（道路与铁道工程专业论文）公路工程质量政府监督管理研究.pdf

摘要 随着社会经济的快速发展，我国公路建设事业进入了高速发展时期，在工程质量建 设方面也取得了巨大成就。但是，工程质量并不稳定，质量事故仍时有发生，严重损坏 了人民群众的公共权益，公路工程质量有待进一步提高。 我国在2 0 世纪8 0 年代末开始实行公路工程质量政府监督管理制度，经过二十几年 的发展，现行监管体制逐渐成熟，对于有效控制公路工程质量，提高我国公路工程质量 整体水平，发挥了巨大的不可替代的作用。但是，随着公路建设事业的蓬勃发展和建设 规模的不断扩大，现有监督模式也显现出一些与公路发展水平不相适应的问题。在新形 势下，如何实现对公路工程质量的更加有效的监管，切实保证公路工程质量，提高公路 工程建设水平，是目前迫切需要解决的问题之一。鉴于此，本论文尝试提出我国公路工 程质量政府监督管理的改革与完善措施。 论文首先针对目前我国公路工程质量政府监督管理的现状，如政府监督管理体系、 制度、职责、主要内容及程序、方式与方法等，通过研究分析提出了当前在质监机构组 织体系、监管控制制度、监管方式等方面存在的问题，介绍了国外发达国家工程质量政 府监督管理的模式，并与我国的现状从监督管理模式、质监机构、监督控制制度及工程 保险担保制度几个方面进行了对比分析。然后基于上述两方面的分析，提出了我国公路 工程质量政府监督在质监机构组织体系、监督控制制度、监督方式三个方面的改革对策； 提出了建设质量行为评价指标，基于行为质量和实体质量较好的相关性，采用层次分析 和模糊综合评价方法对公路工程建设过程中的质量行为进行了分析，实现了建设质量行 为的科学准确评价，并结合实体工程进行了案例分析，总结出基于建设质量行为评价的 一般监督方法；同时对政府质量监督的宏观层面，如法规体系的完善、建设市场的培育 及规范、工程担保及保险制度的建立推行、激励机制及信用体系的建立等方面也提出了 改进措施，希望为未来我国公路工程质量政府监督领域的改革提供参考。 关键词：公路工程质量；政府监督；改革对策；质量行为：a h p 一模糊综合评价 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n de c o n o m i c ，h i g h w a yc o n s t r u c t i o ni nc h i n a h a se n t e r e dap e r i o do fr a p i dd e v e l o p m e n ta n da l s om a d eg r e a ta c h i e v e m e n t si nt h ea s p e c to f p r o j e c tq u a l i t y h o w e v e r ，q u a l i t ya c c i d e n t ss t i l lo c c u rf r o mt i m et ot i m ew h i c hs e r i o u s l y d a m a g et ot h ep u b l i ci n t e r e s t so ft h em a s s e so ft h ep e o p l e t h eh i g h w a yp r o j e c tq u a l i t yi sn o t s t a b l ey e tt ob ef u r t h e ri m p r o v e d c h i n as t a r t e dt oo p e r a t et h eg o v e r n m e n tq u a l i t ys u p e r v i s i o np o l i c i e si nh i g h w a yi n d u s t r yi n t h el a t e19 8 0 s a f t e rt h ed e v e l o p m e n to fm o r et h a n2 0y e a r s ，t h ee x i s t i n gg o v e m m e n t s u p e r v i s i o ns y s t e mw h i c hg r a d u a l l ym a t u r e sh a sp l a y e dag r e a ta n di r r e p l a c e a b l er o l ei n c o n t r o l l i n gq u a l i t ye f f e c t i v e l y ，a n di m p r o v i n gt h ee n t i r es t a n d a r do fh i g h w a yp r o j e c t sq u a l i t y i nc h i n a h o w e v e r ，w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ei n d u s t r ya n dt h ee x p a n s i o no fi n v e s t m e n t ， t h ee x i s t i n gs u p e r v i s i o nm o d e la p p e a r ss o m eu n s u i t a b l ep r o b l e m sw i t ht h el e v e lo fh i g h w a y c o n s t r u c t i o n u n d e rt h ec o m p l e x i o n ，i ti so n eo ft h ee x i g e n tp r o b l e m st os o l v et h a th o wt o s u p e r v i s et h eh i g h w a yp r o j e c te f f e c t i v e l ya n da s s u r et h eq u a l i t i e so ft h e ma n di m p r o v e t h e l e v e lo fh i g h w a yc o n s t r u c t i o n i nv i e wo ft h i s ，t h ep a p e ra t t e m p t st op r o p o s et h er e f o r m m e a s u r e so fg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o nm a n a g e m e n to fh i g h w a yp r o je c t sq u a l i t y a tf i r s t ，a c c o r d i n gt ot h es t a t u so fg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o nm a n a g e m e n to fh i g h w a yp r o j e c t s q u a l i t yi nc h i n 毛s u c ha st h es u p e r v i s i o nm a n a g e m e n ts y s t e m 、r u l e s ，m a i nc o n t e n t sa n d p r o c e d u r e s ，w a y sa n dm e a n sa n ds oo n ，b ya n a l y z i n gt h ep a p e rp u t sf o r w a r dt h ec u r r e n t e x i s t i n gp r o b l e m si nt h ea s p e c t so fo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r es y s t e mo ft h eq u a l i t ys u p e r v i s i o n o r g a n i z a t i o n ，s u p e r v i s i o nc o n t r o lr u l e s ，s u p e r v i s i o n m e t h o d sa n ds oo n ，a n di n t r o d u c e s g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o nm a n a g e m e n tm o d e lo f t h ep r o je c tq u a l i t yi nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ， a n dm a k e sc o m p a r a t i v ea n da n a l y s i sw i t ho u rc o u n t r y ss t a t u si nt h ea s p e c t so fs u p e r v i s i o n m a n a g e m e n tm o d e l s ，q u a l i t ys u p e r v i s i o no r g a n i z a t i o n ，s u p e r v i s i o n c o n t r o lr u l e sa n d e n g i n e e r i n gi n s u r a n c ea n ds e c u r e dr u l e t h e n ，b a s e do na na n a l y s i so fa b o v et w oa s p e c t s ，t h e r e f o r mm e a s u r e sa r ep r o p o s e di nt h r e ea s p e c t so fq u a l i t ys u p e r v i s i o no r g a n i z a t i o ns y s t e m s ， s u p e r v i s i o n c o n t r o lr u l e sa n dt h em e t h o d so fs u p e r v i s i o n ；t h ee v a l u a t i o ni n d e x e so f c o n s t r u c t i o nq u a l i t ya c t i o na r ep r o p o s e d ，a n db a s e do nt h eb e t t e rc o r r e l a t i o nb e t w e e na c t i o n i i i q u a l i t ya n de n t i t yq u a l i t y ，q u a l i t ya c t i o ni nt h eh i g h w a yc o n s t r u c t i o ni sa n a l y z e db ya d o p t i n g a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s sa n df u z z yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o n e v a l u a t i o no fc o n s t r u c t i o n q u a l i t ya c t i o ns c i e n t i f i c a l l ya n da c c u r a t e l y i sr e a l i z e d t h ec a s ea n a l y s i si sc a r r i e do ni n c o m b i n a t i o nw i t he n t i t yp r o j e c t ，a n dt h en o r m a lw a y sb a s e do nt h ee v a l u a t i o no ft h e c o n s t r u c t i o nq u a l i t ya c t i o na r es u m m a r i z e d a tt h es a m et i m e ，t h em e a s u r e sf o ri m p r o v i n ga r e p r o p o s e di nt h ea s p e c to ft h em a c r og o v e m m e n ts u p e r v i s i o no ft h ep r o j e c t sq u a l i t y ，s u c ha s t h ei m p r o v e m e n to ft h el e g a ls y s t e m ，t h es t a n d a r d i z ea n dt r a i n i n go ft h ec o n s t r u c t i o nm a r k e t ， i m p l e m e n t a t i o na n dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h ep r o j e c ti n s u r a n c e a n dg u a r a n t e er u l e ，t h e e s t a b l i s h m e n to fi n c e n t i v em e c h a n i s m sa n dac r e d i ts y s t e m h o p i n gt h a tt h em e a s u r e sc o u l d p r o v i d er e f e r e n c ef o rt h eg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o nr e f o r mo fh i g h w a yp r o je c t sq u a l i t yi n f u t u r ei nc h i n a k e yw o r d s ：h i g h w a yp r o j e c t sq u a l i t y ；g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n ；r e f o r mm e a s u r e s ； q u a l i t ya c t i o n ；a h p f u z z yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o n ； i v 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任 何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：斌建走 j 棚年r 月扩e l 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：恻2 建 钠签名：坼抛 ) 砌年r 月2 pe l 力口舌年r 月加日 长安人学硕一i ：学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论 改革开放以来，随着我国社会经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，客观上 对交通提出了新的需求。构建和谐社会对交通也提出了更高要求，同时建设资源节约型 和环境友好型社会对交通也提出了新挑战。公路交通的快速发展，缓解了对经济社会发 展的“瓶颈”制约。但是，这种缓解和改善仍是初步的和不稳定的，交通保障能力仍显 不足，区域发展不够均衡，体制机制尚需完善，质量效益有待进一步提高。 我国交通基础设施建设速度虽然很快，但工程质量和耐久性不容乐观。目前很多公 路路面的平均寿命不到八年，早期破损问题比较严重，大修期普遍提前。各个分部工程， 如公路路基、路面、桥面铺装特别是隧道工程质量不稳定，质量指标不均衡，个别指标 下滑。如图1 1 反映了全国2 0 0 6 年下半年与2 0 0 7 年上半年公路工程监督抽检总体合格率对 比情况，可以看出2 0 0 7 年上半年，全国高速公路、其他公路( 、二、三级) 、农村公 路抽检指标合格率均超过9 0 。其中，高速公路工程总体合格率稳中有升，保持在9 8 以上；其他公路工程总体合格率较2 0 0 6 年下半年下降了1 1 个百分点，与高速公路相比仍 存在一定差距；农村公路质量形势不容乐观，总体合格率较2 0 0 6 年下降了2 1 个百分点， 不同地区间质量水平差异较大。 注：9 2 4 幸为2 0 0 6 年全年农村公路监督抽检总体合格率 图1 1 全国公路工程监督抽检总体合格率对比( ) 第一章绪论 桥梁工程在整个公路建设中发挥着极其重要的作用，其质量的好坏直接关系到整个 工程的效用，而近年来，我国的一些公路桥梁在建成不久就出现了锈蚀、开裂等质量问 题，影响了使用寿命，从而导致了质量事故时有发生，女h 2 0 0 6 年1 1 月3 1 6 国道冷水河大 桥垮塌事故、2 0 0 6 年1 2 月顺义减河悬索桥坍塌事故、2 0 0 7 年5 月江苏省常州市运村运河 大桥坍塌事故、2 0 0 7 年5 月江西省铅山县傍罗大桥倒塌事故等等，这些惨痛的教训足以 引起人们对目前公路桥梁质量的高度重视，同时从图1 2 可以看出目前我国高速公路桥梁 工程的质量还不稳定，这就需要交通主管部门以及质量监督机构加大监管力度，提高监 督水平，完善监督体制，革新监督方法，防患于未然，以确保工程质量。 钢筋保护层厚度 e 部混凝土强度 墩台混凝土强度 桥面铺装平整度 桥面宽度厚度横坡 伸缩缝与桥面高差 墩台垂直度 上部主要结构尺寸 下部主要结构尺寸 桥面抗滑 注：为关键指标 二二二，讫画露e 至砑三二二二二二二二二亘亟受至至二 图1 2高速公路桥梁工程监督抽检合格率对比1 1 8 i ( ) 综上所述，尽管近年来国家对工程质量管理体制的改革逐步深化，按照依法管理的 原则，以法律、法规或规章的形式制定了一系列质量管理行为准则，从推广工程监理制， 到全面推行项目法人制、工程招投标制和合同管理制，从完善“政府监督、社会监理、 企业自检”的三级质量保证体系，到落实工程质量责任终身制，工程建设管理制度正逐 步走向成熟。但由于历史的原因和体制上的弊端，一些制度的落实做得不够，管理上也 还存在较多漏洞或不足，导致工程质量通病依然存在，质量事故仍不断发生，总体质量 状况不容乐观。交通系统从8 0 年代末开始积极推行工程质量政府监督，经过2 0 多年的探 索和实践，各级质监机构正在逐步建立健全，且在工程质量管理中的作用亦越来越大， 但毕竟这项工作起步较晚，还有许多方面值得研究和探讨。如今，我国己正式加入世界 贸易组织，我国的经济建设也要融入国际市场，发达国家的建设管理体制比较成熟，值 2 长安大学硕l ：学位论文 得我们借鉴和学习，发达国家的质量监督体系也较成熟，更需要我们研究和探讨。因此， 要保证工程质量，确保工程效益正常有效地发挥，无论是对参加工程建设的建设、监理 单位还是勘察设计和施工单位，除有市场机制约束、法律约束外，还需要行之有效的政 府监督机制。加强公路工程质量政府方面的监督管理，完善监督机制事在必行。 1 2 研究意义 为适应社会经济的发展需求，公路交通就要实现又快又好的发展，一个基本的衡量 标准就是交通建设成果的质量和耐久性，这是交通基础设施建设内在的、本质的要求， 直接关系到投资的效益发挥及可持续发展。因此，为了确保工程质量，必需建立健全公 路工程质量各责任主体的质量保证体系、以社会监理和风险管理为代表的社会监督保证 体系以及公路工程质量政府监督体系，其中公路工程质量政府监督是质量监督体系的最 高层次，是保证质量监督管理工作有效性的驱动力，是推动整体监督管理三个体系良性 运作的根本动力。 1 提高公路工程质量，确保公众利益 公路工程质量政府监督，对于保证公路工程质量、维护公众和国家利益至关重要， 提高公路工程质量政府监督的效能，离不开监督管理体系的不断创新，更需要研究良性 运转的监督管理运行机制。市场经济是法制经济、信誉经济，只有把理论问题研究透彻， 才能保证法律、法规建立在科学管理的理论基础上，构建适应市场经济体制发展要求的 监督管理体制和运行机制，规范执法监督行为，完善政府执法监督管理制度，确保公路 工程的质量。 2 完善公路工程质量的政府监督，是公路行业管理国际化的需要 随着我国社会主义市场经济的不断完善和进入w t o 以后国情的变化，研究构建与 社会主义市场经济和国际化规则相适应的法制化、技术化、专业化公路工程质量政府监 督体系是时代的需要，改革发展的需要。国家的进一步开放，改革的进一步深入，建设 市场多元投资主体和建设主体的出现，需要国际化的监督管理模式。 3 完善公路工程质量的政府监督，是适应公路工程质量管理整体发展的需要 随着市场经济体制的建立和完善，包括建设单位在内的所有参与工程建设的有关单 位，以质量求生存的意识逐渐加强，承建、参建单位的质量保证体系同趋完善，以监理 为代表的社会咨询服务业同趋规范，工程质量保证的企业质保体系和社会监督体系已经 形成。因此，公路工程质量的政府监督体系的职能和工作重点需要适时调整，以保证公 第一章绪论 路工程使用安全和环境质量，这是实施工程质量监督机构深化改革的现实需要。 4 提高工程监督管理水平 目前，我国公路工程质量的监督管理基本上还是一种基于经验的管理方式，缺乏系 统性和科学性。长期以来，都是重实践经验，轻理论研究，重技术的符合性，轻管理的 科学性，重行政命令干预，轻市场手段调节，这使得公路工程质量政府监督的管理水平 与现代管理的发展不一致。分析当前公路工程质量政府监督的现状特征，探讨监督主体、 监督制度及监督方式的实施有效性，借鉴国外先进经验，并与国家体制改革的政策相结 合，有助于提高公路工程质量政府监督管理水平，使其更具有科学性。 本文通过我国公路工程质量政府监督管理研究，提出公路工程质量政府监督的完善 与改革方向，为目前监督体制存在的问题提供解决方案，并为我国公路工程质量政府监 督的改革完善提供参考，从而实现监督管理体制的创新，保证公路工程质量的持续改进， 高效地维护国家和公众的公路工程质量利益，具有实践指导意义及社会经济效益。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国外研究现状 1 国外工程质量政府监督管理研究动态 在市场经济发展较成熟的国家，对工程质量政府监督管理领域的研究己经较为成 熟。r o b e r tp e l l i o t t 4 3 1 提出了高质量建设工程的获得需要最高监督管理者的激励承诺， “激励是质量之源”，这是研究建设主体质量行为活动特征的总结。通过有效的激励措 施激发建设主体保证质量的能动性，使建设主体和社会监督机构建立健全的质量保证和 质量监督管理体系，规范他们的质量行为、质量转化过程，实现工程产品质量目标。j i m e r n z e n 和t o mf e e n e y 删提出以承包商为主导的质量控制和质量保证体系，科学地回答 了谁在关注质量的问题，对承包商进行质量激励措施，可以增强提高质量的动力。r o b e r t k h u g h e s 和s a m i ra a h m e d 4 5 】提出建设过程中建设主体和监督人员的素质是实现质 量的核心，把对各层次人员培训评价作为有效落实q a q c ( q u a l i t ya s s u r a n c e q u a l i t y ：。 c o n t r 0 1 ) 体系的重要环节，并认为对质量人员的评价是最有价值的评价，详细地阐述了 各类质量人员培养计划和统计评价模型，并进行了实验研究。r o s e np e l l i o t t 4 6 】提出 质量保证体系不断发展和合理有效利用的前提就是高度重视建设主体和监督主体质量 人员培训。d o n n ee r a n c h e r 和s e a ne l a m b e n tt 4 8 】提出基于质量的建设主体认证问 题，把建设主体建设活动中的质量安全行为纳入认证评价中，这些都揭示了“以人为本” 4 长安大学硕 ：学位论文 的质量监督管理思想。b r i a mm k i l l i n g s w o r t h 和c h u c ks h u g h e s 【47 】提出了以体系和 过程保证为前提，基于承包商检测数据的二次分析评价法，可以减少政府监督人员和监 督测试费用，降低监督成本，认为这是站在纳税人的立场上，更有效地服务于纳税人， 采用承包商的检测数据的程度取决于政府质量监督愿意承担风险的水平。b r i a mm k i u i n g s w o r t h 和c h u c ks h u g h e s 【4 7 1 在研究工程质量监督管理使用许可评价时，提出 了风险分担的观点，揭示了使用承包商质量检验数据进行二次评价的风险问题，这是从 另一视角研究工程质量监督管理改革中的经济性问题，把风险和监督成本有机地联系起 来，政府监督管理愿意承担风险的程度决定着监督管理的深度和投入，提高建设主体和 社会监督的质量保证能力是降低政府监督管理风险的有效途径。 2 国外工程质量政府监督管理研究发展趋势 发达国家的工程质量政府监督管理研究正在从实践研究向理论研究发展，从定性研 究向量化研究发展，主要是研究工程质量政府监督管理评价体系、行为特征、风险分担 和经济性，重在揭示工程质量政府监督管理的内在规律性。其发展趋势可归纳为以下几 点：一是质量、安全、健康目标综合治理；二是坚持工程产品质量“谁设计谁负责，谁 施工谁负责 的指导思想：三是优化和改善工程建设的社会监督、服务、保证体系；四 是完善工程质量保险制度，提高工程管理和抵抗风险的能力；五是政府管理现代化是提 高政府工程质量管理工作效能的根本手段；六是加强合同管理是政府依法规范工程建设 市场的重要手段。 1 3 2 国内研究现状 1 我国公路工程质量政府监督管理的发展概况 我国的公路工程质量政府监督起步较晚。改革开放以来，随着我国由计划经济体制 向市场经济体制的转变，公路建设的管理模式发生了相应变化，尤其是对工程质量的管 理由过去的单向行政监督和施工单位的自我监督发展成为现阶段的“政府监督、社会监 理、企业自检”的三级质量保证体系。2 0 世纪7 0 年代中期以前，工程质量的监督管理 依靠的是施工单位的自我检查，为改变当时的工程质量现状，2 0 世纪7 0 年代末国家开 始引进政府监督工程质量的机制，即政府的单项行政监督与施工单位的自我检查开始结 合，1 9 8 3 年，为进一步严格工程质量的外部监督机制，形成企业内部保证和外部监督 认证的双控体制，开始实行政府对工程质量的监督制度。1 9 8 4 年9 月国务院正式颁发 关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定，明确提出了建立有权威 第一章绪论 的政府工程质量监督机构。按照统一规划、分级管理的原则，交通部于1 9 8 7 年1 0 月设 立了交通基本建设工程质量监督总站，并在以后的几年相继设立了省级和地市级交通基 本建设工程质量监督机构，各级质监站为独立核算的事业单位，隶属同级政府交通主管 部门，业务上受上一级质监站指导，各质监站还配备了必要的试验检测仪器设备和交通 工具。法规方面陆续发布了公路工程质量监督规定、公路建设监督管理办法、 公路工程质量督查办法等规章制度，逐步建立起公路工程质量政府监督工作体系。 随着我国市场经济体制不断发展完善，各项改革的不断深化，我国的公路工程质量政府 监督体系在工程质量监督实践的探索中正逐步走向成熟。 2 国内工程质量政府监督管理研究现状 整体上看，国内工程质量监督管理理论研究还处于起步阶段，2 0 0 0 年以来，研究 人员开始重视并开展此方面的研究。2 0 0 0 - 2 0 0 2 年期间，建设部为推动工程质量监督改 革，委托清华大学、同济大学对国外建设工程质量政府监督管理体制进行专题研究。目 前的研究内容上主要基于发达国家工程质量监督管理的实践经验，以监督管理实践工作 方面研究为主，主要从事定性研究，缺乏综合性的评价指标体系研究和相应的评价方法， 政府监督管理行为研究和经济性研究非常少有，天津大学郭汉丁教授对建设工程质量监 督管理体制、机制、行为、阶段监督管理和分部监督管理系统进行了较全面地研究，形 成了工程质量监督管理的基本理论框架。 对于公路行业，尽管我国的公路工程质量政府监督制度自改革开放以来有了长足的 发展，但随着经济社会的快速发展，现行的监督管理制度逐渐暴露出一些弊端和不足， 鉴于此，公路行业广大科研人员本着发现问题和解决问题的科学态度，发挥各自源于工 作实践的经验优势，积极地对我国公路工程质量政府监督体制进行了研究探讨，主要从 研究政府监督的性质、目的入手，如强制性、执法性、全面性、宏观性等，指出了现行 体制中各个性质的偏差，即执法性偏差：依赖监督、核查、鉴定，政府变相成为工程质 量责任者；全面性偏差：单一实物监督，缺乏参建责任主体质量行为监督，缺乏建设全 过程监管；宏观性偏差：与政府管理制度改革走向背道而驰，陷入微观管理误区。同时 对质量监督机构的法律地位也进行了探讨，也提出了一些改进质量监督机构工作方法、 手段的建议，对目前的政府质量监管工作改革起到了一定的指导作用。 但是，当前的理论研究显然与目前公路行业的发展状况不相适应，尽管对目前存在 的问题已经有了一定的认识，但仅仅限于就事论事的实践研究，没有系统地、全面地对 我国公路工程质量政府监督管理进行深入分析，一些问题的解决方案不明确，也就决定 6 长安人学硕上学位论文 了改革发展方向的不清晰。与公路行业形成鲜明的对比，目前我国建筑工程领域的质量 政府监督研究已经取得了很大的进展，在质量监督管理体制机制、管理行为等方面都进 行了深入的研究，通过借鉴国外发达国家的经验，提出了适合本行业政府监督管理的新 模式，指出了未来的发展方向。这对公路行业的相关研究具有很大的借鉴意义。本文正 是基于此，试图通过借鉴相关行业以及国外发达国家的研究成果，并结合本行业的特点， 最终提出适合我国公路工程质量政府监督管理的改革方向。 1 4 研究思路与方法 本文首先对目前我国公路工程质量政府监督管理的现状进行分析，总结了当前质量 政府监督管理体制、机制上存在的问题，这是我国公路工程质量政府监督的完善与改革 研究的重要基础。同时国外工程质量政府监督的比较与借鉴也是本文研究的另一重要基 础，介绍了美国、德国、法国、英国工程质量政府监督模式，并与我国进行了对比分析。 基于前述两个基础提出了适合我国的公路工程质量政府监督管理体系在质监组织体系、 监督控制制度、监督方法及宏观层面四个方面的改革方向，并针对提出的基于建设质量 行为评价的监督方式进行了较为详细的论述，进行了案例分析。 论文研究技术路线如图1 3 ： 图1 3 研究技术路线图 7 长安大学硕上学位论文 第二章我国公路工程政府监督管理现状分析 2 1 政府监督概述 2 1 1 政府监督的含义 政府监督是指政府主管部门及其质量监督机构对建设、设计、施工、监理单位在工 程实施阶段的实施行为实行强制性的监督和管理。从中央到地方通过授权或认可制度， 建立各级从事审核、鉴定、监督工作的机构，对工程的规划、设计、施工和各类工程上 使用的材料、设备等进行监督、检查、评定。 2 1 2 政府监督的性质 1 强制性 政府的管理行为象征着国家机器的运转，其管理职能是通过授权于法来实现的。因 此，政府实施的管理监督行为，对于被管理、被监督者来说，是强制性的，必须接受的一 2 执法性 政府监督主要依据国家法律、法规、方针、政策和国家及交通部门颁布的技术规范、 标准进行监督，并严格遵照有关规定的监督程序行使监督、检查、许可、纠正、强制执 行等权力。监督人员的每一个具体监督行为都要有充分依据，具有明显的执法性。 3 全面性 政府监督是针对整个工程建设活动的，就管理空间而言，覆盖了社会，就一个工程 项目的建设过程而言，则贯穿于工程建设的全过程。但在我国，工程建设的决策咨询、 施工监理等不同阶段的监督管理则有我国不同的政府职能部门分别负责共同完成。 4 宏观性 政府监督侧重于宏观的社会效益，主要保证工程建设行为的规范性，维护社会公众 的利益和工程建设各方参与者的合法权益，不同于监理工程师在工程实施过程中直接 的、连续的和不间断的监理。 2 1 3 政府监督的依据 ( 1 ) 国家有关公路工程建设的政策、法律和法规 政策是指与公路贯穿建设密切相关的经济发展战略、产业发展规划、固定资产投资 计划等；法律是指与公路工程建设有关的法律，特别是经济法律，如土地管理法、城市 9 第- 二章我国公路t 程政府脏督管理现状分析 规划法、环境保护法以及经济合同法等；法规主要包括国务院制定的行政法规，省级人 大及常委会制定的地方性法规，国务院各部门制定的法规、规章和办法。 ( 2 ) 政府批准的建设计划、规划、设计文件是政府有关部门对工程建设进行审查、 控制和结算的依据，也是一种许可，理所当然是政府监督的依据。 ( 3 ) 国家和交通部等有关部委颁布的有关技术规范和标准【。 2 2 政府监督管理机制 2 2 1 监督管理体系 根据建设工程质量管理条例的有关规定，国家实行建设工程质量监督管理制度。 国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、 水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监 督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本 行政区域内专业建设工程质量的监督管理。国务院建设行政主管部门和国务院铁路、交 通、水利等有关部门应当加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况 的监督管理。国务院发展计划部门按照国务院规定的职责组织稽查特派员，对国家出资 的重大建设项目实施监督检查。国务院经济贸易主管部门按照国务院规定的职责，对国 家重大技术改造项目实施监督检查。从事专业建设工程质量监督的机构，必须按照国家 有关规定经国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门考核。经考核合 格后，方可实施质量监督。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应 当加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查【l 。 交通部依据中华人民共和国公路法、建设工程质量管理条例颁布了公路 工程质量监督规定和公路建设监督管理办法，明确了本系统质量监督管理体系， 即交通主管部门和质量监督机构的监管行为。质量监督机构交通部设总站，业务上指导 下一级省站，各地、市受省站业务指导。 交通系统质量监督管理体系见图2 1 。 1 0 长安人学硕上学位论文 图2 1 交通系统质量监督管理体系图 2 2 2 监督管理职责权限 ( 一) 政府交通主管部门的监督管理职责权限 ( 1 ) 监督国家有关公路建设工作方针、政策和法律、法规、规章、强制性技术标 准的执行； ( 2 ) 监督公路建设项目建设程序的履行； ( 3 ) 监督公路建设市场秩序； ( 4 ) 监督公路工程质量和工程安全； ( 5 ) 监督公路建设资金的使用； ( 6 ) 指导、检查下级人民政府交通主管部门的监督管理工作； ( 7 ) 依法查处公路建设违法行为。 交通部对全国公路建设项目进行监督管理，依据职责负责国家高速公路网建设项目 和交通部确定的其他重点公路建设项目前期工作、施工许可、招标投标、工程质量、工 程进度、资金、安全管理的监督和竣工验收工作。除应当由交通部实施的监督管理职责 外，省级人民政府交通主管部门依据职责负责本行政区域内公路建设项目的监督管理， 第二章我国公路1 = 程政府豁督管理现状分析 具体负责本行政区域内的国家高速公路网建设项目、交通部和省级人民政府确定的其他 重点公路建设项目的监督管理。设区的市和县级人民政府交通主管部门按照有关规定负 责本行政区域内公路建设项目的监督管理。 各级交通行政主管部门在履行公路建设监督管理职责时，有权采取以下措施： ( 1 ) 被检查单位提供有关公路建设的文件和资料； ( 2 ) 进入被检查单位的工作现场进行检查； ( 3 ) 对发现的工程质量和安全问题以及其他违法行为依法处理。 ( - - ) 质监机构的监督管理职责 1 交通部基本建设工程质量监督总站的职责 ( 1 ) 贯彻执行国家有关工程质量监督工作方针、政策和施工监理法规，制定交通系 统建设工程质量监督、施工监理法规并监督实施。 ( 2 ) 归口管理、检查、指导公路、水运工程质量监督和监理工作；组织质监人员和 监理人员业务培训；组织对公路、水运工程质量监督站、监理单位、质监人员和监理人 员的资质审批工作。 ( 3 ) 统一规划建立和管理公路、水运工程质量检验测试中心。 ( 4 ) 对国家和部属重点工程建设项目的工程质量和监理工作进行检查，发布工程质 量动态。 ( 5 ) 参与部级优秀勘察、优秀设计、优质工程的评审工作；参与国家级优秀勘察、 优秀设计、优质工程的行业评审工作。 ( 6 ) 组织对重大工程质量事故的调查处理，仲裁工程质量争端； ( 7 ) 掌握全行业工程质量动态，组织交流开展工程质量监督、工程施工监理的经验。 2 省( 自治区、直辖市) 交通工程质量监督站职责 ( 1 ) 代表政府行使对交通工程质量实施监督管理职能，贯彻执行国家和上级交通主 管部门的交通工程质量监督、施工监理和试验检测的工作方针、政策、法规，具体制定 本区交通工程质量监督的实施细则，经交通厅批准后监督实施。 ( 2 ) 依据交通部公路工程质量监督规定，对交通工程建设项目及其配套、辅助 和附属工程，进行质量监督并收取监督管理费，组织交通工程质量签订签发公路工程 质量鉴定证书。监督管理期为该成果从开工至竣工验收的全过程。 ( 3 ) 参加规划、管理全省( 区) 交通工程质量监督和施工监理、试验检测工作；组 织交通工程质量监督、监理和检测人员的业务培训；负责全省( 区) 各地、市交通工程 长安人学硕j ：学位论文 质监站及其监督人员的考核发证工作；审核申报施工单位和监理工程师资格；审批专业 监理工程师；审核申报各级试验检测人员的资质。 ( 4 ) 参加工程设计施工招标工作，参加设计审查；参与厅优秀勘察优秀设计优质工 程的评审工作及省( 部) 国家级“三优”工程项目的质量鉴定和申报工作。 ( 5 ) 组织关系质量抽查、规范监理工作行为，纠正违反质量标准、规范的质量行为； 组织或参加与区交通系统工程质量管理工作的各种会议；掌握并定期发布工程质量动态 简讯； ( 6 ) 监督、检查监理单位、监理工程师、各级试验检测机构的设备仪器的配置和施 工单位的质量保证体系的健全及有效运转及其人员的工作。 ( 7 ) 参加工程质量事故的调查、处理，仲裁工程质量争端，监督检查重大工程质量 事故的处理方案执行情况。 ( 8 ) 完成部交通工程质监总站、交通厅领导交办的各项工作。 3 市交通工程质量监督站职责 ( 1 ) 贯彻执行国家和上级交通主管部门颁发的工程质量监督、施工监理的工作方针、 政策和法规； ( 2 ) 负责新建、改建和扩建l o k m 以下的二级公路( 包括二级路) ，本市内的三、 四级公路和水运工程每项投资1 0 0 0 万元以下工程，县、乡交通工程和所以的公路及水 运工程基本建设项目的大、中修工程的质量监督。 ( 3 ) 协助省站对本市的交通基建项目建设管理和施工质量进行检查。 ( 4 ) 规划、管理本市交通工程质量监督和施工监理工作；制定监督措施。 ( 5 ) 监督检查本市交通工程的施工监理单位、试验检测机构、施工单位的工程质量 保证体系及其人员的资质管理工作。 ( 6 ) 主持本市所监督项目的工程质量鉴定，参加工程质量验收。 ( 7 ) 组织本站所监督的工程质量检查，定期向省( 区) 站报告工程质量动态。 ( 8 ) 组织本站所监督的或协助省站监督的工程质量事故调查、处理、仲裁工程质量 争端；监督检查重大工程( 产品) 质量事故的处理方案、执行情况。 ( 9 ) 参与本市行业优秀勘察、优秀设计、优质工程的评审工作。 ( 1 0 ) 协助省站组织交流本市工程质量监督和施工监理及施工管理工作经验。 ( 1 1 ) 完成局领导交办的其他工作。 各级质监站权限根据相应级别交通主管部门委托事项执行【2 】【1 2 】。 1 3 第二章我国公路丁程政府监督管理现状分析 2 2 3 监督管理制度 建设工程质量管理条例和公路法是我国公路工程质量监督管理体系制度的 法规基础。1 9 9 8 年1 月1 日中华人民共和国公路法正式实施，成为公路行业的根 本大法。2 0 0 0 年1 月建设工程质量管理条例的出台，大幅度地调整了工程质量监 督系统，对质量监督的工作性质、内容、方法、程序、各质量行为主体的质量责任和义 务都做出明确规定。为使公路法建设工程质量管理条例得到具体实施，建设部 交通部制定了一系列配套文件，如实施工程建设强制性标准监督规定、工程监理 企业资质管理规定、建设工程勘察质量管理办法、建设工程勘察设计企业资质 管理规定、公路建设市场管理办法公路建设监督管理办法、公路工程质量 监督规定、公路工程竣( 交) 工验收办法等。 1 工程质量监督管理制度 建设工程质量管理条例第四十三条规定，国家实行建设工程质量监督管理制度。 现行公路法及公路建设监督管理办法中明确了实施公路工程建设的监督管理， 交通部主管全国公路建设监督管理，县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区 域内公路建设监督管理。 2 市场准入及许可制度 现行公路法第三章公路建设对公路建设工程许可做出规定，并要求各参建单位 具备相应资质，并颁布了公路建设市场准入规定，在事实上确立了市场准入制度。 同时在公路建设市场管理办法也明确了施工许可制度的实施细则。 3 施工图审查制度 建设工程质量管理条例确立了施工图设计文件审查批准制度。现行公路法 没有对该项制度的规定：但在建设工程勘察设计管理条例第三十三条规定：县级以