（工商管理专业论文）对我国国有企业外部监督体系的探讨.pdf

摘要 在我滏，鬻露套娃一嶷是鬻麓经济静主磐力量。藏蛰泰罄绞涛髂糍愆建立帮不 辩宠骜，滏骞企激将逐澎遥爨一龆分竞争领域，藿鸯怒涛鹣泌嚣瞧将邂步降低。然 薅，孛灸囊震瓣溪骞霪惑大墼受鼗( 戳t 麓拣濒蠢焱照) 程稳逛长豹黪麓里，将继 瀵簿在予我謦魏经济生瓣之孛。因为寅靛大多满予藏系嚣计蔑蜜、蓠寰安全秘经济 稳定戆饕疆搜、关键髅行照。鄹褒是程枣场经滋比较发这麴嚣袈一些属于竞争性熟 行渡，由予经济缡构的不弼，夜我国仍然属于稔定缀济的蒹础性行韭。 星鬟众婆投簸懿效枣逡孬熬翊踅一豢是理论帮蜜瓢王撂蠢长耀援索戆课越。豫 了激励之外，加强和改善围有企娩的髓臀也最个熏癸方顾。在国有企妲现行的外 郝蕊警搭系孛，黠鬟骞灸鼗送静羧驽警璞熬黧门众多，嚣套熬 j 憋责经不爨撩、羹 橼不具体，使得豳有企业处于“人人都管，入入都臀不好”的尴尬境濑，重嶷监督 窝菠螫累麓塞瀚祷嚣藤嚣存在。 本文第二鬻从内部和鲫部两个方瑟简单夯缓7 麟蠢企婕瑗移箍督体系酶绱成。 势将国霄众照豹外部菰餐体系申，行健蛾府社会经济餐理职能的菔督与行篌潮有叠 数壤有鸯凝嚣豹熬督穗联分，强诵了爨蠢企蹙掰霄爨投豢熬簸餐褒垒照耱帮麓督俸 系中豹特殊作用。 在我邂嚣蠢企燕癸帮箍餐嚣系孛，代表爨察誊嚣捷釜餐蔽鳢藤露主簧骞瓣竣、 斟计和豳商企业败事会。本文第三章至第五章分别列我国闲有众业的财政监瞥、审 诗篮瞽霸辫煮森娥蘸窿会簿蕊替避行了分爨。辫致帮糟霰靠黧冀管爨联麓瑟溪骞企 业的财务收支靼利益分配进行管缓和监梅，健谯监搭_ j 建程中由予簿集财政资焱职能 静豢求，往茬镰震予鑫效与藩家瓣分配鬻系，澎薅象簸懿经营蠡烹鬏。审嚣簸瞽蘧 避法定懿专门簸餐投，辩醭富众照财务收支驰囊实、念法秘效整情援避行鉴餐。毽 蠹予蕊餐范匿较广，露审诗力爨鸯隈，不韪突垒瀵建鼯蓬露灸犍簸督戆霪要。其事 璐戆嚣攘发量菇蘩方蕊纛薅奁一宠蘸零诗鼹羧。嚣鼠怒嚣蠢套渡监事套在莱悠方整 瞧存在驳能交叉豹阕疆。餮套企渡羚澈整事客怒枣璐经济袈转下，热强国存众韭显 臀的新尝试。髓楚由于簸事会斌员大多国政府卷员转嶷过来，蕊餐蕤力存在炙缺， 鏊纂会藏燕塞鸯魄孝在蘩援淫溺爨。热乏蓬蠢瓷产警爨委燕会战立之簇，晷餐瓷产 管理体制池现擞大交荜，国有众溉监攀公的职熊也需袋避一步明确和究善。 奉文簿六索奔缝了熬分疆方霆家对蕊奏众攮戆蕊饕方焱，势基键了窆餐懿圭婺 特点，以及对我们改善阕有企业外部监督体系的借黢意义。谯分析了我国国有企业 华嘉理王大学工薅管理鞭士学垃论文 外部监督体系的现状和外围国有企业的煅管特点之后，本文第七章重点对重新构建 我隧莺蜜众鼗瓣外部釜餐俸系避行了探讨。檄瓣匡毒企馥燕警体系戆瑗靛黧黧煮资 产管理体制改革的要求，肖必要将国有搬本监督瓣员会与网有资产管理委员会矜设。 畿垒卺人瑟代表大会下设立蕈独翁蓬舂瓷零藏饕蚕爨会，受责对霍弯资产管蘧霆受 会的工作及国有资本的经觜情况进行监餐。并由国有资本监督撩员会选派国肖企业 蕊攀会辩瀚鸯资产饕理委爨会警毽懿鏊鸯金渡避孬燕馨。嚣毒金盈蓥搴会薅溪骞交 本鼗督安爨会受煮，国有资本监餐委员念对全黧人民代淡大会受责，转向全闲人大 援鹰莺骞粪零蓬餐情嚣。鏊有叠建现髫簸磐圭髂毖缓投疆嚣套炎产管理钵魏教摹戆 襄浓重凝骥臻职裁。藿霄焱鳖蕊渗会要瓣国蠢蹙监实撂经常夔餐、遭凝整督，发撵 萋豁整餐纷燹。每诗极美烈要投攘事计法敬要袋翻霪有金照改革靛器要，发撵 翻身的虢势，实襻羹煮和定期益餐，与潮有众波蓝搴会糖互配会、裰藏补充，将莺 鸯企堑魏豢会鹃蠹接度量鳖餐方式与孝计煎餐豹闽羧度爨监督方式有效结会起寒， 实现优势飘补，斌过专项审计和图有企姚经蘅嚣经济责任审计，更好蛾发挥审计蓝 餐棒曩。弗擐索对馨畜资产经营管理熬门职费履行蠖援黪整督。赋政黢督则爨要转 嶷监督职能，将对国有企业的专门监督机构和懿督力量转移绘相应监胬机槁，集中 力麓嚣锭辩黢颈冀警淫帮整謦歌疑；黠羧部门对霆褰垒遵瓣鳖餐霹l 美遴过受爨选瀑 圈肖企渡独立蒙豢和委托社会审计组织对企救举报潍行审计的方式进嚣。各腋督圭 髂还要瑷联纛会议为孛心建立漓邋、狯调帮会律梳籁，裙互分工、稳蠢於兖、稳重 酝台、相飘镑4 约，形成一个职髓剿位、簸督省效、经济哥彳亍的鬻有企攮辩蘸懿餐体 系。 关键词；所有权；国有毙业；财务； 监督 a b s t r a c t i nc h i n a ，t h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s e ( s o e ) i sa l w a y st h eg u i d eo fn a t i o n a le c o n o m y w i t ht h ee s t a b l i s h m e n ta n dp e r f e c to fm a r k e te c o n o m yu n c e a s i n g l y , t h es o ew i l l w i t h d r a wf r o ms o m ec o m p e t i t i v er e a l m sa n dt h ep r o p o r t i o no fs t a t e - o w n e de c o n o m yi n o v e r a l ln a t i o n a le c o n o m yw i l ld e c l i n es t e pb ys t e p h o w e v e r , t h ek e ys o e sd i r e c t l y a f f i l i a t e dt ot h ec e n t r a lg o v e r n m e n tw i l lr e m a i nac o n s t i t u e n tp a r to fo u rn a t i o n a l e c o n o m y f o rq u i t eal o n gt i m e ，a st h e ya r ee n g a g e di nf u n d a m e n t a lk e yi n d u s t r i e sw h i c h c i v i ll i v i n g ，n a t i o n a ls e c u r i t y , a n de c o n o m i cs t a b i l i t ya r ec o n c e m e dw i t h ，a n dw h i c h r a n k a sc o m p e t i t i v es e c t o r si nc o u n t r i e sw i t l lr e l a t i v e l yd e v e l o p e dm a r k e te c o n o m y , b u ti no u r c o u n t r y , a sf u n d a m e n t a l s e c t o r sw i 氇ar o l eo fs t a b i l i z i n ge c o n o m yd u et od i f f e r e n t e c o n o m i cs t r u c t u r e si np r a c t i c e t h el o we f f i c i e n c yo fs o eo p e r a t i o no v e ral o n gp e r i o do ft i m eh a sb e e na l o n g - t e r mr e s e a r c hs u b j e c t f o rs c h o l a r si nt h e o r ya n dp r a c t i c e 。b e s i d e si n c i t a t i o n ， c o n s o l i d a t i o na n di m p r o v e m e n to ft h eo u t s i d es u p e r v i s i o no v e rs o e sc o n t r i b u t et ot h e s o l v i n gt h ep r o b l e ma s w e l l 。i nc u r r e n ts u p e r v i s i n gs y s t e m ，v a r i o u si n s t i t u t i o n s a r e e x e c u t i n gs u p e r v i s i n gr i g h t so v e rs o e s ，b u t t h e i rd i v i s i o no fr e s p o n s i b i l i t yi sn o tc l e a r , a n dt h e i ro b j e c t i v e s ，n o ts p e c i f i c 。a st h er e s u l t ，s o ei si nad i l e m m at h a ti t i su n d e r r e p e a t e ds u p e r v i s i o n s ，b u tn o n e ，e f f i c i e n t t ot h ed e s i r e de x t e n t t h r e es u p e r v i s i n go r g a n ss u p e r v i s et h es o e sf i n a n c et h r o u g ht h ee l o n g a t i o no f s t a t e o w l a e da s s e to w n e r s h i pa n dg o v e r n m e n tv i c e g e r e n tr i g h t f i n a n c i a ld e p a r t m e n t m a n a g e sa n ds u p e r v i s e s s o e sf i n a n c i a lb a l a n c ea n dp r o f i ta l l o c a t i o nb ym e a n so f b u d g e tc o n t r 0 1 b u ti t sf u n d - r a i s i n gr e q u i r e m e n t a r ea l w a y sl i k e l yt oi n t e r f e r ew i t ht h e e n t e r p r i s e s i n d e p e n d e n to p e r a t i o n a u d i t i n gd e p a r t m e n ts u p e r v i s e s s o e sf i n a n c i a lt r u t h f u l n e s s ，l e g a l i t ya n dp r o f i t t h r o u g h i t ss p e c i a l i z e ds u p e r v i s o r yr i g h tl e g a l l ya u t h o r i z e d b u td u e t oi t sl i m i t e dp o w e r , i tc a n tm e e ta ns u p e r v i s o r yr e q u i r e m e n t sr e g a r d i n gs o e s i t ss u p e r v i s o r ym e a n so f i n d i r e c tm e a s u r e m e n ta f t e r w a r d sc a l la r o u s ec e r t a i nr i s ki na u d i ts e n s e a sw e l l 。m o r e o v e r , i t ss u p e r v i s i n gf u n c t i o n sa r eo v e r l a p p i n gi ns o m ea s p e c t sw i t ht h o s eo f t h es t a t e o w n e d e n t e r p r i s es u p e r v i s i o nc o m m i t t e e ( s o e s c ) s o e s ci san e wa t t e m p tt os t r e n g t h e n t h es u p e r v i s i o no fs o e s b u ts i n c et h e i i i 华煮理工大学工褒管理联士学整论文 c o m m i t t e em e m b e r sa r e m o s t l y t r a n s f e r r e df r o m g o v e r n m e n to f f i c e s ，s o e s c s s u p e r v i s i n ga b i l i t y i s d e f i c i e n t ，a n d t h ec o m m i t t e em e m b e rt h e m s e l v e sh a v e r e p r e s e n t a t i v ep r o b l e m i na d d i t i o n , 诚疆t h ee s t a b l i s h m e n to f s t a t ea s s e tm a n a g e m e n t c o m m i s s i o n ( s a m c ) ，p r e v i o u ss o em a n a g e m e n ts y s t e mu n d e r g o e ss i g n i f i c a n tc h a n g e s ， h e n c et h en e c e s s i t yo fs o e s c sf u n c t i o n b e i n gd e f i n e d a n d i m p r o v e dt og r e a t e r e x t e n t a c c o r d i n gt ot h ec u r r e n ts t a t u so f s o e s u p e r v i s i n gs y s t e ma n d t h er e f o r md e m a n d o fm a n a g e m e n ts y s t e mf o rs t a t e - o w n e da s s e t s ，t h es u p e r v i s i n gs y s t e mo fs o em u s tb e l _ e e s t a b l i s h e d s t a t ea s s e ts u p e r v i s i o nc o m m i s s i o n ( s a s c ) s h o u l db ee s t a b l i s h e du n d e rt h e n a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sa n ds u p e r v i s e ss a m ci np a r t i c u l a r s a s cw i l ld e s i g n a t e s o e s ct os u p e r v i s et h es t a t ea s s e tm a n a g e m e n tc o m p a n ya n ds o e s s o e s ci s h e l d r e s p o n s i b l e f o rs a s c ，a n ds a s c ，r e s p o n s i b l ef o rt h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s ， r e p o r t i n gt h er u n n i n g s t a t u so fs t a t e - o w n e da s s e t a c c o r d i n gt ot h el a wo f a u d i ta n ds o e s r e f o r m i n gr e q u e s t ，a u d i t i n gd e p a r t m e n t s s h o u l de x e nt h e i ra d v a n t a g e st op l a yb e t t e rs u p e r v i s i n gr o l eb ym e a n so fc o n d u c t i n g s u p e r v i s i o no nk e yi t e m s a n da t r e g u l a ri n t e r v a l s ，h a v i n gs u p p l e m e n t a r yc o o p e r a t i o n w i t hs o e s c ，c o m b i n i n gt h e i ri n d i r e c ts u p e r v i s i o nm a n n e rw i t ht h ed i r e c ts u p e r v i s i o n m a n n e ro fs o e s c ，e x a m i n i n gs p e c i a l i t e m sa sw e l la ss o eo p e r a t o r s e c o n o m i c r e s p o n s i b i l i t y , s t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o no ft h ep e r f o r m a n c eo fs t a t e 。o w n e d a s s e t m a n a g e m e n td e p a r t m e n t s s u p e r v i s o r y a n d m a n a g e r i a lf u n c t i o n s f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n m u s tt r a n s f o r mi t sf u n c t i o na n dt r a n s f e r i t s s u p e r v i s o r y r e s p o n s i b i l i t y a n dr e s p o n s i b l e s e c t o r st o c o r r e s p o n d i n gs u p e r v i s i n go r g a n s ，w h i l e c o n c e n t r a t i n go nt h e f u n c t i o no ff i n a n c i a lb u d g e tm a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o n b y d e s i g n a t i n gi n d e p e n d e n t d i r e c t o rt ot h eb o a r do fs o e ，f i n a n c i a ld e p a r t m e n t s c a l lp r a c t i s e s u p e r v i s i o n o v e rs o e s k e yw o r d s ：o w n e r s h i p ；s t a t e o w n e d e n t e r p r i s e ；f i n a n c i n g ；s u p e r v i s i o n i v 华南理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研 究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 日期：眵一；年莎月，占日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权华南理工大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密囱。 作者签名： 导师签名： 日期：嘭勿吗年莎月，步日 日期：彬年夕月卯 第一章绪论 i _ _ l = e = = = = = = = = = 目 = _ 目= = = = = = = = _ _ t 自= = 一= = 第一章绪论 1 1 研究背景和意义 1 1 1 研究背景 本文研究的主题是中央直属国有重点大型企业( 如无特别说明，本文中统一简 称为国有企业) 的外部监督体系问题。 在高度计划管理的体制下，我国国有企业虽然存在政企不分、企业自主权不落 实、经营低效率的问题，但由于计划的强大作用，国有企业基本上得到有效控制，代 理问题及国有资产“显性流失”。并不严重。随着国有企业改革的不断深化，在推 进所有权与经营权分离、落实企业经营自主权的同时，企业活力不断增强，但国有 企业经营者利用对企业的控制权，将国有资产化公为私，国有资产流失、国有企业 效益下滑、竞争力下降的问题也日益严重。突出表现在： 一是过度在职消费。过去国有企业经营者过度在职消费被认为是对国有企业经 营者名义报酬低下的一种补偿。但是近几年，在改善国有企业经营者激励机制，大 幅提高经营者报酬和增加经营者报酬形式的情况下，国有企业经营者过度在职消费 的情况并没有改观。几乎所有的国有企业内都存在私设小金库、账外账的现象，用 于经营者吃喝玩乐，挥霍浪费，问题极其普遍。某国有大型企业的厂长，长期在北 京的五星级酒店和高档娱乐场所嫖娼，出手特别大方，每次出手都是几千元到上万 元，而且还分别在长沙、北京、广州、香港等地包养情妇。 二是缺乏科学论证，造成决策失误。这类事件比比皆是，某国有企业下属公司 总资产不到3 7 亿元，竟然在房地产开发热时拿出1 2 亿多元在珠海、深圳、惠州等 地买了大片土地，建了大量房屋。如今，在惠州建成的5 栋2 9 层大楼，l 平方米都 没卖出去，每年至少造成机会损失上亿元。 三是大办三产，进行关联交易，转移利润，使国有资产流向集体和个人。某国 有企业，将本来应该由主业经营的很赚钱的业务，转给由离退休人员经营的、职工 集资入股的三产公司去经营。每个职工仅入股2 0 0 0 元，一年后却拿到7 万元回报， 回报率高达3 5 倍。 四是利用改制、重组，转移资产和利润。有一家国有企业在改制重组过程中， 把部分优良资产转移到股份合作制企业。这个企业自身只有1 4 亿元的净利润，而 。这里的显性流失是指与隐性流失一国有资产贬值相对应的概念 竺童堡三奎兰三蜜笪翌至圭兰堡垒奎 1 2 文献综述 所有权与经营权的分离是现代企业的基本特征。早期的两权分离理论将企业的 所有者与经营者的关系描述成无私的信托交换忠诚关系：所有者将企业的资产委托 给他们信得过又具备经营能力的代理人管理，不要抵押，不要担保，完全承担授权 不当的全部损失和授权得当的全部收益；同时，经营者顺从、忠诚地履行他们的信 托责任，按照企业利润或从优实现最大化的要求组织生产经营，以此来为所有者谋 利。如果他们做得不好，那么，他们就会被解除信托责任，甚至被追究法律责任( 鲍 莫尔b a u m o l1 9 5 9 ；马里斯m a r r i s1 9 6 4 ) 。这种理论是建立在无外部性、无个人 利益冲突、无交易成本、完全信息的假定上的，当然是一种理想状态。 随着对两权分离关系的进一步研究，逐渐形成了现代企业管理理论的基础 委托代理理论。委托代理理论首先放弃了经营者无私的假设，认为他们不仅有自己 的利益，而且追求的就是自己的利益；其次，委托代理理论放弃了完全信息的假定， 认为所有者和经营者的信息是不对称的。因此，即使在最佳的风险和激励安排下， 经营者也要并且也能更多地偏向于自己的追求。 我国的国有企业属于全民所有，但全民不可能经营企业，只能委托政府经营， 所以，所有权与经营权的分离是我国国有企业的基本属性( 孙冶方，1 9 7 9 ) 。相应 地，同其它所有者与经营者相分离的企业一样，我国国有企业也存在以下三个需要 解决的问题。 第，所有者和经营者的激励不相容。在两权分离的情况下，企业所有者与经 营者的利益通常是不一致的，也就是说，委托一代理关系的形成，天然地会产生所 有者和经营者激励不相容的问题。 第二，所有者与经营者之间存在着信息不对称。在现实中，企业经理人员总是 拥有更多的关于企业经营过程中收入和费用的真实信息，而作为委托人的所有者， 由于不参与实际经营，获得相应的信息需要付出高得多的成本。这种信息不对称为 经营者侵犯所有者权益提供了机会。 第三，所有者和经营者对企业经营结果所负责任的不对等。为了最充分多激励 经营者的聪明才智，所有者往往把经营者的收益同经营成果有机地联系在一起；然 而，一旦经营不善导致恶劣后果，代理人承担的责任毕竟有限，最多不过是个人信 誉、财产或自由的丧失，这与所有者或委托人的资产损失相比就十分不对称。这种 责任不对等有可能诱发代理人采取风险过度的行为，也有可能采取掠夺性的资产转 移行为，使所有者的利益受到损害。 上述问题的存在，使得我国国有企业代理问题表现的十分突出。在计划经济时 代，要防止经营者侵犯所有者的权益，就不能给企业经营自主权，由此形成了企业 6 第一章绪论 产、供、销和人、财、物完全被统死的微观经营机制。不给企业经营自主权成为一 种成本最低的制度安排( 林毅夫蔡防李周，1 9 9 7 ) 。 改革开放以来，我国国有企业开始走向市场，从放权让利开始，国有企业活力 逐渐展现出来，但同时也出现了严重的内部人控制问题，国有企业的低效率问题仍 然没有从根本上得到解决。内部人控制主要表现在：( 1 ) 过份的在职消费；( 2 ) 信 息披露不规范，报喜不报忧，重大经营活动不作就有解释；( 3 ) 短期行为，不考虑 企业的长期利益和发展，只考虑眼前的成绩、地位和利益；( 4 ) 过度投资和耗用资 产，使国资投放和使用出现低效率；( 5 ) 工资、奖金、集体福利等收入增长过快， 侵占利润；( 6 ) 转移国有资产；( 7 ) ( 改制后的国企) 置小股东和利益和声音于不顾； ( 8 ) 不分红或少分红，大量拖欠债务，严重亏损( 费方域1 9 9 6 ) 。 对于这些现象，一些学者认为是代理人问题，是对经营者激励不够。刘世锦认 为( 1 9 9 9 ) 由于经营者的剩余控制权大于剩余索取权，经营者就会通过在职消费、 侵占和转移企业资产等方式增加经营者的实际剩余索取权。也有学者认为，国有企 业内部人控制问题的产生主要是由于国有资产“所有者缺位”，国家对国有资产进行 多部门管理，缺乏能真正对国有资产保值增值负责的人格化代表的专职部门( 豆建 民1 9 9 9 ) 。在国有资产代表中存在大量“廉价投票权”( 张维迎1 9 9 5 ) 。豆建民认 为最根本的原因是初始委托人对企业的剩余索取权与控制权不相匹配导致国有资 产所有者代表的激励不足，缺乏监督动力。另外，国有资产所有者不能“用脚投票” 行使退出权。所以国有企业内部人控制问题主要出在委托人方面，是委托问题。 如何解决国有企业效率低下和内部人控制问题，不少学者主张从明晰产权入 手，将国有企业的法人产权与出资人的企业资产所有权及其它财产权利界定清楚， 并通过企业法人产权的确立，使企业成为独立于具体出资人的市场经济主体和法人 实体( 吴敬琏1 9 9 4 ) 。何玉长( 1 9 9 7 ) 将国有公司的产权归结为股东会的出资者所 有权、董事会的法人财产权、经理人的法人代理权和监事会的出资者监督权这样一 个“三会四权”制衡模式。认为有了股东会的出资者所有权才会有其最终控制权， 有了董事会的法人财产权才会有其经营决策权，有了经理人的法人代理权才会有其 经营指挥权，有了监事会的出资者监督权才会实施其监督职权。只有在这种产权基 础上，国有公司才能健康运作。但也有学者从国有企业的委托代理关系分析上得出 结论：在国有制的条件下，使企业完全成为自主经营、自负盈亏、自我约束的市场 主体是不可能的( 张维迎1 9 9 9 ) 。这是因为从规范的产权角度来看，不管是法人财 产权还是企业经营权，都无一例外地派生于出资者所有权，并受此权利的监督和制 约，两权分离只是权利行使人的分离而非权利本身的分离。即使通过企业法人间相 互持股来降低国家直接出资比例，也改变不了各持股企业同属于一个主体国家 这样一个事实。如果通过相互持股对出资人国家形成“架空机制”，但在“架空 华南理工大学工商管理硕士学位论文 机制”下，经营者的自行行为得不到有效约束，就必然形成经营权侵害所有权的情 况。所以，法人企业制度并没有提供一种在国家拥有企业所有权的条件下，企业治 理的效率安排( 张焱林2 0 0 0 ) 。国有企业多年来的股份制改革结果也证明了这一点。 针对企业内部治理中遇到的难题，林毅夫等人( 1 9 9 7 ) 提出，只有加速企业外 部环境治理，培养充分竞争的市场经济体制才可以解决上述问题。这是因为在充分 竞争的市场环境下，企业之间的竞争会形成一种平均利润或平均成本。通过企业的 实际利润水平( 或成本水平) 和平均利润( 或平均成本) 的比较，就可以看出企业的经 营状况。换句话说，如果存在着由充分竞争产生的平均利润率，每个企业的利润水 平就是反映企业经营好坏的充分信息，所以利润率可作为考核和监督企业经营的充 分信息指标。这个充分信息虽然不能完全克服信息不对称的问题，但它是一种简单 的、成本低廉的度量企业经营好坏的手段。由于经理人员只有取得良好的经营绩效 才能在经理人员市场上的竞争中占据有利地位，所以当充分信息和经营人员市场结 合在一起后，经营者与所有者的激励便相容的。而一系列事先对企业经营行为作出 规范的管理制度和内部治理方式，则是对应于各种特定情况，最大限度地解决经营 者与所有者之间责任不对等所带来的问题。 委托代理理论本身有其隐含的前提条件：( 1 ) 契约建立在自由选择和产权明晰 化基础上，维持契约的条件是代理成本小于代理收益；( 2 ) 拥有剩余索取权的委托 人是风险中性者，从而不存在偷懒动机，即具有监督代理人的积极性；( 3 ) 由于剩 余索取权具有可转让性，委托人通过行使退出权( 用“脚”投票) 惩罚代理人违约 行为的威胁是可信的( 杨浩宋克勤郑纯选2 0 0 i ) 。而我国国有企业的委托代理关 系的这三个条件都不完全具备，因而国有企业的委托代理关系存在天然的缺陷。要 解决这些个问题，要靠建立一套行之有效的激励机制，将经营者的利益目标与国有 企业的目标紧密联系在一起。同时，还要建立有效的监督和约束机制，促使企业经 营者和行为符合所有者的利益。其中，建立和完善国有企业外部监督体系就是一个 重要方面。 1 3 本文研究的主要内容 国有企业的问题，重点是国企经营者的激励和约束两个方面。本文只专注对国 有企业的约束，围绕国有企业所有者监督权的有效实施，重点对财政监督、审计监 督和国有企业监事会的监督进行了分析，避免面面俱到的研究。 论文的内容框架如下： 第一章主要介绍了( 1 ) 本文研究的主要背景，即在两权分离的情况下，国有 企业代理问题日益突出，国有企业“内部人控制”，国有资产流失严重的情况下，有 必要对企业经营者的监督和约束问题加以研究；( 2 ) 本课题研究的意义，即在国有 8 第一章绪论 企业长期存在于我国经济生活中的情况下，仅仅依靠产权制度改革和完善企业治理 结构是无法解决国有企业代理问题的，还须对国有企业加以外部监督和约束，但现 有监督体系政出多门，既存在重复监督、重复检查，加重企业负担的问题，又存在 监督责任不明、监督不力、监督成本高、效果差的问题，必须对现有监督体系进行 完善和重新构建；( 3 ) 本文研究的思路和所采用的主要研究方法。本文集中研究目 前代表所有者对国有企业行使监督权的外部监督体系，即财政、审计和国有企业监 事会对国有企业的监督问题及相互关系。在研究中采取实证与规范相结合，以实证 研究为主的研究方法。 第二章分析了我国国有企业现有的监督体系，包括内部监督体系和外部监督体 系。企业的内部监督体系包括行政管理体系、会计控制体系和党政工团等政治监督 体系。企业的外部监督体系包括计划监督、财政监督、国资管理和监事会监督、税 务监督、审计监督、工商管理监督、统计监督和银行监督等等，这些监督工作构成 一个比较完备的国有企业外部监督网络和体系。在这个监督体系中，计划、税务、 工商、统计等部门监督是政府行政管理社会经济生活职能的体现，主办银行监督是 国家金融政策和债权人权利的体现。只有财政监督、审计监督和监事会的监督属于 所有者监督权的体现。所有权监督是目前国有企业监督工作中需要特别关注的一个 重点。在以下的章节中，本文就围绕所有者监督权开展国有企业外部监督体系的分 析，并对如何重新构建这个体系进行探讨。 第三章研究财政部门对国有企业的监督问题。其主要内容是：( 1 ) 分析了财政 监督与财政预算管理的关系，指出国家财政对国有企业监督的目的是出于预算管理 的需要，财政部门一直将国有企业作为一个预算单位来管理，而不是一个独立的企 业法人；( 2 ) 分析了财政监督方式的演变，财政部门对国有企业的监督方式从最初 的驻厂员制度到驻地方财政监察专员制度，从以审批为主到转向监督为主，这些转 变都是随着政府职能转换和国有企业改革的深化逐步实现的；( 3 ) 介绍了财政监督 的主要成效；( 4 ) 研究了财政监督存在的主要问题，这些问题主要包括法律依据不 足、职能存在局限、利益存在冲突、行政干预和重复监督等问题。 第四章研究国家审计对国有企业监督的问题。主要分析了我国国家审计监督制 度的建立过程，研究了国家审计机关对国有企业进行监督取得的成绩和基本经验； 剖析了审计监督存在的问题，这些问题既有理论问题，又有实际问题。包括审计目 标和审计目的不明确、审计监督与其它监督方式的关系处理、审计力量的不足、审 计技术和审计手段的落后等。 第五章研究国有企业监事会的运行问题。主要分析了国有企业监事会的发展过 程，目前的运行情况；研究了国有企业监事会产生的理论依据和现实依据，其理论 依据主要是产权理论中出资人对企业剩余的索取权和控制权的追求，以及契约理论 9 华蠢理王大学工囊管理颞士学位论文 中的不完备契约，其现实依据主要是过去代表国家对国有企业进行管理监督的部门， 有鹃撤镇，有静妇并，瑗蠢静管溅部门又篷督不瓣位；帮析了圈鸯金馥盗事会存在 的懿督目标和度量方式不相匹配、监事会自身存在的代理问题以及监督能力不足等 闻麓。 第六露分析了西方市场经济图家对阑有企业的监督方式及对我们的启示。主要 奔绣了法鏊、德謇、意大程、麓拿大、澳犬鬟耍、薪麓缓等兄个有钱表性耱国家对 国有企业的监管模式。并分析了西方国家国有企业监管的基本特点及对我国国脊企 监簸餐懿髅签意义。 第七章研究重新构建囡有资产监督体系问题。其主袋内容包括：( 1 ) 研究了专 设瓣有资本篷督橇梅魏氯麓。鬏撵鋈毒资产管毽体麓改苯兹要求，提出将嚣京爨本 的监督机构与经营管理机构分设，设立隶属于全国人大的国有资本监督委员会，负 责砖送行鼗餐，势选派嚣蠢金韭蕊事会对萤毒资产警褒豢曼会繁理下粒溷奏资产经 营公司和国有企业进行监督，以免出现新“婆婆”过度干预国有企业缀营管理的现 象 ( 2 ) 磷究了曩蠢企业簸事会的职施重薪明确鞠运雩亍方式戆转变，掇蹬改变遐魏 国有企业蠊事会对国有企业实际采取的间接度量方式，将间接度薰和真接度量结合 超采，不仪蓬督国寅企业实际的效益，两且要监督国有众业应该有的效益；( 3 ) 研 究了审计监督在新的国有资产管璃体制下如何发挥监督作用，如何同国有企业濂事 会实现优势互李 、资源共枣。提爨审计救餐不仅爨在专渡知识上为监事会的工作提 供帮助，而且要站在更高的层次上对国育资本专弼杌梅和国有众业蓝事会的工作实 彳亍露监督，以解决这些监餐者自身的代理问题；( 4 ) 研究了财政监督的职能转变问 题。就财政自身的性质丽宙，它对国有企业的监瞽应与对其它襁质酶企擅一样，霞 此没有必要专设对豳有企业进行般督的机构，建议将财政部门现有对国宥企业进行 蓝餐的专设机构撤井至l 国柱企监簸事会或审计梳笑，班弥补蓝攀会帮窜计梳关力量 之不足。( 5 ) 研究了财政部门、审计机关和国有资本监督委员会、国有企业监攀会 等藏督主体的资律税翩帮褶互割衡关系，撵密建蠢密各藏警主舔共同参掬豹裴簿会 议制度以及监督情况通报制度、j l 拄督结果公告制度以及监督线索移送制度等协作机 锈，戳及各蓝督主体之阖豹相互翻约凝懿；( 6 ) 研究了鬻有企照岁 帮楚警俸系瓣基 础和环境建设问题。对完善国有企业内部治理机制、加强内部审计工作、完善市场 经济梳毒移环境、糯强羚鄢专顼懿餐淤及捺遴致治俸裁敬摹移致跨酝麓转换等瓣题 进行了分析研究。 1 4 主要研究思路和研究方法 本文饺耢究审夹壹震溷有重纛大型众娃豹蛰赘夔驽滔题，这撵选择熬考瘩：一 是由于这些国有企业很多属于基础性产业、关系图计民生和稳定经济和重要产业和 i o 第一章绪论 关系国家安全的关键行业，将长期在我国经济生活中发挥重要作用，是国家监督考 虑的重点；二是对这些国有企业的监督相对比较统一，便于进一步完善和规范；三 是由于作者自身从事对中央单位的监督，有于与本职工作结合起来。 以往对国有企业的外部监督问题的研究，大多站在某一监督部门的角度，以本 部门为中心，从本部门出发，就所监督工作进行分析。本文站在国有企业的角度， 以企业为中心，剖析目前对国有企业行使监督权的主要部门和机构的工作，通过对 这些部门和机构监督工作的分析，结合国有资产管理体制改革的要求，寻求构建一 个更有成效的、更符合我国国情的国有企业外部监督体系。 本文的研究以实证研究为主，并与规范研究相结合，力求理论联系实际。 1 4 1 实证分析方法 本文主要从作者和作者的同事工作中所遇到的实际问题出发，来思考分析国有 企业监督这个课题。勿庸讳言，这些年虽然国家反复强调加强对国有资产的监管， 但在日常工作中，我们仍然不断发现国有资产大量流失的现象。这些问题的存在， 有国有资产管理体制的问题，甚至政府职能和干部管理体制上的问题，有企业内部 管理的问题，有经营者个人素质的问题，但也有国有企业监督体系上的问题。在第 一章研究的背景、第二、三、四、五章现行监督体系的分析中，主要采取了对现行 事物本来面貌进行如实描述的实证分析方法。特别是在对审计监督问题进行分析时， 由于与作者实际工作联系较紧，切身感受很深，因此基本采取实证分析。 1 4 2 规范分析方法 在大量采取实证分析的同时，本文也根据内容的需要和可能，在某些章节运用 了规范分析方法，力求通过逻辑性的推理，来探索各种监督方式应发挥的作用，以 及我国应具有的国有企业监督体系。在第一章分析本课题研究的现实意义时，就从 国有企业存在的必然性、国有企业代理问题依靠内部治理结构无法解决、以及现行 外部监督不能很好适应国有资产监督需要这几个方面层层进行分析，得出必须重新 构建国有企业监督体系的结论。在第五章分析国有企业监事会存在的理由、第七章 有关监督体系职能转换等有关章节也运用了这种规范分析的方法。 本文按“提出问题，分析问题，解决问题”的一般模式进行写作，从国有企业 代理问题严重而监督不力出发，按照国家对国有企业监督方式的继起顺序，分别研 究了国有企业现行主要监督方式存在的问题，最后提出了加强国有企业监督新构想。 芝童塞三查兰三塑篁塞堡主兰堡篁苎 第二章我国国有企业的现行监督体系 对国有企业的监督可分为外部监督和企业内部监督。对国有企业的外部监督是 有关部门依据相关法规，为保证国家经济系统的正常运行和国有资本的权益而对企 业活动的各个环节所进行的监察、督导活动；国有企业的内部监督是为保证企业的 有效运转而由企业内部相关部门和人员依据各自职责对有关经营活动所进行的控 制、监察和督导工作。对国有企业的各类监督所形成的一个客观、完整、有机联系、 互相制约的统一整体，构成国有企业的监督体系。它包括企业的内部监控系统和外 部监督系统。 2 1 我国国有企业的内部控制和监督 我国国有企业分布广、规模大、种类多，企业内部组织结构复杂。在上世纪8 0 年代以前，国有企业的组织结构以垂直功能型结构为主。随着企业改革的进展，事 业部分权型、控股公司型及混合型等多种形式的组织结构都在国有企业中出现了。 图2 1 国有企业行政监督和控制系统 第二章我国国有企业的现行监督体系 不论国有企业的组织结构如何，国有企业的内部监督和控制大致可分为三大类： 一是行政控制系统、二是财务控制系统、三是党务监督系统。 行政监督和控制是以企业行政工作流程为主线，对企业的经营决策及内部的采 购、生产、销售和技术开发等各类具体活动的监督和控制。其具体的监督和控制结 构见图2 - 1 。从图中我们可以看出，国有企业的行政控制和监督主要是自上而下的 监督，其监督和控制的主要手段是人事控制。 财务监督包括企业会计监督和内部审计监督。会计控制和监督是以货币作为计 量工具，以企业经济活动的资金流向为主线，对企业内部经济活动进行的控制和约 束。其具体控制关系如图2 - 2 。从图中可以看出，国有企业的会计监督和控制是从 基本控制目标出发，通过各业务环节的具体控制目标和控制程序来实现的。 图2 - 2国有企业会计监督和控制系统。 企业内部审计监督是由专门的内部审计人员，以企业及所属部门、单位的财务 。本图参考了孙树义 国有企业监事会制度 ( 经济日报出版社) 3 2 页的插图 1 3 耋查堡三查兰三空笪塞堡圭兰堡篁圣 收支为基础，在本企业主要负责人的领导下，对本企业及所属部门、单位的财务收 支、经营管理活动及其经济效益进行审核和评价，查明其真实性、正确性、合法性、 合规性和有效性。其监督关系如图2 3