇群众的利益，通过与党政组织的联系，向党和政府反映妇女群体的要求：另一 方面，它又代表着党和政府，对妇女群众进行管理，起着联系、组织和宣传动员的作用， 成为党政组织联系广大妇女群众的桥梁和纽带。它虽有独立的工作领域，却受到党和国 家强有力的指导性约束。从这一意义上说，妇联组织还不是独立的政治力量或社会力量， 而是党和政府的附属组织。一方面，它的活动的开展离不开党和政府在职能、舆论和财 政上的支持，它为成员服务往往要借助于党和政府的权威，其自身的权威则极其有限： 另一方面，同级妇联组织也必须对同级党委负责，组织领导人的变更也必须报同级党委 批准，有时甚至是由地方党委或组织人事部门直接任命。妇联组织的活动资源都来自于 体制内部，而不是社会。它的编制由政府制定；行政级别由政府确定，工作人员作为国家 干部，可以在党政机关和公有制企业内调动；经费由政府财政拨付。可以说妇联组织是完 全的自上而下的官方组织，满足党和政府的需求成了妇联组织生存、发展的主要推动力。 突出自己的代表性，妇联将全体妇女都默认为自己的组织成员，而这种默认很难说得到 社会自下而上的完全承认。1 9 7 8 年以来广泛而深刻的社会变革，正在提出适应经济体制 改革、市场经济发展的需要进行政府职能转变的新任务。政府职能日益从“全能型”转 变为“有效型”，即遵循“有所为，有所不为”的原则，建立有限、有效的政府，降低 大连理工大学专业学位硕士学位论文 投入成本，提高运转效率，提升决策质量和宏观调控能力。但是“小政府”的有效性和 合理性，在很大程度上依赖于“大社会办自我组织和管理能力的提高口1 。对于妇联来说， 这一方面意味着它必须面对经济社会生活变革带来的妇女群体的新变化，并将自身的活 动扩展到新生的社会领域，同时也要通过创造性的活动在公共生活中承担起独挡一面的 职能，另一方面又意味着它必须应对国家权力从经济、社会领域有序退出给自己带来的 行政资源弱化、物资资源紧缩等问题，并通过市场化、社会化的手段谋取自身存在发展 所需的更多资源。换言之，新的形势要求妇联和政府之间的关系由传统的依存关系转向 新型的独立与合作关系，形成相对独立、各负其责、合作运转的新格局。 3 2 妇联组织与政府职能转换的冲突 3 2 1 实施政府职能的低效性 在法治社会有限政府的新理念下，这一制度安排首先要回答法律赋权问题。然而国 家没有制定妇联法，没有从法律层面系统地界定妇联的职责，赋予妇联足够的权力， 规范妇联与政府和司法界的关系，明确可操作的细则和程序。妇联的行动依据主要是中 华全国妇女联合会章程，而这仅仅是对妇联组织内部有约束力的文件，对于妇联与外 部环境的联系不具备法律效力。中华人民共和国妇女权益保障法是唯一对妇联职责 权力有所描述的法律。全部条款共六条如下： 第七条：“中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会依照法律和中华全国妇女联 合会章程，代表和维护各族各界妇女的利益，做好维护妇女权益的工作”； 第十条“制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及妇女权益的重大问题，应当听 取妇女联合会的意见，妇女和妇女组织有权向各级国家机关提出妇女权益保障方面的意 见和建议”； 第十三条：“中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会代表妇女积极参与国家和 社会事务的民主决策、民主管理和民主监督。各妇女联合会及其团体会员，可以向国家 机关、社会团体、企事业单位推荐女干部”； 第三十九条：“妇女联合会协助和配合做好有关工作( 指打击拐卖) ； 第五十三条：“妇女的合法权益受到侵害的，可以向妇女组织投诉，妇女组织应当 维护被侵害妇女的合法权益，有权要求并协助有关部门或者单位查处一有关部门或单位 应当依法查处，并予以答复”； 大连市妇联组织变革研究 第五十四条：“妇女组织对于受害妇女进行诉讼需要帮助的，应当给予支持。妇女 联合会或者相关妇女组织对侵害特定妇女群体利益的行为j 可以通过大众传播媒介揭 露、批评，并有权要求有关部门依法查处 嘲。 从中看到，法律并没有赋予妇联以政府职能( 如行政执法权、行政司法权、政策供 给权等) ，而仅仅是赋予“合作权”并且因无实施程序和问责机制，“合作 的主动 权并不在妇联，而在于主体不明的各部门手中。但是，由于我国没有专门的性别问题的 政府机构，妇联的的确确又在履行着政府的某些职能。特别是在提供法律政策上，往往 是由妇联发出与政府合作的意愿，经过多轮谈判说服后获得进展，如修改婚姻法， 修改妇女权益保障法，与司法部门联手实行妇女法律援助、构建预防家庭暴力机制 等。妇联通过具有中国特色的领导小组机制，把自己融入政府部门，使自己能够获得从 政府部门中分流出来的小部分权力和资源，例如与民政部门合作提高村委会选举中的妇 女比例，与劳动部门合作开展妇女职工劳动保护执法检查和禁止使用童工检查，与农业、 扶贫等部门合作进行农村女技术员职称评聘，开展扶贫项目等等。此外，妇联还可以通 过人大常委的身份参加人大对政府的执法检查。这种办法实在是妇联在法律赋权严重不 足的情况下所做的不得已的选择。但是，领导小组具有随意性、临时性、偶然性、不可 预见性和权威性不足的特点，不能成为稳定的提供政策的来源和监督执行的保障。领导 者个人的权威和对妇女工作的兴趣决定了协商会议的实际效果，而对于妇联的合作意 向，政府部门既可以接受也可以拒绝，主要取决于两个单位特别是单位领导人的交情。 这种非常典型的人治模式，决定了妇联替代政府职能的低效。除了领导小组，妇联还有 一个名义上的非正式政府机构，即妇女儿童工作委员会。但该机构始终只是一个协调议 事机构，既不具备行政权和执法权，也不具备政策供给能力。机构办公室设在妇联的事 实更进一步削弱了其政府性。政府的预算支持极低，基层妇儿工委办鲜有专职编制和专 项经费，日常工作完全由妇联兼职，经费也是从妇联中开支。这样的设置很难让人感到 这是一个政府机构而不是妇联的另一个领导小组。 3 2 2 解决社会性别平等问题的局限性 社会性别主流化( g e n d e rm a i n s t r e a m i n g ) 是1 9 9 5 年在北京举行的联合国第四届世界 妇女问题国际会议上通过的行动纲领中明确的一项提高两性平等的全球性策略砸1 。 这一概念强调，必须确保两性平等是一切经济社会发展领域的首要目标，强调社会性别 问题的实质是社会问题，涉及到政治、经济、文化、社会的方方面面，同时是男性和女 性两性的问题，没有全社会的关注和行动，没有男性的改变和参与，不可能从根本上解 决社会性别平等问题，把社会性别问题看成是单纯的妇女问题、妇女组织的问题、某一 部分人、某一个具体领域的问题，就会导致社会性别问题妇女化嘲。强调要把性别问题 大连理工大学专业学位硕士学位论文 作为社会发展战略，贯穿到社会发展全过程、各领域和各层面。强调女性与男性应当享 有基本人权框架下的所有平等权利。强调必须改变传统社会性别角色分工及其相适应的 社会性别机制。我国长期以来并没有意识到男女平等是政府职责，只提供了妇联( 含妇 儿工委) 这一单薄的推进性别平等机制，使得人们习惯将所有领域内的性别不平等现象 剥离出来，简化成抽象的“妇女问题，推给妇联解决。这就使“性别平等”无法进入 到政府工作和社会发展宏观决策的主流之中，成为孤立于政治、经济、文化、社会的“边 缘地带”。虽然妇女权益保障法表明妇联有参与政策制定的权力，但实践中由于没 有操作流程图，这项权力形同虚设。特别是处于层级下端的妇联，几乎被排斥在公共政 策的制定过程之外。只有在重大综合性宏观问题的决策后期才可能参加到征求意见的过 程中，而在政策目标发现、调查研究、论证、方案提供、筛选、决策以及评估阶段，妇 联都鲜有合适的进入机制，难以了解决策的全貌和细节，也难以预见实施的结果，因而 事实上也很难提出实质性的意见。决策后期所提出的意见，也经常是没能得到反馈，能 否被采纳取决于偶然因素。所以妇女问题常常只能作为一个单独的问题提出来，而人们 同时又会发现，这个“单独的问题包着无数的具体问题，在社会政策、制度、环境没 有配套改革的前提下，根本无法解决。这样，雷同的妇女问题年复一年的出现在妇联的 工作报告中。即使假定妇联能够参与到政策制定的过程中，由于个体和组织的精力有限， 也很难完成社会性别主流化这一宏大工程。以大连市为例，截至2 0 0 5 年底，除中山、 西岗、沙河口三个区四大班子各配备了1 名女干部，其他区市县四大班子女干部所占比 例为6 8 ( 规划目标：到2 0 0 5 年市及区市县党委、人大、政府、政协领导班子中各配备 1 名以上女干部) ；全市1 7 3 个乡镇、街道有1 5 2 个配备了女干部，配备率为8 8 ( 规 划目标：乡镇街党委、政府领导班子中要有1 名以上女干部) ；在市直党委( 政府) 工 作部门班子中，有2 0 个部门配备了女干部，占部门总数的4 0 8 ( 规划目标：市及区市 县党委、政府工作部门要有5 0 以上领导班子配备女干部) ，距离妇女发展规划的目标 有一定的差距。目前，市级人大女代表占代表总数的1 5 4 ，市级政协女委员占委员总 数的2 3 6 ，要实现到2 0 1 0 年达到2 5 的目标要做很大努力。大连妇女发展规划的实施 情况走在全省乃至全国前列，但女性参政比例低是目前面临的一大难题。 北欧各国政府不仅设有专门的性别平等部，而且要求政府各部门都应学习性别问题 主流化的运作过程，按照指南行使职权，这使得社会性别主流化成为了北欧各国政府的 行为习惯仍。加拿大政府在1 9 8 1 年成立了妇女地位部，并由政府指派人员成立了妇女 地位顾问委员会，作为独立组织，负责调查妇女问题。奥地利在联邦总理府设立了妇女 问题国务秘书办公室，埃及政府在社会事务部内设立了妇女事务总局，还成立了由政府 各部门代表组成的妇女全国委员会，协调政府部门间的工作。与我国有相似儒家文化传 大连市妇联组织变革研究 统背景的韩国在建立提高妇女地位机制上发展迅速，中央政府有性别平等部和与性别问 题相关的其它六部门的性别平等办公室，而且在各个政府部门都设立了相当于计划司司 长的妇女政策官员。即使在美国也有二个设在联邦劳工部的妇女局，以及独立的联邦平 等就业机会委员会( e e o c ) ，作为联邦政府层面维护妇女利益的组织。 3 2 3 推进性别平等的制度缺乏权威性 由于没有能够直接生产性别平等制度的政府机构，我国始终处于性别平等制度紧缺 的状态，在社会转型期，各种性别不平等矛盾更加复杂更加激化，制度缺口越来越大。 由妇联发起供给的程序极其复杂，说服成本极高，时间极长，充满变数，难以预期，产 出效益极低，因此不具备持续供给制度的能力。在此过程中由于妇联与政府特殊关系， 妇联不能采用压力、揭露、讽刺、批评等办法，只能以赞扬、说服、协商的方式表达自 己的意图。妇联的努力与结果常常毫无关联，其发起制度供给的意愿得不到有效奖励， 在不断的负激励下，养成了放弃的惯性。在社会转型期，虽然妇联明明知道每天都有大 量的性别不公正现象发生在自己眼前，可是因为对长期投入而没有回报感到灰心丧气， 不再维持着推动制度供给的热情。我国虽然历来高度重视男女平等问题，在共和国成立 之际，一次性给予了妇女包括选举权在内有多项权利，极大地缩短了男女平等进程( 美 国妇女争取选举斗争了7 0 年) ，给予妇联全额拨款等经济、政治待遇，极大地体现了社 会主义制度的优越性，然而，由于推进男女平等的制度的这种不可再生产的特性，中国 缩小性别差距的努力在共和国成立初期获得历史性进展后，始终徘徊不前，在市场经济 发展之后甚至还有所倒退。例如就业的性别歧视问题由于没有良好的国家政策干预，在 竞争日益激烈的压力下更加突出；男女同工不同酬，退休年龄差距进一步拉大的事实实 际上对宪法的尊严已构成威胁。而在那些制度安排上具有性别平等政策持续性生产