（管理科学与工程专业论文）西安市城建投资融资体制的分析和研究.pdf

西安建筑科技大学硕士学位论文 论文题目：西安市城建投资融资体制的分析和研究 专业：管理科学与工程 研究生：曹群力 指导教师：金维兴 摘要 本文从城市建设投资融资体制的历史演变和现状出发，分析了其中存在的政府职能不 清、融资渠道狭窄、融资方式单一、行业垄断等几个方面的问题。然后，按照社会主义市 场经济发展规律的要求，应用经济学有关产品和服务的分类理论、有关公共财政的理论， 以城建项目的可经营程度为标准，把城建项目分为难经营性项目、准经营眭项目和经营性 项目三类。研究了三类项目之间在特定条件下相互转化的关系，在此基础上提出了城建投 资融资体制改革的推进思路和目标模式。主张设立城市基础设施投资融资公司作为政府投 资的实现形式，对不同类别的城建设施项目采取多元化投资融资方式，广泛利用股票、债 券市场、产业投资基金、资产证券化等方式，扩大城建设旌投资融资规模，并重视利用外 资和b o t 项目融资方式，以及通过设立投资风险补偿基金，提高项目的可经营性程度。 文中比较了不同融资方式的融资成本，还探讨了地方政府发行城市建设债券的可行性和必 要性。 文章最后通过对上海市和西安市两个具有代表性的城市在城建投资融资体$ 1 j 眦t 较 分析，指出了西安市的差距，并提出了对西安市城建行业投资融资体制改革的建议，具有 重要的理论价值和应用价值。 【关键词】城市建设基础设施投资融资体制 【论文类型】应用基础 西安建筑科技大学硕士学位论文 ! 。!竺 ! ! ! ! ! 皇皇苎墨! ! 皇鼍! = 霉! ! = 掣! = 皇! ! = 苎苎暑! = 苎! t i t l e ：t h es t u d yo f t h ei n v e s t m e n ta n df u n dc i r c u l a t i o ns t r u c t u r e s i nc i t yi n f r a s t r u c t u r ei nx i 、a n s p e c i a l t y ：m a n a g e m e n t s c i e n c ea n d e n g i n e e r i n g n a m e ：c a o q u n l i i m t r u d o ej i n w e i x i n g s t a r tf i o mt h es t u d yo ft h ed e v e l o p m e n ta n dc u r r e n ts t a t i o i lo ft h ei n v e s t m e n ta n df u n d c i r c u l a t i o no fi n f r a s l n a e t u r e si nc i t i e si nc h i n a t h et h e s i sa n a l y s e st h ep r o b l e m so ft h eu n c l e a r f u c t i o no ft h eg o v e r m e n ta n dt h en a r r o wc h a n l l a la n ds i n g l ew a yo ff i o l a 】a c i n ga n dt h et r a d e m o n o p o l i z i n g i ni t a n dt h e n , a tt h er e q u e s to f m l e so fd e v e l o p m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , u s e i n gt h ec a t e g o r i s e dt h e o r i e so f t h ep r o d u c t sa n ds e r v i c ea n dt h ep u b f i cf i n a n c i a lt h e o r i e s 访 e c o n o m i c s ，t h e t h e t i s f r i e st o c l a s s i f y t h e p r o j e c t s o fi n f i a s c t u r e si n t o p r o f i t p r o j e c t s , q t m s i - p r o j e c t sa n dn o n - p r o j e c t so n t h es t a n d a r do fp r o f i t a b l ed e g r e e a n di tp r e s e n t st h e t h o u g h t sa n dg o a l so ft h er e f o r mo f t h ei n v e s t m e n ta n df u n dc h c u l a f i o no f 蛐e l l l r e so nt h e s t u d yo f t h ee o - e l a t i o no ft h ep r o j e c t s t h et h e s i sm a i n t a i n st h a te s t a b l i s h i n gt h ei n v e s l m e n ta n d f u n d 6 a c m m i o nc o m p a n y i s t h e w a y o f r e a l i z a t i o n o f t h e g o v e m m e n t i n v e n m 瑚t , a n d e n l a r g e t h e i n v e s t m e n ts c a l et 1 1 i d u g ha l lk i n d so fc h a n n e l s , a n dr a i s et h ep r o f i t a b l ed e g r e eo fp r o j e c t sb y e s t a b i i s k m g r i s kc o m p e n s a t o r yf u n d 皿et l 馏i sc o m p a r e st h ec o s to f t h ed i 黼1 t f i n a n c i n gw a l e s a n dd i s c u s s e st h el e a s i b i j i t ya n dn e c e s s i t yt oi s s i l et h ef u n do f c i t yc o n s t r u c t i o n i nt h el a s t 嘣o f t h e t h e s i s , i tt r i e st op o s i t i v ea n a l y s et h ed i t t e i x n ts t r u c t u r e so f i n f r a s t m c t m e s i n v e s t m e n ta n df u n d sc i i c u l a t i o ni ns h a n g - h a ic i t ya n dx i a nd t y i tp r e s e n t st h ep r o p o s a l sf o rt h e f u t u r er e f o r m a n d d e v e l o p m e n t o f 龇e u r e s i n v e s t m e n t a n d f u n d c i r c m a 吐o l l i n x i a nc i t y k e y w o r d s c i t yc o n s t r u c t i o n ；u r b a n i n f r a s h - u c t u r e s s m a c m r eo f i n v e s t m e n ta n df u n d sc i r c u l a t i o n t y p eo f t h e s i s a p p l i e d f u n d a m e n t 1 1 声明 本人郑重声明我所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含本人或其他 人在其它单位已申请学位或为其它用途使用过的成果。与我一同工作的同 志对本研究所做的所有贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了致谢。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名： 嚅乃 关于论文使用授权的说明 日期：加弘夕 | 本人完全了解西安建筑科技大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或者其它复制手段保存论文。 ( 保密的论文在论文解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 注：请将此页附在论文首页。 导师繇镏日期础7 ， 西安建筑科技大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 城建投资融资体制研究的社会背景和理论背景 改革开放之前，城市建设基础设施建设领域一直处于自我封闭运行、自我循环的状态 之中，基本上完全由地方政府依靠自身财力和积累按计划进行建设、管理和经营，中央政 府一般是随重点建设项目安排建设时，同步考虑安排一部分西a 套的城建设施的建设，对城 市城建设施的投入一般是补助性质。其投资融资体制也是几十年几乎一成不变。地方财政 出钱由建设行政主管部门组织建设，资金来源只有城市建设维护税和公用事业附加两项收 入，数量极为有限，远远满足不了城市建设和发展的需要，建设过程没有实行市场化操作， 投资、建设、经营过程政企不分，政府与企业职能混乱。造成城市城建设施长期处于“欠 帐”的局面。而城建设施可以说是一个城市的基础性的设施，长期的“欠帐”导致城市难 以发挥城市在发展社会经济中的核心作用，过去虽然在一定程度上实现了工业化，但是因 为没有相应的城市化水平的配套，使得落后的城市基础设施阻碍了工业化的进展，造成城 市“吃水难、行路难、住房难”等等问题，更不要说优美、舒适的城市工作和生活环境。 改革开放以来，特别是近十年来，随着以经济建设为中心和市场经济体制的逐步建立 以及城市政府职能的转变，中央政府、城市政府都比以往任何时候重视城市在国民经济和 社会发展中的地位和作用，都开始千方百计采取一切可能的措施，来推动城市市政公用基 础设施的发展，以尽快弥补历史“欠帐”，构架个设施齐全，功能强大，环境优美的城市 市政公用基础设藏，为城市居民提供良好的人居环境，为城市的经济发展和社会进步创造 条件。 然而，要达到这个目标，必须加大对城市基础设施的投入，改革1 有的投融资体制。 传统的计划经济的城市基础设旌行业投融资体制已经难以适应新的形势的需要。随着国家 固定资产投融资体制的改革，各城市政府都在寻找增加城市基础设施资金投入，改革城市 基础设施行业投融资体制的办法，也探索了很多路子。 基础设施一词，英文为i n f r a s t r u c t u r e ，是源于拉丁文i n f r a ( 意为下部、底层) 和 s t r u c t u r e ( 意为结构、构筑物) 的合成词。基础设施一词，最早是作为工程术语而使用的， 主要是指建筑物的基础部分，即基础承重部分的构造和设施。二十世纪四十年代末，西方 经济学家开始将“基础设施”一词引入社会经济结构和经济发展理论的研究之中，以“基 础设施”一词来概括为社会生产提供般条件和服务的部门与行业，从而使基础设施词 由一个单纯的工程术语演变为一个重要的经济术语。 用基础设施来指称在国民经济系统中为社会生产和再生产提供一般条件的部门和行 业的总体，已经成为各国学者和政府的共识。但是，对于基础设施的这一概念的内涵，迄 今为止却并没有一个公认的定义。不同文献对基础设施概念的运用主要有广义和狭义之分。 狭义的基础设施只包含提供物质条件、工程设施和有形资产的部门和行业，而广义的 基础设施不仅包括有形的物质设施基础，还包括文化、教育、科学技术等无形资产部门。 美国现代经济词典对基础设施取广义的解释，将其定义“社会间接资本，支撑一国经 济的基础( 即运输和通讯系统、电力设备以及其他公共服务设施) ，还可以包括人民受教育 的水平、社会风尚、生产技术以及管理经验等无形资产”。 国内对于基础设煎词的使用，则多是从工程设施和有形资产的角度来考虑的。我国 国民经济和社会发展计划等政府文件中所采用的基础设施概念，也基本上都采取了狭义的 西安建筑科技大学硕士学位论文 概念范畴。 1 9 9 4 年，世界银行在其每年度的世界发展报告中提出并使用了“经济基础设施”和 “社会基础设旌”两个术语用以区别基础设施概念中常常引起争论的“有形”资产部门和 “无形”资产部门。 基础设施一词由技术术语转化为社会经济领域更为通行的经济术语之后，城市基础设 施一词就成为城市建设管理中一个十分重要的词汇。从词义上讲，城市基础设施一词包含 两个方面的含义。“城市”限定了其空间适用范围或者说其主要的适宜对象，“基础设施” 则限定了其性质、内容和功能特征。 “基础设施”一词涵盖如此广泛的内容，其共同特点必然有限。所以，以“为发展提 供基础设施”为主题的 ( 1 9 9 4 年世界银行发展报告集中讨论的是基础设施的一部分，即 所谓“经济基础设施。该报告将经济基础设施定义为“永久性的工程构筑、设备、设施和它 们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。这些基础设施包括公用事业( 电力、管道 煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集_ 手i ：l 处理系统) ，公共工程 ( 大坝、灌渠和道路) 以及其它交通部门( 铁路、城市交通、海港、水运和机场) ”。该报 告将经济基础设n 2 - 步b 的其它基础设施定义为社会基础设施，通常包括文教、医疗保健 等方面，并在其它年份的发展报告中开展了研究。这一定义比较具有权威性，也被经 济学者更广泛地接受。 经济基础设施，其内涵也随着技术和社会的进步而发生变化。例如英特网的出现就为 经济基础设施增添了新的内容。目前应该而且已经受到越来越多关注的是具有网络特性的 基础设施。这类基础设施通过各类网络传输系统提供服务，例如管道供水、电网、煤气、 电信、排水和铁路等公共设施。这类网络基础设旌有以下特点： ( 1 ) 多数睛况下，这种传输系统是专用的，只能传输种载体。通讯领域的“三网合一” 并不能改变这特点，因为“三网合_ 实现的只不过是同属通讯网的电话网、有线电视网 和英特网的合一。 ( 2 ) 用于传输系统的投资一旦付出就“沉淀”了，“沉淀成本”巨大，不能挪作它用或者 转移到其它地方去。例如地下水管线或电缆。 ( 3 ) 与网络相配套的服务流量( 交通、电力、通讯信号) 对于充分发挥网络的作用至关 重要。这种传输网络某一点上的投资所获得的利益很大程度上取决于眼务流量和其它点上 提供服务的能力。 在这些网络基础设施中，网络与载体的关系有两种情况：有的网络上的载体与网络难 以分开经营，例如城市间铁路、城市内地铁和轻轨；有的网络上的载体可以与网络分开经 营，例如公路和车辆，电网和电流，光缆和信号，水管和水流，气管和煤气等。这一性质 对网络基础设施的投资和经营影响重大。 我国对城市基础设施概念的引入和相关理论的研究始于八十年代。1 9 8 5 年7 月中国城 市科学研究会和中国城乡建设经济研究所联合召开的城市基础设施经济问题讨论会，在国 内首次对城市基础设施概念进行了正式的界定：城市基础设施是既为生产又为人民生活提 供般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。这一定义概括了城市基础设施的 功能作用和主要属性，是目前国内得到基本认同的概念界定。 按照国内外比较通行的观点，城市基础设施的内容和范围，主要包括城市能源动力系 统，城市水资源及供水排水系统，城市道路交通系统，城市邮电通信系统，城市生态环境 系统和城市防灾系统等六大系统。这些系统构成城市的主要物质支撑体系，是确保城市经 济和社会活动得以正常进行的基本要素。 西安建筑科技大学硕士学位论文 城市市政公用基础设施概念的提出是结合我国国情的结果。在我国，讨论城市基础设 施时，城市市政公用基础设施的概念与之密切相关。从 生质特点和经济属性上看，城市市 政公用基础设施同城市基础设施是完全相同的。在西方市场经济国家中，并没有城市基础 设施和城市市政公用基础设施的区别。 城市市政公用基础设施的概念是在长期以来不同的行业之间管理上的条块分工归口 体制上形成的。城市市政公用基础设施实际上是指城市基础设施中由国家城市建设行政主 管部门( 匡l 家建设部) 分工进行行业管理、由城市政府组织实施和运营管理的部分。按照 我国现行的部门管理分工，城市市政公用基础设施包括城市供水、供气、供热、公共交通 等城市公用事业；城市道路、排水、污水处理、防洪、照明等市政工程；城市市容、公共 场所保洁、垃圾和粪便清运处理、公共厕所等市容环境卫生事业；城市园林、绿化等园林 绿化行业。 由此可见城市市政公用基础设施和城市基础设施在本质上是一致的。除了电力、邮电、 对外交通运输( 铁路、航空港、港口) 等按“条条”管理的设施外，城市市政公用基础设 施是城市基础设施的主体构成部分。随着政府机构改革和城市建设管理体制改革的不断深 化，带有条块分割旧体制色彩的城市市政公用基础设施和城市基础设施的概念之争已经淡 化，事实上，在许多情况下，人们在谈论城市基础设施或城市市政公用基础设施时，是把 二者等同看待的。 1 2 研究的内容和意义 本文根据对上海市、北京市、武汉市、重庆市、西安市等具有代表性的城市的城建设 施行业投资融资体制的研究分析，从城市城建设施投资融资体制的历史演变、现状出发， 分析现状存在的问题，并根据市场经济的规律，通过应用经济学有关产品与服务分类的理 论和公共财政理论对城建设旌项目进行分类，将其分为非经营性项目、准经营性项目和可 经营性项目三类，根据项目分类的结论研究城市城建设施建设的投资融资体制改革模式， 以及如何根据项目分类理论对不同类别的项目采取不同的融资方式、投资管理方式和投资 回报机制等，最终目的是试图找到城市城建设旋行业投资融资体制改革的道路以及如何利 用资本市场、社会化投资、利用外资、b o t 项目融资等实现多元化投资融资方式方法。文 章通过对投资融资体制改革走在前列的上海市与相当落后的西安市这样两个具有典型意义 的城市的对比分析，来进一步研究具体到西安市如何利用项目分类的理论对城建设旌项目 进行分类，对不同类别的项目采用不同的投资融资方式，来促进城市特别是西安市城建设 施行业投资融资体制的改革以及设施水平的快速发展。 当然，应该承认每个城市的具体清况、内外环境千差万别，城建设施行业发展不可能 完全一样，但是在城市的城建设施的内涵、外延、项目属性、可以运用的投资融资渠道、 发展中遇到的问题等许多方面存在很多共性，各城市城建设施行业投资融资体制改革的不 同发展阶段和过程，正是各个城市相互借鉴经验，吸取教训的有益源泉，也正是本文具有 实证意义之所在。因而本文努力尝试总结出城市城建设施行业投资融资体制中存在的共性， 以期在理论上进行归纳总结，并使其能够在指导某个城市比如西安市城市城建设旋行业投 资融资体制的改革和发展方面具有现实意义。 1 3 研究的思路和方法 本论文采用规范研究和实证分析相结合的方法，以实证研究为主，规范研究为辅。 论文在总体研究计划的指导下有序展开，遵循以下研究路线： 西安建筑科技大学硕士学位论文 ( i ) 通过大量阅读宏观经济理论文献研究与实证研究并行，在探索研究对象基本规律 的同时，形成研究体系； ( 2 ) 在研究体系成形后，遵循从基础理论出发到实证分析的思路，运用经济学有关产 品和服务理论和公共财物理论等理论和方法，主要采用定性分析的方法，对西安市城建投 资融资体制进行了分析、研究。在分析研究结果的基础上，寻求解决问题的方法 在上述研究思路的指导下，本论文的研究框架如图j 1 所示。 城市建设及城建投资融资体制的问题 城市建设的经济居性城建投资融资体制的发展城建投资融资雠嵴在的问题 弋 7 城建设施投资融资体制改革的目标模式 城建设旌项目的城建投资融资体制的改革政府投资的实现 分类和相互关系 形式 l上海市、西安市城建设施投资融资体制的比较和研究 i l 上海市、西安市城建设施投资融资体制的现状对西安市城建设施投资融资 i i对比体制改革的建议 二二夏至二二 图1 1 论文的研究框架 4 西安建筑科技大学硕士学位论文 2 城市建设及城建投资融资体制存在的问题 2 1城建设施的经济属性 2 11 产品和服务的公共特性和外部效益 城市城建设施是面向城市的所有居民和经济活动单位服务的设施，是一个公共的开放 系统，因此，多数的城市城建设施所提供的服务和产品具有明显的公共物品特征。也就是 说，城市城建设施所提供的服务和产品在相当程度上是全社会“共享”和“非排他眭“的。 与公共特征相联系，城市城建设施产品的生产和服务的提供除了具有直接的经济效益之外， 还具有相当巨大的外部效益。这些外部效益并不能直接由城市城建设施的经营和体制中获 得，即不直接体现为投资者的经济效益，而是通过城市整体的社会效益、环境效益的改善 和提高间接体现出来。有些城市城建设施项目如城市生态环境系统、城市防灾系统等，其 效益几乎完全体现在外部效益上。关于城市城建设旋是公共物品和外部效益的问题将在下 一章详细论述。， 2 1 2 系统协调性和自然垄断性 城市市政公用基础设施联系城市的千家万户、服务于城市的各个经济部门，其运转具 有强烈的系统协调性。城市的交通运输系统、城市的供水、排水、供热、供气等系统，均 以全覆盖、网络状的管线系统存在。这种特点对城市市政公用基础设施的运营建设提出了 两方面的要求，1 、必须具备足够的产品和服务规模，以达到必要的行业规模经济效益；2 、 需要在应该同样的公里调度体系下运行，以实现系统的协调和高效运转。上述两个方面的 要求，直接导致了相当多的城市市政公用基础设施行业的运营具有程度不同的自然垄断特 色。 2 1 3 建设时序上的超前性 由于城市基础设施对于城市生活和生产的物质承载与支撑地位和作用，在经济发展和 城市基础设施建设的相互时序关系上，要求城市基础设施建设保持适当的超前性，即城市 基础设施的建设在时序安排上，先于城市其他活动主体设施的建设。 从理论上讲，城市基础设施建设与其他活动主体设旄保持同步或稍有提前是最理想 的。同步发展既可以避兔城市基础设施能力的闲置和部门利益的损失，又可以满足城市生 产和生活的需求，具有较好的综合效益。但是，在建设实践中，完全同步的发展是行不通 的。这是因为，城开瑾础设施的建设一般工程规模较大，施工周期较长，供给弹性弱。城 市供电、供气、供热、供水、道路管线建设等设施项目，其能力的形成和增长是以某项工 程的竣工为标志，阶梯式一次陛跳跃增长的，而且一次建成，该项基础设施的能力和容量 也就相对固定了，不容易随着城市人口和经济活动需求的逐步增长而随时调整。所以，城 市基础设施建设要真正做到与城市经济、社会发展的需求相致相协调，必须在时序上 定程度地超前于国民经济和社会发展，超前发展虽然在一定时期，尤其是设施建成的初期， 会隔氐城市基础设施自身的运行经济效益，但是由此给城市经济发展所带来的整体经济效 益的提高却大大超过了项目自身局部利益的损失。 西安建筑科技大学硕士学位论文 2 2 城建设施投资融资体制的现状 2 2 1 投资融资体制的概念和历史发展 投资体制是指投资活动的组织形式、投资方法和管理方式的总称。主要内容包括投资 主体如何确定，投资决策制度如何选择，投资实施方式如何运作，投资利益关系如何处理， 以及投资调控方式任何采用等问题。 融资体制是指资金的运作系统包括资金的来源、使用、和偿还( 投资回收) 三大方 面。 新中国成立之初，我国工业尚不发达，经济基础薄弱，城市化水平很低，1 9 4 9 年全国 共有设市城市6 9 个，市政公用基础设施十分落后。直到1 9 7 8 年的近3 0 年间，市政公用基 础设施投资规模很小，4 y 确- 7 5 亿元，约占全匡恫期固定资产投资的1 4 。由于实行严格 的计划经济管理模式，对各项经济活动的管理主要采用高度集中的指令性计划和依靠行政 命令，在投资融资方面，政府是唯一的投资主体，投资决策权高度集中，国家预算拨款基 本上是投资资金的唯一来源。 改革开放后我国开始对投资融资体制从宏观和微观各方面进行了一系列的改革，投资 领域发生了深刻的变化：投资主体由过去主要是中央政府转变为中央和地方政府、国有企 业、集体企业、城乡居民、外商等多元化投资主体，并逐步形成“谁投资、谁决策、谁收 益、谁承担投资风险”的机制；投资方式由过去主要是政府独家投资，转变为中央与地方、 地方与地方、政府与企业、企业与企业之间的联合投资以及个人投资、外商独资、中外合 资、合作建设等多种方式；投资渠道打破了传统体制下主要靠国家财政拨款的单一投资渠 道的局面，形成了各级政府财政投资和企业、事业单位自筹资金投资、国内银行贷款、发 行股票和债券、项目融资、b o r 等直接间接融资以及利用外资等手段多种渠道并存的新格 局；投资的宏观管理，从过去单纯依靠行政手段为主，逐步转向以经济和法律手段为主， 逐步发挥市场机制作用，辅之以必要的行政手段；投资风险由过去全部由中央政府承担逐 步转向地方政府、企业、银行和个 、等依据其投资额分别承担，从而增强了投资各方的风 险意识，逐步健全了投资主体的约束机制；增强了市场对投资的导向作用，比较充分地调 动了各方面的投资积极性，推动了我国城市城建设施投资建设事业的快速发展。 近二十年来，我国城市化进程自1 1 快，城市城建设施投资快速增长，其规模占全国固定 资产总投资的比例逐步加大，促进了城建基础设施水平的提高，初步扭转了基础设施“欠 帐”严重的局面。通过实行统规划、综合开发、多渠道开辟资金来源等政策，充分发挥 了中央、t t t t i 、企业、个人四个方面的积极性，加快了城市建设。“六五”期间完成城市城 建设施投资1 8 0 5 亿元，“七五”期间，投资完成5 l l 亿元。在“八五”期间，我国积极探 索城市城建设施建设投资融资体制改革，实行城市综合开发、城市国有土地出让、转让、 城市城建设旌有偿使用等措施，进步拓宽了建设资金的融资渠道，使城市基础设施投资 融资规模迅速扩大，城市城建设施建设步伐进一步加快。“八五”期间城市城建设施投资达 2 4 4 9 6 亿元，“九五”前四年，投资完成额又迈e 个新台阶，达到5 0 0 0 亿元。与此同时， 城市城建设施投资占全国固定资产投资的比重也由“六五”时期的1 4 提高到“九五”时 期的5 2 。我国城市面貌发生了很大变化，城市功t l f t 益完善。到2 0 0 0 年底全国设市城 市数已达6 6 4 个，城市人口占总人口的比例由l o 6 增加到3 0 4 。 西安建筑科技大学硕士学位论文 表2 1我国城市城建设施建设投资基本情况 年份 城建设施占全社会固定占国内生产 固定资产投资资产投资总值比重 年代 ( 亿元)比重( ) ( ) 历年总计 4 1 9 2 _ 5 83 41 1 2 “一五”时期 1 4 1 2 72 30 2 7 “二五”时期 2 5 6 320 4 “调整时期” 1 9 71 7o 0 5 “四五”时期 1 4 4 41o 1 1 “五五”时期 4 5 7 91 40 ，3 7 “六五”时期 1 8 0 5 l2 30 5 6 “七五”时期 5 1 1 7 92 6o 7 1 9 9 31 7 0 8 83 10 7 9 1 9 9 42 8 3 1 73 51 0 6 1 9 9 55 2 1 8 341 5 1 9 9 66 6 6 0 43 91 4 2 1 9 9 78 0 7 6 341 _ 3 8 1 9 9 8 9 4 8 6 24 1 31 4 1 9 9 91 1 4 24 5 81 5 3 2 咖1 4 3 3 3 25 01 8 资翱来源：同期中国统计年鉴，城建统计年报等 7 西安建筑科技大学硕士学位论文 表2 2 我国城市维护和建设资金来源渠道 1 9 9 01 9 9 2 1 9 9 41 9 9 6 绝对值 比重 绝对值 比重 绝对值 比重 绝对值 比重 ( 亿元)( 亿元)( 1 己元)( 亿元) 总计 2 1 04 81 0 0 0 03 9 3 4 81 0 0 0 06 7 48 01 0 0 0 07 7 4 3 71 0 0 0 0 财政性资金 1 2 l2 75 7 6 21 8 43 94 6 8 62 4 35 l3 6 0 92 8 47 93 67 8 城市维护建设费 6 5 1 03 09 37 7 9 71 9 8 21 1 6 1 2j 7 2 l1 4 0 9 11 82 0 公用事业附加 2 2 6 21 0 7 53 1 0 97 j 9 04 1 3 96 1 34 4 7 457 8 国家顶算内投资9 8 l 4 6 69 0 823 l1 7 9 72 6 61 8 9j2 4 4 中央财政专项拨欺 11 】0 5 34 ，3 4l1 033 90 5 02 4 50 3 2 地前h 政拨款 1 9 8 49 4 35 7 6 61 4 6 55 99 38 8 87 2 5 89 3 7 水资源费 2 7 91 3 34 2 51 0 84 7 10 7 05 舶0 6 7 非财政性资金 6 34 23 0 1 31 7 2 2 l4 3 7 73 7 5 3 25 5 6 24 1 9 9 5 5 4 2 3 国内贷款 8 8 44 2 03 2 2 68 2 04 1 3 36 1 24 7 6 76 1 6 利用外资 2 4 7 11 773 51 8 i1 8 3 32 7 22 5 4 932 9 特殊政策及其它 5 2 1 l2 4 7 61 3 2 6 03 37 03 1 5 6 64 67 8 3 4 6 7 94 47 8 经营性收 2 5 8 21 2 1 2 73 8 79 3 75 5 9 88 3 06 9 , 6 6 9 0 0 房租收入 1 6 1 77 6 82 0 9 95 3 32 & 5 3 3 9 33 2 9 74 2 6 园林收 6 7 03 1 81 0 9 82 7 91 8 6 62 7 72 3 2 7 3 0 1 环卫收入 2 9 5l4 04 9 012 51 0 7 91 6 0j 3 4 2 1 7 3 8 西安建筑科技大学硕士学位论文 2 2 2 投资融资体制的特点 城市市政公用基础设施行业投资融资有如下一些特点： 1 ) 、从表2 1 看出，城市城建设施投资数量少，比例偏低。联合国曾建议发展中国 家城市基础设施建设投资比例应占全社会固定资产投资的9 1 5 、g d p 的3 5 ( 见 世界银行：世界发展报告( 1 9 9 4 年) ) ，这样才能确保基础设施建设与经济增长的需 求相协调。发达国家的经验也表明，在工业化和城市化的发展起飞阶段，保持必要的基 础设施建设投资比例是十分关键的。许多发达国家在基础设施已达到很高水平、经济总 量巨大的情况下，城市基础设施投资占国内生产总值的比重仍维持在1 5 左右，占固 定资产投资的比重6 左右。而我匡 城市基础设施建设投资远远没有达到这一目标，1 9 9 8 年城市基础设施建设投资仅占全社会固定资产投资的4 6 ，占g d p 的1 6 4 。需要指 出的是，我国市政工程建设统计中，没有包括邮政和电讯，如果包括则我国城市基础设 施投资比重还会高一些。 2 ) 、城市城建设施行业建设资金渠道多元化格局已经初露端倪，仍在发展之中。从表 2 2 可以看出，投资来源包括：( i ) 、固定的渠道，包括城市维护建设税、公用事业附加、 中央和地方预算内资金、国家批准的政策性收费。( 2 ) 、非固定的渠道，包括国内贷款、利 用外资、中央和地方财政临时性或一次性补助、特殊政策增加的收入和其他收入。( 3 ) 、以 收抵支经营性收入，包括房租收入、园林收入、环境卫生收入和其他经营性收入等。 近年来，城市基础设施投资各项资金来源的结构已发生明显的变化，总的趋势是，政府财 政资金投入比例逐年减少，目前大约只占3 5 左右，而社会及外资投入资金不断上升，大 约占6 5 左右。见图2 1 。 图2 1城市城建设施建设不同资金来源比例图 3 ) 、“十五”时期加快城市化将使城市建设投资需求倍增。“十五”期间我国加快 城市化，如果每年城市化率提高1 个百分点，则意味着，每年我国新增城市人口大约 1 4 0 0 万人。按人均城市建设费9 万元计算，则需投资1 2 6 0 0 亿元，平均每年2 5 2 0 亿。 元。也就是说，要使目前城市化速度提高一倍左右，则市政建设的投资规模也需提高 一倍以上( 其中包括城市生活质量的适度提升) ，从2 0 0 0 年的大约1 4 0 0 亿元，提高 到2 8 0 0 亿元左右，占当年全社会固定资产投资的比例接近9 ，占当年g d p 的比例 将接近3 左右。 西安建筑科技大学硕士学位论文 2 3 存在的问题 随着社会主义市场经济的建立和发展，城市市政公用基础设施投资融资体制正在发生 巨大的变化，投资主体从单一政府统包统揽逐步向多元投资过渡，投资决策从高度集中向 中央和地方逐步向决策分权和科学决策转变，投资实施从行政性指令向市场基础性作用增 强深化，投资利益关系由政府统一所有、运营向明晰权益、授权经营方向发展。但是投资 融资改革的目标还没有实现，投资活动还没有纳入规范化、市场化的轨道。从总体上看， 投资融资体制仍在传统的框架内运行，以政府为主控制投资活动全过程的计划型体制没有 得到根本改变，投资融资体带悔在着不少深层次的矛盾，没有实现良性循环。城市城建设 施投资融资体制存在的主要问题有： 2 3 1 政府的职能方面 受多年来计划经济体制的影响，政府还没有从过去“全能政府”、“大包大揽”的传统 思维和模式下摆脱出来，再加上城建设施的公共性、公益性，谁都会认为政府应当大包大 揽城建设施建设，所以对政府自身的职能和角色认识不清。主要表现在： 1 ) 、政府行政审批替代投资决策，传统投资决策没有得到根本改变。项目决策制度仍 是由各级政府的审批权限构成，审批方式和内容还没有随着市场经济投资的多元化作出相 应的调整。采取行政审批代替或影响投资决策，对投资活动有相当的干扰和限制。 2 ) 、政府投资职能不明确，财政投资责任弱化。来自政府的投资主要包括“城市维护 建设税”、“公用事业附加费”，“国家预算内投资”和“地方财政拨款”等。来自市场的投 入主要包括：国内贷款、利用外资、企业自筹等其他投入。统计数字表明1 9 8 6 至1 9 9 8 年 来自政府的投入的比例由8 0 3 1 降到了3 4 8 0 ；来自市场的投入比例由1 9 6 8 增加到 6 5 2 0 9 6 “”。见图2 1 。政府财政投_ 入所占比例里逐年减少之势，市场因素特别是银行贷款、 利用外资等项投入逐渐发挥更大的作用，所占比例逐年递增。那么政府到底扮演什么角色， 哪些方面政府应该加大投入，哪些应该减少投入，哪些方面政府应该全面退出，哪些方面 政府仍应发挥作用，对这些问题没有明确 3 ) 、政府投资管理不到位，宏观管理体系不健全。方面，政府对城建设施的投资管 理分属计划、建设、财政以及审计等部门，多头管理，政出多门，影响了管理效果。另一 方面，政府部门的投资管理方式直接、具体，还没有形成一套有效的间接调控城建设施投 资融资的办法和手段，投资融资方面的立法也不健全、完善，造成城建设施投资融资管理 和建设实施方面也存在较大的随意性和不稳定性。 2 3 2 行业垄断的问题 1 ) 、行业自身因缺乏竞争而长期以来效益低下。计划经济时代，城建设旋是作为生活 福利设施由政府免费提供的，形成了城建设施生产者独此一家的局面，效益好坏无人问津， 效率耐氐无人过问。长期这样就进入了这样个隆圈，政府垄断程度越高，赔的也越多， 越没有别的投资者敢书挂入。如何打破垄断壁垒，提高城建设施投资效益和经营效益，是 能否吸引非政府投资者进入的关键问题。 2 ) 、投资者地位无法保证。应当是“谁投资，谁决策，谁收益”，但是城建设施建设 领域由于过度的行政干预，造成投资者和政府角色错位，表现为： 西安建筑科技大学硕士学位论文 一方面，项目前期阶段是“政府决策，投资者筹钱”，或者投资者无法参与项目前期 立项和可行性研究工作，无法在工程前期准备段对工程投资进行控制。加e 政府审批制度 缺乏明确的责任制和风险约束，缺乏民主监督机制和制约手段，使项目前期阶段的投资决 策缺乏风险约束，决策缺乏科挚眭； 另一方面，项目实施过程中项目法人责任制还未建立起来，工程建设仍在传统的建设 体制下实施，工程指挥部和建设单位或代甲方具体实麓投资管理，投资主体扮演了“出纳” 或“财务”角色，权、责、利不清，投资者利益得不到保证。 2 3 3 实施过程中的问题 在投资实施过程中，市场对资源的配置作用还没有得到充分发挥，城建设施经营管理 不善，效益偏低。 1 ) 、市场运作机制如公开招投标制度、监理制度还不完善，投资行为的“公开、公平、 公正”机制还没有完全建立。监理偏重于施工质量的监督，还未成为监控投资的手段。很 多城建设施项目仍在实行从项目筹建、设计、施工、监理、质量监督、竣工验收的“一条 龙”管理模式。 2 ) 、城建设施经营主体模糊，造成经营效益低下，影响投资收益，进而障碍各类投资 者的进入。城建设施投资与经营责权不明，政企不分，经营主体缺位。政府或主管部门既 是投资者又是经营者，缺乏约束机制。城市建设习惯用行政手段运作，项目建设依钱的多 少或依有无资金由主管部门决定是否上马，缺乏长远规划和建设的连续性，搞短期行为， 结果造成重复建设、资金浪费、质量不高等问题，城市建设档次和建设品位徘徊在低档次。 城市城建设施项目大多是直接经济效益较差、社会效益和环境效益较好的项目，投资 大，建设周期长，投资回收期长，有的投资根本谈不上回收。政府投资城市基础设施建设 形成的这部分国有资产一般没有明确的业主登记，没有明确的业主经营和管理。由于管理 粗放，政府或主管部门对城市城建设施的资产家底不清，更谈不上国有资产的保值增值。 经常出现项目开工建设时热火朝天，项目建成资产无人过问，或者出现有利益的资产多头 管理、各取所需的局面，从而导致国有资产闲置、浪费和流失。如道路路牌、路灯、过街 天桥、公交车等城建设施e 的广告收入、赢利收入本应纳入政府投资的回收渠道，而现在 大多各自为政，成为部门甚至个人的收益渠道。 2 3 4 融资方面 资金来源渠道单一，数量有限，造成投资缺口大，欠帐越欠越多，融资渠道急需拓展 和创新。目前城市城建设施建设的资金来源主要有5 个途径： ( 1 ) 城市维护建设税和公用事业附加费( 简称城建“两项”资金) ； ( 2 ) 国家预算内投资和中央财政专项拨款； ( 3 ) 地方财政拨款； ( 4 ) 城市城建设施经营性收入； ( 5 ) 其他收入，包括利用外资、各类集资、自筹、配套收费政策等。 其中唯一规范并且固定的城市城建设施建设资金来源仅为“两项”资金这_ 途径。但 是两项资金由于税率低、税基设置不合理等原因，其资金收入的增长远远赶不上社会对城 市城建设施的需求的增长。八十年代，两项资金尚能维持城市基础设施的日常维护和保养 西安建筑科技大学硕士学位论文 支出，进入九十年代，已入不敷出。1 9 9 8 年，全国“两项”资金收入2 7 5 亿元，在城市基 础设施建设实际投资额中仅占1 9 2 4 。换言之，在目前投资体制下，真正有保障的城市基 础设施投资来源，仅能满足较低水平的资金需求总量的l 5 左右。 2 3 5 法规建设方面 长期以来，城市建设的投资融资领域，在理论上缺乏研究，在法律上还是个空白，国 家没有出台相应的投资融资管理办法，更没有成熟的法律法规。地方政府更是“头疼医头， 脚疼医脚”，只是有些暂行办法，未能从根本上解决问题。对投资融资体制，对所有制、投 资者、经营者的义务和权益，对资金来源、归集、使用、管理、收益、分配等问题没有明 确法律规定，影响和限制了社会力量和社会资金对城市城建设施的投资积极性。 西安建筑科技大学硕士学位论文 3 城建设施投资融资体制改革的目标模式 3 1城建设施项目的分类和相互关系 长期以来，城市城建设施建设一直被作为非生产性事业对待，在“先生产后生活”的 方针指导下，城建设施严重滞后，极大的制约了城市经济和社会的发展。城市城建设施是 城市赖以生存和发展的基础，足产生城市集聚效应的决定性因素。同时城市城建设施又是 整个国民经济基础设施体系的重要组成部分。在全球普遍城市化的2 1 世纪，要建设现代化 国家，首先要建设现代化的城市，没有现代化的城市基础设施，也就谈不上现代化的城市。 随着社会主义市场经济理论和实践的发展，党和政府对城市基础设施的作用越来越重 视。早在1 9 8 4 年中共中央在关于经济体制改革的决定中就要求“城市政府应集中力量 作好城市规划、建设和管理，加强各种公共设施建设，进行环境综合治理”。1 9 9 3 年进一 步明确“政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创 造良好的经济发展环境运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济”。国 家产业政策已把城市城建设施建设列入国家优先发展和重点支持的产业。同时确认城市基 础设施诸行业是对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业，从而确定了中央和 地方城市政府要采取多种措簏对城市基础设施发展予以重点支持的地位。 同时，国家确立了包括发展城市基础设施在内的基础行业的基本方针是“主要由国家 办，但也要引入竞争机制，在统一规划、统一管理下，动员地方、部门和集体经济的力量 兴办。 这些都为进一步发展城市城建设旌投资融资体制改革明确了基本框架和思路，彻底改 变了过去把城市城建设施的发展作为非生产性事业而滞后安排的作法，也为我们用市场经 济规律认识和掌握城市城建设施的生产、经营、消费和管理的规律从而改革投资