（工商管理专业论文）我国城市轨道交通运营安全执法模式的研究.pdf

j e 塞銮适盘堂童些亟堂鱼诠塞主塞塑壁 中文摘要 摘要：随着社会的进步和城市的发展，城市轨道交通近些年得到迅猛发展。从城 市轨道交通运营的第一天起，安全问题就随之而生。城市轨道交通安全问题关系 到国家财产和乘客生命的安全，是与市民生活息息相关的民生问题，涉及千家万 户。如何保障城市轨道交通运营安全，维护城市轨道交通运营秩序，为乘客提供 安全、便捷、和谐、文明的乘车环境，是我们必须面对而且需要不断深入研究的 课题。在我国拥有城市轨道交通的城市中，轨道交通管理模式各异而国家又没有 出台一部权威性的法规加以统一和规范。在此情况下，本文通过对北京、上海、 广州、深圳这几个拥有城市轨道交通运营较早的城市的轨道交通运营安全执法情 况的调查研究。对这些城市的执法模式、颁布和实施的法规及执法措施进行了深 入系统的比较分析，在比较分析的基础上找出了各种现行执法模式和所执行法规 存在的优势和不足。 在这个基础上，本文提出个人所认为理想的城市轨道交通运营安全执法模式 即政府完全授权、轨道交通运营执法办公室和运营企业分头负责的执法模式，以 及要组建和运行这种理想模式所需要的主要措施。 本文采用的研究方法包括统计法、现场调查法、案例分析法、观察法等。图5 幅，表3 个，参考文献2 9 篇。 关键词：城市轨道交通；运营安全；执法模式；理想执法模式 分类号： i e 峦銮塑太堂童些砸堂焦监塞旦sib ! a b s t r a c t a b s r i r a ：1 ： w i t he v o l u t i o no fs o c i e t ya i l dd c v e l o p m e mo fc i t y ，t l l ec 时f a i l w a y 仃a i l s p o r t s y s t e i n ( c r t s ) h a sb e e np r o 乒e s s e dr a p i d l y 协r e c e n ty c a r s f r o mm ef i r s td a yo fm e b e g i i l i n go fc r t s 叩，t h ep r o b l 跚o fs e c 嘶t ya p p e a r s ，i tm a k e s 砌u e n c eo nm e p m p e r t yo fc o u n 拓y 融l d 也es e c u r i t yo f p e o p l e sl i f c ，i ti sap r o b l e n lt l l a ta l s oh 鹞p r e t t y i m c n s i v er e l a t i o n s l l i pw i ma 1 1t l l e 俩ot i l i n g s h o wt og u a 啪t e em ea d m i n i s t r a t i o no f c r t st h a tc a nb es i n o o t h l yo r g a l l i s e d ，1 1 0 wt om a k ea 目do r d c rt 0p r o v i d ec “i z e na c i r c u m s 眦ew i ms i c 谢劬c o m f o n ，h 锄l o n ya i l dpe r f e c t ，a r et h e0 0 p i c sm a tw em u s t f k ea n dr e s e a r c h a m o n gm ec m e st h a th a v ec r t si no l l rc o l l i l h y e a c ho f 廿l 锄h 雒i 协 o w nm a n a g e m e n tp a t t e r i l ，b u tt h ec o m l t r yd o e sn o t 陀l e 鹊e 勰a u t h o r i s e dl a wt oi | l l i f i c a t e 缸dt 0 百v eas t 卸d 盯d mm i sc a s c ，t h e 枷d ed i dr c s e a r c ha n da n a l y s i so nt l l es i t i l a t i 衄 o fl a we n f b r c c i i l e n t 南rc r t so p e m t i o ns e c l l r i t yi 1 1b 蜘协吕s h a i l g l l a i ，g 啪g z h o ua n d s h e i l z l l e i l ，w eh a v es t u d i e d c o m p 盯e ds y s t 锄a t i c a l l yt 1 1 el a we n f o r c 锄e n tp a t f e m ，t h e r e g u l a l i o n sr e l e 嬲e d 柚di m p l e m 饥t e d ，a n da l s om ec i l f o r c 锄e n tm e a s u r e w i t ht h e r c s u 王to fc o m p a r a t i o i l w ef o m l da d v a m a g 髓a n ds h o n c o m i n g se x i s ti na l lm ep r c s e n t l a w 幽r c 锄e i l tp a t t e n l s 卸dr c g i i l a t i o 潞 h lt t l i sf o u n d a t i ，廿l ea n i c l ep r e s e n t sm yp e r s o n a li d e a so fl a we n f o r c e m 朗t p a t t 锄f o rm es c c 们t y 叩e 枷o no f c r t st h a tc 孤b ec o m p l e t e l ya u m o r i s e d b ym c 9 0 v e 衄e n t ，锄dm a d es 印e m t e l yb yt h e0 伍c eo fl 乏1 w f o r c 锄e mf o ro p e m t i o no f c r t sa n dt h ec o m p a i l i 部o f 叩e m t i o n ，i tp r e s e i l t sa l s om e 弱u r e sn e c d e dt oo 玛a n i z e 锄d o p e r a t et l l i si d e a lp a 咖 t h e r ca r e m er e s e a r c hw a ) ，si l lt i l i sa r t i c l e k c l u s es 组t i s t i c sw a y i n v e s t i g a t e w a y ，e x a m p l e 唧l a i nw a y ，o b s e n ，ew a y h l c l u s ef i v ep i c e l e s ，t h r e ec h a r t s ，柳e n t y i l i n e r e f b r c l l c eh i s t o r i c a ld o c u m c i l t s l 娅y w o i t d s ：c 时r a i l w a yt r a l l s p o r t ；o p e 洲o ns e c 嘶t y ；l a we n 矗) r c e m e mp a n 锄； i d e a l l a we f o r c e i i l 锄tp a t c e m c l a s s n o ： 致谢 本论文的工作是在我的导师闫志刚副教授的悉心指导下完成的，闫志刚教授 副严谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。感谢闰志刚导师 三年来孜孜不倦的教导，以其高屋建瓴的学识、诲人不倦的情操，言传身教的帮 助我完成学业。更重要的是，从他身上学到了许多令我终生受益的做人的道理。 感谢北京交通大学经济管理学院为我提供了这个宝贵的学习机会，并为我们 莘莘学子创造了优良的学习环境。两年的学习生涯，使我深深感受到了北京北京 交通大学一流的教学设备、高超的师资水平、严谨的校风和良好的学风。这一切， 都成为我一生最宝贵的财富。 学海无崖，书山有路。在北京交通大学的学习生涯即将结束，但这决不是学 习的停止，而是在新的起点上向新的科学高峰进军的又一里程碑。在以后的工作 中我会更加努力。跟上时代的步伐，争当先锋，为校争光。 感谢各位亲人、朋友和同事。他们的理解和支持使我能够专心完成我的学业。 序 我所在的单位是深圳市地铁运营管理办公室( 以下简称地铁运管办) ，是深圳 市政府设立地铁运营安全执法机构，负责维护地铁运营安全与运营秩序，并接受 市交通、城管、建设等有关行政管理部门的委托，对危害地铁运营安全、妨害运 营服务或者扰乱运营秩序的行为实施行政处罚。我的工作职责是对在地铁安全保 护区范围内违反建设法规建设活动进行查处；对在地铁车站车厢范围内违反城管、 交通法规的行为实施行政处罚。 随着城市的发展，城市轨道交通在城市交通发展中的作用是举足轻重的，城 市轨道交通在我国乃至全世界今后大城市发展中具有广阔的应用前景。随着农村 人口大量拥入城市，2 0 0 8 年的北京奥运会、2 0 1 0 年上海市博会、2 0 1 0 年广州亚运 会、2 0 1 1 年深圳大运会的到来，发展城市轨道交通迫在眉睫。全国掀起了发展城 市轨道交通的热潮。发展城市轨道交通与市民的生活息息相关，城市轨道交通的 运营安全执法问题关系到国家财产和市民的安全，轨道交通运营安全执法的重要 性不言而喻。 而我国的城市轨道交通运营安全执法才刚刚起步，在国家还没有城市轨道交 通运营安全执法法规出台、各个城市的轨道交通运营安全执法模式各不相同的情 况下，本人致力于研究城市轨道交通运营安全执法模式。本文通过在对北京、上 海、广州、深圳城市轨道交通安全执法情况分析的基础上，提出了城市轨道交通 安全运营的理想执法模式即政府完全授权、轨道交通执法办和运营单位共同配合 的执法模式。并提出要组建和运行该执法模式的具体措施。 拙塞銮适厶堂童些亟堂僮i 金塞 !壹 1 引言 1 。l 论文研究背景 随着城市的发展，农村人口大量拥进城市，使得交通经常阻塞，公共交通车 速下降，交通拥挤，交通事故增加。许多城市的公共交通系统处于满负荷或超负 荷运转状态，越来越不能适应经济发展的需要。城市的发展要解决交通问题，必 须大规模的发展快捷、经济、安全、准时、客量大、能耗低、无污染、大运量的 城市轨道交通。发展城市轨道交通迫在眉睫，城市轨道交通在我国乃至全世界今 后大城市发展中具有广阔的应用前景。 借着2 0 0 8 年奥运会到来的契机，全国迎来了城市轨道交通建设的热潮。而我 国的城市轨道交通运营安全执法才刚刚起步，在国家还没有权威性城市轨道交通 运营安全执法法规出台、各个城市的轨道交通运营安全执法模式各不相同的情况 下，作为深圳市地铁运营管理办公室的工作人员，对国内城市轨道交通运营安全 执法现状的调查分析，经过全身心的投入和深入细致的对城市轨道交通运营安全 执法模式的研究，尽全力完成了这篇论文。 1 2 论文研究的意义 随着城市轨道交通在城市发展中地位的不断提升，城市轨道交通运营安全问 题越来越受到政府的重视。城市轨道交通运营安全执法问题成为我们必须不断深 入研究的课题。本文在认真分析北京、上海、广州和和深圳现有城市轨道交通运 营安全执法模式的基础上，对如何规范各个城市轨道交通运营安全执法模式提出 个人的观点。 预期结果为建立理想的成本节约、运营高效的城市轨道交通运营执法模型， 即政府完全授权、轨道交通执法办公室和运营单位分头负责的执法模式。并提出 要组建和运行该执法模式的具体措施，政府需要解决的问题等。 本文研究的目的是为了更好的保障城市轨道交通运营安全，维护城市轨道交 通运营秩序，保护国家财产和市民的生命安全。理想模式的建立和运行需要着眼 于降低执法成本和保证执法效果两方面的研究。执法的最终目的是为市民提供安 全、便捷、和谐、文明的乘车环境。 本文采用的研究方法包括统计法、现场调查法、案例分析法、观察法等。 2 韭塞銮适叁堂童些亟堂位迨塞城直塾道銮适曲担羞翅迟 2 城市轨道交通的相关知识 2 1 城市轨道交通的相关概念 2 1 1城市轨道交通 根据城市交通系统的组成，城市轨道交通可以定义为：城市中使用车辆在固 定导轨上运行并主要用于城市客运的交通系统称为城市轨道交通。一般而言，广 义的城市轨道交通是指以轨道运输方式为主要技术特征，是城市公共客运交通系 统中具有中等以上运量的轮轨交通系统( 有别于道路交通) ，主要为城市内( 有别 于市际铁路，但可涵盖郊区及大都市圈范围) 公共客运服务，是一种在城市公共 客运交通中起骨干作用的现代化立体交通系统。 2 1 2城市轨道交通设施 城市轨道交通设施是指为保障城市轨道交通系统正常安全运营而设置的轨 道、隧道、高架道路( 含桥梁) 、车站( 含出入口、通道) 、通风亭、车辆、车站 设施、车辆段、机电设备、供电系统、通信信号系统等设施，以及为保障地铁运 营而设置的附属设施、设备。 2 1 3城市轨道交通运营安全执法工作职责 城市轨道交通运营安全执法工作职责包括维护轨道交通运营安全与运营秩 序，并对危害轨道交通运营安全、妨害运营服务或者扰乱运营秩序的行为实施行 政处罚等职责。是指除轨道交通运营单位自身安全管理以外的维护轨道交通运营 安全、保护轨道交通设施的政府行政执法行为的职责。 2 1 4城市轨道交通运营安全执法的地域范围 包括车站( 含出入口) 、车厢、隧道及城市轨道交通安全保护区的范围。( 城 市轨道交通安全保护区的范围，各个城市根据本市不同的特点有不同的规定。深 3 韭塞銮适盍堂童些亟堂僮途塞缝立塾道銮遵的担差翅望l 圳市地铁安全保护区的范围指以地铁地下车站和隧道两侧各5 0 米内，地铁地面车 站和高架车站以及线路轨道外边线外侧各3 0 米内，出入口、通风亭、变电站等建 筑物、构筑物外边线外侧各1 0 米范围内的陆域和水域。) 2 2 城市轨道交通的种类 城市发展的不同历史时期，城市公共交通系统有不同的形式，相继经历了马 车时代、有轨电车时代、公共汽车时代后，现在正步入城市快速轨道交通时代。 由于各国城市发展程度不同，因而对城市公共交通系统的划分标准和形式也不尽 相同。由于各国城市轨道交通发展速度不同各国选择的技术政策不一，目前尚没 有十分统一的分类标准，现将技术成熟，已广泛被世界各国作为城市公共交通且 正式运营的轨道交通，进行归纳后分为以下三大类： 2 2 1地下铁道 俗称地铁。国际公共交通联合会( u i t p ) 使用重型轨道交通系统( h e a v yr a 订 s y s t e m ) 或快速轨道交通系统( r a i lr a p i dt r a n s i t ) 来定义地铁。 地铁是由电力牵引、轮轨导向、车辆编组运行在全封闭的地下隧道内，或根 据城市的具体地理情况和条件，运行在地面或高架线路上的大容量快速轨道交通 系统，最大运量单向每小时达5 8 万人次。 一般情况下，地铁线路全封闭，在市区内全部或部分位于地下隧道内。椐不 完全统计，目前世界上地下铁道地下部分约占7 0 ，地面和高架部分约占3 0 。新 的发展趋势是：为了节约投资、降低工程造价，许多城市将地铁系统大部分采用 高架形式。 2 2 2轻轨交通 1 9 7 8 年3 月，国际公共运输协会在布鲁塞尔召开的第一次国际轻轨交通委员 会上，选择l i g h tr a i lt r a n s i t ，简称l r t 来命名“轻轨交通”。轻轨交通是在有 轨电车的基础上发展起来的城市轨道交通系统。 4 j e 塞童道盔堂主些亟堂僮迨塞缝壹熟道銮道趁担苤塑迟 城市轨道交通种类繁多，技术指标差异较大，各国评价标准不一。主要包括： 有轨电车系统、单轨交通系统、线性电机牵引的轨道交通系统。 2 2 3 城市市郊铁路 又称城市市郊快速铁道系统，是由电气牵引或内燃机牵引，轮轨导向，车辆 编组运行在城市中心与市郊，市郊与市郊、市郊与新建的卫星城之间，以地面专 用路线为主的大运量的快速轨道交通系统。 2 3 城市轨道交通在城市发展中的作用 2 3 1城市轨道交通对城市发展的促进 随着城市经济的日益发展，城市规模逐渐扩大，城市人口大量集中，城市公 共交通客运量大幅度增加，使得交通经常阻塞，公共交通车速下降，交通拥挤， 交通事故增加。许多城市的公共交通系统处于满负荷或超负荷运转状态，越来越 不能适应经济发展的需要。现代化大城市必须要有一个运送能力与城市规模相适 应的快捷、安全、舒适的公共交通系统。 城市轨道交通是世界公认的低能耗、少污染的“绿色交通”，对于实现城市可 持续发展有重要意义，同时也是国际化大都市的标志。城市轨道交通的发展可改 变城市布局现状，带动城市沿轨道交通廓道发展，促进城市的繁荣。实现老区线 跟人走，新区人跟线走的城市长远规划。形成郊区卫星城，有利于缓解城市中心 人口密集，住房紧张，绿化面积小，空气污染严重的城市通病，有利于城市扩大。 同时城市轨道交通也是城市公共交通的主干线，客流运送的大动脉。城市轨道交 通又是城市的生命线工程，一旦建成运营，将日夜不息的承担城市客运交通。 城市轨道交通由于具有运量大、速度快、准时、安全等优点，已成为公共交 通系统的骨干。大运量地下铁道进入城市客运系统，不但解决了日益增长的客运 需求，还为城市进一步发展提供了条件。 2 3 2城市轨道交通对城市经济的促进 j e 塞窑道太堂童些亟堂位诠塞缝立熟遒窑煎的担羞塑迟 城市轨道交通给沿线及车站附近的地块、房地产的带来增值效应。地铁建设 形成的地下空间环境、旅游、物流、商贸、广告信息等，都为城市经济发展起到 促进作用。城市轨道交通的发展有利于开发郊区的资源，将工业区引向郊区，不 仅美化城市环境，还可以促进卫星城的发展。城市轨道交通资源主要包括： a ) 无形资源 城市轨道交通创造的无形资源主要指城市品牌效应、地铁概念形成的市场资 源。是城市轨道交通创造和拥有的与市场有关的、能产生新的投资环境和机会， 能够给一定区域和企业带来可能的竞争优势和利益的无形资产。无形资源能增强 区域和企业的市场竞争力，带来财富的增殖。 b ) 有形资源 土地资源 由于城市轨道交通建设可以改善和优化城市布局，节约城市土地，提高城市 土地的使用效率。从而给城市商业用地带来了价值的增值。城市轨道交通的建设 将在其沿线及站点产生交通、客流等廊道经济效应。这种效应直接对房地产行业 产生影响，增大房地产开发商和商业企业对沿线土地的需求量，导致沿线区域土 地升值和商品房价格上涨，带来区域房地产的价值增值。 一地下空间资源 城市轨道交通中的地铁是合理利用了城市地下空间资源的典范。它能优化地 面空间结构，使城市转化为高容量、高强度、高效率的高级三维体。在合理开发 利用城市地下空间资源的同时，带动了城市地下空间的开发和利用，形成地下空 间开发的规模效应，拓展了城市资源，提高了城市的立体化发展水平。 一商贸资源 城市轨道交通的交通功能导致了城市人流、物流、信息的集中。由于廊道效 应的作用，在城市轨道交通沿线的局部地区形成了特殊的商贸资源。这些资源高 度依附于它，城市轨道交通产生的客流与它所形成的商贸资源的价值具有高度正 相关系。例如：在北京，城市轨道交通促进了商业街建设，在五道口车站，曾经 略显清僻的街道如今车水马龙。据统计，三成多的在此购房人是投资型业主。 2 3 3城市轨道交通对城市市民生活的改变 6 j e 塞銮通叁堂童些亟堂焦迨塞撼直熟道銮适的担苤塑迟 城市轨道交通直接关系到城市居民的出行、工作、购物和生活。可提高市民 出行办事效率，改善生活质量；同时良好的乘车环境，使市民自觉维护公共环境 卫生，对市民素质的提高有一定的促进作用。还可以促进城市中心和郊区的联系， 缩小城乡经济和生活水平的差距，节约居民出行时间。 香港现有人口6 0 0 多万，人口密度最高的地方1 6 万人平方公里，每百人拥有 小气车7 8 辆，但由于香港轨道交通事业十分发达，人们大多依靠轨道交通上下班、 上学和购物，故城市交通井然有序。 2 4 城市轨道交通的发展历程 2 4 1 世界城市轨道交通的发展历程 a ) 城市轨道交通的兴起 第一次技术革命后，轨道交通刚刚兴起，主要以英国为代表。在英国城市化高 度发达的历史背景下，世界上第一条地下铁道于1 8 6 3 年1 月1 0 日首先在英国伦 敦建成，该线路全长6 5 公里，设9 个车站。从第一条地下铁道诞生以来，地下 铁道发展已有1 4 4 年的历史。伦敦地下铁道作为世界上第一条地下铁道线路，虽 然比较简单，还存在各种问题。但每年运送1 0 0 0 万乘客，实用方便，充分显示了 地下铁道作为大城市大容量运输工具有着极大的发展前途。 b ) 城市轨道交通系统的形成 1 8 7 0 一1 9 5 0 年，以第二次技术革命为起点，此阶段城市轨道交通系统发展至 中期逐步形成规模，不仅大容量的地铁系统初具规模，而且中容量的轻轨系统也 得以长足发展，主要以欧洲、美国、日本为代表： 从1 8 6 3 年地下铁道诞生以来到1 9 3 5 年，也就是到第二次世界大战前，有2 0 个城市发展了地下铁道。战后，由于经济的恢复，人口大量向城市集中，城市范 围也逐渐扩大。特别是由于汽车工业的发展，汽车的普及，使得路面交通非常拥 挤。交通堵塞、交通事故增加、交通噪声和空气污染一系列问题日益严重。在这 种形势下，地下铁道迎来大发展时期。 受伦敦地下铁道的影响，世界许多城市陆续修建了地下铁道，到第二次世界 大站前的1 9 3 5 年，共有纽约、芝加哥、布达佩斯、巴黎、柏林、东京、大阪及奠 7 韭塞銮堙太堂主些绣堂僮途塞缝壶塾遵窑适的担羞翅迟 斯科等2 0 个城市修建了地下铁道。 c ) 城市轨道交通系统的壮大 2 0 世纪5 0 年代后，开展地铁建设的城市迅速增加，5 0 年代l o 个，6 0 年代 1 0 个，7 0 年代2 9 个，8 0 年代1 7 个。到1 9 9 9 年全世界已有1 1 5 个城市建成地铁， 运营里程达7 0 0 0 多公里。世界上近8 3 的地铁是在2 0 世纪5 0 年代后修建的。 进入7 0 年代，城市社会、经济形势发生变化，在城市化过程中，大城市数量 迅速增加。大城市集中大量产业和社会财富，是国家或地区的行政、经济、科学 技术、文化和服务中心。大城市职能的不断发展、完善，对整个社会经济发展具 有重要作用。同时对城市交通又提出了更高的要求。在这种形势下，大运量高速 的城市轨道交通被推上了历史舞台，为城市交通改造、城市范围和规模的扩展提 供了极其有利的条件。 总之，自2 0 世纪5 0 年代开始，在城市化和世界经济快速发展的影响下，特 别是在新技术革命的推动下，城市轨道交通得以长足地发展。 2 4 2 中国城市轨道交通的发展历程 幻初步发展时期的轨道交通 在我国，三十年代末已出现了有轨电车，这是早期城市轨道交通的一种形式。 北京、上海、天津、哈尔凉、长春、沈阳、大连、鞍山等城市和香港也都相继建 成有轨电车，有轨电车成为城市公共交通系统的骨干，上海有轨电车于1 9 0 8 年2 月开通，到1 9 5 9 年有轨电车发展到顶点，线路总长7 2 4 k m ，车辆3 6 0 辆，年载客 量达2 7 2 亿人次，大连有轨电车系统建成比上海稍晚，于1 9 0 9 年9 月正式通车， 到1 9 4 1 年营运线路增加到6 5 k m ，共保有车辆1 4 4 辆，一直是大连市主要公共交通工 具。 b ) 中期徘徊发展阶段的轨道交通 从初步发展时期2 0 世纪6 0 年代中期北京地铁开始建设。一期工程从苹果园 至北京火车站，全线2 3 6 公里，设1 7 座车站，经历5 1 个月，于1 9 6 9 年1 0 月1 同通车。这是我国第一条地铁，年均进度为5 5 6 公里，完全依靠国内力量，设计、 施工、车辆和设备生产、管理和运营。极大地鼓励了我国地铁建设者。 a e 塞窆适叁堂童些亟堂焦迨塞缝壶塾道銮遒的担羞卸迟 上海、天津、广州等市受到鼓舞，开始筹划，开始试验工程，为大规模工程 准备条件。但是由于各种社会原因，未能蛏持，几乎停滞。尽管在7 0 年代中缓慢 地建成了北京地铁环线( 1 6 4 公里) 和天津地铁( 7 4 公里) ，但其他城市均未有进 展。 c ) 近期高速发展阶段的轨道交通 我国改革开放后，国外城市轨道交通建设的情况转变了我国建设者的思想观 念。开始把城市轨道交通作为解决“乘车难”的首要手段，提出“以交通为主， 兼顾人防”的建设原则，把城市轨道交通作为城市交通多层次现代化的手段。 在城市建设的大好形势中，天津、上海、广州先后着手可行性研究，在8 0 年 代末至9 0 年代初，天津、上海和广州相继开工建设地铁，其他城市也加紧筹备。 天津于1 9 8 0 年建成7 4 公里的地铁，上海地铁l 号线一期1 6 4 公里于1 9 9 5 年通 车，广州地铁1 号线总长1 8 5 公里于1 9 9 9 年通车。截止到目前，已有北京、上 海、广州、天津、深圳、南京、武汉和香港八座城市建有城市轨道交通。全国还 有十多座城市正在筹建或开始建设地铁或轻轨，城市轨道交通的建设在全国掀起 了一股热潮。 据国家计委交通研究所预测，2 0 2 0 年中国将有超过5 5 0 公里的地铁线；2 0 5 0 年，若包括轻轨线路将达2 0 0 0 公里，这样城市轨道交通系统能运载5 0 ，甚至高 达8 0 的城市交通客流量。目前，已建成地铁的城市有：北京、天津、香港、上 海、广州、南京、深圳；在建的有武汉、长春、沈阳、大连、杭州、成都、西安 等城市。 9 韭塞銮煎盘丝童些亟堂鱼迨塞我垦缝吏熟道窑适垄萱塞全扭洼现丛丞岔堑 3 我国城市轨道交通运营安全执法现状及分析 在城市轨道交通运营的第一天，安全问题就随之而生。城市轨道交通安全问 题关系到国家财产和市民生命的安全，是与市民生活息息相关的民生问题，涉及 千家万户，重要性不言而喻。而通过法律、法规等行政执法手段保障地铁运营安 全，在国内应该说刚刚起步。 2 0 0 5 年8 月1 日第一部关于全国性城市轨道交通管理的部门规章出台，即建 设部1 4 0 号令城市轨道交通运营管理办法。在执行上存在很多问题，如权威性 不强问题，各个城市有形式各异的地方法规，城市轨道交通运营管理办法不能 得以贯彻执行。 如何保障城市轨道交通运营安全，维护城市轨道交通运营秩序，为市民提供 安全、和谐、文明的乘车环境，是我们必须面对而且不断深入研究的课题。在我 国拥有城市轨道交通的城市中，轨道交通管理模式各异而国家又没有一部权威性 的法规出台的情况下，每个城市根据自身不同的特点，出台了各种法规、规章等 保护城市轨道交通系统，城市轨道交通越来越受到政府的重视。 3 1 城市轨道交通安全管理的重要性 城市轨道交通在城市交通发展中的作用是举足轻重的，城市轨道交通与市民 的生活息息相关。轨道交通的安全管理问题就关系到国家财产和市民生命安全。 轨道交通多位于人口密集的城市市区，一旦发生事故，对城市影响极大。运营安 全执法的重要性不言而喻。世界上就曾多次发生过城市轨道交通意外事件。以下 是对城市轨道交通运营意外事件的统计： 2 0 0 6 年7 月3 日，西班牙千年古城瓦伦西亚地铁神秘出轨，造成至少3 0 人死 亡十多人重伤。2 0 0 4 年2 月6 日，俄罗斯首都莫斯科一地铁列车发生爆炸，造成 至少3 0 人丧生，7 0 人受伤。2 0 0 3 年8 月2 8 日，英国伦敦和英格兰东南部部分地 区突然发生重大停电事故，伦敦近2 3 地铁停运，大约2 5 万人被困在伦敦地铁 中。2 0 0 3 年2 月1 8 日，韩国大邱市地铁发生人为纵火事件，导致1 9 8 人死亡，1 4 7 人受伤。2 0 0 3 年1 月，英国伦敦发生地铁列车撞月台引发大火事故，造成至少 1 0 i e 峦銮垣占堂童些亟圭堂位途塞 嚣垦缝直塾道銮道运萱窒全执造盟丛丛岔蚯 3 2 人受伤。2 0 0 1 年8 月，英国伦敦发生地铁爆炸意外事故，至少造成6 人受伤。 2 0 0 0 年6 月，美国纽约发生地铁列车出轨意外，8 9 位乘客受伤。2 0 0 0 年3 月，日 本日比谷线地铁列车发生出轨意外，造成了3 人死亡，4 4 人受伤。1 9 9 9 年6 月， 俄罗斯圣彼得堡一地铁车站发生爆炸，造成6 人死亡。1 9 9 9 年5 月，白俄罗斯发 生地铁车站人数过多意外，5 4 人被踩死。1 9 9 8 年元旦，俄罗斯莫斯科发生地铁爆 炸，造成3 人受伤。1 9 9 5 年3 月2 0 日，日本东京地铁车站发生沙林毒气事件， 造成1 2 人死亡，5 0 0 0 多人受伤。1 9 9 1 年6 月，德国柏林发生地铁火灾，1 8 人送 医院急救。1 9 9 0 年8 月，法国巴黎发生一起地铁车祸，4 3 人受伤。 以上事件有的是内部管理上的问题，有的是外来因素造成的。但无论如何， 城市轨道交通运营安全是轨道交通运营的前提，城市轨道运营安全执法又是城市 轨道交通运营安全的保障。只有给乘客提供了安全的环境才能提到提高服务质量 的问题。如何应对突发性的城市轨道交通大灾难，保障城市轨道交通和乘客安全 成为各国必须面对且不断深入研究的课题。加强轨道交通运营安全执法问题已经 追在眉睫。 3 2 深圳市城市轨道交通运营安全执法现状及分析 3 2 1深圳地铁概况 深圳地铁一期1 9 9 9 年1 0 月工程初步设计通过评审。地铁一期工程由1 号 线东段和4 号线南段组成，共2 2 座车站，全长2 2 5 公里。一期工程于2 0 0 1 年3 月全线动工，2 0 0 4 年1 2 月2 8 日建成通车。现日客运量位2 8 5 万人次节，假日最 高日客运量4 6 2 万人次。 3 2 2深圳市轨道交通运营安全执法现状及分析 a ) 深圳市城市轨道交通运营安全执法模式 深圳市轨道交通运营安全执法模式为政府各主管局委托授权、 营管理办公室集中负责、地铁公司配合的执法模式。 深圳市是中国改革开放的前沿阵地，是中国改革开放的窗口。 深圳市地铁运 它永远保持着 j e 塞銮遁厶堂童些亟堂焦途塞毯国越吏熟遒窑道运萱塞全扭鎏毽丛丞筮蚯 开拓创新精神和敢为天下先的精神。在深圳轨道交通安全管理方面也不例外。深 圳地铁自2 0 0 4 年1 2 月2 8 日正式开通运营，如何保障地铁运营安全、在地铁车站、 车厢及安全保护区范围内实施执法又成了深圳市政府面对的新课题。 深圳市地铁运营管理办公室( 以下简称地铁运管办) 就是在这种形势下孕育 而生。2 0 0 4 年1 2 月2 3 日召开了常务会议，决定成立深圳市地铁运营管理办公室。 深圳市编委正式下文成立地铁运管办。2 0 0 6 年8 月1 7 日正式挂牌，市政府主管交 通张思平副市长亲自参加挂牌仪式，表明了深圳市政府对城市轨道交通执法的重 视。 b ) 深圳市城市轨道交通运营安全执法依据 深圳市政府三届一四二次常务会议审议通过深圳市地铁运营管理暂行办法 ( 深圳市政府第1 4 0 号令) ，自2 0 0 4 年1 2 月2 8 日起施行。该办法规定：深 圳市政府设立地铁运营安全执法机构即深圳市地铁运营管理办公室，地铁运管办 接受市政府各相关职能部门的委托，对危害地铁运营安全、妨害地铁运营服务或 扰乱地铁运营秩序的行为实施行政处罚。目前，已有深圳市城管局、深圳市交通 局和深圳市建设局将部分执法权委托地铁运管办在地铁车站及地铁安保区范围内 从事执法活动。受市建设局的委托，建设执法依据除了深圳市地铁运营管理暂 行办法外，还包括建设工程施工安全生产条例( 国务院第号3 9 3 号) ，建设 工程质量管理条例( 国务院第号2 7 9 号) ，深圳经济特区建设工程施工安全条例， 深圳市建设工程质量管理条例，深圳市地下铁道建设管理暂行规定( 深圳市 政府第1 0 1 号令) ，深圳市地铁运营管理暂行办法( 深圳市政府第1 4 0 号令) ，城 市轨道交通运营管理办法( 建设部第1 4 0 号令) 等。 深圳地铁沿线长2 2 5 公里、2 2 座车站地铁运管办编制为，专职执法队员2 6 人，兼职执法队员( 属于地铁公司员工) 3 8 人。 c ) 深圳市城市轨道交通运营安全执法范围 一地铁安全保护区的建设执法 地铁安全保护区的建设执法是地铁运管办执法工作的重中之重，既是难点也是 重点。建设执法的客体一般是具有建设资质的法人。监管和执法范围包括在地铁 安全保护区范围内建设建筑物、构筑物；从事爆破、打桩、顶进、抽水、钻探、 挖掘作业；大面积取土等显著减少地铁地下设施载荷量的活动；架设电力、通 i 塞銮道太堂童些亟堂焦迨塞毯国缝直塾鲎銮堑垄萱塞全热选理丛霆岔蚯 讯线路，埋设电缆，管道设施，穿凿通过地铁交通路基的地下坑道；需移动、拆 除和搬迁地铁设施的作业；大面积堆放物品等显著增加地铁地下设施载荷量危及 地铁运营安全的活动以及其他可能危害地铁设施安全的行为。 建设执法包括对地铁安全保护区范围内建设项目施工的日常监督、检查工作 和对开发商或施工单位违法行为的行政处罚工作。下面以一个对开发商和施工单 位行政处罚实例来说明建设执法的实施情况。 建设执法案例分析： 2 0 0 6 年4 月2 日，执法人员接到地铁运营分公司报案，反映地铁会展中心e 出入口金中环商务大厦与地铁连接通道处漏水现象严重，直接影响到乘客的出行 和地铁运营的安全。如不及时解决，积水进入轨行区后果将不堪设想。 接到报案后，执法人员立即赶到现场了解情况并调查取证，找到施工单位和 运营维修人员要求立即配合处理积水和补漏措施。以避免事故扩大、减小漏水造 成的损失。并拍下漏水时的照片及运营分公司值班登记表等作为证据。 在确认事实清楚、证据确凿的情况后，执法人员认为金中环大厦的建设单位 ( 新浩房地产公司) 的施工行为已违反深圳经济特区建设工程施工安全条例 第十四条的规定，并于2 0 0 6 年4 月1 1 日向其下发责令整改通知书，要求其于 2 0 0 6 年4 月1 7 日前整改完毕并报运管办复查。 2 0 0 6 年4 月1 8 日，执法人员对其整改情况进行了复查，但新浩房地产公司并 未按要求整改，不能提供整改证据和整改后的防漏实验报告。所以复查结果被认 定为整改不合格。2 0 0 6 年5 月1 7 日，运管办向市建设局报送了“关于请求查处新 浩房地产公司施工影响地铁正常运营的报告”，正式上报市建设局请求对新浩房地 产公司实施行政处罚。2 0 0 6 年6 月2 9 日，市建设局向新浩房地产公司送达了“行 政处罚决定书”，决定对其处罚人民币三万元。 处理结果：由于事实清楚，证据充分，深圳市建设局于2 0 0 6 年7 月5 日向新 浩房地产公司送达了处罚人民币三万元的处罚决定书。新浩房地产公司对处罚决 定并无异议，按规定交纳了罚款，并采取了措施对漏水处进行了补漏处理，至此 结案。 案件评析：建设执法是城市轨道交通运营安全执法的核心，位于城市轨道交 通安全保护区范围内的建设项目一旦发生事故将直接威胁到城市轨道交通运营的 1 3 j e 宝銮道左堂童些亟堂僮j 金童 毯国域直塾遒銮适垄萱窒全热洼现丛霆筮蚯 安全。该案是地铁安全保护区内施工单位施工危害地铁设施安全的典型案例。在 执法过程中，首先必须采取应急措施避免事故扩大，降低事故造成的损失。其次 处罚前必须全面、认真搜集各种证据资料、要求证据充分；第三认定违法事实要 清楚，处罚依据运用准确，处罚幅度适当；第四处理程序合法，先整改再处罚； 最后应做到文明执法，使违法者服法认罚。第五要让违法者引以为戒，采取必要 的安全防护措施以防事故的再次发生。最后由于深圳市建设局没有将执法权全部 委托深圳地铁运管办，延长了执法周期，达3 个多月。这种模式降低了建设执法 效率、增加了执法成本。 一地铁车站、车厢范围内的城管执法： 城管执法是地铁运管办接受市城管局的执法委托依据委托协议对在地铁车站 车厢范围内违法的行为实施行政处罚。城管执法的客体一般为具有完全行为能力 的自然人，执法范围主要包括：在地铁出入口、通风亭、冷却塔外侧5 米内堆 放物品；携带妨碍公共卫生的物品进站乘车； 携带动物进站乘车；在地铁车站 车厢范围内吸烟、随地吐痰、便溺、乱吐口香糖、乱扔杂物；涂写、刻画、擅自 张贴；派发广告、卡片等经营性宣传品；擅自设摊、从事销售活动等。 地铁车站、车厢范围内的交通执法 交通执法是地铁运管办接受市交通局的执法委托依据委托协议对在地铁车站 车厢范围内交通违法的行为实施行政处罚。交通执法内容主要包括：非紧急状态 下动用地铁紧急或者安全装置；损毁地铁设施；干扰地铁通讯信号系统；堵塞地 铁出入口、通道和通风设施；在地铁地面线路曲线内侧妨碍行车了望；攀爬或者 跨( 穿) 越地铁围墙、栅栏；阻碍地铁列车运行或者进入地铁轨道或者隧道等。 交通执法案例分析： 2 0 0 6 年7 月2 4 日1 2 ：3 5 分，地铁运管办接到世界之窗站报案：有乘客翻越 地铁闸机。接案后，执法人员于1 3 ：o o 赶到现场。执法人员在出示执法证件后， 对当事人进行调查，制作了案件调查( 询问) 笔录。 当事人的行为已经违反深圳市地铁运营管理暂行办法第二十九条第八项。 依据深圳市地铁运营管理暂行办法第四十四条的规定，应对当事人进行人民 币二百元的处罚。当事人承认自己的违法行为，并表示愿意接受处罚。 处理结果：执法人员开具了相关执法文书，包括深圳市交通行政处罚通知 1 4 地峦窑道盔堂童些速堂焦迨塞蠢鱼越壹熟道交道垄萱窒全扭洼现然丛筮蚯 书和深圳市交通行政处罚决定书。当事人被处罚人民币二百元。当事人按要 求交纳了罚款，执法人员同时开具了罚款收据。 案例评析：交通执法案件对城市轨道交通安全影响一般也不大，处理程序也 比较简单。为节约执法成本，完全可由运营单位车站工作人员兼职处理。而车站 工作人员就在车站违法现场，可以立即处理，执法效率也可以提高。所需要的就 是政府授权问题了。 d ) 城市轨道交通运营安全执法措施及特点 地铁运管办集建设、城管、交通执法为一身，实现综合执法。对地铁车站、 车厢和地铁安全保护区建设、城管、交通执法负全部责任，能做到事事有人管。 建设执法做得很成功。地铁运管办除了可依据深圳市地铁运营管理暂行办 法进行建设执法外，还可依据市建设局委托的其它国家级的法律、法规。这样 加大了对地铁安全保护区范围内建设项目的开发商和旌工单位的监督管理力度和 违法处罚力度。 城管执法和交通执法主要依据深圳市地铁运营管理暂行办法有关内容执 法，执法范围比较局限，处罚力度不强，委托不够彻底。由于城管案件种类多、 数量大。而一般违法行为轻微，对地铁运营安全影响不大。如有人在出入口派发 卡片，也要由地铁运管办派人前往处理。浪费了大量人力物力，提高了执法成本。 运管办执法人员赶到现场也需要时间，其规定为3 0 分钟内到达现场，也降低了执 法效率。 e ) 深圳地铁运管办成立以来执法情况的分析 深圳市地铁运营管理办公室在2 0 0 6 年1 月1 日到2 0 0 6 年1 2 月3 1 日一年内共 处理各类案件4 “8 宗，其中交通类案件6 1 7 宗，城管类案件3 3 3 3 宗，建设类案 件4 9 8 宗。 从月统计情况来分析( 见表3 1 和图3 一1 ) 城管和交通案件数量成逐渐减少趋 势，而建设案件数量在平稳上升。主要原因是随着执法宣传力度的加大，对违反 交通、城管乘客的处罚给其他乘客也起到警示作用。规范了乘客的行为，使乘客 自觉遵守政府法规和地铁公司的有关规定。由于地铁的运营开通，在地铁沿线开 发地下商城、写字楼、酒店的项目逐渐增加，对地铁结构的威胁随之增加。建设 案件也就会逐渐上升。 韭塞銮适盘堂童些亟堂僮途塞燕垦越壶塾道銮垂重萱塞全热选理垫厘筮置 表3 _ 12 6 年案件情况的月统计表 泌 1 月2 月3 月4 月5 月6 月7 月8 月9 月1 0 月1 1 月1 2 月总计 建设案件 1 81 42 63 14 53 14 25 36 55 17 64 64 9 8 城管案件4 4 85 1 53 9 83 6 63 1 42 7 82 1 02 1 6 1 3 81 6 81 3 71 4 53 3 3 3 交通案件 6 86 05 54 56 26 95 34 54 05 14 52 46 1 7 图3 1 建设、城管、交通案件月统计趋势图 一 t 、l 、 h ， 6 呼一一广、k 一 - ：_ 十_ = p _ _ 。 1 月2 月3 月4 月5 月6 月7 月8 月9 月1 0 月1 1 月1 2 月 f i 网 i + 城管寰件l l = 兰= 窑塑塞壁i 从趋势统计情况分析，建设案件的逐渐增加应引起我们的高度重视，避免建 设施工事故、保护地铁结构和地铁设施是保障城市轨道交通运营安全的核心，市 政府应扩大建设执法委托范围，加大处罚力度，以促使开发商和施工单位自觉履 行有关职责，保护地铁结构和设施的安全。同时，城管和交通案件主要是扰乱运 营秩序的行为，而且案件数量成逐渐下降趋势。为降低执法成本、提高执法效率， 市政府可将城管、交通案件赋予运营单位负责。 3 3 广州市轨道交通运营安全执法现状及分析 3 3 1广州地铁概况 广州地铁已建成开通四条线路，总里程1 1 6 公里，运营日均客运量超1 0 0 万 人次。 1 6 o o o o 0 o o 0 o 0 o 0 弱鲫诣辐筋坫m 0 a e 塞銮道占堂童些亟堂僮途塞毯国缝直垫遒銮煎垂萱塞垒执选毽丛巫岔扳 广州地铁一号线工程全长1 8 4 8 公里，设1 6 个车站。一号线于1 9 9 3 年1 2 月 2 8 日动工兴建，1 9 9 8 年1 2 月2 8 日全线建成，1 9 9 9 年6 月2 8 日全线开通运营。 日均客运量为1 7 1 万人次，节假日最高日客运量3 8 7 万人次。 广州地铁二号线全长2 3 2 6 5 公里，共设2 0 座车站，1 个车辆段，2 座主变电 站，4 座集中供冷站。 广州地铁三号线线路呈南北”y ”字形走向，从北向南贯穿广州市区新城市中轴 线和番禺区发展轴线。线路向北与机场快线衔接，向南延伸至广州新