（行政管理专业论文）博弈论视角下我国土地征用的外部性分析.pdf

摘要 随着工业化、城市化进度的加快，土地征用规模在不断扩大，部分农民失去 了其赖以生存的最主要物质基础土地，作为国民经济基础的农业地位也受到 了极大的削弱。保障农民的土地权益，加强国民经济的基础并解决同益加剧的农 地征用矛盾成为当前农村经济社会发展和新农村建设的主要议题。 土地征用是指国家为公共利益的需要而依照法定程序将集体土地转为国有 土地并付给合理补偿的政府行为。土地征用不仅具有公共利益性和强制性，而且 还具有权属转移性和补偿性等特征。随着社会主义市场经济的发展，工业化、城 市化速度的加快，农地征用不仅规模在加大，并且因为不规范的土地征用而引发 了一系列的社会矛盾。土地征用的公益性界定模糊、土地权益界定不清、土地市 场价格机制缺失、土地征管约束机制匮乏等这些外部性现象不仅影响了农业经济 发展、农民生活质量提高和农村社会稳定，也直接威胁着共同富裕与全面小康社 会战略的实施。信息不对称，中央政府、地方政府、土地开发商和农民等主要利 益主体问的博弈与超优策略选择倾向，也导致了土地征用均衡机制的失落和非合 作博弈的发生。 针对土地征用问题，尽管学术界从不同视角、应用不同方法进行了一些研究， 并给出了相关建设性意见和对策，以期能为政府改善土地征用外部性提供可行思 路。但总的看来，目前对土地征用问题的研究还停留在学习引进与吸收上，更多 的是对现象的描述，缺乏精细的分类研究，对原因的解析深度不够，问题的把握 有些模糊，对策的探讨也显得比较笼统，可操作性欠缺，缺乏对土地征用制度改 革的方向和总体思路的详细规划和论证。事实上，土地征用涉及法律、产权、公 益性目的、政府行为、农民权益等问题，其中蕴藏着各利益主体的利益博弈，需 要有对土地征用中各利益主体的相互作用和均衡机制构建的系统分析。鉴于此， 本文以土地征用的利益均衡构建问题为研究对象，分析土地征用过程中外部性及 其表现；运用博弈论的分析方法考察征地过程中各个利益主体的行为特征与利益 偏好，剖析土地征用过程中外部性产生的原因；提出由土地征用利益均衡制度、 土地征用利益均衡的补偿政策、征地模式以及社会保障制度等几方面着手，探讨 化解土地征用外部性的路径。就土地征用利益均衡制度建构而言，要求政府端正 农地征用制度的设计理念，站在社会利益最大化的立场上确保博弈的公丌性、公 平性，矫j 下超优策略博弈下的集体理性缺失，避免博弈困境，力求实现纳什均衡。 就土地征用利益均衡的补偿政策来看，市场价格补偿以及合理分配征地补偿费是 解决补偿费用低、补偿费用不合理等问题的关键。同时，必须选择适宜的征地安 置模式及健全社会保障制度。此外，还必须强化对征地执法行为的监管和基础民 主建设，从根本上完善我国征地法律制度和农民利益表达机制，增强农民的博弈 能力，以化解征地中凸现的社会矛盾。 关键词：土地征用；外部性；博弈；利益均衡 n a b s t r a c t a st h es p e e d u po fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n ，t h el a n de x p r o p r i a t e db e i n g l a r g e ra n dl a r g e r s o m ef a r m e r sh a v el o s tt h e i rm o s ti m p o r t a n ts u b s t a n c ef o u n d a t i o n ( 1 a n d ) a n dt h ef o u n d a t i o no fe c o n o m y ( a g n 。c u l t u r e ) h a sb e e nw e a k e n e dd e e p l y g u a r a n t e e i n gt h el a n dr i g h to ff a r m e r s ，p r o t e c t i n gt h ef o u n d a t i o n o fe c o n o m y ( a g r i c u l t u r e ) a n ds o l v i n gt h ec o n t r a v e n t i o no fl a n de x p r o p r i a t e dw i l lb et h em a i n t o p i c so fc o u n t r ye c o n o m yd e v e l o p m e n ta n dn e wc o u n t r yc o n s t r u c t i o n e x p r o p r i a t i n gl a n dm e a n st h a tt h es t a t ec h a n g e st h eo w n e r s h i po fl a n df r o m c o l l e c t i v i t yt ot h es t a t eb a s e do nt h en e e do fp u b l i cr i g h tm e a n w h i l ea f f o r d i n gt h e r e a s o n a b l ep a y m e n t i ti st h eb e h a v i o ro fg o v e r n m e n t i tn o to n l yh a st h ec h a r a c t e r so f p u b l i cr i g h t sa n do b l i g a t i o nb u ta l s oh a st h ec h a r a c t e r so fc h a n g e do w n e r s h i pa n d r e a s o n a b l ep a y m e n td u r i n gt h ee x p r o p r i a t i n gl a n dp e r i o d w i t ht h ed e v e l o p m e n to f s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , i n d u s t r i a l i z a t i o n ，b e i n ga c c e l e r a t e du r b a n i z i n gs p e e d ，s c a l e h a se x p r o p r i a t e dt h ea g r i c u l t u r ef i e l de x p r o p r i a t i o nn o to n l yi nt h el a n de n l a r g i n g , a n d s t a n d a r d i z i n gb e c a u s eo ft h eb l o c ko fw o o db u th a si n i t i a t e ds o c i a lc o n t r a d i c t i o n sa t r a i no f s o m ef a c t o r sw i l la f f e c tt h ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r ee c o n o m y , q u a l i t yo f f a r m e r s l i f e ，s t a b i l i t yo fs o c i e t y t h e yw i l la l s ot h r e a t e nt h es t r a t e g yo fr i c h e n i n g t o g e t h e ra n dt h ef u l f i l l i n go ft h ew e l l o f fs o c i e t y t h ef a c t o r sm a i n l yi n c l u d et h e i l l e g i b i l i t yo fp u b l i cr i g h t s ，t h el a n dr i g h t s ，t h ea b s e n c eo fl a n dp r i c em e c h a n i s m ，t h e p i n c ho fr e s t r i c t i o nm e c h a n i s m ，e t c m a i nb o d yr o o mg a m ea n ds u p e r - e x c e l l e n tt a c t i c s c h o i c eh a v ei n c l i n e dt oi n f o r m a t i o na s y m m e t r y ，t h eg o v e r n m e n t ，t h el o c a l g o v e r n m e n t ，m a i nb e n e f i ts u c ha sl a n de x p l o i t a t i o nb u s i n e s sa n dp e a s a n t ，h a v ea l s o h a v el e dt oe x p r o p r i a t i o no fl a n de v e nm a c h i n e - m a d el o s i n ga n db en o tt h eg a m e w o r k i n gt o g e t h e r sh a p p e n i n g s p e c i f i c a l l yf o rt h ep r o b l e mo fl a n de x p r o p r i a t i o n ，t h ea c a d e m i cc i r c l e sh a v e s t u d i e dw i t ht h ed i f f e r e n tv i s u a la n g l e s ，a n dp r o v i d e dt h ec o n s t r u c t i v ef e a s i b l em e t h o d a n dc o u n t e r m e a s u r et ol o o kf o r w a r dt ot h eg o v e r n m e n t si m p r o v e m e n to nt h ee x t e r i o r o fl a n de x p r o p r i a t i o n b u tg e n e r a ls p e a k i n g ，a tp r e s e n t ，t h er e s e a r c ho nt h ep r o b l e mo f l a n de x p r o p r i a t i o nr e m a i n so nl e a r n i n g ，i n t r o d u c i n ga n da d m i t t i n g ，m o r ei sj u s tt h e i i i d e s c r i p t i o no ft h ep h e n o m e n o n ，l a c ko fm e t i c u l o u sa n da c c u r a t e ls t u d y , t h ea n a l y s i s d e p t ht oc a u s ei si n s u f f i c i e n t ，s o m ec o m p r e h e n s i o na b o u tt h ep r o b l e mi sv a g u e ，t h e c o u n t e r m e a s u r ei n v e s t i g a t i o na n dd i s c u s s i o na l s oa p p e a r sc o m p a r a t i v e l yg e n e r a l ，t h e r e s e a r c hi ss h o r to ft h ed e t a i l e dp l a n i n ga n dd e m o n s t r a t i o na b o u tt h er e f o r md i r e c t i o n a n do v e r a l lt h o u g h t i nf a c t ，t h el a n de x p r o p r i a t i o nr e l a t e st op r o b l e ms u c ha sl a w , p r o p e r t yr i g h t ，p u b l i cg o o dp u r p o s e ，g o v e r n m e n tb e h a v i o r , p e a s a n tr i g h t sa n di n t e r e s t s ， i tc o n t a i n sa l lt h ei n t e r e s t sg a m eo fa l lt h eb o d y ，n e e d st oh a v et h es y s t e m sa n a l y s i s f o r t h eb a l a n c e dm a c h a n i s ma n dt h ei n t e r a c t i o no ft h em a i nb o d ys ow ef i r s ta n a l y z e t h eb a l a n c eo fi n t e r e s td u r i n gt h ee x p r o p r i a t i n gl a n dp e r i o dh e r e ，a n a l y z et h ed e t a i l e d p h e n o m e n o no fe x t e r i o r t h e nw ea n a l y z et h ec h a r a c t e r i s t i c sa n d i n t e r e s tt e n d e n c yo f e a c hs i d ed u r i n gh ee x p r o p r i a t i n gl a n dp e r i o di no r d e rt of i n do u tt h er e a s o no f p h e n o m e n o no fe x t e r i o r w et r y t of i n do u tt h es o l u t i o no fe l i m i n a t i n gt h e p h e n o m e n o no fe x t e r i o rb ya n a l y z i n gt h eb a l a n c eo fi n t e r e s t ，p a y m e n t ，m e c h a n i s m ， s o c i a ls e c u r i t y , e t cd u r i n gt h ee x p r o p r i a t i n gl a n dp e r i o d f o rt h eb a l a n c eo fi n t e r e s t p o l i c y , w eh o p eg o v e m m e n t c a l le s t a b l i s hs o m er e a s o n a b l e r e g u l a t i o n s o f e x p r o p r i a t i n gl a n db a s e do nm a x i m i z a t i o no fp u b l i ei n t e r e s ts ot h a te a c hs i d e c a l l c o m b a tw i t ho t h e r s f a i r l ya n do p e n l y f o rt h ep a y m e n to fe x p r o p r i a t i n gl a n d c o m p e n s a t ef a r m e r sb ym a r k e t i n gp r i c ea n da s s i g nar e a s o n a b l ep a y m e n ti st h ek e y p o i n to fs o l v i n gt h ec u r r e n tl o wa n du n r e a s o n a b l ep a y m e n t a tt h es a m et i m ew e n e e d t oc h o o s ear e a s o n a b l ep o s i t i n gm e c h a n i s ma n dc o n s u m m a t i n gt h es o c i a ls e c u r i t y s y s t e m f o rt h eo t h e rp a r t ，w ea l s on e e dt oc o n s u m m a t et h ee x p r o p r i a t i n gl a n dr u l e s a n de x p r e s s i o nm e c h a n i s mo ff a r m e r s i n t e r e s tb ym o n i t o r i n gt h ee x p r o p r i a t i n gl a n d b e h a v i o r sa n db a s i cd e m o c r a c yc o n s t r u c t i o ns ot h a tw ec a nh e l pf a r m e r st os t r e n g t h e n t h e m s e l v e sd u r i n gt h ec o m b a ti no r d e rt os o l v et h es o c i a lc o n t r a d i c t i o nd u r i n gt h e e x p r o p r i a t i n gl a n d k e yw o r d s ：e x p r o p r i a t i n gl a n d ；p h e n o m e n o no fe x t e r i o r ； c o m b a t ；b a l a n c eo f i n t e r e s t ； 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特另t i , d n 以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名： 椭 日期：硝年多月乡日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学 位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许 采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为 目的的前提下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。( 保密论文 在解密后遵守此规定) 日期：耐铂： 醐：叶缃即 一、导论 一、导论 、 i j，l ( 一) 选题的依据和意义 土地征用是发生在国家和农民集体之问的所有权转移，是国家为了公共利益的需 要，按照法律规定的批准权限和程序，由县级以上人民政府及其土地行政主要部门组织 实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织 及其有关农民给予补偿和安置的活动。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设用 地的一项重要措施。随着我国经济的高速发展和城市化、工业化进程的不断加快，建设 用地日趋紧缺，为了满足城市化、工业化的需求，大量农地被征用。尽管政府的土地征 用是基于公共利益需要，但政府也是利益主体之一，也有寻求利益最大化的倾向。由于 政府选择征地基于自身利益取向，因而导致了不规范的土地征用，并由此引发了一系列 的社会矛盾。土地征用中的这些外部性现象不仅影响了农业经济发展、农民生活质量提 高和农村社会稳定，也直接威胁着共同富裕与全面小康社会战略的实施。近年来，为规 范政府征地行为，尽管国家制定各项方针、政策，加强农地市场建设，促进弱势地位的 农民能够参与市场竞争等。但是，受信息不对称以及农民的地位弱势和博弈能力低以及 缺乏平等博弈机制等因素影响，农民在土地征用过程中依然还是最终的利益损失者，农 民的利益特别是失地农民利益得不到保障的问题相当严重，失地农民与地方政府、开发 商之间的矛盾同益尖锐。如何消除土地征用的这些外部性，成为社会r 益关注的焦点。 笔者以此为题展开分析研究，不仅在于对土地征用问题的界定，更在于对问题解决的方 法探讨，为问题的解读和解决提供理论支撑，分析推进土地征用体制和制度变革提供一 种科学的方法和理念。 ( 二) 土地征用研究的现状、方法和框架 土地征用的研究现状 我国的土地征用研究是建立在学习与吸收西方相关研究理论的基础上的，并通过引 入、借鉴和与我国实际结合来展开理论探讨与实践的应用与创新。 ( 1 ) 西方学界关于土地征用的相关研究 关于土地征用的特征和本质。国外研究开展的较早，并且形成了一个较为系统的理 论分析框架。例如法国的人权宣言中就明确提出土地征用和合理补偿的相关内容； 湖北人学硕十学何论文 英国的土地产权可追溯到1 0 0 0 年以前，1 9 2 5 年财产法构成了英国现代土地法的基 础。土地征用权是一种具体的行政行使权，是一种社会公共权力，用以垄断公共强制力 资源，以抑制因个体任性而阻碍社会公共利益的实现。关于土地征用，尽管各国有着不 同的解释，如美国将“土地征用权”在法学上定义为“最高土地权的行使 即e m i n e n t d o m a m ，意指“最高统治者在没有征得所有者同意的情况下，将财产用于公共目的的权 利。 而英国称之为“强制征取”c o m p u l s o r ya c q u i s i t i o n ，法国、德国及同本等国称之 为“土地征收”l a n de x p r o p r i a t i o n ，我国台湾地区习称“区段征收 ，但都强调了国家 对土地征用的强制权，都承认是国家的强制购买。例如法国的人权宣言中就规定“私 有财产是神圣不可侵犯的权利，除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先 公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。【1 】”；美国联邦宪法规定：“非依正当 法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供 公共使用。【2 】” 关于土地征用的目的。土地征用的合法性在于为社会公共利益目的的用地需要，土 地征用的公共目的性使土地征用权合法并存在，成为评判某一项具体土地征用权是否合 法形式的唯一标准。当然各国对“公共目的 解释还是有所差异。如日本将公共目的解 释为“解决公共事业建设”，韩国将“公共目的”解释为“公共事业需要”。其中有概 括式规定，如法国、德国的民法典；也有列举兼概括式，如美国宪法修正案第 5 条及各州的法典、韩国土地征收法、日本的土地征用法等。如韩国的土地 征收法第二条中规定公益事业指有关国防、军事事业；铁路、公路、河川、港口、上 下水道、电气、燃气、广播、气象观测等建设事业，国家或地方共同团体设立的办公场 所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；国家或地方共同团体指派的建设者，由他 们所进行的住宅建设事业或住宅用地事业；根据其他法律可以征收或使用土地的事业 【3 1 。尽管各国对“公共目的 的界定不同，但几乎都采用列举方式对“公共用地”进行 限制，并明确土地征用仅限于公共用地的范畴，以求最大限度地减少征用权行使的自由 裁量度，维护公共利益的权威性。 关于土地补偿的标准和依据。各国都强调政府在动用强制力征用土地的同时，应考 虑市场价值和土地的预期收益，对土地所有者、承租人和使用者“按公平的市价 给予 【l l 王景新中国农村土地制度的世纪变革【m 】北京：中国经济出版社，2 0 0 1 ：1 2 【2 】李吕道美国宪法史稿【m 】北京：法律l i ；版社，1 9 8 6 ：3 5 f 3 1 李学军，朱宏农村土地制度变迁与效牢增进的思考【j 】农业经济导刊，2 0 0 4 ，0 3 ：5 6 5 8 2 一、导论 “公j 下的补偿”。法国、美国、荷兰、同本、德国、韩国、新加坡等国家在有关土地或 土地征用的法律中用词都是c o m p e n s a t i o n ，意即主要通过货币形式，对土地权利人的损 失进行相关补偿。例如，美国、英国确定征地补偿标准，主要根据收用之前的市场交易 价格计算；德国在联邦建设法规定征地补偿标准以官方公布收用决定时起，被征收 地当时交易价格为准；日本、韩国在土地征收法中规定，补偿价格的计算是以收用 裁决时近邻类似土地交易价格为基准，再用物价变化率加以修正。此外，各国法律还对 补偿金核定时间、补偿金核定方法、补偿金支付方式等方面作了具体规定。尽管各国补 偿标准不同，但对补偿依据的研究总起来说主要有以下五种观点： 第一，既得权说。该种学说认为人们的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对 的保障。即便是由于公共利益的需要，使其遭受经济利益上的损失，也应该给予公平的 原则给予补偿。这种说法以自然法思想为基础，理论比较陈旧，而且对于既得权利益以 外收到的侵害，也未说明补偿的依据。 第二，恩惠说。该学说强调国家政府统治权或团体利益的优越性，主张绝对的国家 或政府权力以及法律至上。因此该学说认为个人没有与政府或国家相对抗的理由，甚至 完全否定国家或政府对私人财产遭受损失进行补偿的必要。如果国家或政府对个人进行 补偿，是政府对个人的恩惠。这种带有专制色彩的学说，难以代表现代的土地征用制度。 第三，公用征用说。该学说认为法律固然有保障个人财产的一面，同时又有授予国 家政府或机构征用私人财产和权利的另一面。由于公共利益而发生的土地征用是合法征 用，国家或政府可以不承担法律责任，但必须对个人相当的补偿，以求公平合理。 第四，社会职务说。该学说摈弃了权力天赋的观念，认为国家或政府为了使个人尽 其社会一份子的责任，首先应承认社会的权利，因为权力具有的本质具有义务性，人民 的财产被征用后，政府或国家应酌量给予补偿，才能使社会职务得以继续履行。 第五，特别牺牲说。该学说是基于法律公平公正的概念，认为国家或政府的合法征 地行为，并非像服兵役一样是公民应尽的义务，国家对由于征地对土地权利人造成的损 失不应该由土地被征用人承担，而应该由社会公众共同负担，才符合公平正义的精神。 结合起来讲，尽管各国关于土地征用标准、征用的依据以及征用补偿各不相同，但 都具有以下共识：第一，强调对土地的所有权，即国家或政府对土地进行征用时，被征 用土地者可以得到一定数额的补偿或赔偿以及税收方面的优惠，以达到补偿的目的；第 二，强调土地征用的公共利益性，即只有符合国家公共利益用地标准的土地用途才属于 合法征用，才能动用国家强制权；第三，强调了国家对土地征用的强制性，土地征用权 湖北人。誓硕+ 学位论文 是宪法授予政府的一项特殊权利，是对私人财产权最严厉的约束，是最高统治权的体现； 第四，虽然各国土地征用补偿标准不同，但大都包括三项内容，即地价补偿、地上附着 物补偿和连带损失补偿三部分；第五，土地补偿一般体现市场性，即按照土地的市场价 格进行合理补偿。有的国家除对土地按市场价格进行补偿外，还对土地财产人的直接和 间接损失进行补偿。由此可以看出，土地征用具有公共目的性、补偿性、强制性和权属 转移性特点。 ( 2 ) 我国关于土地征用及其外部性的相关研究 关于土地征用概念的界定。不同的学者做了不同的阐释并进行了相应的分类说明。 在我国民法上，征收和征用是不同的概念，征收是所有权的一种取得方式，土地征收是 指国家根据公共利益的需要行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的所有权，他 人的土地所有权因征收而消灭。而土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为 条件，对土地所有权以外的土地其他权利的利用，待特定公共利益目的完成时，土地归 还其所有者，针对的是土地的使用权。而董彪则认为征收、征用是国家依据主权行使公 权力，在宪法和法律允许的范围内取得其他民事主体的财产并供给公共目的需求者的行 为。其权力的行使无需考虑权利人的主观意志，但是必须以公共利益作为必要构成要件。 公共利益是公权力行使的正当化理由f 。徐秀英则指出土地征用是国家或政府协调社会 成员个体和局部利益与社会整体利益关系的措施，以及重新分配土地资源的方式【2 j 。在 土地利用过程中，有许多公共和公益性的用地如道路、公园、城市基础设施等，其投资 往往难以回收，用地的经济效益很难评价，这样的项目多由政府投资开发。但在实行土 地所有制多元化的国家，因这些土地属于私人或其他社会组织所有，很难通过市场转为 公共或公益事业的用途。于是，为了保证社会公共或公益事业的发展，世界各国普遍建 立了土地征用这种特殊的土地取得制度，以此来调整社会成员个体利益和社会整体利 益、眼前利益和长远利益的关系。一般而言，即“收 意在“接收”，“用意在“使 用 ，而且也反映了立法者通过土地征收和土地征用的追求目的是不同的，土地征收的 最终目的旨在获得对被征客体的最终支配权，土地征用的最终目的在于满足国家的一定 的需求。但是我国在使用时对土地征用和征收的划分并不很清楚，因为国家是土地的所 有者，无论土地征用还是土地征收都是针对土地的使用权而进行的，所以目前不论土地 征用和征收都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况即属于土地征收的概 【1 】蕈彪关于推行土地用途管理的探讨f j 】黑河科技，2 0 0 2 ，0 2 ：6 7 - 6 9 1 2 】徐秀英土地征用中存在的问题及解决策略f j 】工作研究，2 0 0 4 ，0 6 ：3 2 3 6 4 一、导论 念。 关于土地征用价格和补偿等相关问题的研究。国内对失地农民安置和补偿问题的研 究主要集中在土地补偿价格的确定上，大部分学者认为现行的土地补偿价格采用明显偏 低，因为现代农业己不是传统农业，其产值都是高附加值，而非传统的粮食和蔬菜等产 值可比。如刘燕萍认为，应以土地用途变更为依据，以市场价格为导向，确定土地补偿 价格【l 】；陈波中等认为征地补偿价格应包括一次性补偿和持续性补偿两部分，一次性补 偿主要包括农民的货币收入、培训费用和社会保障费用，而永久性补偿主要是土地的增 值收益【2 1 ；陈锡斌等认为，经营性用地不应具有强制性，农民应可以分享土地增值带来 的收益；而李平等在借鉴美国征地补偿制度的基础上，提出补偿应以市场公平价为基准， 同时规定最低补偿标准，即定下限不定上耐3 1 。而李政辉和陈小君教授则从法学角度透 析中国的土地补偿价格，认为征地补偿确立的依据应是失地农民实际所遭受的损失，履 行全面补偿的原则，其损失应包括直接损失和间接损失两部分【4 】。卢海元则提出农民失 地是以土地换保障的过程，其理论基础是由于土地自身的生产性而具有保障作用，也因 为土地的增值过程与失地农民的产生过程具有同步性，另外还因为土地的财产功能【5 】。 关于目前以货币安置为主的失地农民的安置方式，应以被征地所承载农民安置的实际社 会成本为依据制定征地补偿标准，确立“以人为本”和“就业优先 的政策思想，将货 币安置、招工安置、入股安置、划地安置、住房安置、社会保险安置结合起来，已划地 安置、住房安置和社会保险安置为主，突出社会保险安置，切实免除失地农民的后顾之 忧。 关于土地征用制度的研究。大部分学者认为土地征用制度是国家为了社会公共利益 的需要，按照法律规定和法律程序，将农民集体所有土地转变为国家所有，并给农民集 体和个人一定补偿的法律行为。所以土地征用的主体应是国家，目的是为满足公共利益 的需要。在目前土地征用过程中存在征用范围过宽的情况，应严格界定“社会公共利益 的需要 的范围，合理分配土地征用补偿收益。陈立根从经济学的成本和效益性角度分 析了政府土地制度征用过宽的诱因，认为在行使土地征用权对政府具有潜在净收益的情 【1 1 刘燕萍征地制度创新与合理补偿标准的确定【j 】中国土地，2 0 0 5 ，0 2 ：7 1 7 4 【2 1 陈波中论社会主义市场价格机制【j 】财经问题研究，1 9 9 4 ，0 9 ：4 5 - 4 7 【3 】李平美国十地征用制度【j 】域外土地，2 0 0 1 ，0 4 ：4 5 - 4 6 州李政辉，陈小君我国土地征用法律制度比较研究分析【j 】山两政法管理干部学院学报，2 0 0 5 ，0 1 ：1 7 1 9 ”1 卢海元土地换保障：妥善安置失地农民的笨本设想【j 】中国农村观察，2 0 0 3 ，0 6 ：3 6 3 9 湖北人学硕十学位论文 况下，政府为谋求更多的利益，在行使土地征用权时，可能会超出公共利益的目标【ij 。 陈晓军教授则从中国与德国土地的征用土地对比分析指出，我国土地征用制度变革的重 点应是征地程序和补偿，应当复原农民集体的土地所有权，并且区分公益用地和商业用 地做出不同的制度安排【2 】。张慧芳则在文章新制度经济学国家理论与我国土地征用制 度改革中以新制度经济学国家理论为基本分析工具，论证我国土地征用过程中由于外 部效应的出现严重导致土地资源的浪费、农民权益的受损和社会的零效应问题，因此我 国的土地征用制度可以基于新制度经济学国家理论来进行改革和创新【3 】。 关于土地征用外部性问题的分析。外部性概念最初是由剑桥大学的马歇尔 ( a m a r s h a l ) 和庇古( a c p i g o u ) 在2 0 世纪初提出的。他们在研究中发现，在商品生 产的过程中存在着社会成本与私人成本的不一致，两种成本之问的差距就构成了外部 性。萨缪尔森在经济学中对外部性做了更精确的描述：外在性就是当生产和消费中 一个人使他人遭受到额外的成本或收益，而强加在他人身上的成本或收益没有经过当事 人以货币的形式进行补偿时，外在性或溢出效应就发生了。这种影响并没有透过市场交 易的形式反映出来。外部性分正外部性与负外部性。j 下外部性就是个人收益不等于社会 收益，负外部性就是个人成本不等于社会成本【4 】。肖屹、郭玉燕在对土地征用中外部 性的经济学思考中认为土地征用过程中的外部性主要表现在过低的征地补偿费使得政 府在从征地过程中得到了大部分土地增值收益的同时，也使得外部成本增加，减少了社 会福利，阻碍了城市化和工业化的进程【5 】。刘玫在论文规范政府土地征用行为的思考 中认为土地征用外部性的主要体现在公共利益范围界定的粗略化及自相矛盾，导致行政 机关自由裁量权的滥用，对不属于公共利益用地同样行使征地权以及集体土地所有权权 能不完整，受到限制，无力对抗土地征用，致使征地权行使范围肆意扩张，各种建设项 目借助征地的强制性在法律的保护下不断侵害农民集体的权益等等【6 】。在分析造成土地 征用外部性的主要原因时，肖屹、郭玉燕认为土地征用过程中的外部性主要是来自于政 府土地征用的强制性和土地补偿标准的规定性，使得政府征地的成本低于市场交易的土 地价格，促使地方政府的征地规模大于社会最优的征地规模 7 1 。孙文哲在文章建立土 1 陈利根，陈会广土地征用制度改革与创新：一个经济学析框架【刀中国农村观察，2 0 0 3 ，0 6 1 0 1 1 0 3 h 陈晓军国外十地征用制度比较及对我国的启示叨农业经济，2 0 0 6 ，1 0 ：5 0 - 5 2 州张慧芳新制度经济学国家理论与我国十地征用制度改革【j 】探索与争鸣，2 0 0 4 ：2 4 2 6 ”萨缪尔森经济学【m 】北京：商务出版社，1 9 7 9 ：1 4 5 1 5 0 ”肖屹，郭禾燕对十地征用中外部性的经济学思考叨资源调查与评价，2 0 0 5 ： ”刘攻规范政府土地征用行为的思考【j 】管理世界，2 0 0 4 ：5 6 - 6 0 1 7 同 s l 6 1 、导论 地征用市场机制中运用经济学的供求平衡理论，分析得出的结论是：“在缺乏市场机 制的情况下，政府地价强制征地会带来征地规模过大、补偿费用过低等不良影响，这不 仅损害农民的切身利益，而且与国家耕地保护政策背道而驰”【i 】。邹卫中在其文章农 地征用中的利益分配与利益博弈中运用博弈论分析所的结论：“土地征用最后的结果 是，农民失去的成了地方政府收益的来源，地方政府得到的是来源于对农民财产权的剥 夺，农地征用过程就是一场零和博弈”【2 1 。 总之，针对土地征用问题，尽管学术界从多种视角、应用不同的方法展开了研究， 并给出了相关建设性意见和对策。以期能为政府提供改善土地征用外部性的可行思路。 但总的看来，目前对土地征用问题的研究还停留在学习引进与吸收上，但更多的是停留 在对现象问题的描述上，因而原因的解析深度不够，把握有些模糊，对策的探讨显得比 较粗糙。事实上，土地征用涉及法律、产权、公益性目的、政府行为、农民权益等问题， 而其中蕴藏着各利益主体的利益博弈。因此土地征用问题的分析与界定，不仅要充分考 虑土地征用的社会特点，更要考虑农民生活状况，需要对土地征用过程中各利益主体的 博弈策略选择进行综合分析。在此基础，通过严格界定征地目的和土地征用范围、安置 方式、提高征用标准等方面提出完善的对策和建议。 2 本文研究的主要问题、方法和框架 ( 1 ) 研究的主要问题 本研究试图主要回答三个方面的问题：第一，我国土地征用中外部性的表现；第二， 我国土地征用外部性产生的原因；第三，实现土地征用外部性内部化的根本路径。 关于上述三个问题的探究，本文的基本思路是运用经济学的相关理论，从博弈均衡 的角度探讨土地征用过程中所产生的外部性问题，并以此分析实现利益均衡、外部性内 部化的途径。在论述外部性问题产生的原因时，本文以利益最大化为目标前提，分析各 利益主体的博弈与策略选择以及相互之间的影响，提出制度缺失、政府行为失范、利益 博弈非规范化操作及利益分配严重失衡是导致土地征用外部性问题的主要原因。在对策 研究中，从政府、法律、市场等多个维度提出消除外部性的方法。 ( 2 ) 研究的主要方法 通过调查研究法与现象描述法对土地征用过程中的外部性现象进行实证研究；运用 【l 】孙文哲建立二卜地征用市场机制 j 】东北农业大学学报，2 0 0 7 ：2 0 2 2 【2 】邹卫中农地征用中的利益分配与利益博弈明贵州社会科学，2 0 0 5 ：3 7 _ 4 6 7 湖北人。学硕十。誓何沦文 文献分析法和比较法对土地征用进行规范分析；运用模型法和博弈论对土地征用中的各 个利益主体的行为展丌博弈均衡分析，力求真实地反映土地征用外部性的现实，把握滋 生原因，厘清均衡机理，最终达到走出困境实现外部性内部化的目的。 ( 3 ) 研究思路 第一部分，导论，主要介绍选题的依据和意义以及土地征用问题的国内外研究现状 综述；第二部分，土地征用研究的相关概念分析和理论诠释；第三部分，土地征用的外 部性及其表现；第四部分，在对征地活动参与者行为作了经济学假定的基础上，以博弈 论为基本分析工具，分析在完全信息条件下和不完全信息条件下各参与者的博弈策略、 博弈困境和均衡结果，进而明晰土地征用外部性的原因；第五部分，从利益均衡的征地 模式、安置模式、社会保障制度和征地执法行为的监管四个层次，提出构建利益均衡机 制，实现土地征用的外部性内部化。 二、十地征川问题研究的相关概念及其理论基础 二、土地征用研究的相关概念及其理论基础 ( 一) 土地征用研究的相关概念 1 土地征用 土地征用是当今世界各国普遍采用的一种土地制度。然而，因国情和社会制度等方 面的差异，土地征用在概念、内容、特征上也有所区别。在美国，称土地征用为“最高 土地权的行使 ( e m i n e n td o m a i n ) ；在英国称“强制征取”( c o m p u l s o r ya c q u i s i t i o n ) ； 在德、法、日等国则称“土地征收”( l a n de x p r o p r i a t i o n ) 。在我国的台湾地区，土地 征用习称“区段征收 ，是指对私有土地所有权实行强制取得，征收完毕后，原土地所 有权即行消失，归请求征收的主体所有。我国大陆称“土地征用”，是指国家为公共利 益的需要而依照法定程序将集体土地转为国有土地并付给合理补偿的政府行为【l 】。 现阶段我国实行的是土地社会主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两种 形式。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体 土地所有权两种类型。土地征用是发生在国家与农民集体之间的所有权转移，是指国家 为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，并给农民集体和个人补偿 后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建 设所需土地的一项重要措施。从土地征用的概念中，我们可以发现土地征用有四个主要 特征： 第一，公共利益性。公共利益性是征用权合理行使的唯一标准。 第二，强制性。首先是土地征用事实发生的强制性，国家如果需要征用土地时，征 地事件一定要发生，被征地者要配合完成征地过程。但并非因为“强制性”原因，国家 补偿可以脱离土地价格。其次是强制性应在宪法、土地管理法明确规定的“为 了公共利益的需要”的前提下进行。 第三，权属转移性。因公共利益的需要，国家限制被征用者对其土地的自由处分， 责令其将相应产权向国有转移，包括土地所有权转移和地役权等的转移。这样，被征用 土地者丧失其相应权利，国家获得相应的土地权利，财产权实现转移。 第四，补偿性。土地征用是基于公共利益而实施的，当国家牺牲无责任特定人的合 【l 】张小华，黎雨中国十地管理实务伞书f m 】北京：中国大地出版社，1 9 9 7 ：