（管理科学与工程专业论文）我国政府绩效考评研究.pdf

7 哈尔滨工程大学硕士学位论文 摘要 政府绩效考评作为一项重要的政府行政管理工具，对于我国政府在加入 w t o 后政府所面临的挑战，对于形成党的十六大上提出的“行为规范、运转 协调、公f 透明、廉洁高效的行政管理体制”，对于更好的发挥监督政府行为， 提高政府绩效，改善政府形象的作用都具有重要意义。我国学者从2 0 世纪 9 0 年代开始对其进行研究，并将这工具结合我国国情进行实际的应用。但 是运用的过程中却面临着一系列的问题，如考评体系不科学，权重设计不合 理，缺乏配套的民主环境和相应的规范化的操作流程等等。 本论文从政府的理论及其内涵的研究入手，对政府的基本概念，政府职 能，政府角色，政府理念进行相应的研究，提出我国政府应该定位于让人民 满意的有限型服务政府，然后在其基础上对政府绩效，政府绩效考评进行研 究。通过这些基本理论，基本概念的研究，我们得出了政府应该是让人民满 意的有限型的服务政府，政府工作应该注重经济性、效率性和效果性。 在这些基本理论研究的基础上，本论文从经济、社会和政治三个维度设 计了一套用于考评地方政府的指标体系，并且在此基础上构建了一个运用层 次分析法和d e a 模型相结合的考评模型。通过运用层次分析法对政府两个考 评周期的绩效综合指数进行测评，前一考评期的综合指数为参考指数，后 考评期的综合指数作为当前指数，以参考指数为输入，当前指数为输出，运 用d e a 模型对反映政府绩效提高效果的管理有效性进行测算。最后通过当前 指数和管理有效性系数组成的二维空间来描述政府绩效。 在论文的最后，以黑龙江省所属地级市政府为考评对象，运用本论文提 出的考评指标体系和考评模型对其政府绩效做了一个简单实例。 关键词：有限型的服务政府；政府绩效考评；管理有效性 哈尔滨工程大学硕士学位论文 a b s t r a c t a sa ni m p o r t a n tg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tt o o l ，g o v e r n r n e n t s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nh a si m p o r t a n ts i g n i f i c a n c et oo u rg o v e r n m e n tc h a l l e n g e f a c e da f t e rt h ea c c e s s i o nt ow t o ，t oc o m i n gi n t ob e i n g t h ea d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ts y s t e mo fb e h a v i o rn o r m ，t u r nr o u n dc o o r d i n a t e ，j u s ta n dt r a n s p a r e n t a n dh o n e s th i g h - e f f i c i e n t t h a tw a sp u tf o r w a r di nt h e1 6 t hn a t i o n a lc o n g r e s so f c o m m u n i s tp a r t yo fc h i n a ，a n dt of i n ef o i l p l a yt h e r o l eo fs u p e r v i s i n g g o v e r n m e n tb e h a v i o r , r a m m gg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ，i m p r o v eg o v e r n m e n t i m a g e s i n c e19 9 0 s ，o u rc o u n t r ys c h o l a rh a ss t a r t e dt os t u d y i n gi t ，a n da p p l y i n gi t c o m b i n a t i o nw i t ho u rn a t i o n a lc o n d i t i o n s b u ti tf a c e das e r i e so fp r o b l e m s ，s u c h a sn o n s c i e n t i f i ce v a l u a t i o ns y s t e m ，u n r e a s o n a b l er e l a t i v i t y , l a c ko ft h er e l a t e d d e m o c r a t i ce n v i r o n m e n tm a dc o r r e s p o n d i n gs t a n d a r d i z e do p e r a t i o np r o c e d u r ee t c f r o mt h e g o v e r n m e n t st h e o r y a n d c o n c e p t i o n ，t h i s t h e s i sc a r r i e so n c o r r e s p o n d i n gr e s e a r c hf o rt h eb a s i cc o n c e p t i o nt ot h eg o v e r n m e n t ，g o v e r n m e n t s f u n c t i o n ，g o v e r n m e n tr o l e ，g o v e r n m e n t si d e aa n dp r o p o s e st h a to u rg o v e m m e n t s h o u l db et h el i m i t e ds e r v i c eg o v e m m e n to f m a k i n gt h ep e o p l es a t i s f i e d ，a n dt h e n o nt h eb a s i so ft h e s e ，i ts t u d i e st h eg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c e ，g o v e r n m e n t 。s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h r o u g ht h e s eb a s i ct h e o r i e s ，t h e b a s i c c o n c e p t i o n r e s e a r c h w ed r a wac o n c l u s i o nt h a to u rg o v e r n m e n ts h o u l db e 廿1 el i m i t e ds e r v i c e g o v e r n m e n to fm a k i n gt h ep e o p l e s a t i s f i e da n ds h o u l dp a ya t t e n t i o nt ot h e e c o n o m y ，e f f i c i e n c ya n dr e s u l ti ng o v e r n m e n tw o r k o nt h eb a s i so ft h e o r e t i c a lr e s e a r c h ，t h i st h e s i sd e s i g n si n d e xs y s t e mf r o m t h r e e d e g r e e o fe c o n o m y , s o c i e t y , a n dp o l i t i c s d e g r e ea n dt h e ns t r u c t u r e s a n e v a l u a t i o nm o d e lo fi n t e g r a t i n gt h ea n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s st h e o r yw i t hd a t a e n v e l o p m e n ta n a l y s i st h e o r y t h r o u g hu s i n gt h ea n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s ，w e c a nt e s ta n da s s e s sc o m p o s i t ei n d e x e so ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i nt h et w op e r f o r m a n c ep e r i o d ，w el o o ko nt h ec o m p o s i t ei n d e xi nt h ef i r s tp e r i o d a si n d e xo fr e f e r e n c e ，o t h e ra st h ep r e s e n ti n d e x ，a n dt h e nw er e g a r di n d e xo f r e f e r e n c ea si n p u ti n d e xa n do t h e ra so u t p u t ，u s ed e am o d e lt ot e s tm a n a g e m e n t v a l i d i t y t h a t r e f l e c t s g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c er a i s e f i n a l l y , w e d e s c r i b e g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c et h r o u g ht w o - d i m e n t i o ns p a c ec o m p r i s e o fp r e s e n t i n d e xa n dm a n a g e m e n tv a l i d i t yc o e f f i c i e n t 哈尔滨工程大学硕士学位论文 a tt h ee n do ft h et h e s i s ，r e g a r d i n ga f f i l i a t e dr e g i o nm u n i c i p a lg o v e r m n e n to f h e i l o n g j i a n gp r o v i n c ea st h et a r g e to fe v a l u a t i o n ，w em a k eas i m p l ei n s t a n c e ，b y u s i n ge v a l u a t i o ni n d e xs y s t e ma n dm o d e lw ee x p o u n d e d k e y w o r d s ：l i m i t e ds e r v i c eg o v e r n m e n t ；g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ； m a n a g e m e n tv a l i d i t y 哈尔滨工程大学 学位论文原创性i 声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导 下，由作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文 献的引用已在文中指出，并与参考文献相对应。除文中已 注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已 经公开发表的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 作者( 签字) ：氇搀蠢 日期：2 叩年年i1 月z - 日 哈尔滨工程大学硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 论文的写作背景、研究目的及意义 2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，中国正式加入世界贸易组织，成为其第1 4 3 位成员。如 何应对带来的压力和挑战成了理论界探讨的热点。但目前我国这方面的著作 多是从经济学、法学角度去探讨，这些固然重要，但却远远不够。入世对于 中国的冲击是全方面的，而首当其冲的是政府的入世，政府在经济和社会发 展中理应发挥积极的作用，担当起促进国家经济和社会快速发展的重任。 党的十六大上，江泽民在题为全面建设小康社会，开创中国特色社会 主义事业新局面的报告中指出，“要在本世纪头二十年，集中力量，全面建 设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、 科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”为了实 现这一新世纪的宏伟目标，必须“深化行政体制改革，进一步转变政府职能， 改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理 体制。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继 续推进政府机构改革。” 政府作为现代化进程的动力源之一，其能力的大小，功能的强弱，职能 配置的合理与否，绩效的高低，对于经济和社会的发展至关重要。政府绩效 考评作为一项重要的政府行政管理工具，在西方社会取得了很大的成功，引 起了广泛关注。因而，研究政府绩效考评在我国有重要的现实意义。 第一、政府绩效考评是推进我国政治体制改革的重要环节。由于长期受 计划经济的影响，我国政府过去一直强调对社会经济生活进行大一统的管制， 这就造成了政府机构臃肿，效率低下，腐败滋生。改革开放以来，我们虽然 已经沿着市场的方向前进了很多，但还存在许多问题，比如社会的公平、公 f ，政务公开、行政管理中的民主机制等等，在进一步深化改革过程中，必 须对政府的投入产出、政府行为的效率、效果进行评价，确定问题所在，并 接受人民群众的监督，这也是民主政治的基本要求。同时，随着体制改革， 政府职能f 在进行重大调整，许多社会经济事务，政府将由直接管理变为间 哈尔滨工程大学硕士学位论文 接管理，小政府、大社会的格局正在逐渐形成，政府绩效考评以其考评结果 为这种变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。所以说，政府绩效评估对 于促进民主制度的建设，加快政治体制改革的步伐具有重大意义。 第二、政府绩效考评有助于提高政府绩效。现代政府管理的核心问题是 提高绩效。要改进绩效，你必须首先了解目前的绩效水平是什么。如果你不 能测定它( 绩效) ，你就无法改善它。绩效考评对提高政府绩效的意义首先体 现在计划辅助功能，政府绩效考评中的绩效指标有助于管理目标的分化。更 为重要的是，某一阶段的绩效考评结果有助于确定下一阶段的指标，并依此 合理配置资源。科学的目标制定有助于提高政府的绩效。在行政工作走出计 划而进入实施阶段后，绩效考评为工作中的监督提供了信息支持。另外，在 缺乏关于效果的客观资料的情况下，资源配置大都是根据政治上的考虑做出 来的：当领导人在决定增加预算时，往往不知道把新增加的资金投向何处， 以至于出现“我们盲目地花钱，但又不知道花的钱换来了什么”的状况；当 削减预算时，又不知道削减的是“肌肉”还是“脂肪”。绩效考评是辨别成功 还是失败的手段，它有助于摆脱由于我们看不见自己的目标，我们要加倍努 力的窘境，有效避免了资源的浪费。总之，政府绩效评估有助于在组织内部 形成浓厚的绩效意识，从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环 节。 第三、政府绩效考评有利于政府信誉和形象的提高。政府绩效考评是政 府向公众展示工作效果的机会，展示成果能赢得公众对政府的支持。同时， 展示政府绩效状况，能推动公众对政府的监督。政府部门向群众提供公共服 务具有垄断性群众无法选择，而绩效考评实际上是一种信息活动，其特点是 考评过程的透明和信息的公开，把政府在各方面的表现情况做出全面、科学 的描述并公布于众，无疑有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作。这 也是政府由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。另一方面，政府绩效 考评并不只是展示成功，它也暴露政府的不足和失败，这并不一定损害政府 部门的信誉，相反，政府向公众公开所面临的困难和问题，并展示其为提高 绩效所作的努力及其结果，有利于克服公众对政府的偏见，建立和巩固公众 对政府的信任。 哈尔滨工程火学硕士学位论文 扎2 国内外关于政府绩效考评的研究现状 1 2 i 国外关于政府绩效考评的研究现状 自1 8 8 7 年威尔逊在其行政学之研究一文首次将提升行政效率视为行 政学研究之根本任务以来，行政效率、如何提高政府绩效便成为行政学家们研 究的重点和热点，并相继产生了一系列的理论。例如，以泰勒为代表的科学管 理学派提出，行政管理如同企业管理，也是运用一定的方法手段，将有限资源 转化为特定产品的过程。在这个过程中，其关键的要素是方法和技术，若方法 和技术对头。它就能节省人力、减少浪费，增加产品的数量和提高产品的质量， 就能不断地提高行政绩效。官僚制理论学派认为，行政绩效的关键在于从事行 政工作的各个部门之间的协力与合作：而这种协力与合作关系处理得好坏的 关键又在于各机构之间权责关系的明确与否。为此，其代表人物韦伯还在理性 的基础上，建立了整套的以层级制、分工制、专业化、常任制、制度主义、 规范化和职业精神为核心特点的组织体系，即“官僚制”。官僚制组织后来为 西方各个文官制度和行政组织设计提供理论基础。以法约尔、克利克为代表 的行政功能学派指出，行政管理是由一系列相互衔接的和联系的活动环节组 成的，行政绩效的获得以各个环节功能的高效及它们的合理搭配为前提和基 础。这些也就是我们通常所说的传统效率观。尽管它们思考的角度各有侧重， 但我们仍呵以看出它们的共性：第一，他们均认为行政绩效即行政效率，就是 “用最小的成本达到既定的目标，或者成本既定时产出最大”：第二，他们也认 为政府的绩效管理模式应是一种纯工具理性的范式，其以物质、规章制度等为 基础，追求的是用产出、时间等来度量的经济和效率。出此可得知，它们最大 缺点在于其对行政活动中人员要素的漠视：而“人是一切组织中最活跃、最根 本的要素”，这是一个不争的事实。因此，此种理论指导下的绩效管理模式在 政府管理低效面前也就注定了它的无能为力。 在国外，大规模的公共部门绩效评估始于7 0 年代初期，1 9 7 3 年尼克松 政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”( t h ef e d e r a lg o v e r n m e n t p r o d u c t i v i t ym e a s u r e m e n t ) 力图使公共部门绩效评估系统化、规范化、经 常化。1 9 7 6 年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，该种法律对一项 哈尔溟【程大学硕士学位论文 计划或一个规章规定一个日期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到 批准有效，否则就从此失效，从而迫使政府部门定期对它们的活动和规章的 结果进行评估。 政府绩效评估8 0 年代受到极大的重视和青睐。此时，绩效评估应用最 持久，最广泛，技术上比较成熟的当属英国。它也是撤切尔政府克服官僚主 义，提高行政效率和效能的努力的一个重要组成部分。1 9 7 9 年，撒切尔任命 雷纳勋爵任其顾问，并推行改革，开展了著名的“雷纳评审”( r a y n es c r u t i n y p r o g r a m ) 。雷纳评审是“以解决问题为导向”的“经验式调查”，调查的起点 是“人们已经了解的东西而非不了解的东西”。正是针对相当熟悉并似乎司空 见惯的东西，评审者提出问题和质疑，以便发现存在的问题，从而拟订提高 效率的具体方法和措施，并征求建议，在有关方面人员对必要采取的改革措 施达成共识的基础上由被评审单位的负责人实施改革的具体的措施。1 9 8 0 年，英国环境大臣赫尔在环境事务部率先建立了“部长管理信息系统” ( m a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e mf o rm i n i s t e r s ) 。它集目标管理、绩效 评估为一体，旨在向部长提供全面的，规范化的信息。1 9 8 2 年，撒切尔政府 公布了著名的“财务管理新方案”( f i n a n c i a lm a n a g e m e n ti n i t i a t i v e s ) 要 求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”。1 9 8 3 年英国卫生与社会保障部 第一次提出了较为系统的绩效评估方案。这一方案包括1 4 0 个绩效示标，应 用于卫生管理部门、卫生和服务系统的绩效评估。 这一时期，政府绩效评估侧重点是经济和效率，追求投入产出比的最大 化。进入9 0 年代，当代关注的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被 提到了重要地位，在西方行政管理实践中，“效率优位”被“质量优位”所取 代，所以这一时期的评估侧重点是公共服务的质量和效益。这时绩效评估在 西方各国被普遍接受，其过程也更加规范化、系统化，指标的确立和分析方 法的选择上，逐步呈现由定性转向定性与定量相结合，采取科学的数学分析 方法等趋势。 除了美国和英国外，荷兰、澳大利亚、法国等国家都将绩效评估作为政 府改革的一个藿要组成部分，以此提高政府效率和服务质量，德、法等国也 已经建立了科学完整的目标体系，对政策进行评估。以至于西方学者惊呼“评 估国”正在出现。一位专栏作家也对此感叹到：“我们已经生活在这样一个时 哈尔滨 程大学硕士学位论文 代：理性思辨( r e a s o n i n g ) 不再受尊崇，信服( c o n v i c t i o n ) 才是一切。” 1 2 2 国内关于政府绩效考评的研究现状 在提高政府服务质量，改善人民福利的激励下，以及在新公共管理理论和 西方各国政府改革实践的影响下，我国公共管理学者从2 0 世纪9 0 年代以来就 丌始关注西方的政府绩效考评的理论研究和应用情况，将这一对西方各国公 共管理产生重大积极影响的管理工具介绍到我国并结合我国的国情进行了大 量的研究，取得了重大的成果。 从总体上说，我国学者对政府绩效测评的研究主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 对政府绩效测评研究最多的是北京大学公共管理学院周志忍教授，主 要体现在他在1 9 9 8 年版的中国政府形象战略一书，其中撰写了“政府绩效 与政府形象”一章。此外，他还主持了两个关于政府绩效测评的国家项目，一 个是1 9 9 8 年国家社科基金项目，项目名称是“公共组织绩效评估的理论方法”， 另一个是2 0 0 0 年国家自然科学基金项目，项目名称是“公共组织绩效管理的理 论和实务”。 ( 2 ) 全国主要高校主持的关于政府绩效测评的项目主要有：中国人民大学 公共管理学院张成福教授等主持的中央编制委员会项目“政府绩效管理与绩 效评估”；华中科技大学公共管理学院徐晓林教授主持的“数字政府绩效研 究”；北京大学政治发展和政府管理研究所谢庆奎教授和陈庆云教授负责主 持的“当代中国政府管理与发展的基础理论研究”的予课题“政府绩效管理 研究”：由人事部资助，并且由人事部下属的人事科学研究院牵头组成的中 国政府绩效评估研究课题组。 ( 3 ) 政府绩效测评研究也得到了某些政府部门工作人员的重视。例如山 西省运城市委办公厅樊丽霞同志主持2 0 0 2 年山西省的软科学项目“政府绩效 评估指标体系及方法研究”。 ( 4 ) 有些高校还将政府绩效测评以研究生教育课程的形式搬到了课堂上。 例如北京大学公共管理学院把“公共部门绩效管理”作为m p a 学员的一个主要 的研究方向。再如，中山大学政治公共事务学院把“政府绩效管理”以专题 研究的形式给研究生开课。 哈尔滨工程大学硕士学位论文 。 由上述我国政府绩效测评的基本情况可以发现，我国政府绩效测评研究 具有以下三个特点： ( 1 ) 我国的政府绩效测评研究以项日研究形式为主。尽管我们也可以从中 国期刊网上检索到一些关于政府绩效测评的文章，但是无论是从数量还是研 究的深入程度来看，我们与国外的研究成果相比都还存在很大的差距。 ( 2 ) 我国的政府绩效测评研究主体以高校教师为主。虽说政府对政府绩效 管理的研究已经开始重视起来，但是不能否认的是目前对于政府绩效的研究 的主阵地还是高校。当然，随着社会的进步，我们将会看到逐渐会有一些有远 见的政府官员会和学者及高校合作，进行政府绩效方面的研究。 ( 3 ) 我国的政府绩效研究对公共管理实践的影响非常有限。这主要是因为 我国的政府绩效研究多分布在项目研究上，取得的成果仅仅局限在专家范围 内，作为实践界的政府很少能够看到政府绩效测评研究取得的成果。虽然我国 的公共管理学者在政府绩效测评研究方面投入了大量的精力，在某出领域也 取得了相当重要的成果，但是，我国科研基金管理的特点决定了我们大量的政 府绩效成果是以项目报告的形式出现的，因此，对政府绩效测评项目成果的分 享仅仅局限于极少数的专家范围内，很多学术研究者都看不到，更不用说政府 官员了。这就使得政府绩效测评这一在国外应用性很强的理论研究到我国却 变成了“纯”理论性的研究，这不仅严重地影响了政府绩效测评研究的深入， 而且大大地降低了政府绩效研究的理论成果对公共管理实践的应用价值。存 我们看来，这是我国当前政府绩效测评研究存在的最关键的问题。 1 3 本论文的总体思路及研究方法 1 3 1 论文研究的总体思路 本论文的研究内容属于一个较为敏感的领域，尽管国内外的学者专家对 政府方面的研究也不少，但是真正涉及运用定量方法研究政府绩效的还不多， 因而本论文可供借鉴的资料有限，所以本论文研究的内容具有较大难度。本 论文分为四个部分： 第一部分为论文的绪论部分。该部分主要论述论文的写作背景、研究目 的意义和政府绩效考评的国内外研究现状。 哈尔滨工程大学硕士学位论文 。第二部分为论文的理论支撑部分。该部分为论文的第二章，从研究政府 丌始，对政府的概念及其政府与市场、企业和社会的关系入手，然后在对政 府概念的把握上研究政府职能、政府角色和政府理念。最后总结出政府应该 是一个让人民满意的有限型的服务政府的宗旨。然后对政府绩效，政府绩效 考评的基本概念和理论进行论述，这些都对论文下一步构建政府绩效考评体 系，构建政府绩效考评模型奠定了理论基础。 第三部分为论文的核心部分。构建了政府绩效考评的指标体系和考评模 型，该部分为论文第三、第四和第五章。第三章从我国政府绩效考评现状及 出现的问题入手，然后探讨其成因。第四章在政府绩效的经济、社会和政治 三维度的理论框架下，在让人民满意的有限型服务政府宗旨及其政府工作的 经济性、效率性和效果性的标准下构建政府绩效考评的指标体系。第五章构 建政府绩效考评模型，首先通过层次分析法对政府绩效的最近两个考评周期 测算出其政府绩效综合指数，分别作为参考指数和当前指数，然后以前期的 测算的参考指数为输入，以后期的当前指数为输出，运用d e a 模型测算出管 理有效性系数，然后由当前指数和管理有限性系数构成的二维空涮平面，在 该二维平面上对考评对象进行分析。 第四部分为论文的实例部分。该部分笔者以黑龙江省地级市为考评对象， 运用考评指标体系和考评模型对其进行测算以检验我们考评模型的科学合 理性，同时通过比较各地政府绩效，对我省地级市政府绩效情况做一个简单 的分析。 1 3 2 论文的研究方法 本文采用理论与实践相结合，定性分析与定量计算相结合的研究方法， 力求建立一套能够考评政府绩效的考评方法，以便更好的发挥政府绩效考评 这一政府行政管理工具监督政府行为，改进政府绩效，提高政府形象的作用。 1 4 本论文的创新之处 本论文的创新之处表现在以下几个方面： 1 、通过对政府的基本概念，政府职能，政府角色和政府理念的研究，提 出我国政府的宗旨让人民满意的有限型的服务政府。 哈尔滨工程大学硕士学位论文 。2 、建立了一套能够涵盖政府绩效的各个方面，能够体现让人民满意的有 限型的服务政府宗旨，同时注重政府工作的经济性，效率性和效果性的考评 指标体系。 3 、构建了一个结合层次分析法，数据包络分析的考评方法，它既能测算 出反映出政府当前绩效的政府绩效考评当前指数，又能够测算出反映当前政 府绩效提高的效果的管理有效性系数，通过一个有当前指数和管理有效性系 数的二维体系来描述政府绩效。 4 、以黑龙江省1 1 个地级市的政府绩效做了一个实例，测算出各个地级 市政府的绩效，并且在此基础上对各地绩效情况做了简单的分析。 哈尔滨工程大学硕士学位论文 第2 章政府绩效考评相关理论 2 1 政府的基本概念及其理论 2 1 1 政府的概念 英文“政府”一词g o v e r n m e n t 的动词形式g o v e m 来源于拉丁文g u b i n e r e ， 原指驾驭、掌舵，后引申为指导、管理和统治之意，其名词形式则指进行管 理和统治的实体组织形式，也就是我们今天所指的政府。 绝对主义国家时期形成相对稳定的官僚治理机构之后，在谣方才有对政 府概念的确切描述。法国学者让布丹区分了政府与国家，英国学者洛克在 政府论中把政府界定为受人民委托行使公共权利的“裁判者”。后来，以 约翰密尔为代表的学者们认为政府机构和政府体制对政府的设计至关重要。 但这些都是对政府概念的静态理解，直至阿瑟本特利在政府过程一书 中从政府过程来定义政府，政府的理解才进入了动态时代，他认为“政府是 由表现在政府中的群体和利益集团的活动构成”。 在我国古代，政府开始指的是宰相办公的场所。后来，政府一词外延扩 大，指行政官僚办公的场所和机构。近代中国政治学学者邓初民将政府界定 为执行政治任务、运用国家权利的一种机构，此时，我国对政府的界定才和 西方逐渐接轨。 目前，在政治学上，对政府的定义有广义和狭义的理解，广义的政府泛 指各类国家权力机构，它包括立法、司法和行政机构。它对应的是公民，权 力来自公民的委托。狭义的政府仅仅指国家机构中执掌行政权力、履行行政 职能的行政机构。而在现实中，这种纯粹行政意义上的政府根本不存在，各 国的行政机构都或多或少承担了一定的立法和司法功能。 笔者在总结前人的基础上认为：政府就是指依法建立的管理国家和社会 公共事务行政组织。它包括三层含义：一是各级政府，它们具有相对独立的 法人实体，包括从中央到地方的各省、市、县、乡级政府；二是指各级政府 职能组织，包括各个部、局、司、科等部门，这两层都是政府的实体层面， 都是按照法定程序设置的，都有一定的职能和职权，并且都有各自的行政目 哈尔滨工程大学硕士学位论文 标：三是政府机构工作人员，包括各个职位的政府公务人员，包括行政编制、 事业编制和其他编制，如果只有政府机构的实体层面，而不配备与之相匹配 的人员来驾驭这个实体，政府就是个空壳，也不能履行其管理国家和社会 公共事务的职能。 2 1 2 与政府有关的几个概念 2 1 2 1 政府与市场 市场存在必须具备以下四个方面的条件：一是一组当事人为了更好的满 足自己的需求，相互之间因买卖各自所需要的物品而互动：二是这种互动出 自当事人的资源，并且以货币为互动的中介；三是当事人之间的交换以一定 的价值和数量等式为基础，遵守等价等值原则；四是存在着很多的买者和卖 者。另外，还需要消费者的偏好决定各个市场的价格水平，反映了消费者需 求同产品生产成本相互关系的价值信号决定资源在不同商场之间的配置。可 见，通常所说的市场，就是指市场机制或市场调节机制，它要表明为一种价 值规律自行调节的经济机制和经济运行方式。也就是说，市场是一个自发形 成、自由竞争的组织体系。 政府是人为设计的组织体系，而市场是自发形成的组织体系。两者都对 社会资源产生作用，但二者发生作用的方式、范围确是不同的。一般来说， 对于市场配置资源能够发挥作用的地方如效率、竞争力、活力等都由市场发 挥作用。同时对于市场失灵的地方，要充分发挥政府的作用。笔者认为政府 应该在以下几个方面发挥作用： 1 、制定和执行宏观调控政策，控制宏观经济总量平衡，控制经济的波动 性和通货膨胀率。 2 、提供公共物品。 3 、消除经济活动产生的消极外部性。 4 、解决社会公平问题。 5 、保障市场机制的有效运行在法律的范围内。 2 1 2 2 政府与企业 各国政府都在寻找一条既能发挥政府对企业的宏观调控作用，又不至于 哈尔滨工程大学硕士学位论文 使企业失去活力和竞争力的有效途径。 政府和企业都是人类文明发展的产物，但是二者在其性质、价值取向和 行为方式等方面有着显著的不同。政府是依法建立，运用行政权力对国家和 社会公共事务进行管理的行政组织，其性质是国家行政管理机关，它是统治 阶级的代表，同时又是社会公共利益的代表，因此，他的价值取向是追求公 平、公f ，行为方式是通过运用国家行政权力和法律来对国家事务和社会公 共事务进行管理，行为方式为强制方式，准强制方式和非强制方式。企业则 是从事生产和流通等经济活动，为社会提供物质产品和劳务并获取盈利，实 行自主经营和独立核算，具有法人资格的经济组织。其性质是组织生产，配 置资源的基本经济单位。企业的价值取向按照经济学的理论就是实现利润最 大化，最大限度的追求经济效益。行为方式是通过市场竞争参与经济活动， 具有非强制性特点。 在我国，政府和企业突出表现为两种关系，即政府与社会所有企业的关 系和政府与国有企业的关系。第一种关系中，政府作为社会公共权力的行使 者，它有权对社会所有企业行使管理权，通过政府调控市场、市场调控企业 的间接方式来体现的。而政府的调控行为主要表现在：提高效率行为：稳定 经济运行行为：维护公平行为；培育市场行为。第二种关系中，政府作为国 有资产的代表，与国有企业形成了在财产上的法律关系，有权对国有企业进 行管理。 借鉴国外的做法，对我国国有企业进行如下改造：第一，强化多元化投 资主体，尽快对国有企业进行股份制改造，对于基础产业和支柱产业的骨干 企业，国家要实行控股，吸收非国有资金入股，对于其他的中小型企业，改 组为有限责任公司或股份公司；第二，调整国有经济布局，做到与其他经济 形式形成优势互补，通过国有资产重组，把国有经济从竞争性行业对出来， 把国家的有限资源用到国家安全、自然垄断和公共物品等关系国计民生的行 业中去；第三，进一步完善国有企业产权制度，确认国家拥有财产的最终所 有权，保证企业拥有独立的法人财产权，使国有企业成为自主经营、自负盈 亏的独立法人实体。 哈尔滨工程大学硕士学位论文 2 。1 2 3 政府与社会 政府来源于社会又高于社会，政府凌驾于社会之上又离不开社会。从社 会的范围来看，社会是政府法定管理范围之外与公民个人自主权限范围之外 的公共部分，总之，政府是一个规范性领域，包括权力制度、法制等；社会 是个规律性领域，包括社会规律、文化规律等。政府是一个特殊性领域， 它表现的只是政治统治和公共管理；社会是一个普遍性领域，各种主体、关 系、行为都要在社会中表现出来。二者是相互独立、相互依存、相互服务的 关系，而不是简单的统治与被统治、管理与被管理的关系。 2 1 3 政府职能 政府职能就是指政府依法对国家和社会公共事务管理的职责和功能。自 从有国家以来，政府职能问题始终是关于政府的基本问题之一。对于政府职 能内容的定义，国内外很多专家对政府职能进行了界定，但基本上都从经济、 社会、政治几个方面来论述。 2131 经济职能 经济职能是指政府运用权力对国家经济事务进行管理的职能，包括宏观 调控职能和微观管理职能两个方面。前者是指国家通过统筹规划、掌握政策、 信息引导、组织协调、提供服务和检查监督来保证国民经济结构的合理性， 后者主要是通过国有经济的形式来参与经济，不断增加国家的经济实力。 21 3 2 社会职能 社会职能是指政府对教育、科学、文化、体育、卫生、民政和社会保障、 环境保护等社会公共事务的管理。主要包括文化职能和社会服务职能，前者 指政府对教育、科学、文化、卫生、体育、新闻出版等方面；后者的主要内 容在为社会提供各种服务和搞好社会保障，包括环境保护、医疗卫生、人口 控制、城市规化、旅游娱乐以及建立健全养老保险和待业保险制度，完善社 会福利、社会保障体系等。 哈尔滨工程大学硕士学位论文 21 3 2 政治职能 政治职能的核一心在于维护和巩固国家政权，包括专政职能和民主职能。 专政职能的目的是为了维护国家社会次序，为经济社会发展和实行民主建立 个良好环境，主要包括对内和对外的职能，前者主要指政府维护国家主权 和领土完整，打击国外恶势力对国家的颠覆，保卫国防；后者是指政府制裁 危害社会次序的一切行为，打击任何形式的犯罪，表现为对内对外创造好的 环境。民主职能是保障人民的民主权利，包括维护和巩固人民代表大会制度， 政务公开，加强人民自治组织建设，提高人民的参政议政能力。 21 3 4 政府职能三者间的关系 政府把发展经济放在首位，为社会发展和政治稳定奠定强大的经济基础。 只有经济实力提高，我们国家的教育、科学、文化、卫生等社会事业才能有 物质保障，也只有经济实力增强，才能促进综合实力的提高，才能保护国家 主权的独立和国内的政治稳定。 政府要努力促进教育、科学、卫生等社会公共事务的发展，为经济的繁 荣和政治的稳定提供坚实的社会保障。社会职能和经济职能二者是交互式的， 其内容是相互作用、相互影响的，事实上，社会公共事务的健康发展，对经 济职能的发展具有重要的作用。另外，社会公共事业的发展，也对维护国家 主权独立和政治稳定具有重要意义。 加强国防、军队、武警、公安等政府职能建设，为我国经济发展和社会 发展创造一个良好的国内外环境。政治职能是经济职能和社会公共管理的强 力支持。虽然经济职能和社会公共管理职能不依靠国家强制力进行管理，但 是并不意味着二者不以国家强制力为后盾。 2 1 4 政府角色 对政府角色的讨论由来己久，可以说从政府诞生以来，政府就一直在社 会、经济中发挥作用，承担某种角色，但是在资本主义逐步建立起来以后对 政府角色的探讨和争论进入了白热化。 哈尔滨工程大学硕士学位论文 21 4 1 国外关于政府角色的讨论 17 州纪中叶到18 世纪中叶，随着资本主义生产方式的确立和资，“阶级地 位的提升，以亚当斯密为代表的古典自由主义理论者们运用于对政府与社 会和市场关系的分析，提出弱化政府职能，奉行放任主义，主张管的最少的 政府就是最好的政府，政府的职责就是充当“守夜警察”。 亚当斯密的自由放任主义直接导致了2 0 世纪3 0 年代爆发了一场“最 深刻、最持久、最广泛的资本主义世界经济危机”，此时，以凯恩斯为代表的 政府干预主义找到了孕育的土壤，他们主张强化政府职能，经济活动由政府 来调节，削弱市场机制的作用，政府由“守夜警察”转变为积极的干预者。 这一时期政府扮演着“道德人”的角色。 此后伴随着一定时期经济形势的变化，先后出现了新自由主义和新干预 主义，他们对政府角色定位在自由主义和干预主义的基础上又有一些局部的 变化。 从中我们可以看出： l 、通过不同时期对政府角色的讨论的过程中我们可以发现学者们对政府 在经济、社会中的作用的认识正在逐渐得到一个共识，政府的作用既重要， 又有限，只是对不同时期，不同地区，不同环境下政府发挥作用的程度有所 区别。 2 、通过不同时期对政府角色的讨论我们还可以看出，政府存管理经济、 社会时既不能像自由资本主义时期的那样充当“守夜人”，也不能像凯恩斯主 义那样的“全能政府”。实际上，政府作用的强弱和活动范围的大小主要取决 于市场及其社会发育程度和经济、社会发展的稳定性。市场发育好、社会稳 定，经济发展平稳的国家政府作用就弱，经济、社会发展可以更多地依靠成 熟的市场及社会来发展。 21 42 我国以前对政府角色的定义 就我国而言，建国以来由于长期实行计划经济体制，政府职能属于全面 深度干预模式，政府在经济生活、社会生活两条线实行全面、深度的干预， 这即使是凯恩斯时期的政府也无法相比的。这样的政府在建国初期对于散乱 资源的整合，发挥了积极的作用。然而，这种全面深度干预模式由于其内在 哈尔滨工程大学硕士学位论文 所固有的矛盾的长期积累给经济生活、社会生活造成了难解的顽症，如缺乏 活力、创新不足等，使得经济、社会的发展步伐放缓，人民生活水平长期得 不到明显提高。 随着经济体制改革的不断深入，我国政府角色也有所调整。但是由于行 政体制改革滞后，全面深度干预的本质并没有转变，管了许多不该管也管不 好的事，又有许多应该管好却没有管好的事。由于政府职能没有从根本上转 变，我国的经济体制与行政体制间的矛盾明显加剧。随着加入w t o ，政府职能 已到了非转变不可的阶段，传统的大而全、全而弱的“全能政府”必须转变， 这样才能适应中国改革的需要。 21 4 3 对我国政府角色的重新定位 鉴于我国市场发育程度和经济发展水平来说，笔者认为，我国政府角色 应该是有限型的服务政府。 角色定位于服务，即政府角色成为了公共服务的供给者。政府公共部门 与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者 与消费者、顾客之间的关系。把服务作为政府管理的出发点和归宿，服务是 政府的宗旨，以服务为中心，管理是为着更好的服务，它强调服务而非管制。 有限型政府是与计划经济时代的全能型政府相对应的。角色定位于有限 性政府的原因有二：其一，政府对社会、对经济全面干预的后果是严重制约 着经济和社会发展，导致市场不能发挥其在资源优化配置方面的作用，企业 失去活力，社会发展严重失衡，而且政府规模庞大，人浮于事，行政效率低 下；其二，政府能力有限。政府占用的资源是有限的，资源能够整合的程度 也是有限的，因而政府能力也是有限的。对经济、社会的事情大包大揽，全 面管理和干预必然会超出政府能力，因而政府应该把有限的能力用到对政府 职能重新定义的范围之内，做那些应该做而且必须做的事情，并且把这些事 情做好，在这些领域最大限度的发挥政府作用。 2 1 5 政府理念 政府理念，从抽象意义上说，是政府对自身使命的目的、性质和意义等所 持有的总的信念，是政府关于自身的规范性的认知模式。政府理念作为政府 1 5 哈尔滨： 程大学硕士学位论文 的价值定位和作为行政文化的内核，从根本上说决定和指引着政府的行为方 式。具体来说，总体上可以归纳为内外两个方面的作用：就内部作用而言， 良好的政府理念对政府具有导向、约束、凝聚、激励和整合等功能；作为外 部而言，是指在政府与社会的互动过程中，社会公众通过对政府理念的感知 而产生的对政府的情感