（教育经济与管理专业论文）民国高等教育体制政策研究.pdf

内容提要 随着知识经济时代的来临，“科教兴国”战略的实施，高等教育在社 会中的地位必然越来越重要，公办高等教育在“共建、调整、合作、合并” 的思想指导下进行着办学与管理体制改革，同时民办高等教育沉寂了三十 多年后，在市场经济条件下也得到了长足发展，数量上已与公办普通高校 和成人高校成三足鼎立之势。引起众多专家学者对民办高等教育研究的兴 趣，近几年的研究呈现如下特点： ( 1 )民办高等教育的一般性问题研究较多，政策性问题研究较少； ( 2 ) 普通高等教育体制问题研究较多，民办高等教育体制问题研究较 少； ( 3 )民办高等教育体制的全面研究较少，且涉及管理中的一些问题； ( 4 )民办高等教育政策研究中经费政策及人员政策问题研究较多，体 制政策问题研究较少； ( 5 ) 几乎没有关于民办高等教育体制政策的单独研究。 作者正是试图在民办高等教育体制政策研究上作一番尝试。 本文旨在通过对民办高等教育体制政策的界定，依据一定的指导思想 和原则，构建我国民办高等教育体制政策的体系，并阐明实现我国民办高 等教育体制政策的条件。 本文首先从理论上对民办高等教育政策，民办高等教育体制政策等相 关概念进行界定，通过分析、推理，初步提出民办高等教育体制政策的基 本内容；然后通过对国外经验和国内历史经验和现实实践经验的总结，依 据一定的指导思想和原则提出构建我国民办高等教育体制政策体系的思 路。最后探讨实现我国民办高等教育体制政策的条件。 关键词。民办高等教育体前7教育政策 民办高等教育体制政策 a b s t r a c t w i t lt h ea r r i v a lo fi n t e l l e c t u a i a g e c h i n e s eg o v e m m e n th a s d e c i d e dt oi m p l e m e n t “r i s eu p 谢t hs c i e n c ea n de d u c a t i o n ”s t a t e g yi n m 1 1 t h e r ei sn od o u b t t h a tt h er o l eo fc h i n e s e h i g h e r e d u c a t i o n ，i n s p i r e db y t h ei d e a so f “p a r t e r s l i p ，a d j u s t m e n t ，c o o p e r e t i o n a n da m a l g a m a t i o n , i su n d e r g o i n gt h er e f o r mo fs c h o o l f o u n d i n gt i z i a n dm a n a g i n gt i z i m e a n w h i l e ，a f t e r3 0y e a r so fs t e g n a n c y , t h eh i g h e r e d u c a t i o nr u nb yt h el o c a lp e o p l eh a ss e e na r a p i dp r o g r e s s t h el o c a l - p e o p l e r u nc o l l e g e sh a v en o w a c c o u n t e df o r n e a r l y3 0p e rc e n ti nt o t , a l l c o l l e g e s ，w h i c h h a sa r o u s e dm a n ys p e c i a l i s t s i n t e r e s ti nr e s e a r c ho n t h i sk i n d o f c o l l e g e s n l er e s e a r c hi nt h e p a s t f e w y e a r s t a k e so ns u c h s t r i k i n g c h a r a c t e r s t i v sa sf o l l o w s ： ( 1 )m o r ea t t e n t i o ni sf o c u s e do ng e n e r a li s s u e st h a no n p o l i c i e s ： ( 2 )w i t hr e g a r dt ot h er e s e a r c ho i lh i 吐e re d o u a t i o n dt i z i ，l e s s s p e c i a l i s t st u r n t h e i re y e st ot h el o c u l p e o p l e - - r u nh i g h e re d u c a t i o n ； ( 3 ) t h er e s e a r c hf o r me y e r ya s p e c to nl o c a l - p e o p l e - r u nh i g h e r e d u c a t i o n a lt i z ir e m a i n sa w a y sf o r m s p e c i a l i s t sc l o s ea t t e n t i o n ： ( 4 )a sf a ra st h ep o l i c i e so f l o c a l p e o p l e r u nh i g h e re d u c a t i o na r e c o n c e r n e d ，t h er e s e a r c ho nf i n a n c ep o l i c ya n dp e r s o n n dp o l i z ys e e m s t o b ep r e f e r a b l et ot h a to nt i z ip o l i c y ： ( 5 ) s p e c i a l i s t s s e l d o mc o n d u c te x c l u s i v er e s e a r c ho nl o c a l p e o p l e r u nh i g h e re d u c a t i o n a lt i z ip o l i c y t h et h e s i si st 1 1 ew r i t e r sf i r s tc o m p r e h e n s i v es c h e m ef o r 山et i z i p o l i c yo f l o c a l p e o p l e r u nh i g h e re d u c a t i o n t h et h e s i si si n t e n d e dt oa n s w e rt h r e em a j o rq u e s t i o n s f i r s th o w t o c l e a r l ya n dp r e c i s a l yd e f i n i c et h et i z ip o l i c yo fl o c a l p e o p l e - - r u n h i g h e rd e u c a t i o n ? s e c o n d ，h o wt o e s t a b l i s has y s t e mf o rt h et i z i p o l i c y i na e c o r d a c e 、i t l lc a r t a i n g u i d i n g i d e d o g y a n d p r i m i p l e s n i r d w h a ta r et h ef a c t o r st h a tc o u l dh e l pp u tt h ep o l i c yi n t o e f f e c t i nt h et h e s i s ，t h en o g u e m e n ta n ds t a t e m e n tw i l lb ed e v a l o p e da n d d e t a i l e ds t e pb y s t e po v e r t h r e es t a g e s ( 1 )f r o mt h e o r e t i c a lp e r s p c t i v e t h ep r e c i s ed e f i n i t i o n sa r em a d e f o rl o c a l p e o p l e t u nh i g h e re d u c a t i o np o l i c y , p o l i c yo f l o c a l p e o p l e r u n h i g h e rd e u c a t i o na n do t h e rr e l a t i v ec o n c e p t s b a s e do na n a l y s i sa n d d e d u c t i o n ，t h e f u n d a m e n t a lc o n t e n t s i n v o l v e di s l o c a - p e o p l e r u n 2 h i g h e rd e u c a t i o n a lt i z ip o l i c ua r ei n i t i a l l yp u tf o r w a r d ( 2 ) w ec a nd r a wv a l u a b l e1 e s s e n sf r o mw e s t e r nc o u r t t i e sa sw e l i a sf r o mn a t i v eh i s t o r ya n dr e a l i t y t h e s el e s s o n sc o n t r i b u t eal o tt o b r i n g i n gu pag e n e r a li d e ao fh o w t oe s t a b l i s has y s t e mf o rl o c a l p e o p l e r i mh i 曲e re d u c a t i o n a l t i z j p o l i c y i nt h e j i 曲t o fc e r t a i n g u i d i n gi d e o l o g y a n d p r i c i p l e s ( 3 ) t h ef a c t o r st l l a t h e l pp u ti t i n t oe f f e c ta r er e s e a r e h e da n d d i s c u s s e d k e yw o r d s ：l o c a l 。p e o p l e r u nh i g h e re d u c a t i o n a lt i z i p o l i c yo fe d u c a t i o n p o l i c yo f l o c n - p e o p l e - r u nh i g h e re d u c a t i o n 3 引言 随着2 1 世纪的来临，人类正步入一个以智力、知识资源为基础的“知 识经济”时代。在这样的时代，教育必须处在社会的核心地位，而高等教 育与经济发展和社会生活的关系必然越来越密切，促进社会进步的关键和 各国经济、科技竞争的关键都在于扩大高等教育机会，培养更多的高素质 专业人才，为了迎接“知识经济”时代的挑战，我国应当大力发展高等教 育。 中国高等教育的大力发展，首先必须建立在高等教育体制改革的基础 上。正如李岚清所指出的：“我国现行的高等教育的办学和管理体制是适 应当时高度集中的计划经济体制形成并发展起来的，已经不适应发展了的 形势的需要”。这种体制是一种低效率的体制，在以强调政府的作用为 基础的行政约束高等教育运行的制度背景下，高等教育形成了以集中控制 和服从模式为其制度的主要特征罾。这种状况导致高等教育制度创新乏力 和高等学校自身建设的僵化倾向。因此，我国高等教育体制改革势在必行， 我们必须建立起与社会主义市场经济体制及科技进步和社会发展相适应的 高等教育行政和管理体制。 1 9 9 8 年8 月2 9 日公布的中华人民共和国高等教育法总则的第六 条规定：“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划， 举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业。国家鼓励企业事 业组织，社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校， 参与和支持高等教育事业的改革和发展”，由此指明了公办、民办两个领 李岚清谈全高国等教育管理体制改革时强调 月1 8 毛亚庆对我国高等教育制度创新全面分析， 页) 要加大力度，加快进程人民日报1 9 9 8 年7 北京师范大学学报( 社科版，1 9 9 8 年第4 期1 6 域同时进行高教体制改革的发展方向。 公办高等教育领域的体制改革自有其思路，要在“共建、调整、合作、 合并”八字方针指导下进行。民办高等教育则是要在“积极鼓励、大力支 持、正确引导、加强管理”的方针指导下进行大胆的制度创新，以构建合 理的体制，灵活的机制，按照市场需要培养人才，获得社会的认可。民办 高等教育在体制上一方面要避免公立高等教育体制的流弊，另一方面在建 制的开始就要扬独立办学之长，以求真正实现与公办普通高校、成人高校 “三分天下”之势，共同促进我国高等教育事业的发展。 那么民办高等教育体制改革应遵循怎样的思路呢? 在笔者看来，首先要有较完备的民办高等教育体制政策体系，其次要 充分调动国家、社会、高等教育内部各方面为民办高等教育体制的建立以 及民办高等教育健康、稳定、持续发展提供相应的条件。 本文就是基于以上考虑，试图从政策上，对民办高等教育体制问题进 行研究，为民办高等教育如何健康、稳定、持续发展提供一定的思路。促 进理论界对民办高等教育体制问题的注意，对民办高等教育政策问题的研 究。 关于教育政策的研究，通常从四个方面进行：教育政策内容研究、教 育政策制定研究、教育政策执行研究和教育政策评价研究。限于论文篇幅 和作者研究志趣，本文只从教育政策内容角度，对民办高等教育体制政策 进行研究。 第一部分民办高等教育体制政策概述 一、教育体制与民办高等教膏体制 ( 一) 什么是教育体制 教育体制改革伴随着经济体制改革、政治体制改革的深入越来越多地 被人们关注着、研究着，然而对于什么是教育体制在教育理论界以及教育 的实际工作者中仍有许多模糊的认识，有的认为是各级各类学校的系统一 一教育制度的总称，有的理解为教育机构的设置，管理权限的划分的制度， 或认为是办学体制、教育管理体制、招生制度和毕业生分配制度等几部分 组成。由于认识上的模糊，在教育体制改革中总也理不清脉路，笔者赞同 孙绵涛教授对教育体制的见解。他认为“教育体制是教育机构与教育规范 的结合体或统一体，它是由教育机构体系与教育的规范体系所组成的。教 育的机构体系包括教育的实施机构和教育的管理机构。教育的实施机构， 指的是各级各类学校。教育的管理机构指的是各级各类教育行政机构和学 校内的管理机构。教育的规范体系，指的是建立并保证机构正常运作的规 章制度，它规定着教育机构的职责权限和机构内人员的岗位责任。教育实 施机构与一定规范相结合，就构成了学校教育体制，教育管理机构与一定 的范围相结合，就成了教育管理体制，其中，教育行政机构与一定的规范 相结合就构成了教育行政体制，学校内的管理机构与一定的规范相结合， 就构成了学校管理体制。”u 教育体制的改革一方面要包括二大要素即教育机构和教育规范的改 革，另一方面又包括三大子系统即学校教育体制、教育行政体制和学校管 理体制的改革。“两大要素改革是三大予体制改革的基础，三大予体制系 统的改革是两大要素改革的表现形式。”教育体制的任何改革，都应该是 从两大要素入手，最后体现在教育体制及其三大子体制系统上。弄清了教 廷) 孙绵涛教育行政学( 修订本) 华中师范大学出版社1 9 9 8 年版第1 4 3 页、1 4 5 页 孙绵涛教育行政学( 修订本) 华中师范大学出版社1 9 9 8 年版第1 6 1 页 育体制的含义和教育体制改革的主要内容有助于我们认识民办高等教育体 制的含义及改革内容。 ( 二) 什么是民办高等教育体制 根据原国家教委颁布的民办高等学校设置暂行规定，目前所称民 办高校，指的是除国家机关和国有企事业单位以外的各种社会组织以及公 民个人、自筹资金，依照国家规定设立的实施高等学历教育的教育机构。 实际上“民办高等教育”应是对非国家投资和非国营企事业单位投资举办 的高等教育机构的通称。在中国古代和近代教育史上，实际上直至1 9 5 2 年，都将非国家举办的高等教育通称为私立高等教育，国际上对非国家投 资举办的高等教育也称私立高等教育。其机构包括私立大学和学院、私立 高等专科学校等，由于当前美、日等国已树立起“高等教育”即“中等后 教育”的观念，使其包含的内容更复杂，范围更广泛。 依据前面的认识，民办高等教育体制就是指民办高等教育机构与民办 高等教育规范的结合体或统一体，它应由民办高等教育机构体系与民办高 等教育的规范体系所组成。民办高等教育机构体系应包括民办高等教育的 实施机构和民办高等教育的管理机构。民办高等教育实施机构指各级各类 实施高等教育的民办教育机构，民办高等教育的管理机构指的是管理民办 高等教育的教育行政机构和民办高等学校内部的管理机构。民办高等教育 的规范体系指的是建立并保证民办高等教育机构正常运行的规章制度，它 规定着民办高等教育机构的职责权限和机构内人员的岗位职责。 民办高等教育体制是我国教育体制中的一个组成部分，教育体制改革 的内容同样适用于民办高等教育体制的构建上，即民办高等教育体制的建 立和政策的建构也应从机构与规范二大要素入手，具体体现在民办高等学 校教育体制、民办高等教育行政体制和民办高等学校管理体制三大子系统 。 二、教育政策与民办高等教育政策 ( 一) 教育政策的概述 0 l 、教育政策的含义 我国对教育政策概念的定义存在两种倾向，一是从一般政策概念中演 绎而来，将教育政策界定为“党和政府在一定历史时期为教育工作制定的 基本要求和行动准则。”或“政府或政党规定的有关教育方针、政策，主 要是某一历史时期国家或政党的总任务、总方针、总政策在教育领域内的 具体体现。” 这种方式忽略了教育政策自身的复杂性和特殊性，不利于人 们正确地理解和把握具体的教育政策。另一种是采用列举的方式，将教育 政策看成是一个静态的“结果”，是国家所制定和颁布的方针、法律、纲 要、决定、通知、规划、规定、意见、办法、条例、规程、细则、纪要等 各种文件的总称。这种表述法虽然易形成人们对教育政策的全面、客观的 认识，却使人们不易把握教育政策的实质和特点。张新平先生对教育政策 概念的表述克服了以上两种倾向的不足，他说：“教育政策是一种有目的 的动态发展过程，是政党、政府等政治实体为实现一定历史时期的教育目 的和任务而规定的行动依据和准则。” 这一概念很好地回答了关于教育政 策四个方面的基本问题：是关于教育政策的主体问题，在我国当前情况 下政治实体主要指中央和地方各级党委；各级人民代表大会( 主要是 其中的科教文卫委员会) ，政府( 主要是其中的各级教育委员会) 。二是 关于教育政策的客体问题，客体即教育政策的对象，主要解决教育政策的 目标和适用范围，回答对谁或对什么事物产生影响的问题。三是关于教育 政策的运行过程问题。教育政策不仅是种静态的文件组合，更是这些文 件组合在实际生活中的具体运行情况。四是关于教育政策发生作用的性质 和方向问题。教育政策是为了实现定时期的教育目的和任务而确定的行 动依据和准则。 张焕庭主编教育辞典，江苏高等教育出版社，1 9 9 8 年版第7 6 3 页 叶澜，教育概论人民教育出版社，1 9 9 7 年版第7 4 8 页 张新平教育政策概念的规范化探讨，湖北大学学报( 哲社版) 1 9 9 9 年1 期 2 、教育政策与教育方针、教育法规的关系 为了进一步理解教育政策的含义，还需明确教育政策与教育方针、教 育法规的关系。从广义上看，教育政策包括了教育方针与教育法规，从狭 义上看，教育政策与教育方针和教育法规各有不同，这里我们主要从狭义 上理解。 教育政策与教育方针既有联系又有区别。联系是：教育方针，是一种 特殊的教育政策，是教育政策体系中的一个重要组成部分，是教育的总政 策。区别有以下几方面：从内容上看，教育方针主要是规定教育的性质、 目的以及实现教育目的的基本途径，而教育政策内容则宽泛得多；从特点 上看，教育方针一旦形成就具有了比一般教育政策更鲜明的原则性、稳定 性，而教育政策却有较大的变通性和灵活性：从主体上看，制定教育方针 的主体级别高，一般由政党和国家的最高领导机关来承担这一责任。而制 定教育政策的主体级别差异很大，既可以是中央级的领导机关，也可以是 地方权力机构和政府部门。 教育政策与教育法规也是既联系又区别的。其联系主要是：教育政策 是制定教育法规的一个基本依据，教育法规是教育政策的具体化、条文化 和定型化：教育法规一旦确定之后，又对教育政策产生影响和制约，教育 政策应有利于教育法规的执行，不能与教育法规相抵触，当两者发生冲突 时，应以教育法规为准绳，依法行政。教育政策与教育法规在其社会规范， 制定主体上又有差异，各有其强调的重点和侧面；教育政策是政治实体制 定的：而教育法律则要经过严格的程序由全国人民代表大会及其常务委员 会制定。教育政策的执行者是各级党政机关，而教育法规只能由国家机关 执行。教育政策通常依靠行政权威，运用号召、宣传、教育、解释、鼓动 等方式贯彻，而教育法规主要依靠国家的强制力来规范人们和团体的行 为，对违法者予以法律制裁。教育政策在执行中强调及时性，提倡创造性， 讲究因时、因地、因事制宜，而教育法规则强调统一性和规范性，不允许 灵活变通。 3 、 教育政策的本质和特点。教育政策作为一种有关教育的活动，不 同于其他教育活动，有其特殊的矛盾，教育政策是一种有关教育的政治措 施，是有关教育权利和利益的具体体现。其呈现出如下特点：有极强的目 的性与可行性；有一定的稳定性和可变性；有高度的权威性与实用性；有 较强的系统性和多功能性。教育政策具有导向功能、协调功能和控制功能。 4 、教育政策的内容。从微观层次看应包括政策的目标、对象和手段 三个要素；从宏观层次看，就是教育政策体系由哪些具体政策构成，以及 它们之间的关系如何。我国教育政策体系应由教育体制政策、教育经费政 策、教育人员政策和教育质量政策等四个方面组成。它们之间的关系是： 教育体制政策是教育生存和发展的前提，教育经费与人员政策是教育生存 和发展的条件，而教育质量政策是教育生存和发展的落脚点。 弄清了教育政策的概念有利于我们理解民办高等教育政策的概念。 ( 二) 民办高等教育政策的概述 1 、民办高等教育政策的含义及民办高等教育现有教育政策及相关法 律依据。 顾名思义，民办高等教育政策，就是指政党、政府为了改变国家包办 教育的格局，促进高等教育事业的发展，对民办高等教育管理中有关体制、 经费、人员、质量等方面的问题所作的行动依据和准则。 民办高等教育政策不同于民办高等教育方针，民办高等教育的方针是 “国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励，大力支持、正确 引导、加强管理的方针。”而民办高等教育政策则是在方针的基本原则指 导下作出的各种规定，如民办高等教育设置暂行规定。目前我国尚无 专门的民办高等教育法，但有关发展民办高等教育的问题，有一系列的法 律依据。1 9 8 2 年中华人民共和国宪法中规定：“国家鼓励集体经济组 织、国家企事业组织和其他社会力量，依照法律举办各种教育事业。”1 9 9 2 年，江泽民同志在党的十四大报告中提出，要“鼓励多渠道，多形式社会 孙绵涛主编教育政策学武汉工业大学出版社，1 9 9 7 年1 1 月版第2 7 页 集资办学和民间办学。改变国家包办教育的做法。”1 9 9 3 年，中共中央和 国务院在中国教育改革和发展纲要中颁布了：“积极鼓励、大力支持、 正确引导，加强管理”的十六字方针。在1 9 9 5 年颁布的中华人民共和 国教育法中规定：“国家鼓励企业事业组织，社会团体，其他社会组织 及公民个人依法举办学校及其他教育机构”。1 9 9 5 年后国家教委在关于 深化高等教育体制改革的若干意见中再次重申了十六字方针。1 9 9 8 年8 月2 9 目的高等教育法颁布，在总则第六条中又见类似条文：“国家根 据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等教育， 并采取多种形式积极发展高等教育，国家鼓励企业事业组织，社会团体及 其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育 事业的改革和发展”。1 9 9 9 年面向2 1 世纪教育振兴行动计划中又指出： 到2 0 1 0 年我国高等教育的毛入学率将接近1 5 ，要实现这目标，一方 面要加大对公办高等教育的经费投入确保每年扩招计划的完成，另一方面 要大力发展民办高等教育以弥补国家教育经费投入的不足。 2 、民办高等教育政策的作用 当前我国民办高等教育的发展关键要靠适合民办高等教育发展政策。 有人说，当前主要是应提高对民办高等教育地位和作用的认识，首先要改 变“民办高等教育是收费的教育，有违教育的机会均等和公平”，“高等学 校应该由国家发展，民办高等教育怎么能够以学经商，乱发文凭呢! ”等 错误认识，充分认识到民办高等教育是我国高等教育改革与发展的重要组 成部分。但认识提高了不见得事情就会办好，而重要的是把这种认识转变 为一种准则性规定。这个规定就是政策。有人说，国家对民办教育颁布了 十六字方针就行了，但如前所述，方针不等于政策，政策是方针的具体化。 对国家应如何鼓励、支持、引导、管理民办高等教育的问题，应该制定出 一系列可供操作的政策规定才能收到实效。还有人认为，为民办高等教育， 首先要制定民办高等教育法，以法律来约束、规范民办高等教育行为。使 我国民办高等教育走上法制化轨道无疑是对的，但让民办高等教育法制化 还有一个过程，我们首先要用政策来引导，调节民办高等教育，而不是用 法来规范、约束民办高等教育。因为目前我国民办高等教育数量虽已俞千 所，但实力还很弱，还有很多不完善有待进一步探索的地方，如果一开始 就用法律对她加以限制，就可能令其创新乏力、发展受挫甚至生存受到威 胁。政策比较灵活，法是政策的具体化，条文化、定型化。待政策运行一 段确有成效后才定型为法也为时不可，这样先用政策调节民办高等教育的 行为，再具体化为法律，必将对我国民办高等教育的发展有利。 3 、民办高等教育政策的内容及其相互关系 民办高等教育政策应包括以下四个方面的内容：一是民办高等教育体 制政策，要解决民办高等教育机构和规范的政策，即要解决其性质，地位 作用，内部的各种结构关系以及民办高等教育与外部的关系的问题：二是 民办高等教育经费政策，主要是研究民办高等教育如何筹措经费、使用经 费、分配经费，三是民办高等教育人员政策，主要研究民办高等教育人员 如何“进”、“用”、“出”、“待遇”等问题；四是民办高等教育的质量政策， 主要解决民办高等教育质量标准，以及如何处理好民办高等教育教学与德 育、管理等工作之间的关系，以全面提高教育质量，以上四个方面的内容 构成了民办高等教育政策内容的体系，民办高等教育体制政策是民办高等 教育生存和发展的前提，民办高等教育的经费与人员政策是民办高等教育 生存和发展的条件，而民办高等教育质量政策是民办高等教育生存和发展 的落脚点。 三、民办离等教育体制政策的含义和各种寰现形式 ( 一) 民办高等教育体制政策的含义 民办高等教育体制政策，就是指政党、政府为了改变国家包办高等教 育的格局，促进高等教育的发展，对民办高等教育机构设置、审批、管理、 评估等体制方面的问题所做的行动依据和准则。 从前面所述民办高等教育体制的含义和组成部分不难看出，民办高等 教育体制政策应表现为民办高等学校教育体制政策、民办高等教育行政体 制政策、民办高等学校内部管理体制政策。 ( 二) 民办高等教育体制政策的裹现形式 1 、民办高等教育学校教育体制政策应对民办高等学校的机构设置与 相应规范( 入学条件、修业年限、培养目标) 等作出不同于其他学校的规 定，对民办高等学校不同的类型也要相应作出规定，如对学历教育与非学 历教育的民办高等教育机构区别对待；对专科的、本科的、研究生层次的 民办高校作出不同规定；对全日制、半日制、业余制民办高等教育机构加 以区别等等。其目的主要是要解决好民办高等教育的设置与布局问题，各 种民办高等学校之间以及民办高等学校与其他高校( 公办普通高校、成人 高校) 之间的关系问题。 2 、民办高等教育行政体制政策，应解决国家教育部，国务院各部委， 各省、自治区、直辖市对民办高等教育管理的机构设置以及相应的职责权 限问题。主要要处理好中央与地方在民办高等教育管理上的关系问题，国 家教育行政部门及各级地方政府与民办高等教育的关系问题。 3 、民办高等学校内部管理体制主要要规定民办高等学校内决策机构、 执行机构、咨询机构与监督反馈机构的设置及职权范围，处理好这些机构 的关系问题。还要对内部管理规范作出明确规定，这些规范应包括三个方 面：一是各种组织机构的规范，它规定着各种机构的职责权限；二是各种 工作的规范，它规定着民办高校的教学、科研、思想政治和后勤工作等方 面的任务；三是对各种人员的规范，它规定着民办高校管理者、教师、职 工、学生等的岗位职责和行为。这几种机构与一定规范结合，形成民办高 等学校内部的领导体制、执行体制、咨询体制、监督反馈体制。因此民办 高等学校内部管理体制政策应包括民办高等学校领导体制的政策、执行体 制的政策、咨询体制的政策和监督反馈体制的政策。民办高等学校领导体 制政策要解决好校董事会的人员组成，董事会与校长的关系问题，各自在 领导决策上承担什么样的职责的问题：民办高等学校执行体制政策要解决 好谁是法人代表，应承担什么样的职责的问题：民办高等学校咨询体制政 策要解决咨询机构的组成人员和他们的职责问题；民办高等学校监督反馈 体制政策要解决好监督反馈机构的组成人员和他们的职责问题。 6 第= 部分构建我国民办高等教育体制政策体系的思路 一、我国民办高等教育体制政镶的历史回蠢与经验借鉴 在阐述我们民办高等教育体制政策体系构建以前，我们不妨先了解一 下我国历史上对民办( 私立) 高等教育体制政策的规定及相应的成效；世 界各国在私立高等教育体制上的政策规定及其效果；我国当前对民办高等 教育体制上的政策及其相应的收效。以期对我国民办高等教育体制政策体 系的构建有一定的借鉴意义。 ( 一) 中国历史上私立高等教育体制政簟的沿革与总结 “中国是世界上唯一保留了完整的教育行政系统制度的国家，所 以，中国素以教育行政制度完整、严密、源远流长而饮誉中外。”w 探索民 办高等教育体制政策的沿革当有可挖掘的依据。 中国民办高等教育源远流长，春秋战国时期，孔子兴办私学，开创民 办教育之先河。齐国政府扶助修建的“稷下学宫”统帅着各家私学而形成 一个大学群，促成了“民主”自由的学术气氛。这当与当时实行的“官师 合一”、“政教合一”的体制，没有专门的机构督办教育，对私学采取放任 甚至扶持发展的政策有关。秦时实行的专制主义的中央集权制和“以吏为 师”的教育行政体制，对教育严加控制，私学遭到禁废。汉初统治者在地 方上放宽政策，官学、私学在地方政府教育官员的关怀下得以发展。“经 馆”( 又称“精舍”、“精庐”) 成为专门讲学的准高等教育机构。魏晋南北 朝由于战乱，政令朝令夕改，教育行政机构名存实亡，教育的延续落在私 学、家学肩上。由当时名师大儒开办的具有高教性质的私学绵延，积累了 这些民办高等教育机构内部管理的经验，为后代书院的建立和发展奠定了 基础，提供了可资借鉴的内部管理体制，同时也为隋唐时期的教育制度的 发展和完善奠定了基础。隋唐五代时，很好地继承了先代的遗产，形成了 由国子监统一管理学校的教育管理制度，建立了完备的教育行政制度和学 校教育制度。官学兴盛，尤以太学为代表；私学发达，在唐末五代时出现 熊贤君著中国教育行政史华中理工大学出版社1 9 9 8 年第l 页 1 7 了私人创办为主、教学研究与学术研究相结合的真正意义上的民办高等教 育局机构，即书院，书院与官学相互影响、相互补充，共同为隋唐五代时 代文化教育事业的繁荣作出重要贡献。宋代由于实行文官制度，行政机构 重叠，教育上实行“科举选士制”，官学多以应考助考为已任，以书院为 代表的私学反而起到了传承文明的作用。统治者“兴文教”的政策，一方 面让官学大力发展，另一方面使书院得以发展，宋代建书院1 7 3 所。元朝 统治者对私学性质的书院大加影响，对汉人自立书院，通过实施一些政策， 限制其发展，虽允许汉人创办书院，但要象地方州县举学样，不仅要到 官府备案，而且要服从所在地政府官辖，且同地方官学一样，政府给书院 以钱谷的拔发，对书院主持者专门颁布山长改教授及正录教谕格例的 命令，按这种条例限制他们，形成了书院行政的国家化，也正因为书院与 国家保持着千丝万缕的联系，书院大获发展，据近人考证，元代新建书院 1 4 3 所，兴复书院6 5 所，改建书院1 9 所，合计2 2 7 所，但从其性质上看 仍有4 7 的书院为民办性质。明初统治者大办官学，国子监既是教育行政 管理机构，又是最高学府，内设五厅且职责权限明确，学院遭冷落。明中 后期书院又兴盛，多时达1 2 0 0 余所，由于书院有较大的学术自由和政治 自主性，“讽议朝政裁量人物”而遭统治者忌恨和禁毁，然书院的顽强 生命力使它们虽经多次禁毁而“终不能止”。清初九十年间对书院采取抑 制政策，书院沉寂无闻，此后逐渐由消极抑制转为严格控制监督下的积极 发展，使书院大大超出前代，多达2 0 0 0 余所。清末统治者采纳张之洞、 刘坤的建议，下诏将所有书院改为学堂。封建社会的书院完成了它传承文 化、交流学术的历史责任。 近代意义上民办高等教育分为外国人办的教会大学和学院以及国人白 办的私立大学和学院，由于清政府基本对教会大学采取的放任政策，因而 近代教育质量好的大学以教会大学居多。教会大学兴起，国人也集资办私 立学校，如1 8 7 8 年张焕伦在上海创办的正蒙学院为国人办学第一家。1 9 0 3 年清庭颁布奏定学堂章程，明文鼓励富商绅士创办新式学堂，促进了 私立高校的发展，如18 9 7 年上海南洋公堂，1 9 0 5 年上海的中国公学和同 年创办的复旦公学( 1 9 1 9 年改称为复旦大学) 。1 9 1 2 年中华民国成立，政 府提倡办新式学堂并鼓励私人办学，私立学校得以较大发展。以后数1 0 年的军阀混战中，政府无暇顾及教育，私立教育获得自由发展。抗战时期 私立高校受战争破坏，战后恢复。解放初的1 9 5 0 年，全国高校2 2 7 所， 其中私立高占校3 9 。新中国建立后，人民政府大办公办学校，1 9 5 1 年 收教会大学为国有，1 9 5 2 年将其他私立高校机构全部改为公立。中国私立 高等教育至此衰落而沉寂了三十余年。纵观中国教育史，我们可以看到， 中国私立高等教育在历史上具有极其重要的作用，私立高等教育机构的发 展时断时续，私立高等教育体制建设上时有兴衰，私学的办学规模和人才 出路也各有不同，这些都与统治者的文教政策息息相关。w c = ) 国外私立离等教育体i 嘲政策的情况及借鉴 再看国外关于民办高等教育体制的政策与民办高等教育发展的关系， 在此仅以日本和美国为例加以说明。 先以日本为例，日本私立高等教育早期发展于十九世纪后期，1 9 4 9 年， 日本文部省发布了私立学校法，从三方面保障了私立高等教育的发展， 一是高度重视私立院校的自治，二是发展了一种保障私立学校的公共性的 观点，促进一种新型公共社团的建立，以利于资助和管理私立教育机构； 三是该法授权国家和地方政府给予私立院校经费上的补助。该法的实施起 到了良好的作用，至1 9 5 3 年，日本新制大学增加到2 2 6 所，其中私立大 学为1 2 0 所，占5 6 ，2 0 6 所短期大学中，私立的有1 6 7 所约占8 1 。至 1 9 9 2 年，5 2 3 所本科大学中，私立3 8 4 所，占7 3 ，5 9 1 所短期大学，私 立的有4 9 9 所，约占8 4 ，此外，9 0 的专门学校是私立的。日本私立 高等教育管理的最高立法机构为国会的文教委员会，关于私立高等教育的 法规，均须经该委员会审议通过。最高行政管理机构是内阁中的文部省， 顾美玲中国民办高等教育的历史回顾与前景探析教育研究1 9 9 7 年第8 期 林正范日本私立高等教育政簟若干问题，有色金属高教研究1 9 9 8 年第1 期 1 9 其下设的高等教育管理局专门设有私学教育部，同时，文部省还下设有私 立大学审议会，作为其私立高等教育管理的参谋咨询机构，地方上，私立 大学与公立大学一样由地方教育委员会代管。私立高等院校在内部管理方 面与公立高校之间存在明显差异：一是决策机构不同，国立与公立高校中， 由校长及其他校内有关代表构成的评议会，是学校的最高领导机构，审议 决定学校规章、经费预算机构设置、人事任免等所有重大问题。私立高校 中，由资方与校方代表共同组成的理事会则是学校的最高领导机构，审议 决定学校的重大事项，掌握学校的办学方针；而由校长、教授等校内人员 组成的评议会所作出的决议，必须经理事会通过方可实施。因而其明显的 差别就在校长的权力与作用不同。国立、公立大学的校长是作为教授会或 教师团体的权力代表而发挥作用的，在评议会制定决策上有主动权，而私 立高等学校的理事及校长比教授们在决策方面更主动有力。二是私立大学 比国立公立大学受政府控制的程度少，享有更充分的办学自主权。当然， 如果该私立高校接受政府资助，那么就另当别论了。另外由于政府自7 0 年来以来推行高校自我评估政策，表面上放宽了对高校办学的限制，实际 上，如果某高校自我评估良好受到政府认可则可获得更多自治权，如果某 高校自我评估良好却被政府否认，则反而会受到更多的限制，在这一点上 国立、公立大学与私立大学是一样的。因此私立高校只有在自我评估良好 并被政府认可的前提才会得到政府的补助金、社会的支持，因而私立高校 必须对政府的这种管理政策给予高度重视，主动加以适应。 美国的私立教育历史长、比例大、质量高、影响好。美国独立前，学 校完全是私立的，著名的哈佛大学、耶鲁大学、宾夕法尼亚大学就分别成 立于美国独立前的1 6 3 6 年、1 9 0 1 年和1 7 5 5 年。据统计全美一半以上的高 等学校是私立高等教育。私立高等教育比公立的历史长、质量好，因而声 誉好。美国私立高等学校之所以办的比较好，从教育管理角度看，美国有 适宜于私立高等教育发展的教育体制政策w 。美国允许公民举办从学前教 育到高等教育的各级各类的私立教育机构。在美国，现已形成了从私立学 孙绵涛美国私立教育政策若干特色借鉴意义教育研究与实验1 9 9 6 年第3 期 2 0 前教育到私立高等教育的比较完备的学校教育体制。从教育管理理体制 看，联邦和州设立了单独负责私立教育事务的教育机构。这种机构与私立 学校的关系不是管理与被管理的关系，它的职能是指导与服务，美国对私 立学校不是直接的管理。而是通过两种途径来实现的。是通过私立学校 协会，召开学术研讨会研究讨论教育中的政策问题，这些问题有的会通过 联邦私立学校协会反映到联邦教育部，有的则由各州协会负责人结合本地 情况加以处理，另一途径是通过立法管理，美国私立学校教育法一般由州 制定，内容比较全面，涉及到私立学校的办学标准，审批、课程设置，教 师队伍诸方面的问题。审批手续简单，只要申办者达到一定办学条件，就 可以到相应的教育部门登记注册。美国私立学校内部的管理体制，是校董 事会领导以校为中心的强有力的管理体制。校董事会的主要任务是筹措资 金，批准学校预算及物色校长。校长全权管理学校，在学校，校长的财权、 人权及业务权“三权”是统一的。 二、我国民办高等教育体制政策的现状及问曩 ( 一) 我国民办高等教育体制政麓的现状 同样的，改革开放后，正是由于政府政策上的鼓励，中国民办高等教 育得到恢复和发展，从1 9 8 2 年3 月中华社会大学创办到现在近二十年间， 中国民办高等教育经历了三个发展阶段。在这个三个阶段中，国家关于民 办高等教育体制问题出台了一些政策规定，有一些政策、法律涉及到民办 高等教育体制的问题。具体说来，第一阶段，1 9 8 2 年至1 9 9 0 年，民办高 等教育的初创期，由于1 9 8 3 年1 2 月宪法中提出了“国家鼓励集体经 济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事 业”，1 9 8 5 年中共中央关于教育体制改革的决定以及国家教委于1 9 8 7 年先后颁布了关于社会力量办学若干暂行规定、社会力量办学财务管 理规定，使民办高校共有百余所；第二阶段“八五”计划期间，由于邓 小平南巡讲话和党的十四大以后国家教委出台了关于加快和积极发展普 通高等教育的意见和1 9 9 3 年2 月2 6 日国务院颁发的中国教育改革和 发展纲要中提出十六字方针，民办高等学校蓬勃发展，进入发展的无序 2 1 竞争期，截止1 9 9 6 年，全国具有颁发学历文凭的民办高校2 1 所，在校生 l4 万人：高等教育学历文凭试点学校8 9 所，在校生5 1 3 5 3 人，不具有颁 发学历文凭资格的民办高等教机构1 1 0 9 所，( 其中面授1 0 2 0 所，函授8 9 所) ，在校生约1 0 8 万人( 面授约5 7 万人，函授约5 1 万人) w ；第三阶段 是“九五”计划期间，由于1 9 9 5 年5 月2 9 目，国务院办公厅颁发了国家 教委关于深化高等教育体制改革的若干意见，1 9 9 8 年8 月2 9 日九届人 大四次会议通过了中华人民共和国高等教育法，民办高等教育处于发 展的“高原期”。到1 9 9 9 年9 月，民办高校总数中仅2 2 所是经国家教育 部批准承认学历的民办高校，另1 5 7 所列入学历文凭试点单位，其余