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经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 摘要 社会保障制度是一项经济制度，更是一项伦理制度。它一经形成就蕴含着道 德价值和人们对它的道德评判。本文采用理论与实践相结合、逻辑与历史相统一 等研究方法，从经济公正的视角重新认识在社会主义市场经济条件下的中国社会 保障制度，而不仅仅把它看成一种“济民”、“扶贫”的社会公共政策制度。尝试 构建社会保障制度的公正价值取向，为其理论的建立做出有益的探索，为其实践 的运行提供科学依据。 本论文分四章对经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度问题进行论述： 第一章：城乡统筹社会保障的内涵及价值。这一部分梳理了国内外理论界对 社会保障概念的界说，并对社会保障制度的历史变迁进行考察。随后对社会保障 制度的公平与效率相统一原则、生存权与发展权相统一原则和权利与义务相统一一 原则及其建立的伦理价值理念进行分析。最后概括了城乡统筹社会保障制度的内 涵和统筹城乡社会保障的必要性。 第二章：城乡统筹社会保障的核心价值理念经济公正。这一部分区分了 公正、公平、平等和正义等基本概念，并从经济活动起点的公正、过程的公正、 终点的公正三个环节来分析经济公正的内涵，认为经济公正的实现必须以经济平 等为前提，以经济自由为基础，以经济秩序为尺度。 第三章：经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度。这一部分从城乡统筹社 会保障制度作为分配公正和经济制度公正两方面来看我国目前社会保障制度经 济公正的缺失。在分配公正方面分析了城乡统筹社会保障起点、过程及结果公正 和代际公正两个内容；在经济制度公正方面分析了城乡统筹社会保障作为种经 济制度本身的公正缺失和其在制度建设中存在的公正缺失。 第四章：立足经济公正建立城乡统筹社会保障制度。这一部分主要从实践层 面上分析在社会主义市场经济条件下，我国如何更好的立足经济公正，建立城乡 统筹社会保障制度。分析了进城农民工、失地农民、耕地农民三类农民社会保障 的现状及原因以及如何将他们更好的纳入到社会保障体系中，以实现经济社会的 有效整合，建立平等和谐的城乡关系，更好的促进社会主义市场经济的健康发展。 【关键词】经济公正，制度公正，社会保障，城乡统筹 经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 a b s t r a c t s y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yi sa ne c o n o m i cs y s t e m a n de v e na ne t h i c ss y s t e m i t c o n t a i n sm o r a lv a l u ea n dp e o p l e sm o r a l sa d j u d i c a t ea ss o o na s s y s t e mo fs o c i a l s e c u r i t yc o m ei n t ob e i n g w i t ht h ea p p r o a c ho fi n t e g r a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c ea n d t h em e t h o do ft h eu n i t yo fl o g i ca n dh i s t o r y , t h es o c i a ls e c u r i t yo fo u rc o u n t r yi n s o c i a l i s t i cm a r k e te c o n o m yi sr e n e w e df r o mt h ea n g l eo fe c o n o m i cj u s t i c e ，n o to n l y b er e g a r d e da sak i n do fs o c i a lp u b l i cs y s t e mo f b e n e f i to fp e o p l e ”，“h e l pw i t h p o v e r t y ”t h ew r i t e rt r i e st o s e t u pt h ej u s t i c ev a l u eo fs o c i a ls e c u r i t y ，m a k e sa b e n e f i c i a la t t e m p to nf o u n d i n gt h e o r ya n dp r o v i d e ss c i e n t i f i cb a s i sf o rp r a c t i c e t h ep a p e rd i s c u s st h eq u e s t i o no ft h es y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yi nt h eo v e r a l l a r r a n g e m e n to ft h er u r a la n dt h eu r b a nf r o mt h ev i e wo fe c o n o m i cj u s t i c ei nf o u r c h a p t e r c h a p t e ro n e i sa b o u tt h em e a n i n go f s o c i a ls e c u r i t yi nt h eo v e r a l la r r a n g e m e n to f t h er u r a la n dt h eu r b a na n di t sv a l u e i nt h i sc h a p t e r , w r i t e rt e a s et h en o t i o no fs o c i a l s e c u r i t yi nd i f f e r e n tc o u n t r i e sa n dr e v i e wt h eh i s t o r yo fs o c i a ls e c u r i t y s u b s e q u e n t l y , a n a l y s e st h r e ep r i n c i p l e so f s o c i a ls e c u r i t y ：u n i f ye q u i t ya n de f f i c i e n c y , u n i f ys u r v i v e a n dd e v e l o p m e n t ，u n i f yr i g h ta n do b l i g a t i o n l a s t l y , s u mu pt h em e a n i n go fs o c i a l s e c u r i t yi nt h eo v e r a l la r r a n g e m e n to ft h er u r a la n dt h eu r b a na n di t si m p o r t a n c e c h a p t e rt w o f o c u so ne c o n o m i cj u s t i c ew h i c hi st h ec o r eo ft h ev a l u ep r i n c i p l e o fs o c i a ls e c u r i t yi nt h eo v e r a l la r r a n g e m e n to ft h er u r a la n dt h eu r b a n t h es l i c e d i s t i n g u i s hj u s t i c ef r o me q u i t y , f a i ra n dr i g h ta n da n a l y s e st h em e a n i n go fe c o n o m i c f r o mt h ej u s t i c eo fj u m p i n g o f fp o i n t ，t h ej u s t i c eo ft h ec o u r s ea n dt h ej u s t i c eo f t e r m i n a l w em u s tp r e m i s eo fe c o n o m i cj u s t i c e ，t h eb a s eo fe c o n o m i cf r e e d o m ，t h e s c a l eo fe c o n o m i co r d e r , i no r d e rt or e a l i z ee c o n o m i cj u s t i c e c h a p t e rt h r e ee l a b o r a t e s o nt h es y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yi nt h eo v e r a l l a r r a n g e m e n to ft h er u r a la n dt h eu r b a nf r o mt h ev i e wo fe c o n o m i cj u s t i c e i te x p l o r e s t h ed e f i c i e n c yo ft h ec u r r e n te c o n o m i cj u s t i c eo ft h es e c u r i t ys y s t e mf r o md i s t r i b u t e j u s t i c ea n de c o n o m i ci n s t i t u t i o n a l j u s t i c e i nd i s t r i b u t e j u s t i c e ，i ta n a l y s e st w o c o n t e n t s w h i c hi st h ej u m p i n g - o f f , t h ec o u r s ea n dt h ee n d i n go fs o c i a ls e c u r i t yi nt h eo v e r a l l a r r a n g e m e n to ft h er u r a la n dt h eu r b a na n di n t e r g e n e r a t i o n a lj u s t i c e ；i ne c o n o m i c i n s t i t u t i o n a lj u s t i c e ，i ta n a l y s e st h ed e f i c i e n c yo fs o c i a ls e c u r i t yi nt h eo v e r a l l a r r a n g e m e n to f t h er u r a la n dt h eu r b a nf r o m e c o n o m i ci n s t i t u t i o ni t s e l fa n d 2 经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 1 n s t i t u t l o i 1 a lc o n s t r u c t c h a p t e rf o u rc e n t e r so ns e t t i n gu pt h es y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yi nt h eo v e r a l l a r r a n g e m e n to ft h er u r a lo nt h eb a s i so fe c o n o m i cj u s t i c e i tp r o b e sh o w t os e tu pt h e s e c u r i t ys y s t e mo nt h eb a s i so fe c o n o m i cj u s t i c ew i t ht h es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y a sc o n d i t i o n t oa c h i e v et h eg o a l ，i ti si m p o r t a n tt ob r i n gt h ef a r m e r sw o r k i n gi nt h e c i t i e s ，t h ef a r m e r sl o s i n gt h ef i e l d sa n dt h ef a r m e r sl a b o r i n gi nt h ef i e l d s i n t ot h e s e c u r i t ys y s t e m ，t h u st h ee f f e c t i v ei n t e g r a t i o no fe c o n o m i cs o c i e t yc o m et r u e ，b u i l du p e q u a l i t ya n dh a r m o n i o u sr e l a t i o nb e t w e e nt h er u r a la n dt h eu r b a n ，b e t t e rp r o m o t et h e h e a l t h yd e v e l o p m e n to f s o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y k e yw o r d s ：e c o n o m i cj u s t i c e ；i n s t i t u t i o n a lj u s t i c e ；s o c i a ls e c u r i t y ；o v e r a l l a r r a n g e m e n to f t h er u r a la n dt h eu r b a n 3 经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 引言 随着经济改革的不断深入和社会分化的日益加剧，社会保障问题越来越成为 人们关注的焦点。由于历史的原因，现阶段我国的社会保障制度呈现出典型的二 元结构特征，在经济体制改革的过程中，城乡居民间社会保障的不公平状况不仅 依然存在，而且进一步恶化。从全国社会保障费用支出的情况看，占总人口8 0 的农民，只享有社会保障支出1 0 左右，而占总人口的2 0 的城市居民，却占到 社会保障费用的9 0 。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的2 0 倍以上。 “1 由此可以看出，在投入一定的情况下，这种城乡分割的二元社会保障实际上 是以牺牲农民的利益为代价的，国家将本应平等投向全社会保障资金中的大部分 投向了城市，广大农民却无缘享受，其结果是进一步扩大了城乡收入差距，致使 基尼系数超过中等不平等警戒线达到0 5 6 30 2 1 社会发展的基本理念是普遍受益， 社会成员共享发展成果。而农民在很大程度上并没有真正享受国民待遇，这已成 为一个复杂的政治问题、经济问题和社会问题。如果不解决这些问题，将会制约 国民经济的良性循环和健康发展，甚至危及社会稳定乃至国家的长治久安。 公正是社会制度的首要美德。社会保障作为一种制度、政策，一经形成就蕴 含着道德价值和人们的道德评判。经济公正是社会公正的核心内容。经济公正最 根本的原则公平与效率原则也是现代社会保障制度的本质和核心。社会保障 制度作为分配正义的有机组成部分，它是基于人类生存和发展的需要，从终极关 怀的目标出发，而产生的一种“共济”、“互助”行为，它是以社会的力量保证全 体社会成员至少都能达到最低生活水平而形成的分配关系。它不仅是一种利益上 的积累、分割，更是道义与伦理的体现，其宗旨反映出人们对正义原则的追求， 对理想人生的向往，对道德精神的弘扬。它的实施好坏直接影响到社会稳定，而 当前城乡分治的社会保障制度缺乏公平性，所以，我们只有很好地解决社会保障 的城乡统筹问题，特别关注进城农民工、失地农民、耕地农民的社会保障问题， 才能真正实现经济公正，达到经济社会的有效整合，建立平等和谐的城乡关系， 更好的促进社会主义市场经济的健康发展。 6 经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 第1 章城乡统筹社会保障的内涵及价值 1 1社会保障的内涵及历史变迁 在人类社会的发展进程中，社会保障是伴随着社会经济的发展而不断发展 起来的，是人类所取得的最重要的制度文明之一。它在经济发展和社会稳定方面 发挥着重要的“稳定器”、“安全网”的作用。虽然发达国家与发展中国家在社会 保障的范围和水平上存在着很大的差异，但大多数国家社会保障的基本内容均包 括社会救济、社会保险、社会福利三大领域。 1 1 1 社会保障的内涵 “社会保障”一词源于英文的s o c i a ls e c u r i t y ，也有人译为社会安全。作 为一个专用术语，该词最早出自美国1 9 3 5 年颁布的社会保障法。由于它简明 扼要、表达确切，国际劳工组织很快接受了这个概念并沿用至今，它在1 9 4 2 年 出版的文献中给社会保障下定义：“通过定的组织对这个组织的成员所面临的 某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时资助并帮助他 重新找到工作”1 。至此，国际组织开始正式使用社会保障概念，使之成为以政 府和社会为责任主体的福利保障制度的统称。我国在1 9 8 6 年的国民经济和社 会发展第七个五年计划中首次提出“我国将逐步建立起具有中国特色的社会保 障制度雏形”，并对社会保障的内容作了界定。从此，“社会保障”这个概念开始 在我国大陆被广泛使用。但在港台地区，这个词的使用较为普遍，在台湾这个词 按照英文的原义被译为“社会安全”，在香港则较多地译为“社会保障”。 1 1 1 1 国内社会保障概念界说 社会保障作为一种国家经济制度，由于各国国情和实施的具体时间、内容、 项目、标准各不相同，加之存在着文化背景及价值取向等方面的差异，反映到理 论上，就产生了世界各国的政策文献和有关论著对社会保障概念的不同界说。 我国理论界对社会保障这一概念尚无统一说法，归纳起来主要有三种观点： 一类观点认为社会保障是一种经济分配形式，是对国民收入的分配和再分配。它 是确保社会成员“基本生活需要的一种社会责任和社会经济分配形式”“1 ，“是国 家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配”1 。这种观点把社会保障看作 经济范畴。一类观点认为社会保障是一种社会福利制度，是社会“向一部分社会 成员提供基本物质生活保障的一项福利制度”“1 。这种观点将社会保障和社会福 利等同起来。一类观点认为社会保障是国家履行管理义务的一种社会责任，是“国 经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 家对公民履行确保其最低经济生活水平的一种社会责任”“1 。这种观点认为社会 保障是一种政府责任。 1 1 1 2 国外社会保障概念界说 当前国内学者将西方福利国家分为很多不同的模式，美国、英国、德国和瑞 典四个福利国家代表着主要的福利国家类型，他们对社会保障的定义如下： ( 1 ) 美国既是世界上经济最发达的资本主义国家，又是西方公认的低福利 国家。它作为个“弱再分配的福利国家“”，在权威的美国社会福利辞典 中解释：社会保障是对国民可能遭遇的各种危险如疾病、老年、失业等加以防护 的社会安全网；一些专家将社会保障定义为：社会保障是对生老病死、伤残孤寡、 衣食住行、工作学习等社会问题提供安全保护的安全网，包括对接受者收入方面 的支持和补助、支出方面的支持和补助、教育和培训方面的支持和补助、遭受某 些损失方面的支持和补助。 ( 2 ) 英国是福利国家的摇篮，被誉为“福利国家之父”的英国学者贝弗罩 奇在其著名的贝弗里奇报告中，将社会保障视为一种公共福利计划，认为社 会保障是指人民在失业、疾病、伤害、老年以及家主死亡、薪资中断时，予以生 活经济的保障，并辅助其生育婚丧的意外费用的经济保障制度。 ( 3 ) 德国是现代社会保障制度的发源地，也是具有代表性的高福利国家。 它基于社会市场经济理论将社会保障视为社会公平和社会安全，其理论代表人 物、经济学家艾哈德就认为社会保障是为竞争中的不幸失败者遭受灭顶之灾时能 获得重新参与的机会，为那些由于失去竞争能力或遭受意外困难而不能参加竞争 的人提供基本生活保障的、具有互助性质的安全制度。 ( 4 ) 瑞典被视为“福利的橱窗”，是北欧模式福利国家的代表，具有世界性 声誉，其高水平的保障和富足的生活为世人所羡慕。专家们认为：社会保障是以 社会互助等基本方式，对老年、失业、残疾、疾病、遗属、住房等方面进行全方 位的经济保障，它的价值目标是保障积极人权，其保障的覆盖面几乎包括所有在 瑞典工作的人，而且不论他是否有瑞典国籍。 虽然国内外对社会保障的表述存在着种种差异，但在社会保障质的规定性 上，各国没有本质的差别，只是在社会保障包含的范围与内容的宽窄上有所区别。 各国社会保障的责任主体都是国家或社会组织，面向全体社会成员；实施依据都 是国家立法或行政规定，其效力是靠法律这一强有力的社会控制手段来保证的； 社会保障的目的都是保障社会安定、提高社会福利、促进经济增长、推动社会进 步，起到“社会安全网”和“社会稳定器”的作用。 综合分析国内外社会保障的各种界说，结合我国的社会实践，笔者认为社会 保障是国家或社会组织为了保障社会成员的基本生存权利，通过立法和采取行政 8 经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 手段对国民收入进行分配和再分配，保证全体社会成员基本经济生活保障，确保 其不因特定事件的发生而陷入生存困境，包括社会保险、社会救助、社会福利、 社会优抚安置、社会互助和个人储蓄保障六个方面的内容。它是确保经济公正的 一项制度保证。 1 1 2 社会保障的历史变迁 社会保障源于欧洲中世纪的世俗和宗教的慈善事业。那时，私人和宗教的慈 善机构对社会贫困者施行恩赐性质的救济。1 5 、1 6 世纪之交，政府逐渐接管慈善 事业。1 6 0 1 年，英国女皇伊丽莎白颁布了济贫法，初步规定了通过税收形成 社会保障基金和穷人领取救济金的办法。后来，这种救济事业发展为社会保障范 畴之一的社会救助。济贫法的诞生标志着社会保障制度在资本主义国家的初 步形成。现代社会保障制度的诞生，一般以德国首相俾斯麦于1 8 8 3 年至1 8 8 9 年间制订的疾病、伤残和老年三项社会保险立法为标志。以此为起点，社会保障 的发展可分为4 个阶段：成型阶段( 1 8 8 3 1 9 3 5 ) 。社会保障制度在欧洲逐步推 行，1 8 9 1 年英国实行失业保险制度；1 9 3 2 年法国实行生育保险制度：奥地利、瑞 典、丹麦、挪威等国也先后实施部分单项保险。1 9 1 8 年苏俄人民委员会批准劳 动者社会保障条例，这是第一部社会主义的社会保险和社会福利法令。在这一 时期，社会保险处于形成阶段，社会保障制度的主体仍是社会救助。发展阶段 ( 1 9 3 5 1 9 4 8 ) 。社会保障制度在美洲普遍实行。1 9 3 5 年，美国颁布了社会保障 法，实行老年保险和失业保险。阿根廷、墨西哥、巴拿马等国也相继建立社会 保险制度。这一时期，西方各国政府加强了对社会保险制度的干预；各种社会福 利和社会保障理论如福利经济学、福利国家理论对社会保险的发展产生了极大的 影响。成熟阶段( 1 9 4 8 1 9 7 9 ) 。第二次世界大战后，西方许多国家相继建成了 “福利国家”，它们在经济发展的基础上，建起了以社会福利为主体的内容广泛、 项目繁多、标准较高的社会保障体系。社会保障制度推广到亚洲、非洲、拉丁美 洲国家。这一阶段，社会保障目标从单纯的社会救济、社会照顾发展成为普遍享 有的一种社会权利；社会保障范围逐步扩大到全体劳动者乃至全体社会成员；社 会保障计划趋向一体化。改革阶段( 1 9 7 9 年以来) 。由于西方福利国家的社会 保障标准定的偏高，福利项目过多，加上人口老龄化的冲击，从7 0 年代开始， 西方国家普遍出现了福利开支过大超出财政承受能力的所谓“福利危机”。加上 1 9 7 3 年西方国家出现的经济危机，“高福利”政策已难以为继。1 9 7 9 年起，以英 国为先导，“福利国家”相继对社会保障制度进行改革。中国等社会主义国家在 进行经济体制改革的同时，也开始了社会保障制度的改革。 在人类社会发展史上，社会保障是与国家的产生、发展相关的命题。我国古 经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 代就已经有了社会保障思想的萌芽。在礼记礼运篇中，“大道之行也，天 下为公；选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子：使老有所终，壮 有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者，皆有所养。”就表现了一种朴素 的社会保障思想。在古代，不仅有社会保障的思想，而且还建立了一定的社会保 障制度予以保障。如始建于战国时期，官办的“常平仓”，及始于北齐盛行于 隋朝的官督民办的“义仓”制度。“常平仓”是通过粮食储备，以丰补欠；“义仓” 是在荒年暴月，通过散粮，赈灾救民。 中国现代社会保障制度始建于2 0 世纪5 0 年代初。1 9 5 0 年颁布救济失业 工人的办法，对解决旧中国遗留的失业问题发挥了积极作用。1 9 5 1 年颁布中 华人民共和国劳动保险条例，包括养老、伤残、遗属、疾病津贴、医疗、工伤 和职业病、生育待遇等保障项目。此后，国家颁布了救灾救济、优抚安置等一系 列社会保障政策，并根据社会发展对有关政策进行了充实和调整。到2 0 世纪8 0 年代中期，社会保障的覆盖面局限于城镇地区，重点是国有企业。 2 0 世纪8 0 年代中期以来，中国对社会保障制度进行了一系列改革：1 9 8 4 年，开始企业职工养老保险制度改革，1 9 8 6 年建立城镇失业保险制度，1 9 9 4 年、 1 9 9 6 年和1 9 9 8 年分别开始实施生育保险、工伤保险和城镇职工医疗保险制度改 革，1 9 9 9 年建立了城市居民最低生活保障制度，2 0 0 2 年开始建立新型农村合作 医疗制度。社会保障制度的改革和发展，对促进经济发展和维护人民群众的社会 保障权益发挥了重要作用。但是还需要进一步加强对农村的社会保障工作，尽快 将进城农民工、失地农民和耕地农民纳入到社会保障体系。 社会保障作为一种源远流长的社会稳定机制，是人类文明发展的重要成果之 一。从其历史发展可以看出：人类愈是走向现代，社会保障的分配规范及所涉及 的范围就愈是扩大，并在经济发展中占有着越来越重要的地位：人类愈是走向现 代，公正便愈成为社会成员的普遍追求，社会保障制度安排便愈是成为整个社会 关注的焦点。”1 1 。2 社会保障制度的原则与伦理价值 1 2 1 社会保障制度的原则 现代社会保障制度自1 9 世纪产生以来，处在不断发展和变化之中。尤其是 2 0 世纪7 0 年代以来，社会保障制度出现了诸多危机，与社会经济的发展不相适 应，产生了些消极作用。各国普遍开始重新审视社会保障制度，对原有模式进 行调整和改革。我国的社会保障制度改革应该注重突出公平与效率相统一原则、 生存权与发展权相统一原则和权利与义务相统一原则，这样才能更好的建立和完 善社会保障体系，体现经济公平。 经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 1 2 1 1 公平与效率相统一原则 社会保障应遵循公平与效率相统一原则，即在完善社会保障制度过程中，既 要体现社会公平的因素，确保每一个劳动者都能同等地受到社会救助，维持基本 生活，不因身份、地域等原因而被排斥在社会保障范围之外；又要适度体现不同 劳动者之间的差别，不能使依靠救助的社会成员的社会状况比最低一级的自食其 力的劳动者的状况还要好，促进效率，力求做到公平与效率兼顾、统一与差别并 重。 社会保障体系的公平原则，从总体上讲就是通过社会保障的给付，使人们的 生活差距有所缩小，使失去生活来源者、遭遇不幸者及特殊阶层得到一定的生活 保障。作为社会保障体系核心部分的社会保险，使暂时、永远失去劳动能力或虽 有劳动能力但无工作岗位的失业者也能获得补偿收入，这就使在业者与暂不在业 或永久失去工作的劳动者在收入和生活上不致出现过大的差距，并尽可能缩小差 距，比较普遍地体现了公平原则。社会保障不体现公平原则，就失去了其本来的 意义。社会保障体系的效率原则是指范围对象合理、给付标准合理的社会保障， 有助于经济效率的提高，因为它能够调动劳动者的积极性，并给生产力的发展创 造了一个良好的社会环境，有利于经济的稳定协调发展。 由于社会保障经费筹集模式的改革措施会形成有收入有保障，无收入无保 障，收入越多，缴费越多，保障收益越大的状况。这与公平的要求是相背离的。 而且将是否缴费作为是否获得保障权利的依据，将无力缴费的社会成员排斥在保 障范围之外，从而背离建立和实旅社会保障制度的初衷。因此，政策选择要合理， 公平与效率才能实现最优组合，就我国来说，建立公平与效率相结合的社会保障 制度必须从我国国情出发。对于无力缴费的社会保障对象，由国家财政负担，以 社会救济、优抚安置和部分社会福利事业项目去解决，以体现公平的原则：对于 医疗、失业、养老保障项目等，在实行国家、企业、个人三者共同合理负担的条 件下，可根据个人缴费的多少形成保障水平的差别，以体现效率原则，激励职工 的劳动积极性。 社会保障制度既是实现公平的一种社会稳定机制，又是发展生产力的一种社 会动力机制，是公平与效率相统一原则的体现。在社会保障制度中，公平与效率 具有同等重要的地位，两者并不存在相互排斥、非此即彼的关系，也没有先后顺 序的排列，而是一个问题的两个方面，是无法分割、相辅相成的，是统一的、契 合的关系。公平和效率都应服从和服务于社会保障这一目标。如果我们只强调任 何一方，不但会影响另一方，还会造成自身的危机，其最终结果必然会损害社会 保障制度应有功能的发挥。只有同时符合一定社会的公平价值和效率准则的社会 保障制度，才有可能成为公平、稳定、规范、有效的社会保障制度。 经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 1 2 1 2 生存权与发展权相统一原则 社会保障应遵循生存权与发展权相统原则，即不仅保障社会成员的基本生 活不因特殊事件( 如伤残、疾病、年老) 而受到损害，满足那部分需要国家和社 会援助的社会成员的生存的需要，还必须保证社会保障措施的实旌能推动社会经 济的发展。 在人的所有欲望中，生存的欲望具有优先地位。“们它是基于特定的物质生活 条件而提出的。生存权包括两方面的内容：一方面是生命权，即人的生命非经法 律程序刁i 得受到任何伤害和剥夺：另一方面是生命延续权，即人作为人应当具备 基本的生存条件，如衣、食、住、行等方面物质保障。生存权是生命权与生命延 续权的统一。在生存权中生命延续权是首要的，因为人只有首先活下来，才可能 有尊严地活着。 发展权“是从基于满足人类物质和非物质需要之上的发展政策中获益并且参 与发展过程的个人权利，又是发展中国家成功地建立一种新的国际经济秩序，亦 即清除妨碍它们发展的现代国际经济关系中固有的结构障碍的集体权利。”“”第 一个将发展作为一项权利作出规定的国际文件是非洲人权和民族宪章。该宪 章第2 2 条规定；“一切民族在适当顾及本身的自由和个性并且平等分享人类共同 遗产的条件下，均享有经济、社会和文化的发展权。”因此，现代发展不仅促进 人类告别贫困，而且需要提供给人类成员以较为平等的发展空间和发展支持。在 这个意义上，发展就与社会保障联系在一起。 生存权与发展权二者关系密切。一方面，生存权是发展权的前提，没有生存 就无所谓发展。另一方面，发展权是生存权的必然要求，只有实施发展权，生存 权的实现才能获得持续的、可靠的保障，并进一步改善和提高生存权的质量。所 以生存权与发展权是互为工具、互相包含的。只要以保障生存为直接目的，以促 进发展为间接目的，将两者协调起来，社会保障就会沿着健康的轨道发展并实现 良性循环，真正实现公正。 1 2 1 3 权利与义务相统一原则 社会保障应遵循权利与义务相统一的原则，也可称为权利与义务对等原则， 即指公民在享受社会保障权利的同时，必须履行社会保障的法定义务。权利和义 务是一对辩证统一的范畴。马克思早就指出，“没有无义务的权利，也没有无权 利的义务。”“订公民要享受权利就必须承担一定的义务，在履行一定义务之后 就应享受保障的权利。公民既是权利的主体，又是义务的主体，所以权利与义务 是不可分割的。但是对于某些“低保”对象、优待和抚恤对象等特殊的社会群体， 却要有一定的灵活性。 理解这一原则，要从两个方面来考虑： 经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 ( 1 ) 社会保障是人人平等享有的权利。现代社会保障区别于以往各种慈善 救济事业的特征之一，就是它是公民应当享有的一种权利。公民在生活上发生困 难、遇到风险时，社会和国家应依法予以经济的保证，而不是旌舍，接受者的人 格尊严应受到尊重。我国宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年 老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。 此时，公民是社会保障的权利主体。 ( 2 ) 权利主体应承担相应的保障义务。与权利主体相伴随的是义务，公民、 社会成员作为义务主体要履行应尽的义务，才能取得权利主体的资格。义务可以 区分为两个层次：第一个层次是最基本的，称之为劳动( 或工作) 义务；第二个 层次是捐献( 或缴费) 义务。也就是说，在社会保障领域中，权利和义务是多层 次的，个人不仅缴费时履行义务，而且通过工作履行义务。 按照大多数现代思想家的观点，正义理论的一个核心的组成部分，就是所谓 权利问题。无论在理论上还是在实践上，公正同权利、义务都是密不可分的。“马 克思主义伦理学认为，公正就是为一定社会的道德体系所确认的对社会成员之权 利和义务的恰当分配”“”。所以，说一个人有一种权利，就是说另外一个人或 者社会，对这个人承负有某种责任或义务。权利和义务在个人层次上的非对应性， 要求在全社会范围内得到统一。只有坚持这一原则，才能增强公民自我保障意识， 强化投保意识，有助于每个公民从个人利益上关心自己的保障待遇，从而密切国 家、单位、个人三者关系，建立起国家、单位和个人三方共担风险的社会保障机 制，实现公正。 1 2 2 社会保障制度的伦理价值 追求与谋划自身经济生活的安定和保障，是人类与生俱来的天性。伦理价值 上的考虑不仅影响社会保障的规模和结构，而且影响社会保障的形式，因此我们 必须对社会保障制度的伦理价值选择进行思考。我国的社会保障制度应遵循人道 性、互助互济性和共享性三个主要伦理原则。 1 22 1 人道性 人道主义是自文艺复兴以来人类社会所践行的一项最重要的原则。它是关于 人的本质、使命、地位、价值和个性等等的思想和理论，强调以人为本，肯定个 人的价值，维护个人的尊严和权利，以“人的本性”为真、善、美的尺度，并以 此来观察、衡量人类社会和其他事物。它是“社会保障的灵魂，也是社会保障制 度必须咯持的基本伦理道德原则”。“”“广义的、浅层的、初级的人道主义是视 人本身为最高价值从而主张把人都当作人来爱、来善待的思想体系；狭义的、深 层的，高级的人道主义是视人本身的自我实现为最高价值从而主张使人自我实现 经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 、 而成为可能成为的最有价值的人的思想体系。”“”人道主义作为一种道德原则， 要求我们尊重人、关心人，维护人的权利、价值和尊严，促进人的全面发展。 社会保障的对象是老年人、患病者、残疾人、失业者、遭遇灾害面临生活困 难者等社会弱势群体，对他们的基本生存状况进行保障，集中体现了它的人道性。 每个人在一生中都会面临生、老、病、死等问题，也难免会碰到疾病、伤残和自 然灾害等不幸事件。而以公平和效率为根本特征的市场经济的竞争机制，由于人 先天的智力、体力、家庭等客观条件的不同，必然带来优胜劣汰。伴随着经济转 轨和一系列重大社会变革，贫富差距有进一步拉大的趋势，弱势群体问题更加突 出，弱势程度不断加深，这些都影响到社会新一轮跨越和社会稳定。社会保障谁 是通过它的社会救助、社会保险、社会福利等运行机制为这个弱者群体提供人道 性的基本生活保障，保证他们的生活水平在社会道德所能接受的底线之上，使遭 到不幸遇到风险的人度过难关，这也是人道主义的基本要求。 1 2 2 2 互助共济性 中华民族的社会结构是以家庭、社区为基础而组成的。早在两千多年前，伟 大的思想家、教育家孔子就提出“爱人”的思想主张，这就滋育了互助共济的传 统民族美德。新中国诞生后，我们的民族美德得到真正的体现。社会保障正是基 于人类生存和发展需要，从终极关怀的目标出发，而产生的一种“互助”、“共济” 行为，这种利他主义行为在道德上是善的，它是以社会的力量保证全体社会成员 至少都能达到最低生活水平而形成的分配关系。 社会保险是现代社会保障的核心部分，其本质集中体现了社会成员之间的互 助互济。它是国家通过立法的形式，按照国家或地方政府规定的统一缴费比例筹 集资金，由国家、企业、个人三方共同承担，为劳动者提供基本生活保障的一种 制度。它是通过在社会成员之间调剂物资和钱财，救助贫困和不幸者，为社会成 员提供有限的安全保障，规避因各种灾害、疾病以及意外打击所产生的贫困。但 是在实际生活中，不可能每个投保人都遇到疾病、失业、工伤等风险，因此，这 些保险大都体现互济的特点，即由多数人“共济”少数人的损失和风险。 1 2 2 3 共享性 个文明的社会，社会保障制度应该覆盖全体社会公民，任何一个公民都应 该享受社会保障，无论穷人还是富人。它是每个人不可剥夺的权利。联合国的发 展权利宣言指出：“发展权是每个人不可剥夺的人权。每个人及各国人民均有 权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治的发展。在这种发展中所有人权和 基本自由都能获得充分实现。”人是社会的人，单个的个体人是无法生存和发展 的。“正是通过建立在社会成员们的需要和潜在性基础上的社会联合，每一个人 才能分享其他人表现出来的天赋才能的总和。”“6 1 人们需要合作，每一个社会 1 4 经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 成员只有在社会合作中才能得以生存和发展。每一个成员对于处在弱势地位的社 会成员都有责任和义务予以必要的帮助，尤其是对于改革与发展过程中付出代价 过大一方的社会成员应当予以相应的补偿，使之不仅能够保证做人的尊严，而且 能够共享由社会发展所带来的利益。 1 3 城乡统筹社会保障制度概说 上个世纪，我国建立的小康社会是一个低水平的、不完全的、发展很不平衡 的小康社会。特别是经济与社会发展失衡，比如，“三农”问题突出，城乡差别 和地区差别扩大，社会发展滞后等问题都给全面建设小康社会带来困难。正是这 些情况，党中央在十六大提出了“统筹城乡经济社会发展”这个科学命题，并在 党的十六届三中全会通过的完善社会主义市场经济体制的决定中提出了“五 个统筹”的发展思想，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统 筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，其中“城乡统筹”是最为重要 的方面。在中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议 中也高扬凸显社会科学发展的新概念“城乡统筹发展”。统筹城乡发展需要制度 的支持，其中尤为重要的是社会保障制度。 1 3 1 城乡统筹社会保障制度的内涵 统筹，即统一筹划，相互兼顾，共同发展。城乡统筹社会保障指城市与农村 是社会保障系统中的两个部分，应该以其异质性为基础建立起二者功能互补的有 机联系，形成城乡有机统一的网络系统。它是对“城市偏向”的修正，目标不是 农村的消解，而是在城乡的有机联系中，缩小农村与城市的发展差距，实现二者 的共同发展；是通过经济社会结构的转换求得经济与社会的协调发展，追求城市 与农村的优势互补之上的社会发展的更高质态。 目前，我国仍处于城乡二元经济结构中，城乡的发展是分割的，不利于农村 的发展，不利于真正实现现代化，不利于建设和谐社会。这些都要求我们建立城 乡统筹社会保障。城乡统筹社会保障主要是建立城乡衔接、公平统一的社会福利 保障制度。目前城市社会保障体系基本建成，投保人数和范围不断增加，但农村 社会保障体系还处在起步阶段，绝大多数的农民不能享受到现代文明带来的好 处。为此，我们必须按照城乡公平、经济公正的原则，统筹规划城乡学校、医院、 基础设施建设，初步建成最基本的农村社会保障体系的框架，包括基本养老保障、 基本医疗保障、最低生活保障和规范化的政府救济制度，促进城乡教育、医疗卫 生等保障事业的协调发展。 但是社会保障的城乡统筹并不等于社会保障的城乡统一。因为我国人口众 经济公正视野中的城乡统筹社会保障制度 多，资源有限，政府财力不够强大，地区差别和城乡差别巨大，这些因素决定着 我国社会保障制度现阶段不能采用统一模式，而应该“统”“分”结合，并在渐 进发展中以“统”融“分”，通过城乡统筹，逐步使社会保障覆盖城乡，逐步缩 小和消灭城乡差距，最终实现社会保障城乡统一的远景目标，这就是我们实行城 乡统筹社会保障的最终目的。 1 3 2 统筹城乡社会保障势在必行 任何一种制度的产生与存续，都有其特定的历史要求与条件制约。我国传统 的社会保障制度亦是如此。建国初期，百废待兴，我国在国力薄弱的基础上面临 着严峻的“生存”问题与“发展”问题。当时依照苏联的模式建立了与劳动者的 就业组织相联系的社会保险，它的实质是一种“单位保障”，或者说“国家保障”。 尽管新中国社会保障制度的建设与发展过程非常曲折，但5 0 年来的实践却雄辩 地证明这种社会保障制度以及与此相应的经济发展战略，对于解除人民群众疾 苦、激发人民群众的劳动积极性，保障人们基本生活，提高人们生活水平、生活 质量，促进经济发展和社会安定方面起到了不可替代、不可磨灭的作用。 然而，如同高度集中的计划经济体制内存致命的缺陷一样，作为集权体制下 的子系统，社会保障制度的运行亦存在着一系列难以克服的问题。传统的社会保 障制度作为“就业、保障与福利”三位一体的制度结构，在其实施过程中因城乡 制度分割而使经济公正受到极大的侵蚀。 在传统计划经济体制内，由户籍制度、城镇统包统配的就业制度和强政治约 束所构筑的城乡壁垒，实际上将农村居民人为地排除在社会保障体系的覆盖范围 之外排除在工业化过程的受益范围之外。反观历史，这种歧视制度安排实际上 与当时的经济体制和经济发展战略高度耦合。长期城乡分割式的宏观社会经济政 策强化了我国原有的二元性经济特征，导致了城乡居民间在收入分配、资源、地 位获取等方面形成了较大的差距。国家对农村和城市，对农民和市民实行分割式 的管理体制，特别是对农村、农民，事实上一直实行的是一种剥夺的办法，国家 用3 0 年左右的时间通过农业税和工农系统剪刀差从乡村经济系统中大约抽走了