（国际贸易学专业论文）商业银行监管的国际比较及对我国的启示.pdf

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co fm e m a r k e te c o n o m y ，a n dc o m m e r c i a lb a n k i sm ec o r eo f f i n a n c es y s t e m t h es t a b i l i t ya n ds a f e t yo f n a t i o n a le c o n o m yh a sr e l a t i o nw i t h t h e s t a b i l i 博肌ds a f e t yo ff i n a n c i a ls y s t e m r e c e n t l y ，t h e c o m m e r c i a lb a u km m l 蛐呵m c m n ah 豳a c k e v e dg r e a td e v e l o p m e n t a n dp r o m o t e dt h ec 0 锄田se o 删c d e v e l o p m e n t b u ti t r e m a i n su n d e v e l o p e dw i t hw e a kc o n l p e t l e i l c e l o we t t l c l 饥t s u p 硎s i o n 觚dl l i 曲p o t 训a 1r i s k t h e r e f o r e ， i ti sa ni m p o r t a n ti s s u et os t u d yh o w t 0i m p r o v et h es u p e r v i s o r ys y s t 锄0 f c 0 恤m e r c i a lb a m 【 t h i sp 印e ra n a l y z e st h ec o m m e r c i a lb a n ks u p e r v i s o r y s y s t e l t lb 踟g 0 nt o r e l 伊 s u p 硎s i o ne x p 耐黜a n dc u r r e n t s i t u a t i o no f 舢耐a lb a n k s 枷，e s u p 硎州s y s t 锄i n c h i n a r e c e n t l y ，t h ef i n a n c i a lg l o b a l i z a t i o n h a sd e e p e n e d f m a i l c i a li r m o v a t i o nh a sd e v e l o p r l l 眦a n d m i x e do p e r a t i o nh a sb e e nt h et 饥d e i l c yo t m ej f i n 锄c ea l la r o 硼dt h ew o r l d b a s e do n t h e s e ，t h i sp a p e rp u t ss o m es u g g e s n o i l s o nh o wt 0i 雌o v e 咄s u p e r v i s o r ys y s t e m t h em o s ti m p o r t a n t i st 0m p v em e 1 a ws v s t 锄0 nc o m m e r c i a ls u p e r v i s o r ys y s t e m t om a k es u r e 也a tm es u p 洲s o r y l e g a l i t y 锄da l s o a d v 锄c ei t se f f i c i e n c y a l s o ， i ti si m p o r tt 0s t r e n g t h e n t h e c o o r d i n a t i o n 锄0 n gs u p e 州s o r y a u t h o r i t i e s ，t oi m p r o v e t h ec o n s i s t e i l c y 0 l s u p e i s o r y ， t 0e s 协b l i s ht h el y r e a l a r m o fr i s ks y s t e m 锄du n i 矗e d f i n a n c l 2 l i r e g u l a t o r ys y s t e m k e y w 。r d s ：c o m m e r c i a lb a n k i n t e r n a t i o n a lc o m p 耐s o n s u p e r v i s o r ys y s t e m i i 目录 目录 第一章导言1 第一节选题背景及意义1 第二节研究内容、方法和结构安排2 第三节文献综述2 一、“公共利益”监管理论与监管失灵3 二、信息经济学与银行监管。5 三、规避性金融创新理论6 四、内生激励监管理论7 第四节本文的主要结论和创新点7 第二章商业银行监管模式的国际比较9 第一节发达国家银行监管模式分析9 一、美国商业银行监管模式9 二、英国商业银行监管模式1 0 三、德国商业银行监管模式1 0 四、日本商业银行监管模式l l 第二节新兴工业化国家和发展中国家的商业银行监管模式分析1 1 一、韩国商业银行监管模式l l 二、波兰商业银行监管模式1 2 第三节商业银行监管的国际比较1 2 一、银行监管法律差异1 2 二、银行监管主体的差异1 4 三、银行监管效率差异1 5 第三章我国商业银行监管模式的历史演变、现状和问题1 7 第一节我国商业银行监管的历史1 7 i i i 目录 一、1 9 7 8 年 1 9 9 2 年：中国人民银行统一监管1 7 二、1 9 9 2 年 - 2 0 0 3 年：分业监管。1 8 三、2 0 0 3 年至今：分业监管体制改革1 9 第二节我国商业银行监管的现状1 9 一、我国商业银行经营现状1 9 二、我国商业银行监管的现状2 2 第三节我国商业银行监管的问题2 7 一、监管法律体系不完善2 7 二、监管协调不足2 8 三、监管方式过于单一2 9 四、监管人员专业技能不够3 0 第四章完善我国商业银行监管体系的政策建议3 1 第一节当前我国商业银行面临的新挑战3 1 一、金融全球化对我国商业银行监管的挑战3 l 二、金融创新对我国商业银行监管的挑战3 1 三、混业经营对我国商业银行监管的挑战3 2 第二节完善我国商业银行监管体系的政策建议。3 3 一、加强我国银行监管法律体系的建设3 3 二、完善我国商业银行风险预警体系3 4 三、加强监管中的协调与合作3 4 四、完善银行监管体系的持续性3 5 五、建立中国统一金融监管体系3 6 结束语3 7 参考文献3 8 致 射4 0 i v 第一章导言 第一章导言 第一节选题背景及意义 近年来，经济全球化不断开展和深化，金融业发展亦呈现出国际化趋势。 金融国际化主要表现为金融机构和业务的国际化、金融市场的国际化和货币国 际化。一方面为世界经济发展带来了活力，另一方面也给各国尤其是发展中国 家的不成熟的金融系统带来了挑战。自2 0 0 6 年1 2 月儿日起，我国金融市场向 外资银行全面开放，在机构设立、业务选择、地域扩展等方面完全放开对外资 银行的限制，实行无差别的国民待遇，这对我国本土商业银行造成了巨大的挑 战。金融业是国民经济活动的枢纽，金融机构出现问题，会引起不同程度连锁 反应，从金融体系传导至实体经济，给社会经济活动和政治等带来震荡。因此， 金融监管的作用尤为突出。金融监管是指监管当局对银行等金融机构进行的监 督、检查和管理，是维护一国经济安全稳定的重要保障。全球化背景下，对金 融监管提出了很多挑战。 此外，2 0 世纪8 0 年代以来，国际金融市场上金融工具创新层出不穷，尤 其是新兴金融衍生产品发展迅猛。新金融工具的出现提高了金融机构的工作效 率和服务质量，加快了银行业的发展。但是也加大了交易者所面临的市场风险。 商业银行是各国金融体系中数量最多、分布最广的金融企业，以业务渗透面广、 资本总额比重大和服务多样化等特点，成为整个国民经济活动的中枢。对于商 业银行而言，金融创新增强了商业银行监管范围的不确定性，为其提供了逃避 监管的便利，使得监管目标难以实现，也削弱了对商业银行监管的效力。此次 以美国次贷危机为导火索，业已蔓延至全球的金融危机很大程度上就是金融监 管出现了漏洞。因此，对金融机构监管体系进行研究意义重大。商业银行监管 亦被各国广泛重视，既要静态地采取一系列监管措施，规范银行的行为，又要 动态地用新的监管理念和监管措施推动商业银行的不断创新和发展。尤其是在 全球化的今天，商业银行监管面临着许多新问题，因此，对商业银行监管模式 进行国际比较分析具有很强的理论意义和现实意义，尤其是对于我国商业银行 监管具有很大的借鉴作用。 第一章导言 第二节研究内容、方法和结构安排 商业银行对于我国社会经济的长治久安具有重要意义。本文以金融全球化 为背景，结合近年来金融创新和混业经营趋势，对商业银行监管体制进行国际 比较分析。在比较分析的基础上，进一步对我国商业银行监管的历史演变、现 状以及存在的问题进行全面的分析和评析。在对现状的思考下，结合当前经济 背景以及国际经验，对我国商业银行监管体制的改革提出了一些政策建议。 本文的研究方法主要采用了比较制度经济学的研究方法，不同国家的不同 历史阶段，以及统一国家的不同历史阶段，其商业银行监管都面临着不同的经 济背景和影响因素，因此，商业银行监管的选择本身就是一个动态演进的过程。 基于此，本文既对不同国家的商业银行监管体制进行比较分析，又对我国不同 时期的商业银行监管进行比较，将历史分析与现状分析相结合，以形成对商业 银行监管的科学全面的理解。 本文还采取实证分析与规范分析相结合的方法，对不同的代表性国家的商 业银行监管进行分析，在实证基础上，结合我国商业银行监管实践和商业银行 的经营现状，得出一些规范性的结论。 本文的结构安排如下：第一章为导言，主要介绍选题背景和意义，研究内 容和方法，以及商业银行监管的相关文献综述。第二章为商业银行监管模式的 国际比较，对于美国、英国、德国、日本等发达国家以及韩国、波兰等发展中 国家的商业银行监管模式进行介绍和评析。第三章为我国商业银行监管的历史 演变、现状和问题，对我国自1 9 7 8 年以来的商业银行监管的历史演变进行回顾， 结合我国商业银行经营的现状，对我国商业银行监管的现状进行分析，在此基 础上，结合当前我国所面临的内外经济环境指出我国商业银行监管所存在的问 题。第四章结合国际比较的结果以及我国的现状和问题对完善我国商业银行监 管体系提出政策建议。 第三节文献综述 监管是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和经济主体的活动进行限 制的行为。关于银行监管的讨论最初是围绕银行票据贴现问题展开的，亚当斯 密认为，银行短期商业汇票贴现，不会引发通货膨胀或紧缩。亨利桑顿在 2 第一章导言 1 7 9 7 1 9 2 5 年的“金块论战 中指出，真实票据的不断贴现过程，不能保证银 行有足够的流动性或货币供给弹性，根据真实票据原则，银行券存在发行过度 的危险。“银行学派”认为，竞争性银行业的正常运转可以控制货币流动量。争 论的最后结局是，世界许多国家纷纷建立中央银行，政府金融监管广泛开展， 银行制度普遍确立，从而开始了现代金融监管，银行监管理论也从此开始。 一、。公共利益一监管理论与监管失灵 “公共利益监管理论 认为监管通常发生在市场失灵的领域，其目的是为 了保护公众的利益。市场中存在的垄断、外部性、公共产品以及信息不对称， 都可能导致市场失灵。但是，市场失灵只是实施监管的充分非必要条件。公共 利益监管理论假定政府的干预可以提高市场运行的效率，是降低或消除市场失 灵的手段，并假定市场失灵的三种情况自然垄断、外部效应和信息不对称。 自然垄断是指在满足社会理想的生产水平时，市场上只有一个厂商才能使 其生产成本达到最低。当固定成本很高昂时，容易产生垄断，例如金融业、通 信业、航空业等。尽管自然垄断使得经济的产出效率达到最优，但却损害了经 济的分配。金融机构很容易形成自然垄断，成为政府监管的重点对象。金融企 业机构的激烈竞争会造成金融体系不稳定，影响社会的安全和稳定。金融监管 就是要保证如何既维持金融体系竞争效率，又保证其安全。 制度经济学派认为，外部效应是造成市场失灵的重要原因。当经济主体的 经济行为( 包括生产和消费) 使其他人也发生了相关联的成本或收益时，就产 生了外部效应。高效的金融体系带来的利益排斥部分人享受的成本很高昂，相 反，增加一个受益者却不会导致成本的波动。因此，金融体系具有明显的公共 物品特征，但靠金融机构本身难以实现有效的监管，必须通过政府以外部监管 的方式才能维持金融体系的稳定和有效。 信息不对称是指交易双方所掌握的关于市场和交易的信息是不对称的。常 见的例子有普通的消费者和厂商，在商品信息的掌握程度上，厂商居于上风， 消费者处于明显的劣势，因此很容易因为信息缺失而受遭受损失。基于此，竞 争对手之间也有动机通过控制信息的传播和来源等方法来赢得信息优势。诸如 此类的信息不对称的例子举不胜举，又如企业主和工人之间，保险公司和投保 人之间等等。在商业银行经营过程中，信息不对称现象亦普遍存在，商业银行 和经营者以及政府之间，均存在着不同的信心不完全现象。如果商业银行的贷 3 第一章导言 款等信用行为以官方政策为依据，商业银行就失去了搜集借款者信用状况等信 息的动机，这就导致了商业银行监管的低效甚至缺失。借款者亦会利用这种借 款缺陷，很可能导致过度风险经营，过高的风险又会造成其破产可能性的提升， 企业到期无法还款又会将风险扩散到商业银行，进而扩散到整个金融市场，并 最终影响到经济社会的稳定和发展。 此外，信息不对称现象还会抑制金融市场的交易量。一旦金融市场主体在 对市场信息的把握出现滞后和严重困难时，其交易决策亦会发生延迟和影响， 必然导致金融交易的疲软和衰弱。更进一步，这种不对称性现象造成了金融市 场的竞争不完全，这样的金融市场结构效率低下，并且会滋生出严重的道德风 险和逆向选择行为。 综上所述，“公共利益监管理论 从市场失灵的必然性角度分析了政府监管 的必要性，并详细地分析了失灵产生的原因和相应的影响。通过政府监管的引 入，来尽量克服市场失灵现象的发生，从而保证市场机制的有效性。对于商业 银行体系而言，市场失灵现象普遍存在，必须也只能通过加强监管( 行业自身 监管和政府监管) 才能有效地规避失灵现象的发生，维持商业银行体系的高效 运行。 公共利益监管理论对监管的合理性作出了必要的解释，但是也颇受其它学 者的指责。波斯纳等人的“俘获理论 从利益集团的角度对商业银行监管进行 分析。他们认为政府对商业银行的监管，并不完全基于公共利益的考虑，而是 更多地考虑官员的个人利益，例如官员利用自己的利益，通过复杂且并非必要 的审批程序、收费规定等为自己创造了腐败的空间，诱使经营者对其进行寻租， 从而导致了监管以及市场的双重失灵。m c k i n n o n ( 1 9 7 3 ) 亦认为对商业银行的 政府监管会导致商业银行经营效率低下。而且，由于信息不对称现象的存在也 会导致“政府失灵 。这些学者均认为应当放松商业银行监管，为商业银行营造 高效自由的竞争环境，从而提高金融机构的经营效率，并对社会经济的发展起 到润滑和促进作用。 除此之外，还有学者从交易成本角度，用“成本收益 分析方法来对商业 银行监管进行分析。芝加哥学派为例，其坚持认为自由市场本身就足以解决绝 大多数的市场失灵问题，政府监管不仅不必要而且监管成本高昂，并会造成新 的产生进入和退出障碍，从而降低市场的竞争程度。还有学者认为监管对商业 银行的影响具有正反两面性，因此，主张放松监管。g o o d h a r t ( 1 9 9 6 ) 、e s t r e l l a 4 起源于2 0 世纪4 0 年代的信息经济学，在5 0 - 6 0 年代得到了发展，在7 0 年代基本发展成熟。在2 0 世纪9 0 年代银行危机的爆发导致了从信息经济学角 度分析银行监管理论的不断发展。很多新兴市场国家急于开放银行市场，从而 导致了过度开放，后果严重。信息不完全亦会导致银行机构，也可能因信息屏 障而随时陷入困境。因此，政府必须在监管方面采取很多措施消除市场信息屏 障，否则搜集和处理信息的成本高昂，就会加重储户和消费者的负担。 ( 一) 银行约束理论 赫尔曼、穆多克和斯蒂格利茨( 1 9 9 7 ) 结合东亚经验，提出了“银行约束” 的理论。该理论首先假设政府是理性的、仁慈的，其通过一系列政策限制商业 银行的市场准入、管理其经营原则，通过严格的利率监管方式来克服道德风险 和逆向选择问题。市场准入监管在引入门槛的同时，为进入的银行创造了“特 许权价值 ，使银行不断进行自我规范，从而实现银行经营的高效性，充分发挥 其信用媒介等功能，对经济社会的发展起到积极的润滑作用。然而，这种理论 的假设前提过于严格，在现实中，很难有政府做到理性和仁慈。普遍的现象则 是民主法制性缺乏、利益集团势力强大，因此，在这种背景下，银行约束就失 去了其有效性和合理性，反而成为政府向商业银行收取租金的行为，导致政府 和商业银行的双重低效。 ( 二) 银行中介理论 银行中介理论着重从商业银行的中介作用角度，以信息不对称理论为依据， 分析银行监管的目标和作用结果。分为从资产方和负债两个方面进行阐述的资 产方范式和负债方范式。资产方范式从资产方的功能出发，对商业银行存在的 必要性进行分析，其认为在信息不完全条件下，资金供给者应当对借款人进行 监管，从而降低筹资成本，在这个过程中，银行作为中介亦得到效率改善并获 益。负债方范式则是从负债方的功能出发，对流动性调节进行探讨，认为初始 禀赋者在流动性安排上存在着很大的困难，而作为中介的银行的介入则可以为 5 第一章导言 投资者提供保险。 d i a m o n d 和d y b v i g ( 1 9 8 1 ) 提出了“银行挤兑模型( d d 模型) 对银行 面对挤兑的困境进行分析。认为投资短期资产难以实现期限转换，持有长期资 产又会面临流动性不足和破产的威胁。解决这种困境的方法有两种，其一是建 立存款保险制度，其二是让政府承担最后贷款人的责任，这也为银行监管提供 了理论支撑。d d 模型说明了存款保险制度与银行流动性要求之间的激励相容 问题，却不足以解释由存款保险制度引发被监管机构的道德风险问题。 ( 三) 功能监管理论 m e r t o n 和b o d i e ( 1 9 9 3 ，1 9 9 5 ，2 0 0 0 ) 提出了这一观点并进行发展，旨在 理清银行的基础功能来进行相应监管。它认为银行功能的稳定性要优于隐含机 构，机构的形式服从于银行功能。就是说机构之间的竞争和创新的结果会提高 银行系统的效率。在这功能观点基础上的银行体系更有利于接受政府的控制和 管理。第一，功能观点重点在于预测在以后，实际中介功能组织的结构，政府 可以应对机构的改变来设计灵活性更强的政策和各项方案；第二，从功能方面 来看，银行创新大多类似并且在很长时间内不会改变，所以从这方面来监管的 制定法规和执行会更具有效性。再者，从功能的角度看，监管套利的可能性基 本被消除了，促进了银行机构的组织改革。 三、规避性金融创新理论 k a n e ( 1 9 8 4 ) 提出了规避性金融创新理论。认为金融机构有动机规章制度和 诸多政策中的限制性规定进行回避。相应的，在这一过程中所进行的创新行为 就是规避创新。k a n e ( 1 9 8 4 ) 设计了一个制定规章制度的框架，在其中，规章制 度的制定者和规避者之间相互影响展开博弈。k a n e ( 1 9 8 4 ) 认为政府监管实中有 相当一部分类似于隐形税收，影响了金融机构的生产经营，并降低其利润，从 而也导致了金融机构有动机通过规避创新来绕开政府的监管。适度的金融创新 能够提高金融机构的效率，而当金融创新危及到金融稳定和政策执行效果时， 金融当局又展开新的监管，既可能是加强监管力度，也有可能是改革监管手段， 也就是监管的创新，这又会进一步推动规避型金融创新的发展。这就形成了金 融监管与金融创新之间的相互促进的良性循环，一方面，金融从业者的适应能 力增强，经营效率提高，另一方面，政府的监管效率也得到提高。 6 第一章导言 四、内生激励监管理论 l a 硒n t 和t i r o l e ( 1 9 9 3 ) 探讨了监管者和被监管者之间的激励相容问题， 运用完备合约的方法，详细分析了监管者和被监管者之间的行为博弈和最优均 衡，对监管进行了内生性分析。d e w a t r i p o t 和t i r o l e ( 1 9 9 3 ) 在l a f f o n t 和t i r o l e ( 1 9 9 3 ) 的基础上，构造了最优相机监管模型，从存款人的信息不对称角度和 “搭便车 行为分析了存款人的集体行动失灵问题。此外，还对银行外部监管 的时间性问题进行探讨，并设计出最优的外部人的激励方案。 内生监管激励理论综合考虑了监管者和被监管者所面临的信息结构、约束 条件内生考虑了可行的监管手段，其得出结论认为相机监管的权力只能赋予独 立性较强、且将广大银行消费者利益内部化的监管机构。例如英国金融服务局 的“窗口指导”。反之，如果监管机构受政治压力影响较大，就应该选择基于规 则的非相机监管，例如巴塞尔协议。这种事先的标准约束，一方面尽可能减 少监管人员主观因素的影响，解决了监管的随意性问题；二是减少了监管过程 中的设租、寻租以及监管容忍等道德风险的发生；三是监管工作透明度高，有 利于被监管者和公众合理预期。这以美国银行监管中的c a m e l s 体系为典范。 但事先制定的监管标准也存在着僵化等问题。 第四节本文的主要结论和创新点 本文立足于我国现状，从制度变迁以及比较分析的角度，借鉴国外商业银 行监管的先进经验，对我国商业银行监管现状进行分析并提出完善的政策建议。 本文的主要结论是商业银行监管制度的选择是一个动态演变的过程，反映了决 策者和公众偏好的改变，应当结合不同时期的国内外经济发展背景，不断地加 以改进和完善。商业银行监管制度的建设绝不是一劳永逸的。建立和完善商业 银行监管体制，必须以法制建设为前提，做到监管有法可依，以提升监管的严 密性、合理性和权威性。我国现行的分业监管模式，的确是适应过去一段时间 内我国金融业的发展，对于促进我国金融业的稳定发展起到积极作用。但是， 这种模式已经不适应当前金融全球化、金融创新和混业经营趋势的背景，应当 进行混业监管的改革。此外，我国商业银行监管体制还存在许多漏洞和空白之 处，诸如市场退出机制严重缺失，国内外协调机制亦不完善等。 本文的创新点是全文的分析是建立在比较分析和与现实结合的基础上，一 7 第一章导言 是强调了当前商业银行监管所面临的背景是金融全球化的加深、金融创新的爆 炸性的发展以及混业经营的趋势。二是对国外经验进行比较分析。三是结合我 国商业银行监管的现状和我国银行监管的历史演进来分析当前监管体制。 8 第二章商业银行监管模式的国际比较 第二章商业银行监管模式的国际比较 随着金融全球化的深化和金融业混业经营的发展，世界各国的银行监管发 生了重大变化。发达国家金融发展较早，金融监管体系较为完善和成熟，新兴 国家在金融体制改革和开放过程中，其金融监管也在不断地发展和改革。本章 分别对发达国家和其他新兴国家以及发展中国家的商业银行监管进行分析和比 较。 第一节发达国家银行监管模式分析 一、美国商业银行监管模式 美国的商业银行体系复杂，相应的监管体系亦很复杂。美国的商业银行分 为依照联邦法律登记注册的国民银行和依照各州法律登记注册的州立银行。商 业银行监管机构采取双线监管的方式，由联邦层面的监管机构和各州政府设立 的专门的银行监管机构双管齐下对商业银行进行严格的监管。其中，联邦层面 的监管机构包括联邦储备银行( f r b ) 、联邦存款保险公司( f d i c ) 、财政部货 币监督局( o c c ) 和储蓄性金融机构监管局( o t s ) 。除此之外，司法部、证券 交易委员会、期货交易委员会、联邦交易委员会、联邦调查局等机构也都被赋 予一定的对商业银行监管的职能和权力。另一条监管线是在州一级，主要包括 包括国家信用合作局( n c u a ) 、州银行监督局( c s b s ) 以及储蓄机构监管办 公室( o t s ) 。 在这种双线监管体制下，最主要的监管机构是美联储、联邦存款保险公司。 美联储对所有成员银行均负有直接的监管职能。同时，它还负责发放银行控股 公司和金融控股公司营业执照，对其享有监管权力。联邦存款保险公司的主要 功能是通过存款保险，以外，还承担着金融检查、金融预警的责任，对投保银 行进行严格的直接监管。具体而言，其监管职能包括：市场准入管制、机构调 查、破产银行处理等。此外，它还对州立银行监管部门提供业务指导和监管指 标体系，并对州政府的监管人员进行定期培训。 总体而言，美国的银行监管体系发展成熟、体制完善。这得益于其分业经 营体制和分权政体，同时也得益于吸取多次金融危机的经验教训。当然，美国 9 第二章商业银行监管模式的国际比较 的监管模式并不完美，在从制度放开分业限制后仍维持分业监管体制不变，很 大程度美国内部各种利益集团相互抵触，在立法过程相互博弈最终构成的妥协 方案。1 此外，众多监管机构下监管成本高。依然存在监管漏洞。美国次贷危机 爆发的一个重要原因就是监管漏洞。 二、英国商业银行监管模式 英国的银行监管体系采取自律式监管的方式，以监管双方之间的信任合作 为基础。这种监管方式灵活，富有弹性，但是相应的随意性也较强。1 9 9 7 年1 0 月以前，英格兰银行负责对商业银行进行监管。1 9 9 7 年1 0 月，英国成立了“金 融服务管理局 ( f s a ) ，由它专门进行英国的金融行业监管，自此其金融业分 业监管结束，此后不断进行监管体制和监管方法的改革。英国是全球首个实行 金融行业统一监管模式的国家。 f s a 整合了原有的证券与期货监管局、投资管理监管组织、私人投资监管 局、证券与投资局等九大金融机构，负责制定金融服务法的相关实施细则。其 监管的对象涵盖了整个金融行业，包括监管银行、住房基金、保险公司、证券 公司等各种金融机构的活动。与此同时，f s a 与英格兰银行及财政部紧密合作， 相互之间通过会谈机制定期磋商。其中，财政部对f s a 的运行效率进行调查和 提出建议与要求。 英国的监管模式变革是在商业银行混业经营背景下进行的，代表着全球金 融业在混业经营时代的一种发展方向。因此英国成为许多国家监管体制改革的 标杆。如亚洲的日本、韩国在经历金融危机之后的监管模式就是以英国改革为 范本构建的。 三、德国商业银行监管模式 德国金融监管体制的改革是在欧洲一体化逐步深化的背景下开展的。欧洲 议会关于金融监管的一些原则规定，就包括关于成员国银行在欧共体范围内开 设分支机构、相互承认成员国银行监管当局的监管等指令。德国的商业银行运 用统一监管模式实施监管。金融监管局之外的独立单位联邦银行也起着监管的 效用。金融监管局在德国成立后加强了与该国联邦银行的协调配合，联邦银行 和金融服务监管局一起实施对商业银行的监控和管理，并进行了分工，联邦银 1 弗雷德里克米什金，斯坦利埃金斯著，王青松等译金融市场与金融机构，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第4 2 9 页 1 0 第二章商业银行监管模式的国际比较 行全面负责对银行的日常工作管理，特别是开展现场检查与评定，包括评估金 融报告和审计报告这些项目，但是金融服务监管局全面负责对金融机构日常监 控，特别是对银行机构在执行各项规章制度等方面进行管理和监控。 四、日本商业银行监管模式 日本近年来经济增长一直处于停滞状态，政府在各个领域进行了诸多改革， 这其中包括金融监管体制的改革。改革前后，日本的金融监管分别由大藏省银 行局和金融监督厅负责。 金融监督厅负责检查和监管民间金融机构、向金融机构注入资本。处置破 产银行等。此外，财务省、劳动省、农林水产省等行政部门也承担部分监管职 责。日本银行监管范围有限，只有权对与签署开设账户协议的金融机构进行财 务检查。总体而言，日本商业银行监管由金融监督厅和日本银行进行双重监管， 日本银行重在“查 ，金融监督厅重在“管”。为了避免过度监管给商业银行带 来严重负担，日本银行的检查一年一次，且由不同监管机构轮流进行。 日本在银行监管体制改革中，一方面，注意缩小行政监管部门的监管权限 和范围，将其权限限定在金融制度的完善、以及对银行机构的行为合规性和风 险度监管等领域，不再干预银行的具体业务。监管方式也由行业监管改为职能 监管，在职能监管部门之下再细分行业进行检查与监督；另一方面，努力强化 市场的约束机能，规范银行机构的信息披露制度，提高银行机构的透明度，完 善企业会计制度准则，加强会计师事务所等中介服务机构在社会监管的作用。2 第二节新兴工业化国家和发展中国家的商业银行监管模式分析 一、韩国商业银行监管模式 韩国商业银行监管体制的改革是与其经济制度转型相适应的。当其处于计 划经济时，金融监管亦采取了政府主导的方式。伴随着市场经济的改革，韩国 政府对金融业的干预也减少。然而，韩国的改革之路过于激进，导致了监管的 过渡放松，引致了金融业的高风险，也间接造成了1 9 9 7 年金融危机的爆发。危 机后，韩国吸取经验教训，对其金融监管体制进行改革。在加强中央银行独立 性的同时，先后成立了金融监督委员会和金融监管院，并将以往分别属于韩国 2 尚娟商业银行监管体系研究【博士学位论文】杨凌：西北农林科技大学2 0 0 5 第3 9 页 1 1 第二章商业银行监管模式的国际比较 银行、财经院、保险监督院、证券监督院等机构的金融监管职能统统转移到金 融监督委员会及其下属机构金融监督院，实施统一监管。金融委员负责解释有 关金融法律法规、审批金融机构营业执照，并对下属金融监督院的日常监管活 动进行监督。3 金融监督院是由各金融机构共同出资兴办的民间公益性机构，依 照金融监督委员会的指令，负责将金融监管落到实处。 二、波兰商业银行监管模式 波兰商业银行监管一方面与其经济体制转型相关联，一方面受欧盟影响较 大。在计划经济体制下，波兰实行单一银行制度，波兰国民银行负责一切银行 职能。经济开始市场化改革后，波兰国民银行转型为中央银行。波兰政府又设 立了银行监管委员会，按银行、证券、保险实行分业监管对金融业进行分业监 管。银行监管委员会对商业银行进行监管，包括市场准入、许可证审核、银行 经营原则等。银行监管总局负责具体的监管执行。尽管采取了分业监管，但是 各类型金融机构之间合作密切，对大型银行集团等进行合并监管。银行监管委 员会和证券交易委员的监管机构可以还可以交叉互派代表。波兰政府还不断出 台商业银行监管相关法律法规，对监管体系进行完善。 此外，由于区位特点，波兰的商业银行监管体制改革深受欧盟影响，大幅 引入欧盟银行监管的标准。 第三节商业银行监管的国际比较 前两节对主要的发达国家和新兴市场经济国家的银行监管进行了简要的阐 述，各国的银行监管模式千差万别。本节对典型国家商业银行监管进行国际比 较分析。分析的角度主要有：银行监管法律差异、银行监管主体差异以及监管 效率差异。 一、银行监管法律差异 法律模式影响金融体系，不同的法律体系下，政府的权力不同，对金融体 系的影响也不同。国际上通行的法律体系分类法是英美法系( 普通法) 和大陆 法系。这两大法系的产生与发展是与市场经济运行与发展的不同模式相对应的。 3 尚娟商业银行监管体系研究 博士学位论文】杨凌：西北农林科技大学2 0 0 5 第4 3 页 1 2 第二章商业银行监管模式的国际比较 英美经济模式追求自由经济、个人主义。其根本目的是维护资本利益、适 应资本扩张的需要。英美经济体系以企业分散决策为主要形式，政府决策被限 定在最小范围内。企业的资本组织形式表现为股权高度分散，董事会作用突出。 相应的，在法系上表现为普通法系，以判例法为主要特征，注意保护私人财产 权利的完整性。 德日模式又称市场经济模式，以自由竞争为基础、国家进行适当调节、并 以社会安全为保障。相应的法律体系为大陆法系，以成文法为主要特征，注重 保护国家利益。 ( 一) 英美法系下银行监管法律制度 美国的银行法律发展是和其行业发展相伴的。上世纪前期，美国保险公司 风靡一时，带动着整个银行业的发展。从此以后，各种金融如雨后春笋般发展 起来，其中商业银行占据主导的地位。上世纪3 0 年代前，美国的金融监管基本 处于缺失状态，支持这种状况的是当时流行的自由竞争观点。政府为了维持一 个健全高效的银行制度，只实行最低限度的管理以维持竞争秩序。 大萧条时期，银行业许多纷纷倒闭。危机之下孕育了新的发展机遇，原有 制度被打破，美国政府开始了银行体制改革，颁布了一系列具有重要影响和意 义的有关银行体制改革的法律法规，如1 9 3 3 年银行法、1 9 3 4 年证券交易法、 投资公司法等。这些法律法规以及配套的政策改革打造了金融分业经营制 度，大大促进了美国经济的增长。然而，近年来，随着世界经济的发展，其局 限性也表露出来，分业制度遭到质疑。从2 0 世纪8 0 年代初美国政府又开始放 松对金融业的控制，对既得利益开始打破重新规划。1 9 9 9 年金融服务现代化法 案，废除了格拉斯一斯蒂格尔法案中的第2 0 条( 禁止会员银行与任何从 事有价证券业务的机构进行联营) ，从法律意义上一举打破了限制，促进了混业 经营的发展，起到了促进经济发展的作用。 ( 二) 大陆法系下银行监管法律制度 德国的银行是全能性银行，信贷、证券、保险、信托保管、投资、金融咨 询等综合性业务都可以直接开展，不需要设立各类型的分支机构。1 9 6 1 年建立 了联邦银行监督局，隶属于财政部，负责监督银行全面业务。联邦银行监督局 1 3 第二章商业银行监管模式的国际比较 与德意志联邦银行和联邦证券交易监督局合作协调一起监督，并于2 0 0 2 年5 月 1 日更名为金融监管局，负责全面监控所有金融机构。作为中央银行的德意志 联邦银行，它可以通过公开市场操作等货币政策工具、提供清算系统简介等方 式对银行业形成巨大的影响力。德国银行监管法律体系，以金融法、联邦 银行法为核心，以抵押银行法、投资银行法、证券交易法、提高公 司业务透明度法、防止内幕交易法、公司法、破产法等系列监管法律 为基础，以及欧盟统一的对欧共体国家银行监管的法律和巴塞尔银行监管委 员会有效银行监管的核心原则等规定构成德国银行监管法律体系。 二、银行监管主体的差异 银行监管主体是指依法对银行实施监督管理的政府或准政府机构。世界主 要国家商业银行的监管机构可以分为三类：一是中央银行，二是财政部，三是 独立于财政部和中央银行的政府部门。根据监管主体，商业银行监管分为一元 化和多元化两种监管模式。 ( 一) 一元化监管模式 一元化监管模式是指由单一的中央级机构对商业银行进行监督与管理。单 一的中央级机构又分为中央银行和财政部两种。其中，采取中央银行行使商业 银行监管的职能的国家有荷兰、新西兰、意大利，葡萄牙等国；由财政部实施 商业银行监管的有奥地利等国家。此外，还有国家成立了相对独立的专门机构 来行使商业银行监管的职能，如卢森堡货币协会。该协会在信贷机构的审批注 册、业务范围、经营情况的稽核检查等方面均享有监管权力。 ( 二) 多元化监管模式 多元化监管模式是指由两家或两家以上机构共同负责。世界上大多数国家 采取这种模式。根据监管权限是属于中央，还是属于地方，又可分为双线多元 监管模式和单线多元监管模式。4 双线多元监管模式是指根据联邦政府和州政府两条线索，同时拥由多个机 构实施商业银行监管。最典型的例子就是美国。前文已经提到了美国联邦和各 州都有权对商业银行进行监督管理。在美国5 0 个州中，各有各的金融法规，各 有各的银行监理官和监督管理机构。 4 尚娟商业银行监管体系研究西北农林科技大学博士学位论文2 0 0 4 第4 8 页 1 4 第二章商业银行监管模式的国际比较 单线多元监管模式是指监管的权力集中于中央，在中央一级又分别由两个 或两个以上的机构对商业银行实施监管。目前，大多数国家采取这种模式，例 如德国、日本。正如前文所言，德国商业银行监管权由中央一级的金融监管局 和德意志联邦银行在全国9 个地区设立的办事机构和分行分享。前者主要负责 宏观层面的监管的把握，后者负责具体的日常监管事务。日本则由日本银行作 为主线，大藏省( 财政部) 的银行局和国际金融局是银行的主要监管机构，它 们相互合作，共同完成对商业银行的监管。 三、银行监管效率差异 不同的银行监管制度所对应的效率亦有不同。这是评价不同监管机制的重 要维度。美国的银行监管体系发展时间长，相对比较完善。但是，随着经济全 球化和金融创新的发展，美国的银行监管制度也逐渐暴露其不足之处。次贷危 机就是很好的例证。美国银行监管机构重叠，管理不集中，银行监管成本高昂。 严格以法律为依据，也导致了一些投机行为。银行制度缺乏弹性，强大的金融 保险制度也有可能造成银行业道德风险的增加。僵化的银行监管又增加了商业 银行所负荷的成本，从而导致了商业银行运行的低效。此外，美国的银行监管 体系过于僵化还造成了金融创新的膨胀，监管体制改革的滞后又导致了大量的 监管漏洞，从而导致了此次席卷全球的金融危机的爆发。 英国的银行监管具有很强的灵活性，填补了法律的漏洞，降低了银行营运 风险。但是对灵活性的把握主观因素太多，容易导致银行监管的随意性，对银 行从业人员以及监管人员的素质都提出了很高的要求。此外，监管中缺乏成文 法律，往往会使得监管不严格或流于形式。此外，非量化的管理往往使得各级 检查、监管官员缺乏统一的标准化数据参考，使得对监管的评价体系缺乏科学 性。 德国的全能银行在安全性和流动性上存在着弱点，相应的银行监管存在着 漏洞。一是德国的银行监管是建立在“经济一金融一政府 的紧密联系下的， 如果银行监管得不力，容易造成银行与企业之间危机传染的扩