（区域经济学专业论文）我国稳健的区域财政政策研究.pdf

摘要 当前，中国的宏观经济己发生了新的变化。从总体上讲，宏观经济是朝着持续上升 的方向前进，但也出现了一些不健康、不稳定的因素。一方面表现在一些行业的投资过 大过猛，货币投放增长过快，社会的投资规模也很庞大，完全有必要也有可能减少政府 的直接投资。另一方面，按照科学发展观的要求，像农业、科教文卫、社会保障等也要 进一步加强。金人庆解释了稳健的财政政策的内涵：一是控制赤字：二是调整结构。三 是推进改革。四是增收节支。增强国家财政实力，为各级政府提高社会管理和公共服务 能力发挥重要作用。 本文重点研究以我国稳健的区域财政政策为基本的理论基础，重点研究了我国稳健 的区域财政政策的重要性、发展不平衡的现状、对策及建议，以及西方国家的区域财政 政策的发展及经验借鉴。由积极财政政策调整为稳健的财政政策，是适应国内外经济环 境变化的需要，是解决经济运行中的深层次矛盾和问题、促进经济社会全面协调可持续 发展的需要，是加强和改善宏观调控的重要举措。意味着财政政策的着力点从扩大需求 和拉动经济增长逐步转向加强薄弱环节和调整经济结构。 目前总的形势是宏观经济运行处于经济周期的上升阶段，财政政策的基调应与宏观 调控的大方向一致，既防止经济运行出现反弹，又防止出现“硬着陆”。面对当前物价 上涨压力，宏观调控更多的是应防止通货膨胀，而继续发行国债的措施仍具有一定的扩 张性特点，因此，在执行稳健财政政策的过程中，一方面，应注意政策转向不能过猛， 做好积极财政政策与稳健财政政策的转换衔接，实现较平稳的政策过渡；另一方面，应 把握好财政政策扩张性的度，根据形势变化，及时进行调整，继续减少扩张性特点，弱 化扩张性性质，以适应经济周期上升阶段的总趋势。 关键词：稳健；区域财政；政策；研究； a b s t r a c t c h i n a sm a c r o s c o p i ce c o n o m yh a sh a dt h en e wc h a n g ea tp r e s e n t g e n e r a l l ys p e a k i n g , t h em a c r o s c o p i ce c o n o m yi sf a c i n gt h ec o n s t a n tr i s ed i r e c t i o n ，b u ti ta l s oa p p e a r e ds o m e u n h e a l t h ya n du n s t a b l ef a c t o r s o nt h eo n eh a n ds o m ei n d u s t r yi n v e s t m e n ta r ef i e r c e e x c e s s i v e l y , r e l e a s eo fc u r r e n c yg r o w t hi se x c e s s i v e l yq u i c k , s o c i a li n v e s t m e n ts c a l ei sa l s o h u g e s oi ti sn e c e s s a r ya n dp o s s i b l et or e d u c et h ed i r e c ti n v e s t m e n to fg o v e m a - n e n t o nt h e o t h e rh a n d ，t h ea g r i c u l t u r e ，s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yc d u c a f i o n ，t h es o c i a ls e c u r i t ya n ds o0 1 1 a l s om u s tf 1 1 r t h e rs t r e n g t h e na c c o r d i n gt ot h es c i e n c ed e v e l o p m e n tv i e wr e q u e s t j i nr e n q i n g e x p l a i n e dt h es t e a d yf i n a n c i a lp o l i c yc o n n o t a t i o n ：o n e ，c o n t r o ld e f i c i t ；t w o ，a d j u s t m e n t s t r u c t u r e ；t h r e e ，a d v a n c e m e n tr e f o n n f o u r , i n c r e a s ei n c o m ea n dr e d u c ee x p e n s e s n l c e n h a n c e m e n tc o u n t r yf i s c a ls t r e n g t hc a ne n h a n c e st h es o c i a lm a n a g e m e n ta n dt h ep u b l i c s e r v i c ea b i l i t yf o ra l il e v e l so f g o v e r n m e n t s t 虬sa r t i c l er e s e a r c h e st h ei m p o r t a n c eo fo b rc o u n t r ys t e a d yr e g i o nf i n a n c i a lp o l i c y , t h e n o n - b a l a n c e dd e v e l o p m e n tp r e s e n ts i t u a t i o n ，t h ec o u n t e r m e a s u r ea n dt h es u g g e s t i o n , a sw e l l a st h ew e s t e r nc o u n l i yr e g i o n a lf i n a n c i a lp o l i c yd e v e l o p m e n ta n dt h ee x p e r i e n c ea st h eb a s i c r a t i o n a l eo fo u rc o u n t r ys t e a d yr e g i o nf i n a n c i a lp o l i c y f r o mt h ep o s i t i v ef i n a n c i a lp o l i c yt o t h es t e a d yf i n a n c i a lp o l i c y , i tm e e t st h ed o m e s t i ca n df o r e i g ne c o n o m i ce n v i r o n m e n tn e e d r e s o l v e sd e e pi e v e lc o n t r a d i c t i o na n dt h eq u e s t i o ni nt h ee c o n o m i c a lm o v e m e n t p r o m o t e s e c o n o m i cs o c i e t ys u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t s t r e n g t h e n sa n di m p r o v e st h em a c r o e c o n o m i c r e g u l a t i o na n dc o n t r 0 1 i ta l s om e a n st h ep o i n to ft h ef i n a n c i a lp o l i c yc h a n g e sf r o mt h e g r o w i n gd e m a n da n dt h ee c o n o m i cg r o w t ht ot h ee n h a n c e m e n to f w e a kl i n ka n da d j u s t m e n t o f e c o n o m i cs t r u c t u r eg r a d u a l l y a tp r e s e n tt h et o t a ls i t u a t i o ni st h em a c r o s c o p i ce c o n o m i c a lm o v e m e n ti si ne c o n o r n i c a l c y c l i c a lt h er i s es t a g e t h ef m a n c i a lp o l i c yk e ys h o u l db ec o n s i s t e n tw i t l lt h em a c r o e c o n o m i c r e g u l a t i o na n dc o n t r o l ，b o t hp r e v e n t e dt h ee c o n o m i c a lm o v e m e n tr e s i l i e n c e ，a n dp r e v e n t st h e h a r dl a n d i n g ；，f a c i n gt h ec u r r e n tp r i c er i s ep r e s s u r e ，t h em a c r o c c o n o m i cr e g u l a t i o na n d c o n t r o ls h o u l dp r e v e n tt h ei n f l a t i o n , b u tc o n t i n u i n gt oi s s u et h en a t i o n a ld e b ts t i uh a v ec e r t a i n e x p a n d i n gc h a r a c t e r i s t i c ，t h e r e f o r e ，i nc a r r i e do u tt h es t e a d yf i n a n c i a lp o l i c yp r o c e s s ，0 1 1t h e o n eh a n d s h o u l dp a ya t t e n t i o nt ot h ep o l i c yc h a n g ec a n n o te x c e s s i v e l yb ef i e r c e ，c o m p l e t e s t h ep o s i t i v ef i n a n c i a lp o l i c ya n dt h es t e a d yf i n a n c i a lp o l i c yt r a n s f o r m a t i o ne n g a g e m e n t , a n d r e a l i z et os t e a d yp o l i c yt r a n s i t i o n ；o nt h eo t h e rh a n d ，s h o u l dg r a s pt h ee x p a n d i n gd e g r e eo f f i n a n c i a lp o l i c y , a c c o r d i n gt ot h es i t u a t i o nc h a n g e ，c a r r i e so nt h ea d j u s t m e n tp r o m p t l y , c o n t i n u e st or e d u c et h ee x p a n d i n gc h a r a c t e r i s t i c ，a r c n u a t e se x p a n d i n gn a t u r et oa d a p t e c o n o m i c a lc y c l i c a lg e n e r a lt t n d k e yw o r d ：s t e a d y ；r e g i o nf i n a n c e ；p o l i c y ；r e s e a r c h ； 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他 教育机构的学位或证书而使用过的资$ ： 。和我一同工作的同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：堡塑j i f ij 弱： f 厶 棚、幺汕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东：l l ：t j l 范大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：东北师范大学有权保留并向固家有关部门或机构送交学位论文的复印件或 磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权东；l l ：；! j f f i 范大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行榆索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保 存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后j 五j 4 t ：, i c 授权书) 学位论文作者签名：薹垂鱼垦指导教师签名： 日剪j ：2 卤：垒抄p l 翔】： 学位论文作者毕业后去向 工作单位： 通讯地址： 电话 邮编 网 匕型 引言 上世纪9 0 年代末，为应对亚洲金融危机，我国采取了扩张性的积极财政政 策，取得了显著成效。通过增发长期建设国债，扩大投资，拉动国内需求，保持 了宏观经济的适度快速增长。同时，在扩张性财政政策的带动下，社会投资的增 长速度也明显加快。在这种情况下，可以说已经无需继续实行扩张性财政政策了， 而应该将重点转向发展稳健的区域财政政策。本论文旨在研究我国稳健的区域财 政政策。 随着市场机制日渐完善。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国的 经济运行机制发生了显著变化，市场机制正在宏观经济的各个方面发挥着越来越 明显、越来越重要的作用。带有较强行政色彩的政府主导的国债投资可以也应该 让位给市场主导的社会投资。以更充分地发挥市场配置资源的基础性作用，提高 投资效益，促进经济持续稳定增长。 财政收入持续增加。随着改革开放的深入，我国国力不断增强。近几年来我 国财政税收状况良好，财政税收增长明显高于经济增长，财政收入占g d p 的比例 不断上升。较好的财政税收状况能够为国债的按时还本付息提供坚实可靠的保 障。 实行稳健的财政政策，加强对社会发展薄弱环节的投入，是贯彻落实科学发 展观的需要。科学发展观要求我们的各项工作都要坚持以人为本，实现经济社会 的全面协调可持续发展。在国家财政支出和国债资金使用中，重点增加对发展各 项社会事业的投入和支持是符合现阶段我国基本国情的，是着力解决当前经济社 会深层次矛盾和问题所需要的，也是努力构建社会主义和谐社会的必然之举。 第一章我国稳健的区域财政政策的重要性 一、积极的财政政策的内涵 扩张性或积极财政政策是指政府通过增加政府购买和加大公共支出，进丽带 动私人部门的投资和消费，通过刺激社会累积需求的形成，实现对于国民经济增 长的促进作用。但是，积极财政政策在刺激经济扩张的同时也可能产生紧缩效应。 这些紧缩效应主要表现为如下两种形式：首先，政府增发国债和扩大支出势必减 少公共储蓄，由此造成的货币需求压力会迫使利率上升，从而减少私人部门的投 资，这就是积极财政政策产生的对于私人部门投资需求的“挤出效应”；其次， 财政扩张可能引起的本币升值将产生本币升值的压力，从而促使汇率上升，进而 降低国外需求，对经济产生一定的紧缩效应。n 】 目前我国经济并非全面过热，经济社会发展中还有农业、教育，公共卫生、 社会保障等许多薄弱环节亟待加强，而且没有强烈信号表明近期会发生高通货膨 胀，因此，积极财政政策不宜一下子转向紧缩的财政政策。 在这种情况下，中央提出2 0 0 5 年实行稳健的财政政策，是符合我困现阶段 经济形势的发展变化和宏观调控的客观需要的。 。稳健”就是稳重、稳定，健康、科学、健而有力，它具有“中性”的特征， 相对处于比较平稳的轨道上。过去的财政政策，要么是“扩张”，要么是“紧缩”， 而这一次就有了一个中间性、过渡性的选择一“稳健”。相对于扩张性和紧缩性 的财政政策，稳健的财政政策实施的时间可能长一些，因为它不是一个暂时的、 临时性的选择。它要保持经济持续、较快的增长，还要有利于促进经济增长、增 加就业机会，把总量均衡和可持续发展结合起来。选择稳健的财政政策还有利于 改革环境的改善，把宏观调控和财政体制创新结合起来，可为今后的财政货币体 制改革和创新提供一个可供选择的回旋余地。 “稳健”避免了太多的盲目投资。当前，我国的社会投资需求正处于活跃阶 段，因此此时财政从一般性竞争领域退出不伯没有资本补上，毕竟资本逐利的特 性促使社会资金填补了财政退出后留下的资金缺口。从这个意义上来说，引入了 各方的投资，实现投资主体多元化，可以避免“国有资产主体缺位”等原因而造 成的资金管理效率低下的问题，也等于引入市场竞争机制，让市场真正在资源配 置中真正起到基础性作用，从丽提高资金使用效率，客观上促使经济的增长更有 质量。 稳健财政政策可以使财政支出目标集中化，为经济发展创造一个宽松的财税 2 环境，建立有利于经济自主增长的长效机制。从积极财政政策到稳健财政政策的 转换，使得政府可以把有限的财力放到经济、社会发展中相对比较薄弱的环节。 改革需要成本，因此在改革的过程中离不开国家的财政支持。经济发展质量 的提高需要很多社会因素加以配合，在改革还未成功之前，这成本的买单人必 然是政府。因此财政从积极到稳健的转换所腾出来的财力恰好可以补上这一资金 缺口。 我国的金融风险主要集中在外债、金融机构不良资产、社会养老保障欠款等 三个方面。这三个方面亦是构成我国政府隐性和或有债务的主要组成部分。实施 稳健财政政策能够降低政府的负债，更具体的说，能够通过降低各级地方政府对 于国债规模的预期来遏制各种不规范投资活动的发生，从而避免了更多或有债务 的生成， 二、稳健的财政政策的内涵 实行稳健的财政政策( 也就是经济学讲的中性财政政策) 。其核心是松紧适 度，着力协调，放眼长远。具体说来，要注重把握控制赤字、调整结构、推进改 革、增收节支。十六个字。 控制赤字。就是适当减少财政赤字，适当减少长期建设国债发行规模，近期 中央财政赤字规模大体保持在3 0 0 0 亿元左右。随着g d p 的不断扩大，财政赤字 占g d p 的比重会不断下降，预计2 0 0 5 年将降至2 左右。 调整结构，就是要进一步按照科学发展观和公共财政的要求，着力调整财政 支出结构和国债资金投向结构。资金安排上要区别对待，有保有压，有促有控。 对与经济过热有关的，直接用于一般竞争性领域的越位投入，要退出来、压下来； 对属于公共财政范畴的，涉及到财政“缺位或不到位”的，如农业、就业和社会 保障，环境和生态建设，公共卫生、教育、科技等不仅要保，还要加大投入和支 持的力度，努力促进“五个统筹”和全面协调发展。 推进改革，就是转变主要依靠国债项目投资拉动经济增长的方式。按照既立 足当前，又着眼长远的原则。在继续安排部分国债项目投资，整合预算内基本建 设投资，保证一定规模中央财政投资的基础上，适当调减国债项目投资规模，腾 出一部分财力，用于大力推进体制和制度改革创新。为市场主体和经济发展创造 一个相对宽松的财税环境，建立有利于经济自主增长的长效机制。 增收节支，【2 】就是在总体税负不增或略减的基础上，严格依法征税，确保财 政收入稳定增长，同时严格控制支出增长，在切实提高财政资金的使用效益上花 大力气下大功夫。 稳健财政政策的三重内涵： o 中国经济信息网w le e i g o v c n 3 适度。稳健的第一重内涵是适度，一方面指财政政策力度不大也不小，政府 财政支出在保证对经济增长有效刺激的前提下适当减少，政府财政收入在保证微 观主体消费、投资需求不受较大影响的前提下适当增加，将财政赤字缩减到合理 边界。稳健意味着财政政策的转型是不温不火的，运用的是“目标明确，小步微 调”的高超宏观调控手法，将政策变化带来的潜在风险化为最小。因此，稳健财 政政策并不意味着对财政政策刺激作用的瞬时放弃，而是在长期中逐步降低经济 增长对赤字财政的依赖程度，将中国经济增长引领到更加健康、稳定的可持续发 展之路上来。 避险。稳健的第二重内涵是避险，即规避经济过热和赤字激增两方面的风险。 应该说，1 9 9 8 年积极财政政策的出台也是避险的政策选择，那时亚洲金融危机 和全球经济增长放慢给中国经济带来了内需不足的巨大风险，而政府通过增发长 期建设国债为主要内容的积极财政政策有效刺激了总需求，给经济增长注入了政 策动力，将通缩风险有效化解。但时移事异，中国经济持续高速增长重新带来了 经济过热的通货膨胀风险，稳健财政政策通过对政府支出的掷制避免了通胀风险 的集中。此外，七年间发行的9 1 0 0 亿元国债直接带来了高额财政赤字，2 0 0 2 年 及2 0 0 3 年财政赤字连续两年达到3 1 9 8 亿元，刷新了新中国成立以来的历史纪录。 财政赤字居高不下将使国民储蓄下降，长期利率上升，进而导致国内资本存量较 少，经济缺乏长久增长的动力。而稳健财政政策的适时推出避免了中国经济陷入 赤字漩涡的风险，保障了中国经济增长的安全性。 公平。稳健的第三重内涵是公平，即促进了财富在代际间的合理分配。政府 的赤字财政政策可能刺激了一代人的消费，但如果这种积极财政长期化，将使得 这一代人过多消费，买单的将是下一代人，也就是造成了财富在代际间的不公平 转移。欠债还钱是天经地义，政府在上一代人身上多花的钱总是要靠税收来弥补， 而承担这一税收义务的很可能是下一代人债务将成为赤字财政政策留给下一代 人的遗产。这种财富跨代再分配造成了福利天平倾斜，稳健财政政策及时终止了 赤字财政政策长期化的趋势，重新将国债负担交回受益的一代人，促进了长期中 社会财富的公平分配。 总之，在新的经济背景下，财政政策由“积极”转向“稳健”是与时俱进的 明智选择，“适度、避险、公平”的三重内涵注定稳健财政政策将成为中国经济 理性前行的政策保障。 我国实行稳健财政政策的基本内容。概括为：1 i 控制财政赤字；2 推进改革； 3 调整结构；4 增收节支。总之既包括财政收支供需总量的调控平衡；又包括社 会、经济、教育文化等结构的调整与均衡发展。1 3 1 稳定的财政政策既不是扩张的，也不是紧缩的财政政策，而是在财政预算收 支上有压有保，有保有限，有严有宽；在项目建诗卜右卜有下有长缘有铺线： 4 压与保、严与宽、下与上相结合，适度在其中；要始终保持预算收支基本平衡、 结构均衡。稳健的财政政策是平衡的、均称的财政政策，它既不“缺位”，也不 “越位”，称之为“中性”政策。稳健的财政政策是一个国家根本性的、长期性 的、基本的财政政策，不是保守的或停滞的财政政策。所谓保守的财政政策它是 重在温室保养与保重，维持1 日的状态，不求改革的财政政策。稳健的财政政策， 是规模与效益、速度与质量相统一的财政政策，是高水平、高质量的财政政策： 稳健的财政政策不是同“发展是硬道理”、“发展是第一要务”相悖的财政政策， 而是在坚持“硬道理”，坚持“第一要务”的方向和前提下，解决如何发展和怎 样发展的财政政策。 三、由积极的财政政策调整为稳健的财政政策 纵观世界各国的财政政策大致可分为紧缩的财政政策、扩张的财政政策和稳 健的财政政策三种类型。新中国成立五十多年来，长期实行的是稳健的财政政策， 这是世界各个国家和社会所追求的目标。我国从1 9 9 8 年至2 0 0 4 年实行了积极的 财政政策，不仅对国民生产总值的增长产生了较好的效果，而且有效地抵制了亚 洲金融危机，促进了外贸进出口，促进了经济持续、快速、健康发展。但是，积 极的财政政策只是带有权宜之计的过渡性政策，长期实施这种政策，会产生严重 的负面影响。如今按照客观形势和条件，积极的财政政策的历史使命已经基本完 成，要让位稳健的财政政策。 拉动了经济平稳发展。投资作为经济增长的源泉，在政府投资主导模式尚未 转变的条件下，国债投资及其乘数作用放大了固定资产投资规模，加快了基础设 施建设步伐。1 9 9 8 - - 2 0 0 0 年年均全社会固定资产投资增长速度达到1 4 2 。对在 外部市场低迷形势下保持适度的经济增长起到了极为关键的作用。据测算，国债 建设资会年均拉动经济增长为1 5 2 个百分点。积极财政政策对启动消费产生 了巨大作用。 促进了经济结构优化升级。利用国债资金的直接投入以及调整税收政策，通 过投入国债资金进行技术改造和高新技术项目建设等，不仅使企业的技术水平有 了较大提高还优化了产业结构，增强了产品的更新换代和出口能力，为经济持 续发展提供了新的动力源。推动了我国人口和劳动力素质及科技发展潜力的提 高。 增加了就业，改善了人民生活。国债资金支持的一大批新项目及其配套项目 的建设，七年共增加就业岗位7 0 0 万一1 0 0 0 万个，对拉动相关产业发展起到了 很好的刺激作用。城镇居民人均可支配收入水平年均增长率达到近9 ，农村居 民人均收入年均增长率达到3 8 铲，并改善了生产和生活环境。同时，国家利 用国债投资3 0 0 多亿元进行了大批生态建设项目，改善了生态环境。 促进了区域经济均衡发展。【4 】通过对中西部地区进行倾斜性财政资金安排。 进行了诸如西电东送、青藏铁路、退耕还林还草工程、六小工程等基础设施建设 和生态建设，改善了这些地区的投资经营环境，加快了中西部地区的发展步伐， 使东西部地区经济社会发展不平衡格局得到一定程度的改善。 总体而吉，作为一项反周期宏观政策，积极财政政策基本是恰当的，并对中 国经济社会相对平衡发展起到了不可低估的作用。 四、稳健的财政政策与扩张性财政政策的区别 稳健财政政策与积极财政政策的区别就在于政府在引导经济增长模式中所 扮演的角色由主动参与者转换为积极引导者。1 5 具体来说，在积极财政政策中， 政府主动介入生产性领域，并且有相当一部分是在一般性竞争领域，其资金来源 主要为积极发行国债，扩大国债规模，资金的投向没有对公共支出或一般性竞争 领域进行细分。而在稳健财政政策中，政府逐步从一般性竞争领域退出，在公共 服务领域、农业、就业、公共卫生、社会保障、生态环境建设等不仅要加大投入， 而且要真正实现效益的提高。另外，资金来源应更为多样化尽量吸收各种社会 资金参与投资，并且积极扶持机构投资者。此外在国债的资金来源构成方面，应 充分满足不同偏好投资者的投资需求，促进国债结构的进一步合理化。这两者之 间的区射在于以下几个方面： ( 一) 财政政策的最终目标是实现政策的中性。 中性的财政政策是指财政活动对社会总需求的影确保持中性，财政的收支既 不会产生扩张效应，也不会产生紧缩效应。 一 。 市场经济体制要求以市场为基础，以经济手段为基本调控手段，两在我国现 行体制下，各级政府对财政政策的制定与实施依然起到决定性作用，即财政政策 的主体依然是各级政府。因此，对宏观调控的行政干预过多，产生了争相搞政绩 工程，形象工程等较为严重的体制性问题。而要解决这些问题，首要的是将财政 政策对经济的影响控制为中性，但从“积极干预”转为“影响中性”不能搞“急 刹车”，否则无论是经济全局还是财政本身都无法承受这种突然的变化。所以， 中性的财政政策是最终的目标，但受当前具体情况的约束而不能马上实现。 ( - - ) 稳健的财政政策具有阶段性特点和中国特色 财政学理论根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能，将财政政策 分为扩张性、紧缩性和中性三类，这是财政政策的。一般”。而“稳健的财政政 。参见中国统计年鉴大全( 1 9 9 9 - 2 d 0 5 ) 6 策”则是基于我国的具体情况而言的，是财政政策的。特殊”，具有中国特色。 因为我们目前要执行的财政政策并不是理论上完全意义的扩张、紧缩或中性，而 是为了达到中性，采取相对紧缩的措旅，在一定程度上还要产生扩张效应的政策， 出于一定的政治愿望，我国政府将其定位为“稳健”。因此，“稳健”和“中性” 既是一致的又是相互区别的。稳健的财政政策是达到中性财政政策之前，“渐进 过程”中的一个过渡性阶段，是财政理论与我国的具体实践相结合的产物。旧 ( 三) “稳健”应强调。稳”中有。变”。 稳健的要求与政策固定不是同一种含义，“稳健”并不是“不作为”而应强 调“稳”中有“变”在这样的原则下，稳健的货币政策凡年来一直发挥着重要的 作用，而目前稳健的财政政策也需要在一定范围内，根据经济因素的变化调整具 体作用方f 句和力度。只有这样，才会拥有政策的适应性和生命力。 总之，稳健的财政政策是政策中性目标实现过程中的一个阶段，是财政政策 理论与我国当前具体实际相结合的产物。在科学发展观的指导下，它促使财政更 充分地履行职能，稳健的财政政策既要抑制积极财政政策带来的膨胀，又要防止 政策突变带来的紧缩，在可承受的范围内、以调整结构为主线，适当减少扩张， “渐进”地实现中性目标，促进经济工作的具体任务高速度商质量地完成。 7 第二章我国稳健的区域财政政策发展不平衡的现状 一、我国稳健的区域财政政策发展不平衡的原因 我国经济连续出现了平稳较快的发展态势，维护好这一良好的发展势头，关 键是保持宏观经济政策的连续性和稳定性。同时，面对经济发展中存在的经济发 展不平衡( 如投资增长过快、贸易顺差过大等) 、农业基础比较脆弱、社会发展 问题突出等问题，2 0 0 6 年，财政政策的着力点是在大力增收节支的基础上，适 当减少财政赤字，缩小长期建设国债发行规模，优化财政支出结构，支持扩大消 费需求。首先，加大支持社会主义新农村建设的支持力度，促进农民增收，增强 农民消费能力。其次，加大对义务教育、公共医疗的财政投入，减轻居民教育、 医疗方面的过重负担，适当提高公职人员收入水平和城乡最低生活保障水平。再 次，国债项目资金和中央预算内投资主要投向“十一五”重点基础设施建设项目、 有利于扩大城乡居民消费的城乡基础设施项目( 城乡电网、农村公路、城市轨道 交通等) 、新能源技术开发利用和环保设施项目、农村教育医疗基建项目等。预 计2 0 0 6 年全年财政收入增长1 4 左右，中央财政赤字规模可稳定在3 0 0 0 亿元左 右，国家长期建设国债发行保持6 0 0 亿元的规模。 经济发展不平衡矛盾有加速扩大之势主要体现在：一是区域经济非均衡性增 长继续扩大，这不仅影响短期消费增长，最终还将影响经济扩张的可持续性。在 新一轮经济增长中，东部地区以其特有的优势继续成为我国经济发展的领头羊， 对经济周期性回升趋势的形成发挥了非常重要的作用。但由此也导致区域经济非 均衡性增长的矛盾进一步加剧。目前东部地区经济已经具备了自我发展能力，在 财力上，中央政府可以考虑重点向中西部倾斜，促进东中西协调发展。如出口退 税政策在中西部地区则明显不公平，9 0 以上的出口集中于东部，中央政府给予 全额出口退税则意味着全国支持东部，出口退税应该主要由东部地区分担。实际 上近年来我们千方百计扩大出口主要是为了增加就业，而如果把用于出1 3 退税的 巨额资金用于落后地区同样也可以增加就业。二是城乡居民收入差距呈继续扩大 之势。消费是社会生产的最终目的，也是经济增长的原动力。在当前新一轮投资 扩张期，消费需求如果不能与投资增长形成良性循环，经济快速增长的持续性和 稳定性将受到明显的影响。i ， 财政政策是指政府通过改变财政收入和支出来影响社会总需求，从而最终影 响就业和国民收入的政策，财政政策包括财政收入政策和财政支出政策积极的 。参见中国统计年鉴大全( 1 9 9 9 2 0 0 5 ) ) 3 财政政策就是扩张性的财政政策，即增加政府支出来扩大社会总需求积极财政 政策的主要局限是挤出效应，即增加政府支出会使私人投资和个人消费减少。地 区经济发展不平衡( u n e v e nd e v e l o p m e n t ) 是世界各国经济发展过程中的重要现 象，特别是在经济转型或经济起飞时期更是一个普遍性规律。东西部经济发展差 距的不断扩大及由此引起的地区经济的非协调发展已成为社会各方面普遍关注 的焦点问题。国内外不少学者对我国地区经济发展差距问题进行过较全面、多视 角的探讨。 中共十一届三中全会的召开，确定了我国改革开放的基本方针。由于中国地 域辽阔，情况千差万别，为慎重起见，我国的对外开放并不是在一夜之间各地全 面实行的，而是采取了从点到面、逐步推进的战略。首先实行的是沿海特区，然 后是沿海开发城市，再到长江三角洲、珠江三角洲等沿海地带，现在正在向内地 推进，与开放相伴随，沿海地区的对内改革也较中西部等内陆地区起步早步伐 快。为充分发挥东部地区的区位优势，国家还对东部地区实行了政策倾斜，东部 地区借助已有的经济技术基础，在政策倾斜的条件下，经济迅速发展，同时拉开 了同中西部地区的差距。 关于我国地区差距扩大问题的原因。国内外许多学者有诸多不同的解释，如 著名经济学家威廉姆逊( j w i l l i a m s o n ) 从经济发展的不同阶段方面提出了经 济增长与区域平衡之间呈“倒u 型”曲线，国内学者胡鞍钢认为是国家的宏观政 策向某些地区倾斜导致了地区差距不断扩大，林毅夫则认为，中国地区间发展差 距拉大的主要原因是传统的宏观经济体制和经济环境仍在起着一定作用。造成我 国地区经济发展差距的主要因素，是内在经济规律，市场作用和政府政策等方面， 而国家财政又是履行政府政策和职能的重要手段，因此，从财政视角分析地区经 济发展差距扩大的原因有着重要意义。 那么，导致我国地区经济发展差距扩大的财政原因是什么昵? ( 一) 固定资产投资水平的区域差异是地区经济发展差距扩大的直接原因。 瓷金投入的增长及其区际流动对地区经济的发展有着重要的影响。一般人均 投资水平高的地区，其人均g d p 和人均收入也比较高；反之亦然。改革开放以来， 我国经济发展的重心开始东移，由此决定了国家投资的地区布局必然向东部地区 倾斜。国家虽然在“八五”期间有意识地在中西部地区新建了一批重点投资项目， 如京九铁路、南昆铁路和三峡工程等，但是，从国家所掌握的固定资产投资( 包 括国家预算内和银行贷款) 的地区分布来看，1 9 8 1 - - 1 9 9 5 年，东部地区国有单 位固定资产占全国的比重由4 5 9 上升到5 4 2 7 ，中部地区由2 7 8 下降到 2 4 5 4 ，西部地区由1 7 4 9 下降到1 4 2 7 。在这期间，东部地区的投资上升 了8 3 6 个百分点，而中西部地区则分别下降了3 4 4 和3 拢个百分点。还有一 个值得注意的现象就是改革以来国有经济投资和国家预算内投资份额不断下降， 9 在全社会固定资产投资中，国有经谤单位的份额，由1 9 7 8 年的8 6 4 下降到t 9 9 5 年的5 4 4 ，下降了3 2 个百分点；国家预算内投资的比重更是直线下降，由1 9 7 8 年的6 2 2 下降到1 9 9 5 年的3 2 ，下降了近6 0 个百分点。显然，投资主体 多元化和资会市场化趋势有利于非国有经济比重较大的东部地区而不利于国有 经济份额较大的中西部地区由此我们不难得出一个基本的结论：国家投资重点 的东移，势必对国有企业比重相对较大又长期依靠国家资金投入的中西部地区产 生十分不利的影响并将拉大同东部地区的经济发展差距。 ( 二) “两个比重”的下降直接弱化了中央政府对地区经济发展差距的宏观 调控能力。 这里讲的“两个比重”是指财政收入占g d p 的比重和中央财政占g d p 的比重。 改革开放以来，随着以“放权让利”为基本思路的经济体制改革的不断推进国 民收入分配格局发生了重大变化，即国民收入由集资于国转向藏富于民，资会配 置也由财政主导型转向市场主导型，国家的财政收入特别是中央财政收入越来越 “相对贫困化”，收入占g d p 的比重一年比一年小，已从1 9 7 8 年为3 1 。2 下降 到1 9 9 6 年的1 0 9 ，1 7 年内下降了2 0 个百分点。中央财政收入占g d p 的比重 也急剧下滑，1 9 9 0 年我国扣除债务收入后的中央财政收入占g d p 的比重的仅为 7 2 ，1 9 9 3 年下降到3 1 ，1 9 9 4 年分税制改革以后稍有回升，也仅为4 左 右。这一比重不仅远低于目前绝大多数发达国家的水平，也低于绝大多数发展中 国家的水平。据世界银行的报告，一些国家1 9 8 9 年中央财政收入占g d p 的比重 情况是：印度为1 5 4 ，印度尼西亚为8 4 ，美国为2 0 ，l ，法国为4 0 9 ， 德国为2 9 。国家财政特别是中央财政是中央宏观调控的经济基础，财政收入 的匮乏致使中央政府在调控地区发展差距上缺少必要的财力基础。由于中央财政 的团难，中央政府已很难运用转移支付手段在一国范围内对不同收入水平的地区 进行再分配，也就是说，中央财政对抑制发达地区与欠发达地区在人均g d p 和人 均投资额方面的巨大差距所起的作用己相当有限。 ( 三) 不平等、不规范的财税政策也不利于中西部地区经济发展。 8 1 我们从两个方面来分析：( 1 ) 1 9 9 4 年工商税制改革和分税翻改革以前，我 国财税制度既不规范也不统一，相对落后的中西部地区的赋税反而高于较发达的 东部地区，东部沿海地区的迅速发展在很大程度上得益于政府优惠的税收政策 中国政府在1 9 8 0 年设立了深期i 等4 个经济特区，1 9 8 4 年又在沿海地区开发了1 4 个城市，给了这些地区较大的财政、税收、投资决策投和利用外资审批权等。如 在特区投资的外资生产性企业可以享受到“免二减三”的所得税优惠，即使征所 得税。税率也仅为1 5 。另外，特区内外资企业还不受进口许可证管制，机器 设备、其他原料的进口及产品的出口均免征关税。显然，这样的税收优惠政簏强 。参见中国经济信息网w i c e i g o v c “ 1 0 化了东部地区特别是沿海地区的“积聚效应”，使得沿海地区具有了更强的比较 优势，加大了东西部地区的差距。也许在经济特区开发初期是必要的，但是，当 特区已经启动并有了一定的发展以后，继续这些税收优惠政策对于中西部地区和 经济贫困地区来说就很不公平了。而且，由于特区和沿海城市的这些税收铣惠政 策，使得本来要扩散的工业反而继续留在特区和沿海城市，这无疑延缓了经济扩 散过程和弱化了经济扩散效应，也就是延缓了中西部地区和贫困地区的转机。( 2 ) 平等竞争、公平税负是我国1 9 9 4 年财税改革的一个最基本原则，但在具体执行 中又偏离了这一原则。比如，分税制改革就因为保留了财政包干体制下的地方既 得利益，没有对她区横向分配作出合理的调整而未能达到协调地区经济发展的目 标。1 9 9 4 年的分税制改革中央在参与地方收入分成上采取一切切的做法，以1 9 9 3 年为基数，每年维持l ：o 3 的增量返还，税收增量返还的比例没有地区差距。东 部沿海地区扩张基数的能力远高于中西部地区，中西部各省财政收入基数低、增 长馒，获得的税收返还量也就小。1 9 9 2 - - 1 9 9 4 年，广东等三个发达地区财力年 均增长3 3 ，比增长最低的贵州等三个不发达地区高出1 8 个百分点，比安徽等 三个农业大省高出1 1 个百分点，比全国地方平均水平高出7 个百分点。这种不 合理的税收返还政策对地区间经济发展差距实际上是起了“逆向调节”的作用。 嘲 表1 宏观税负的增长变化趋势单位：亿元 年份 g d p 财政收入 预算外收其他收入 政府收入宏观 入 = + 税负 2 0 0 41 3 6 5 1 52 6 3 5 5 9 4 2 0 06 8 7 1 43 7 4 2 7 32 7 4 1 2 2 0 0 31 1 7 2 5 1 92 1 7 1 5 2 5 4 1 8 7 “6 1 5 3 5 3 3 2 0 5 6 2 22 7 3 4 2 0 0 21 0 5 1 7 2 31 8 9 0 3 6 44 4 7 9 5 6 7 92 9 0 6 1 2 7 6 3 2 0 0 l9 7 3 1 4 81 6 3 8 6 0 44 3 0 04 6 0 42 5 2 9 0 0 42 5 9 9 2 0 0 08 9 4 6 s i1 3 3 9 5 2 33 8 2 6 4 34 i s o ，i 2 1 4 0 i 7 62 3 9 2 1 9 9 98 2 0 6 7 51 1 4 4 4 0 83 3 8 5 1 73 7 1 5 0 31 8 5 4 4 2 82 2 6 0 1 9 9 87 8 3 4 5 29 8 7 5 9 53 0 8 2 2 93 3 l o ，9 31 6 2 6 9 1 72 0 7 7 1 9 9 77 4 4 6 2 68 6 5 1 1 42 8 2 62 4 7 6 8 21 3 9 5 3 9 61 8 7 4 1 9 9 66 7 8 8 4 6 7 4 0 7 9 93 8 9 3 3 41 9 6 7 2 81 3 2 6 8 6 11 9 5 5 1 9 9 55 8 4 7 8 16 2 4 2 22 4 0 6 5 1 5 4 9 7 61 0 1 9 8 4 61 7 4 4 1 9 9 44 6 7 5 9 4 5 2 1 8 11 8 6 2 5 31 1 7 5 2 58 2 5 5 8 51 7 6 6 资料柬源：g d p ，财政收入和预算外收入由中国经济信息同h 鲤出竖姓篮i ：鼬芏g 型中经所数据中的经济 年鉴中的数据提供，其他收入主要是制度外收入，由相关数据推算得到由于统计的困难，大口径的宏观 税负应当比本文计算的只高不低其中。预算外收入2 0 0 3 年的数据有各地区的预算外收入相加得到，2 0 0 4 年为估算数据。政府收入和宏观税负数据由o f f l c e 2 0 0 3 中的e x c e l 计算得到 为了更清晰的看出我国的宏观税负的变化趋势，我们对从1 9 9 4 年到2 0 0 4 年我国的宏观 税负水平用