（区域经济学专业论文）完善我国城市土地储备制度的构想.pdfVIP

【摘要】 建立城市土地储备制度是我国城市用地制度的再一次创新，是进 一步深化我国城市用地制度改革的一种客观要求。因此，建立城市士 地储备制度具有不以人们意志为转移的必然性。然而，在城市土地储 备制度运作的实践中还存在若干需要进一步解决的问题。建立和完善 我国城市土地制度，关键是要构建科学合理的土地储备运行机制、建 立城市土地基金、健全和完善土地市场以及城市土地储备制度的法律 支持体系。 【关键词】城市土地土地储备制度土地市场 【a b s t r a c t j t h ee s t a b l i s h m e n to ft h er e p o s i t i o ns y s t e mo f t h eu r b a nl a n di sa g o o dc r e a t i o n o ft h en a t i o n a lu r b a nl a n d u s e ，w h i c h i sa n o b j e c t i v e r e q u i s i t ei nt h er e f o r mo f t h en a t i o n a lu r b a nl a n du s e t h u st h e b u i l d i n go f t h e s y s t e m i s b e y o n dw h a tp e o p l et h i n ko f y e t ，t h e r e r e m a i ns o m e u n s o l v e dp r o b l e m st h a tn e e dt ob er e s o l v e di nt h ep r a c t i c eo fi t t h ek e y i n e s t a b l i s h i n g s u c has y s t e ml i e si n r e c o n s t r u c t i n g as c i e n t i f i ca n d r e a s o n a b l em e c h a n i s mi nt h eo p e r a t i o no ft h eu r b a nl a n dr e p o s i t i o n ，i n b u i l d i n gu pt h el a n du s ef u n do ft h ec i t y a sw e l la st h e s e t u p o ft h e c o n c e r n e dl e g a ls u p p o r tf o rs u c has y s t e mo fu r b a nl a n d r e p o s i t i o n 【k e y w o r d s l u r b a nl a n dl a n dr e p o s i t i o n s y s t e m m a r k e to f l a n d 前言 土地储备制度在国外己运行了两百余年，积累了丰富的经验。最 早发展的是荷兰阿姆斯特丹市，从1 8 0 0 年开始，该市在工商界的支 持下，购置土地进行储备，此后，法国、瑞典等国的城市政府相继进 行了土地收购与储备。目前，瑞典的斯德哥尔摩市拥有西欧最大的土 地银行。英国则采用成立土地发展公司，实行与土地银行相似的机制。 我国土地储备制度率先在深圳市和上海市得以实施。1 9 9 6 年9 月2 6 日，深圳市成立土地发展投资公司，后更名为土地投资开发中 心，其业务以土地资产经营和土地开发为主；1 9 9 6 年11 月1 5 口， 上海市成立十地发展中心，接受市政府委托实施土地收购、储备、出 让工作。接着，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市先后 成立土地储备机构。 近几年来，随着我国房地产业的发展，城市土地储备制度越来越 受到各地政府的重视，成为房产领域的一个热点。但从房地产市场整 体来看，土地储备制度还存在一些有待解决的理论和实践问题，需要 进一步探索和完善，本文拟在这一方面做比较细致和深入的研究，以 期抛砖引玉，就教于大方。 独创性声明 本人郑重声明：今所呈交的完善我国城市土地储备制度的构 想论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成 果。尽我所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首 都经济贸易大学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名：弛! 盔! ! 1日期：型垒年红月日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有 关规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、 借阅或网络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取 影印、缩印或其它复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 名：婢跏躲砸吼衅牛月黟 完善我国城市土地储备制度的构想 第一章构建城市土地储备制度的意义 第一节土地储备的起源及其特点 土地储备，英文通常称为l a n db a n k i n g 或者p u b i cl a n d b a n k i n g ，综合来看， 土地储备的基本含义是：在土地尚未需要开发利用之前，预先由公共机构( 团体) 将其获 取并持有，以作为未来开发之用或用以实现某一公共利益。 土地储备制度最早起源于1 8 9 6 年的荷兰阿姆斯特丹。随后欧洲很多国家都实行了土地 储备制度。在美国、纽约、夏威夷等部分地区也推行过类似于土地储备的制度。 国外土地储备有以下特点： 1 政策目的 国外土地储备大多源于城市人口的急剧增加，土地与住宅供给压力大、投机现象严重、 地价急剧上涨，但部分国家因社会福利制度推行的需要也开展相应的土地储备。 2 储备土地的来源 国外城市储备土地的主要来源是城市周边的土地，大部分为以前的农地，预备用于未 来城市扩张的需要，如斯德哥尔摩在城市外围拥有的土地是其城市面积的两倍，该市几十 年来的建设都是利用公共土地。城市内部闲置土地或者被规划用于公共设施建设和环境保 护的土地，也可能被收购用于储备。 3 土地取得时机、手段和地价 土地获取的时机因土地储备的目标不同而有差异，瑞典和荷兰预先无目的地收购大量 土地以备未来之用；美国依发展规划提前有方向、有目的地购买土地：而法国收购土地的 目标比较综合，土地的取得有时候有目的性，有时候选择合适区域无目的获取。 各国土地取得的方式，多以协议购买为主。为了保证土地储备取得的土地不受预期因 素的影响而增加取得成本，政府的行动一般有必要保密，或者配以相关法令、措施阻止土 地投机，有效地抑制地价上涨。例如瑞典和加拿大某些城市，政府购买土地的行动都保持 在秘密状态下进行，得以行使征收权和优先购买权；而荷兰在地价方面的成功，则得力于 计划程序能有效地抑制土地投机。美国通过交换和设定租赁权的方式取得储备土地。 4 土地处置方式 各国在处置储备的土地之前，都进行土地的整理和改造工作，使土地具备足够的开发 条件能满足受让人的开发目的，从而减少开发时间和成本的不确定性。具体到土地处置方 式上，多采用出租或出售。一般来说，以采取出租方式为主的国家，其政策目标的成效较 为卓越，租金的设置比较灵活，国家也可以相应获得土地价值上涨的部分收益。 5 土地储备机构设置 多数国家的土地储备活动，都由地方政府来执行，少数则由州政府或区域性机构主 动参与，通过影响地方政府而共同执行土地储备政策。具体的购买、开发等事宜一般都由 专门成立的公营或者公私合营机构负责。 6 。土地储备的资金 大部分土地储备活动所需资金，是以中央政府补助或贷款以及发行债券而取得的，有 小部分是靠地方政府税收来源。可以说，各类财政金融手段的配合为土地储备制度的实现 提供了必不可少的资金保障。 第二节我国土地储备制度的发展及其必然性 一、土地储备制度的定义 1 9 9 6 年，卜海市成立了我国第一家土地收购储备机构上海市土地发展中心：紧接 着，杭州盯于i 9 9 7 年8 月成立了杭州市土地储备中心；随后，我国的土地储备机构在南通、 青。喝、武汉等犬中城市纷纷成立。2 0 0 1 年4 月f _ _ 1 ，国务院颁布的关j 二加强围有 地 资产管理的通知中指出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要剥建 设用地试行收购储备制度。 然而，迄今为i e ，关于土地储备的定义，全国各地的提法并不完全致，其中比较确 代表性的有如下两种： 一种是杭州市人民政府1 9 9 9 年3 月发布的第1 3 7 号令杭卅ir l ，：k 地储备实施办法认 为：“本办法所称的土地储备，是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的上地收 回、收购予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托预出让等形式，掰活存贫 ：地资产 的行为。” 另一种是青岛市人民政府 9 9 9 年7 月2 9 日发布的第1 6 0 号文荚于建1 祝土地储备制 度的通知认为：“卜地储备制度，是政府依照法定程序，运用市场机制，按 i 土地利用 总体规划和城市规划，对通过收购、收回、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发， 并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的种经营管理制度。” 据笔者的理解，城市土地储备制度是指。由城市政府委托或授权的机构通过征用、收 购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地 集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列 前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投 入市场的制度安排。 二、土地制度的创新 考察近年来我国土地储备实施的实际，各地的提法和做法虽略有不同，但可以肖定地 说，这是种土地制度，而且是种土地制度的创新。 关于什么是土地制度，各家的观点可谓众说纷纭、莫衷是。诺贝尔奖获得者道格拉 斯c 带斯教授认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为了决定人们 的相互关系而设定的。些制约，制度构造了人们在政治、社会和经济方面发! ! 交换的激励 结构，制度变迁决定了社会演进的方式，网此，它是理解历史变迁的关键”( 1 9 9 0 ) 。在我 看来t 士地储备制度的创新，实际上就是要在我国实行的土地的社会主义公有制，也即全 民所有制和劳动群众集体所有制的大框架下，重构游戏规则，按照市场经济的原则和我国 的实际，做出新的土地制度安排，以新的激励结构和运行规则，推动经济的发展和社会的 进步，因此，土地制度的创新过程，实际上也是种地制度的变迁。我认为，十地储备 这种制度的创新具有以下4 个特点： 以供给主导型为主动力的创新动力结构 道格拉斯( 、诺斯教授认为，制度变迁的一般过程可以分为5 个步骤：第1 ，形成制 度变迁的第一行动集团，即对制度变迁起主要作用的集团；第二：，提出有关制度变迁的方 案：第三，根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择：第四，形成制度变迁的第二行动 集团，即起次要作用的集闭；第五，两个集团共同努力去实现制度变迁( 道格拉斯( ：诺 斯，1 9 7 1 ) 。我圜有的学者把中国向市场经济过渡中制度变迁方式的转换分为供给主导型、 中间扩散型和需求诱导型制度变迁3 个阶段。在我看来，我国土地储备制度的创新是以地 方政府的供给主导型为创新主动力的，换句话说，土地储备制度这种制度变迁的“第一行 动集团”，是具有叫分享剩余索取权和搁有资源配簧的有独立目标的地方政府。同时，根 搌制度变迁可以分为5 个步骤的观点，土地储备制度这种制度的变迁还有待进+ 步的完善。 2 以边际创新为主的制度变迁路径模式 土地储备制度的变迁也存在着“路径依赖”，但在这种制度的变迁中，所采取的路径 的模式却主要足边际创新。道格拇斯c 诺斯教授在1 9 9 0 年指出：“变迁一般是对构成 制度框架的舰则、准则和实施的组合所作的边际调整。”就一般而言，改革开放以来、我 因土地制度的创新是沿着边际调整的路径而演变的。考察我国土地储备制度创建的最初目 的，就是为了解决国有企业改制中土地资产的处置问题，因此，土地储备制度实际t - 是对 城镇土地国有制的种边际创新。这就好像乡镇企业是对原有的社队企业的制度边际调整 俪发展起来的样。 3 “外生型”和“内生型”制度变迁兼而有之 就制度创新的变景而言，有“外生型”和“内生型”之分。外生型的变迁足指制度是 从外部移植进来的，或者是由于外部的变化而不得不发生的变迁；内生型的变迁是由市场 主体的内在力景而引起的制度创新。内生型和外生型制度变迁之间，并没有】一格的区分， 但有一个大致的分类。杭州市的土地储备制度是在学习了上海的经验以后，结合杭州市的 实际而创耨发展起来的，因此，杭州市土地储备制度的这种变迁，在起始阶段，主要是外 生型的变迁，换句话说，这种制度主要是从外部移植进来的。但人们同时也应当看到，杭 州f 仃地储备制度与i - 海的做法有很大的不同，上海的土地储备制度是市场主导犁的，j m 杭州市的j 二地储备制度是政府主导型的；因此，杭州市的士地储备制度的变迁还存在着杭 州1 1 ：内在力量的推动。从这个意义上讲，杭州i 1 ，土地储备制度的建立，也有一定的内生型 的成分在内。 在制度创新需求与实际制度供给均衡点的区间选择制度的安排 在我同由计划经济体制向市场经济体制转型时期，士地制度变迁的基本问题是卜地产 权的选择。就一般而言，企业与劳动者从市场化的需求、节省交易费用的需求、规模经济 效益的需求以及技术创新的需求考虑，都需要明确产权，进行产权制度的创新，这种制度 创新需求是制度变迁的内在动力。然而，建立什么样的土地制度，则是由制度供给条件决 定的，m 实际的制度供给是由许多条件决定的，这些条件主要有：社会制度对产权制度 供给的约束。如我困实行的土地的社会主义公有制，就必然会对土地储备制度产生约束； 意识形态的约束；传统文化的约束；既得利益的约束；领导层对制度偏好的约束 领导层对土地制度的选择，一方面要考虑本地区经济的发展，另一方面又要考虑自己将要 承担的政治风险。如果领导层把自己的政治风险放在第一位，那么，土地制度供给的空i 司 就比较小。相反，如果领导层把经济发展放在首位，敢于冒险，勇于创新，那么，交际制 度供给与制度创新之间的平衡点就在坐标的右上方往上移，土地制度选择的区域空问就比 较夫。 二、建立城市土地储备制度的必然性 建立城市土地储备制度是我国城市用地制度的再一次创新，是进一步深化我国城市用 地制度改革的一种客观要求。因此，建立城市土地储备制度具有不以人们意志为转移的必 然性。 1 、构建城市土地储备制度有利于保护耕地 耕地是我们的生命线，是我们赖以生存和发展的基础。长期以来，城市存量土地基本 上由用地单位控制着，新的土地需要主要是通过将农地征用为国有土地来满足。这样，就 必然导致城市郊区豹农地被大量征用，从而致使城市周边的良田沃土急剧减少。事实上， 从目前到今后相当长的时期内，城市周围可供征用的农地已经十分有限。所以，今后城市 土地利用必须走集约化和可持续的道路，必须充分合理地利用城市存量土地，以通过城市 土地存量的重新洗牌来实现土地资源的优化配置。通过建立城市土地储备制度，把城市土 地存量的未利用、不合理利用、未有效利用、超过出让期土地以及部分城市规划用地整合 起来，无疑有助于促使城市土地供应实现由“增量调节为主”向“存量调节为主”转变。 这对于从制度上保障耕地保护这一基本国策的实施具有十分重要的战略意义。 2 、构建城市土地储备制度有利于充分发挥政府的宏观调控作用，优化城市土地资源配置 目前，政府在土地层面上的宏观调控作用，主要是通过土地的规划权、土地用途管制、 农地转用和农地征用的审批权、土地市场游戏规则的制定以及制定土地税费政策等手段来 实现的。城市土地储备制度的建立可以使政府的用地宏观调控作用得以张扬。城市土地储 备制度建立后，城市政府能够完全垄断城市土地一级市场。城市土地储备机构通过征用、 收购、置换、回收、土地整理等方式将各类土地集中，直接进入城市土地储备库或经过开 发后进入城市土地储备库，然后按照城市土地年度供应计划并运用市场机制出让和出租这 些储备的城市土地。城市土地储备制度还有助于规范土地市场的运行，消除灰色土地市场， 防止国有土地收益的流失。城市土地储备制度的运作，可以确保经营性用地通过挂牌交易 或招标、拍卖的方式，以市场机制有效配置城市土地资源，避免了城市土地“协议出让” 中的“寻租”行为，从而保障了城市土地市场交易的公开、公正与公平。另外，城市土地 储备制度的建立，使城市政府既能垄断土地一级市场，又直接掌握着定量的储备土地， 因而将大大提升政府对土地市场的调控能力。建立城市土地储备制度，改革了原来的城市 土地供应渠道、及其土地供应的方式和手段，从而使城市土地市场的发育更加规范化，使 之更加符合社会主义市场经济的发展要求。建立城市土地储备制度，通过对土地基余的运 作和城市土地存量的调控，可以强化政府运用市场机制调节土地供求关系的功能。通过运 用“收购、储备、出让”的城市土地储备运行机制，有助于优化城市土地的资产化经营， 显化土地资产价值，从而保证了国家对国有土地资产的合法收益。另外，政府还可以运用 直接控制的储备土地，平抑城市土地市场的波动，调控城市地价的合理水平，以促进城市 土地市场可持续地健康发展。 3 、构建城市土地储备制度有利于盘活存量土地资产，防止土地资源的闲置和浪费 由于城市土地供应机制和管理机制一度存在的缺陷，导致我国城市土地闲置十分严重。 仅1 9 9 9 年、2 0 0 0 年北京市国土房管局就收回划拨闲置用地2 0 宗，共1 3 3 4 7 9 万平方米。 调查表明，开发资金不到位是造成城市土地闲覆的重要原因。由于城市旧城改造项目大多 占地面积较大，拆迁量也较大，需要大量的资金投入到其中。而开发商往往由于自有资金 有限以及招商困难，导致资金不足或资金不到位，从而造成某些城市土地的闲置。建立城 市土地储备制度后，对旧城区危改项目、房屋拆迁及市政建设难度大的项目，可以由政府 实施统一拆迁，将其整理成为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再统一 评估，确定基准地价或标定地价，然后以挂牌交易或招标、拍卖等方式，统一出让给房地 产开发商进行开发建设。另外，运用土地储备机制，还有利于盘活国有企业存量土地资产， 加快国有企业脱困与改革的步伐。过去，由国有企业单体以地招商，由于部分企业所处位 置如不进行大环境的整体性整理就不适合经营性开发，所以盘活土地资产的难度大，从而 影响这些国有企业的脱困和改革。建立城市土地储备制度后，这些企业可以申请由土地储 备机构来收购这些土地，然后通过整理后出让，其地收益按照土地收购合同及时足额到 位，并在一定范围内统筹使用，从而通过以地生财来加快国有企业脱困和改革的步伐。 4 、构建城市土地储备制度有利于增加财政收入，筹集城市建设基金 建立城市土地储备制度，通过合理运作土地基金，实行存量土地统收购和垄断供应， 可以有效杜绝土地隐型市场和灰色交易，消除“寻租”行为，确保政府获得合法的土地收 益，防止国有土地收益流失。政府通过出让熟地，还可以获得土地前期开发实现的增值收 益，实现“以地聚财、以地生财”的目的。另外，土地储备机构还可以利用储备土地进行 抵押贷款，以及发行土地债券等来筹集城市建设基金，以此来加快城市建设的步伐。 5 、构建城市土地储备制度有利于土地管理法的贯彻实施 现行土地管理法明确了国家对土地实行“用途管制制度”、“占补平衡制度”和“按 批次供地”制度。在土地储备制度建立以后，通过对土地基金的运作，进行土地供应和“回 购”，可以控制城市土地供应总量，调节城市土地市场的供求，从而可以更好地保障土地用 途管制、“占一补一”和按批次供地等管理制度的实施。 6 、构建城市土地储备制度有利于防止过度炒卖地皮 鉴于我国城市土地管理制度的不完善，我国城市土地炒卖曾一度升温，从而扰乱了城 市土地市场，并造成国有土地收益流失。城市土地储备制度的建立，从法律上确定了政府 委托或授权的城市土地储备机构对土地的优先购买权。当政府委托或授权的土地储备机构 需要土地时，城市存量土地使用者除了将土地让渡给城市土地储备机构外，别无选择。确 定政府委托或授权的城市土地储备机构对城市存量土地的优先购买权，将从制度上抑制城 市土地炒卖活动，促进城市土地市场的平稳发展。 7 、构建城市土地储备制度有利于实施城市土地年租或短租 政府委托或授权的城市土地储备机构储备的土地可以采取长期出让和短期出租两种方 式。从政府和企业双方面着眼，部分城市土地实行年租或短租都是有重要意义的。一方面， 政府希望城市土地升值后，最终能以较高的价格售出，在这一“等待”期间内，政府可以 年租或短租方式让渡这些城市土地使用权，以增加其土地收益：另一方面，通过部分城市 土地的年租或短租，城市土地需求者不必在城市土地上作过多的投资即可获得城市土地使 用权。由于政府委托或授权的城市土地储备机构总是直接控制着一定量的储备士地，而同 时又存在着对城市土地的短期需求者，因而在城市土地储备制度之下，城市十地年租或短 租行为势必十分活跃。另外，政府委托或授权的城市土地储备机构还可以将已纳入储备的 开发条件尚不成熟的土地，出租给农业生产经营者，以充分利用这些土地资源，政府可以 根据需要在合同期满后收回这些土地的使用权。 8 、构建城市土地储备制度有利于搞好城市土地开发与整理工作 建立城市土地储备制度后，土地储备机构可以接受政府委托收购和征用有潜在价值或 尚未开发的土地，然后对其进行前期开发和整理，将其转变为“三通一平”、“五通一平”、 “七通一平”的熟地，纳入政府土地储备库。然后，政府委托或授权的城市土地储备机构 再根据城市建设要求、市场需求和土地供应计划，将这些熟地出让或出租。可见，运用上 述土地储备机制，既有利于搞好城市土地的开发与整理工作，又能确保城市规划的实施， 确保开发与建设项目的“小配套”与城市建设的“大配套”的衔接。 9 、构建城市土地储备制度有利于房地产市场的稳健发展 目前，我国已经停止福利分房制度，居民将以货币形式从房地产市场购买住宅。为保 障中低收入阶层的居住条件，政府可以运用储备的部分土地，以特殊周地政策来推动安居 工程的实施，为城市居民提供可负担的住房，实现“居者有其屋”。同时，政府可以运用土 地储备机制，维持城市地价和房价的合理水平。经过储备后进入市场的城市土地，其价格 并不完全取决于政府在该土地上所投入的实际费用，而部分还取决于该土地的使用性质。 所以，用于保障中低收入阶层住房的用地是可以实行低价出让的。 1 0 、构建城市土地储备制度有利于保障国有土地资产的发展权，促进社会经济的发展 按照市场经济国家通行的惯例，土地发展权归社会公共所有，理由是土地增值主要来 源于地区经济增长，而地区经济增长则得益于该地区公众劳动、基础设旌的公共投资、政 府公共补贴及各种优惠政策扶持等。目前，我国土地的发展权尚未真正得到体现，土地增 值被掩盖在房地产增值中，其结果是本应由社会公有的那部分增值收益流入了房地产开发 商的口袋，从而加剧了社会收入的不合理分配。城市土地储备制度建立后，由于城市土地 储备机构是非完全盈利性质的土地基金专业运作机构，从而有助于避免和解决上述问题， 维护公有土地的合法权益，保障土地发展权的公共性质和政府对国有土地资产的合法收益。 第二章我国城市土地储备制度的模式及演变 第一节我国若干城市土地储备制度运作模式比较 1 9 9 6 年8 月，我国第一家土地储备机构上海市土地发展中心诞生；1 9 9 7 年8 月， 杭州土地储备制度开始启动，其中建设成果和经验在1 9 9 9 年全国土地集约利用市长研讨班 上引起了强烈反响；1 9 9 9 年6 月，国土资源部以内部通报形式转发杭州市土地储备实施 办法和青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知，并向全国推广杭州、青岛两市 开展土地储备的经验i2 0 0 1 年4 月3 日国务院关于加强国有土地资产管理的通知( 国 务院l5 号文件) ，明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。从此，众多城市纷纷 成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开。然而，国家此后并未出台更为具体的 规定，各地只能自行探索，结果是做法各异、模式众多。本文以各城市土地储备本身的特 色和己产生的社会影响为主要依据，选择上海、杭州、南通、武汉等4 个典型城市加以总 结、比较。 、储备机构收储土地的性质比较 上海土地储备属于市场主导性质。在上海，虽然政府规定了收储土地的范围，但对范 围以内的土地实施收储并不具有强制性，土地发展中心能否成功收储土地要视其与用地单 位的协商情况而定，如果在土地收购价格或约定土地收益分成等方面协商不成，土地储备 将无法进行。显然，决定储备的主要力量不在政府而在市场和用地企业，土地发展中心成 功收储土地的关键在自身与用地者的谈判协商能力、信誉和实力。 杭州土地储备属于政府主导性质。政府明文规定，杭州市区范围内所有需要盘活的土 地都要纳入土地储备体系，由政府垄断收购和储备，并经土地储备中心开发后统一向市场 提供，其他任何单位、个人都不能收购土地，也不能供应土地，划拨土地使用者也不能通 过补办出让手续的方式自行转让土地使用权。不仅如此，市土地储备中心代表政府依法收 购土地还具有强制性，在土地收购的众多方面政府都出台了统一规定，基本没有给土地使 用者讨价还价的机会。 与杭州土地储备基本类似，南通土地储备也属政府主导性质。政府规定，凡属于收储 范围以内的土地都必须进入土地储备体系，由政府垄断收购和储备，经土地储备投资中心 开发后再提供给市场，其他任何单位和个人都不能收购土地、也不能向市场供应土地。 武汉土地储备既非政府主导也非市场主导。武汉土地储备虽能体现政府意志但决非政 府主导，虽然武汉市土地整理储备供应中心需要根据土地收购计划、储备计划和供应计划， 择优拟定经营性房地产项目用地收购方案，报经市城市规划国土资源管理局审批后实施收 购储备，并且储备土地的招标拍卖方案只有获得市城市规划国土资源管理局的审批才能实 施，但对于收储范围以内的土地并不全部收储，而且也没有垄断土地市场的供应，还存在 其他土地使用者合法向市场供应土地的可能。另一方面，武汉土地储备虽能体现市场导向 但决非市场主导，收储土地需要遵循市场经济规刚，并给予土地使用者讨价还价的机会， 但绝不是由土地使用者说了算，土地储备具有一定程度的强制性：对于收储范围以外的土 地以及虽属收储范围以内但不宜收储的土地，其土地使用者确实拥有转让土地的权力，但 并不能自由转让，而是需要获得政府许可并在公开的土地市场内进行。 二、土地储备机构的职责比较 上海土地储备机构是接受政府委托从事土地收购、储备工作的职能机构，基本职责是 土地储备，具体来讲就是，协助政府建立土地收购。储备、出让机制，根据城市土地利用 总体规划。年度供地计划和市场需求，适时收购、储备土地，并将经过开发的储备土地投 放市场。 与上海相似，杭州土地储备机构的职责也是土地储备，是经政府授权、在市土地收购 储备管理委员会的领导下，运用行政手段实旌土地收购、储备以及供应的前期准备工作。 南通土地储备机构的职责则具有明显差别，市土地储备投资中心既履行土地储备职责， 也履行土地资产管理职责，既负责土地储备业务，还接受币政府委托履行国有土地资产代 表职责，对国有企业改革中的土地使用权作价出资( 入股) 部分进行管理、收取企业改革 中以租赁方式处置的土地使用权租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。土地储备机 构履行土地资产管理职责在全国是唯一的。 武汉土地储备制度是土地储备与土地交易许可的密切配合，一套班子的土地整理储备 供应中心与土地交易中心除担负土地储备责任外，还承担土地交易许可职责。根据市人 民政府关于建立土地储备制度的通知的规定，经营性房地产开发用地要由市土地整理储 备供应中心统一收购、统一储备、统一出让，但对于其他土地，主要是非经营性房地产开 发用地、污染搬迁企业存量土地以及虽属储备范围但不适宜收购的土地，政府并不是撒手 不管、由土地使用者自由交易，而是配套出台了土地交易许可制度，允许其到土地交易中 心申请办理交易许可手续，并通过在土地交易中心公开挂牌确定土地 受让单位、实现交易。 三、用地者转让土地的权力比较 上海土地储备制度下的土地使用者具有最充分的权力。上海土地储备实施的依据是上 海市国有土地使用者收购、储备、出让试行办法，但该办法仅适用于未经土地使用权出让 的国有土地或土地使用权出让后应当依法收回的国有土地，对其他性质的土地使用者来说， 直接转让土地的权力丝毫没有受到土地储备的限制，完全可以根据市场需求自行转让土地： 即使是收储范围内的土地，其土地使用者还可就土地收购事宜与土地发展中心讨价还价， 因为上海土地储备本身不具有强制性；如果是房地产开发企业，还可望实施企业土地储备， 上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法第十五条就明确，房地产开发企业 受让国有土地使用权后，按土地出让合同规定建设期满而尚未开发的地块，经市房地局、 市财政局审核同意可对受让地块以城市绿地方式进行土地储备后再行开发，并且对一次性 支付上述地块土地出让金有困难的，可向市财政局申请，经核准后办理储备期分期付款， 房地产开发企业的这种待遇在国内其他城市部是没有可能得到的。 相比之下，杭州、南通土地储备制度下的用地者权力最小，不仅在具有强制收购性质 的土地储备机构面前无能为力，而且自身想合法转让土地绝无可能，所有需要流转的土地 都必须由土地储备机构收购，政府禁止任何私自交易土地的行为。 武汉土地储备制度下的用地者权力居中，虽遇土地整理储备供应中心收购土地时无多 大回旋余地，但若属储备范围之外的土地或虽属储备范围之内但不宜收储的土地想要交易， 借助土地交易许可制度，通过向土地行政管理部门提出交易申请还是可能实现。当然，土 地使用者想私下转让土地也是行不通的，市土地中心不受理使用者与建设用地单位直接签 订协议的登记申请。 四、调控土地市场的方式及效果比较 上海土地储备制度通过协商方式收购土地，并经开发后根据市场需求出让，因而能对 土地市场施加一定的影响：另一方面，政府对于即使属于收储范围内的土地也不强制收储， 存量土地使用者享有充分的处分土地的权力，可以自主转让土地，从而增加了土地市场供 应的不可预见性。总体看来，政府难以旅行对土地市场的绝对控制。 杭州土地储备制度具有强制性，市土地储备中心具有在政府行政法规规定的收购范围 内垄断收购、储备、开发、供应土地的权力，所有属于规定范围内的土地包括新增建设用 地进入市场必须由土地储备中心预先取得、再由土地储各中心提供给市场，市场上的土地 全部由土地储备中心提供，政府严厉禁止用地者自行交易土地的行为。可以说，政府通过 抓统一收购权、统一批发权实现了政府对土地市场的高度控制。 南通土地储备制度同样具有强制性，所有准备交易的土地必须由土地储备投资中心统 一储备后再投放给市场，政府禁止用地者直接交易土地，从而实现了政府对土地市场的高 度控制。 武汉土地储备制度规定了收储土地的范围，土地储备机构可以依法收储部分土地并经 开发后向中场公开提供：对于不进入储备系统的土地，政府出台土地交易许可制度，允许 土地使用者获准交易许可后在土地有形市场交易土地。这样，通过实施土地储备制度，由 土地整理储备供应中心统一征用、收购和回收土地，再根据计划储备土地、供应土地，实 现了政府对储备土地进入市场的调控；借助土地交易许可制度，允许她使用者向地管 理部门提出交易许可申请，并在土地交易中心挂牌，招标、拍卖供应土地，保证了政府对 非储备土地进入市场的调控。 五、储备土地的出库方式比较 上海土地储备制度出让储备土地基本采取协议方式，主要根据开发商的资信、资质、 业绩等条件选择合适的受让者，不过在2 0 0 2 年7 月1 日上海市己经启动土地使用权出让招 标拍卖制度，扩大招标拍卖的范围，除法律规定的以外，居住和非居住商品房建设用地都 将实行招标拍卖。 杭州土地储备制度供应储备土地的方式分招标拍卖和协议两种，市区三级地段以内的 储备土地使用权用于房地产开发或经营性质项目建设的，应通过招标拍卖方式确定开发单 位，其他储备土地使用权可以通过招标拍卖方式确定开发单位，也可通过协议方式约定开 发单位。 南通土地储备制度供应储备土地采取出让或划拨等方式，用于房地产开发或其他经营 性项目建设的将通过招标拍卖方式确定用地单位，对符合法律规定的划拨条件的建设项目 用地，经市政府批准可以采用划拨方式供地。 武汉土地储备制度供应储备土地的指导思想是积极推动招标拍卖方式，逐步减少协议 出让方式，对商业、旅游、娱乐、豪华住宅等经营性用地原则上逐步采取招标拍卖方式， 其他土地在供地计划公布后若出现两个以上对同一地块有意向的，也纳入招标拍卖范畴， 依法以招标拍卖方式供地。 六、收储土地的资金需求比较 不论采取何种土地储备模式，对资金的需求都将是巨大的，不过各个城市的差异还是 十分明显的。 上海土地储备制度尽管规定了土地储备的范围，但是否收购某一宗地不仅看自身的实 力，还要仰赖与土地使用者的谈判结果，因而收储土地的规模可以保持在较低水准，实施 土地储备所需的资金量可以达到最小。 杭州、南通的土地储备制度强调对欲进入市场的所有土地实施收购、储备、开发，再 根据市场行情供应熟地，因此需要的资金量十分惊人。根据资料，2 0 0 1 年杭州市土地储 备中心以信誉担保方式累计获得银行贷款3 5 6 5 亿元、年末贷款余额达到2 0 2 5 亿元。 武汉土地储备制度实施土地储备结合土地交易许可制度，储备土地可以有选择地进行， 即使属于储备范围内的土地如遇资金困难也可不予收购而借助土地交易许可审核让其自行 进入市场，从而实现了对资金需求总量的有效控制。 第二节我国土地储备制度的演变 一、土地储备正经历由生地拍卖向熟地拍卖的转变 土地储备的发展，是一个由不成熟到成熟的变化历史。土地储备的第一阶段，是拍卖 在前、基础建设在后的生地拍卖阶段；第二阶段，是先行基础建设，再推向市场的熟地拍 卖阶段。第三阶段，应是土地储备现代企业制度建立阶段。在不同的土地储备发展阶段， 土地储备资金的来源各不相同，权利人之间的利益关系、投资风险也各不相同，当前我国 各地正处在由第一阶段向第二阶段的过渡转折期间。各地实旋土地储备，必须正确认识各 个阶段的特点和本地区土地储备发展所处的历史阶段。 1 生地拍卖阶段 在土地储备的初始阶段，国家对列入储备的土地进行拍卖转让，开发商按国家规定， 在指定期限内将出让金交纳给国家，国家将开发商提交的出让金，部分留给原土地使用者 搬迁扩大生产，或集体土地征用的补偿，部分用于基础设施建设或改造，并在规定期限内 将土地交付给开发商使用。出让金剩余部分为国家所有。初始阶段的土地储备，实质上是 由国家与原国有土地使用者或集体土地产权人共同投资，进行土地储备运作。在政府不能 提供充足资金的情况下，这是一种比较可行的运作方式。 生地拍卖阶段，土地储备对象的原土地产权人，在其土地被确定为储备对象、七地使 用权依法拍卖前，其生产、经营等社会经济活动都受到严格的限制，土地产权不得进入土 地市场，土地产权权能受到约束，储备对象产权人作为土地储备投资者的角色，企待其土 地被推向市场，一旦拍卖成功，理当从中分取一定的收益。 在生地拍卖阶段，国家尚未对储备土地进行前期开发，投入资金较少，基本卜不存在 储备风险。 2 熟地拍卖阶段 熟地拍卖阶段。国家买断土地使用者的产权或征收集体土地，在拍卖前，对开发用地 进行基础设施、公共事业、小区开发配套建设以及居民的拆迁安置，形成熟地后进行拍卖， 拍卖成功即可向开发商提供可供开发利用的熟地。这类土地储备，可以考虑采用两种途径 实现熟地的前期开发，一是由开发商投资进行前期开发，一是由政府直接投资进行前期开 发。熟地拍卖要求国家或土地开发商有较为充足的资金。熟地拍卖，对于规模化的城市发 展建设具有极大的作用，但是，由于在市场经济条件下，规划能否成为现实，参加竞拍的 开发商有一个选择的决定权，一旦拍卖不成功，就很可能形成新的“圈地运动”，造成前期 开发的巨大浪费。 在熟地拍卖阶段，国家依法进行土地利用的调整，是筹集体土地储备资金的组织者， 储备土地产权的最终处置人。如政府单独投资进行前期开发，则在给予储备土地产权人适 当补偿后，理应取得全部拍卖收益；如前期开发有开发商参加，则应考虑开发商的投资利 益回报。 熟地拍卖阶段，国家或开发商对基础设施等进行了大量的建设投资，投资能否在预定 期限内收回，土地拍卖能否成功，尚有待于接受市场的检验。熟地拍卖的风险是显而易见 的。 3 市场化的现代企业制度阶段 建立商业性土地储备现代企业制度，募集土地储备股本资金，标志着土地储备发展进 入了成熟稳定的市场化发展阶段。土地储备是城市建设的重要发展环节，有长远的发展前 景，建立土地储备现代企业制度，不仅可以募集大量土地储备资金，还可以较好地规避风 险。 在市场化的土地储备现代企业制度阶段，土地储备对象原产权人，必须服从国家需要， 取得拆迁补偿后。将储备土地的使用权交还给国家。国家作为土地的所有者和土地的最终 处置人，对土地使用权进行拍卖并取得土地拍卖收益，只要在其中扣除土地所有权对应的 资产，剩余部分即为投资人进行土地前期开发应得的利益。 12 一旦建立地储备现代企业公司，特别是建立了土地储备上市公司后，其前期开发的 投资风险就转为由社会共同分担，这里，并不是投资风险消失了，而是风险被转移了。 二、按市场规则处理产权人之间的利益关系 科学地处理国家与涉及土地储备各方之间的利益关系，是调动各方积极性，实施土地 储备的必要保证。土地拍卖收益包括国有土地资产、储各对象原产权人的土地资产、前期 开发投资商应有的投资收益，以及参加储备者应有的风险收益。土地储备中的土地资产处 置，应科学协调以下几个方面的利益关系。 1 储备原国有土地时，按马克思地租理论科学处置国家、地方政府、原使用权人之间的利 益关系 土地资产包括自然资产和社会资产，自然资产具有土地的自然属性，应属国家所有： 土地的社会资产来自于中央、各级地方政府和企业的长期投入，应属中央、各级地方政府 和企业。实施土地储备，应该坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，认真分析国有储 备土地社会资产的形成过程，按国家中央政府、各级地方政府和企业在土地社会资产 形成过程中的投资比例，将相应的土地资产分别确定给国家中央政府、地方各级政府 和企业。储备土地的资产分割是确保土地储备工作顺利开展的基础。 国有储备土地的土地资产来源于地租的资本化，从分析城市地租结构及其特性着手， 通过地租分离实现土地资产分离，完全可以做到国有储备土地产权人之间和益的正确划分。 其一，与城市绝对地相对应的国有土地储备资产，应属国家中央政府。一切企业， 不论其地理位罨如何，均应交纳地租，此即绝对地租。城市土地绝对地租量可以确定为郊 区农村土地所支付的地租量，它是该土地支付的农业绝对地租和农业级差地租的总和。绝 对地租与土地自然资源的特性密切相关，土地所有者凭借所有权取得绝对地租。显然，在 土地拍卖收益中，对应于绝对强租资本亿形成的土地资产，应属于国家中央政府。 其二。与城市垄断地租对应的国有土地储备资产，应属国家中央政府。垄断地租 是经营者根据自己的需要和支付能力通过市场竞争产生的，在城市中某些特殊的地理位置， 如城市中的一些“黄金”地段，存在着特别高的经济效益，该地段的地租远高于其他地段， 形成垄断地租。城中垄断地租的量，应等于城市“黄金”地段单位用地平均承担的商业利 润与地理位置相当的其他地段上单位用地平均承担的商业利润之阔的差额。垄断地租与特 殊地段土地的稀缺性和不可移动性等土地自然属性相关。因此，在土地拍卖收益中，对应 于垄断地租资本化形成的土地资产，应属于国家中央政府。 其三、与城市级差地租对应的土地资产，应属国家中央政府、各级地方政府和企 业。城市级差地租是经营位置较好的土地( 形成级差地租i ) 或在土地上追加投资，改善 生产条件( 形成级差地租i i ) 而获得的为土地所有者占有的超额利润。城市级差地租】与 级差地租i i 是紧密相关的，级差地租i 来自于区位的差异，在城市高度发展的今天，位 的差异主要取决于城市规划和投资布局，从长期看，级差地租i i 终将转化为级差地相i 。 无疑，级差地租i 的形成主要是长期投资的结果，土地拍卖收益中，对应于级差地租】资 本化形成的土地资产，应属国家中央政府、各级地方政府。 级差地租i i 的形成主要与投资者有关，因此，级差地租资本化形成的土地资产，应按 市场经济“谁投资、谁拥有，谁受益”的归属原则，将土地拍卖收益中，对应于企业在经 营期间追加投资所形成的土地资产划归企业。 2 储各原集体土地时，按市场经济规则的要求，科学处理集体与国家之间的利益关系 列入土地储备范围的集体地，进入土地市场后，涉及农民集体、国家、前期开发商 之间的利益关系。我国实行集体土地和国有土地两种不同的所有权制度，但是，集体土地 所有权与国有土地所有权，事实上是不平等的两种土地产权，国家征用农民集体土地，按 现土地管理法，土地补偿按土地年产值的若干倍进行，以保证被征地农民的生活水平不 下降为标准，远不是土地本身应有的补偿价值。正是由于农民集体土地征用的补偿远不及 土地进入市场所取得的收益，致使相当数量的集体土地转入隐形土地市场进行不法交易， 而国家需要征用农村集体土地时，常常为土地补偿额的问题，与农民集体之间产生大量争 议。国家实行土地储备，征用农村集体土地，应该将集体土地所有权与国有土地所有权同 等看待，按集体土地所有权应有的价值进行补偿。 集体土地储备的利益分成，应明确集体土地所有者的原利益，和进入土地市场后的增 值问题，原值应为集体土地所有人所有，增值应为原集体土地所有权人、使用权人、各个 投资利益人共同拥有。 当前，山于国家( 大部分地方政府) 尚未对农村集体土地所有权和使用权登记，集体 土地所有权与使用权之间的权利与义务关系并不十分明确，国家一旦征用集体土地，各个 农村集体经济组织常常为土地补偿的受益分配发生争议，因此，国家征用集体土地实施土 地储备，应在明确集体土地所有权补偿额的同时，明确集体土地使用权的受偿分配方式， 以保证土地储备制度的顺利实旌。 3 正确处理国家与参加国有储备土地前期开发商之间的利益关系 在土地储备发展的不同阶段，前期开发商的作用是不同的，特别是当地方政府无力投 资进行前期开发时，前期开发商具有不可替代的作用。土地拍卖成功后的土地出让金分成， 应有前期开发商投资应获利益。考虑前期开发商应获利益比例时，应注意以下三点：其一， 必须在土地拍卖出让金中扣除土地实际资产后，在剩余部分中分成；其二，必须考虑房地 产开发投资的平均利润；其三，必须考虑土地储备的风险收入。 三、协