（产业经济学专业论文）中国城市基础设施市场化融资研究.pdf

图2 1 ： 图2 2 ： 图3 1 ： 图4 1 ： 图4 2 ： 插图和附表目录 全国城市基础设施改革情况1 7 中外部分城市基础设施发展水平比较1 8 城市基础设施建设投资表1 9 “十五”期间城市基础设施投资来源表2 2 基于p p p 的主要融资模式2 4 城市基础设施融资方式比较表2 8 城市基础设施经济分析表3 1 城市基础设施区域经济影响分析表3 3 城市基础设施物品属性影响因素表3 9 城市基础设施市场竞争潜力影响因素表4 1 城市基础设施运营收益成本比4 2 城市基础设施市场化影响因素指数4 3 城市基础设施投资增长率1 6 2 0 0 5 年东中西部地区城市基础设施建设水平比较图2 1 城市基础设施项目财务分析图3 0 城市基础设施市场化建设影响因素图3 9 城市基础设施市场化建设体系图4 6 7 - - - 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 4 表表表表表表表表表表表表 独创性( 或创新性) 声明 本人声明所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京邮电大学或其他 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 本人签名： 日期：兰乎型坐l 关于论文使用授权的说明 学位论文作者完全了解北京邮电大学有关保留和使用学位论文的规定，即： 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属北京邮电大学。学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许学位论文被查阅和借 阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它 复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密在一年解密后适用本授权书。非保密论 文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 本人躲丝缉 啉 导师签名： 日期： 中国城市基础设施建设市场化融资研究 摘要 中国已经进入城市化高速发展的时期。建国以来，中国城市基 础设施建设投资长期不足，历史欠账严重；在长期的高度集中计划经 济体制下，中国城市建设只有单一的政府投资渠道，城市建设资金匮 乏，基础设施运营效率低下。加大基础设施建设投资，建立现代化的 城市基础设施市场融资机制，进行融资方式创新，对于中国的经济社 会发展有着重要的现实意义。 本文使用定性和定量相结合的方法，在以下几个方面对中国城 市基础设施的市场化融资进行了研究。 理论研究方面，本文对基础设施的相关概念，城市基础设施建设 相关理论、融资相关理论和政府投资理论进行了文献综述，对城市基 础设施市场化模型的构建进行了理论研究。首先，对基础设施中政府 提供和市场提供进行对比，分析两者的优点和缺点。其次，对于城市 基础设施市场化发展的国际背景、经济属性进行论述，之后，提出了 城市基础设施建设的市场化模型。最后，在此基础上对基础设施建设 的市场化体系构建进行了初步研究。 应用研究方面，结合发达国家城市基础设施的融资经验，研究了 目前国际上常见的几种基础设施市场化建设融资方式，并结合中国的 具体政策和法律法规，对城市基础设施建设的可行性研究进行了分 析。 作为发展中的大国，中国的城市基础设施市场化建设具有其独特 的特征。本文从分析中国城市基础设施建设的过程入手，提出了目前 中国可以实施的基础设施建设方式，并创新性的提出了“城市基础设 施专业银行城市建设投资公司( 公务局) ”的建设模式，认为随 着中国的投资体制改革，以基础设施投资公司为平台的投资方式将越 来越得到社会的认可。 关键词：城市基础设施融资指数化模型项目可行性分析 r e s e a r c hc ) nc h i 】n a sm a r k e t o r i e n t e d f i n a n c eo fu r b a nm r a s t r u c t u r e c o n s t r u c t i o n a b s t r a c t c h i n ah a se n t e r e dt h ep e r i o do fh i g h s p e e du r b a n i z a t i o n s i n c e19 4 9 ， c h i n a si n v e s t m e n ti i lu 1 - b a ni n 劬s t m c t u _ r ei si nal o n g - t e ms h o r t f a l la n d s e r i o u sh i s t o r i c a ld e b t i nl o n g t e r mh i 曲l yc e n t r a l i z e dp l a n n e de c o n o m y s y s t e m ， c h i n a sm a nc o n s t 】m c t i o n o n l y h a st h es i n g l eg o v e m m e n t i n v e s t m e n tc h a n n e l s a n du 1 b a ni n 丘a s t m c t u r el a c ko ff i n a n c i a lr e s o u r c e s a n di n e m c i e n c y i n c r e a s i n gt h e i i e s n n e n to fu r b a ni n 纳s t n l c m r e ， i n n o v a t i n g6 n a n c i n g印p r o a c h a n d e s t a b l i s h i n g t h em o d e mu r b a n i n 矗a s t m c t u r ef m 锄l c i n gm e c h a n i s m ， h a v e觚 i m p o 九m t r e a l i s t i c s i 霉m i f i c a n c et oc h i n a se c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e m j t h i sp a p e ru s e sq u a l i t a 幽ea n dq u a n t i t a t i v em e t h o d st 0s t u d yc h i n a s u r b a ni n f 协t r u c t u r ef i n a n c i n g ，i i lt 1 1 ef o l l o w i n gs e v e r a la s p e c t so f m a r k e t w e r es t u d i e d d i s c u s s i o nf o c u s e do nt 1 1 ef o l l o w i n ga s p e c t s i nt h ep a i r to ft h e o r e t i c a lr e s e a r c h ，t l l ep 印e rr e v i e w st h ec o n c e p to f i n 行a s t m c t u r e ，u r b a ni n 仔a s t m c t u r ec o n s t r u c t i o nt 1 1 e o 巧，t h et h e o 巧o f f i n a n c i n ga n d9 0 v e r 础n ti n v e s t l n e n tm e o r y ，咖d i e su r b a ni 时 a 曲n j c t i j r e c o ns t 】m c t i o nm a r k e t o r i e n t e dm o d e l f i r s t l y ，t h i sp a r tc o m p a r e so ft h e a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s o ft h ei n 行a s t n j c t l j r e p r o v i d e db yt h e g o v e r r u m e n tt 0p r o v i d e 吼dm a r k e t 。s e c o n d l y ，t h i sp a nd i s c u s s e sm e 3 u r b a ni n 仔a s t 九j c t u r eo ft h ed e v e l o p m e n to ft h ei n t e m a t i o n a lm a r k e t b a c k 可o u n d ， e c o n o m i ca t t r i b u t e s e x p o s i t i o n ， a n d p r 叩o s e s u r b a n i n 仔a s t m c t u r ec o n s t n j c t i o nm a k e t - o r i e n t e dm o d e l f i n a l l y ，i n f r a s t r u c t u r e c o n s t m c t i o nm a r k e t o r i e n t e ds y s t e mc o n s t l m c t i o nh a sb e e ns t u d i e d i nt h e p a 】r t o fa p p l i e dr e s e a r c h ，d e v e l o p e dw i t ht h ef i n a n c i n go f u r b a ni n 仔a s t n j c t u r ee x p e r i e n c e ，t 1 1 ec u 玎e n ti n t e m a t i o n a lc o m m o nm a r k e t s e v e r a li n 行a s t m c t u r ec o n s t l m c t i o nf m a n c i n gm e t h o d sa n d ，i nc o n ju n c t i o n w i t hc h i n a s s p e c i f i cp o l i c i e s ， a n dl a w sa n dr e g u l a t i o n so nt h e c o n s t m c t i o no fu r b a ni n 仔a 蛐m c t u r ef a c i l i t i e s f e a s i b i l i t ys t u d y w e r e a n a l y z e d a sad e v e l o p i n gc o u n t 巧，c h i n a - su r b a l li n 触s t n l c t u r ec o ns t 】m c t i o n m a r k e th a si t su n i q u ec h a r a c t e r i s t i c s w i t ha n a l y s i so fc h i n a su r b a ni n 厅a s t m c t u r ec o n s t r u c t i o n ，w ec a n n o wp u tf o n v a r dt h ei n 仔a s t m c t u r ec o n s 缸u c t i o n 、v h i c hc a i lb e i m p l e m e n t e di nm o d e mc h i n a ，a n dp u tf o r w a r dt h ei n n o v a t i v e u r b a i l i n 疗a s t l l j c t u r es p e c i a l i z e db a n l ( s u r b a nc o n s t m c t i o ni n v e s t m e n t c o m p a n y ( t h eo m c i a l ) b u i l d i n gm o d e a n dw i t ht h er e f o mo fc h i n a s i n v e s t n l e n ts y s t e m ，t h em e t h o do fp u t t i n gt l l ei n 仔a s t r u c t u r ei n v e s t m e n t c o m p a n ya s ap l a t f o m lf o ri n v e s t l e n tw i l lb e c o m em o r ea n dm o r e r e c o g n i z e db yt h ec o m m u n i t y k e yw o r d s ：u r b a ni n 仔a s t m c 眦，f i n a n c i n g ，i n d e xm o d e l p r o je c t f e a s i b i l i t ya n a l y s i s 4 第一章导论 城市基础设施是城市存在的物质载体，也是城市发展的基础，四通八达的公 路网、密如蛛网的地下管线、恢宏的公共建筑，既是城市经济实力的体现，也对 城市经济发展有着巨大的推动作用。 1 1 城市基础设施概述 国际上对于基础设施( 幽蚋l c t i l r e ) 的研究开始于2 0 世纪4 0 年代，我国 的基础设施概念出现于2 0 世纪8 0 年代。1 关于基础设施的概念，各国目前并没 有统一。h a n s n 2 认为广义上城市基础设施分为经济性基础设施( e c l 枷c i 1 1 丘鄱t 1 1 】c t i l r e ) 和社会性基础设施( s o c i a li n 觚缸u c t u r e ) ，经济性基础设施指直接 参与、支持城市物质生产的基础设施部门，包括能源供给系统、给排水系统、交 通运输系统和邮电通讯系统等；社会性基础设施指间接影响城市物质生产的部 门，包括文化教育、医疗、社会福利、环境卫生等系统。3 狭义的城市基础设施 概念一般指经济基础设施。我国城市建设行政主管部门认为：“经济性基础设施， 即永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服 务，包括公用事业、公共工程以及其它交通部门。社会基础设施，通常包括文 教、医疗保健等。 4 国内经济学界一般把城市基础设施分为六大系统( 二十个子系统) 5 6 ：能源 系统、给排水系统、交通系统、通讯系统、环境系统和防灾系统。此外，根据我 国现行的行政管理体制，进一步将这六大系统分为电力系统、邮电运输系统和市 政基础设施系统( 也称市政公用事业) 。电力系统和邮电运输系统实施由国家 性垄断性国有企业进行运营管理，市政公用事业的建设运营由城市政府直接负 责。具体来说，市政公用事业包括城市供排水( 包括污水处理) 、供气、供热、 公共交通、城市道路( 包括桥、隧、城市照明) 、城市环境卫生( 包括生活垃圾 处理) 、城市园林绿化等行业4 。本文将主要研究经济性城市基础设施中的市政共 用事业，兼顾电力系统和邮电运输系统。 9 1 2 城市基础设施的经济性质 1 2 1 自然垄断性 自然垄断性( n 删脚p o l y ) 是指产品或服务提供者“有一直下降的平均 成本和边际成本曲线，它表示持续的规模收益递增”8 城市基础设施的自然垄 断性主要表现为： 一、资源稀缺性的行业垄断。例如由于能源和水资源的独占而形成的自然资 源垄断和通信等行业由于频段资源而形成的技术性资源稀缺； 二、以网络供应系统为基础的规模经济效益。例如城市基础设施网络( 水、 电、热、气) 和通讯网络。基础网络的成本增加大致与网络的服务半径成正比， 服务能力的增加与服务半径的平方成正比； 三、以多用户复合供给利益为基础的范围经济效益。例如现在逐步在北方城 市推开的电、热、水一体化供应； 四、巨额沉淀成本所带来的进入壁垒，即使没有进入管制竞争者也不容易进 入该市场，从而加强了某些公共设施服务的自然垄断性。 1 2 2 俱乐部产品 人类社会中的经济物品可以分为如下三类：纯公共物品、纯私人物品和准公 共物品。布坎南将在消费上具有有限的非竞争性和局部的排他性的物品成为“俱 乐部产品( c l u b9 0 0 d s ) ，也就是准公共产品9 。劳埃德雷诺兹认为，准公共物 品就是具有外部性的私人物品1 0 。郑淑莲在中国基础设施的公共政策中指出， 准公共产品是指产品和服务兼具公共物品和私人物品性质，在消费上具有非竞争 性和排他性或具有外部性。 大部分的城市基础设施，如供电、供水、供热等都是俱乐部产品。有些基 础设施( 和服务) 具有非竞争性和排他性，如收费道路、桥梁等，在非拥挤状态 下边际成本为零，要将某些人排除在消费状态以外是可行的。此外，还存在着大 量的纯公共物品。如市政道路、开放的城市公园、消防设施等等。同时，一些城 市基础设施具有明显的外部性，如垃圾、污水处理设施等，在公有产权的前提下， 资源就可能被滥用，公地的悲剧仍不可避免。 一般来说，排他成本越大、替代性越强的城市基础设施( 或公共服务) 进行 收费的效率损失也越大，越适合由市场提供，反之则适合由政府提供。具有正外 l o 部性的城市基础设施( 或公共服务) ，可以通过明晰产权、财政补贴( 即庇古税) 来提供，如城市污水、垃圾处理等。具有私人物品性质的城市基础设施则适宜采 用市场方式提供，而政府主要作为规制者的角色出现，如收费桥梁、废弃物利用、 特许经营的供水、供热。后文将对城市基础设施的市场化进行相应研究。 1 2 3 外部性 外部性是指“那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无 需补偿的收益的情形”8 。由于城市基础设施的基础性和广泛性，大多数的基础设 施都具有正或负的外部性，有可能会给第三者带来一定的收益或损失。例如城市 垃圾、污水的处理不仅仅给本市或者本地区的居民( 纳税者) 受益，同时也汇集 临近的地区和河流的其它流域。交通运输的拥堵和污染也会造成空气污染和温室 效应等。 1 3 融资概述 融资( f i i l 锄c e ) ，即筹借资金，使资金在不同的所有者之间流动，从而有效 的配置资源。融资包括内源性融资和外源性融资，前者主要依靠企业的自我积累， 资金由盈余部门转向投资部门或资金匮乏部门，后者是指企业利用外部资金来进 行融资。 外源性融资可以分为直接融资和间接融资。直接融资是指资金的供应者和需 求者不通过金融中介，直接通过一定的金融工具进行资金融通的行为；间接融资 是指通过金融中介进行资金融通的行为。直接融资的优点包括：双方联系紧密， 资金快速合理配置、适用效率较高，筹资成本低、收益大；缺点主要是双方在资 金的数量、利率、期限等方面受限制较多，使用的金融工具流通性较差、风险较 大。间接融资的优点是灵活方便、风险较低、适应大规模融资；缺点是资金供求 双方不直接交流，信息缺失增加大了风险，同时，将风险分散到中介部门，增大 了融资成本。 一般来说，直接融资是通过资本市场来实现的。资本市场是指一年以上的中 长期资金交易关系的总和，包括外汇市场、债券市场、股票市场、衍生工具市场、 银行系统和贷款市场等。1 2 国际上城市基础设施建设的直接融资一般都包括股 票、债券、资产抵押证券等。 和西方发达国家相比，我国直接融资种类、交易方式都较为单一，途径较少、 约束较多，金融法规也在逐步完善过程中。间接融资( 主要是银行信贷) 一直主 要的融资手段 1 4 政府投融资 企业和政府的投融资行为在目的和资金的使用上存在较大的区别。企业作为 自主经营、自负盈亏的市场主体，进行融资的目的和进行投资的判断标准是自身 的收益最大化。政府投资建设的项目以及所进行的融资更多的考虑的是整个社会 福利水平的提高。 一般来说，只要从全社会来看，得到的收益或社会效用的大于投入的成本， 政府就应当投资开发建设( 即项目具有经济上的可行性) ，例如投资回收期长、 微利甚至无利或亏损的项目，投资风险巨大但对经济和科技发展有很大拉动性的 项目等等。此外，一些公共物品或准公共物品，由于其特殊性，也只能由政府提 供( 或在政府管制下提供) 。同时，政府投融资也是政府对宏观经济进行有效调 节重要手段。 政府融资( 或者说筹资) 的主要手段是税收。由于公共产品存在非竞争性和 非排他性，尽管消费者对某一公共产品愿意支付的价格不同( 或效用评价不同) ， 但是无法通过有效的市场交易来定价，只能通过个人的税收加总来定价( “n d a l l l e q u i l i b r i 啪) 。除税收以外，政府也需要其它的融资渠道，提高资金使用效率。 1 5 城市基础设施建设融资理论概括 西方经济学家对于城市基础设施投融资理论的研究主要集中在投资主体和 建设方式上。亚当斯密在国民财富的性质和研究中指出：君主或国家的第 三种义务就是建立并维护某些公共机关和公共工程设施。1 3 凯恩斯在就业、货 币和利息通论中认为城市基础设施等大型公用项目的投资建设是宏观调控的一 种手段，能够增加社会总需求，刺激经济发展、增加就业。1 4 二十世纪八十年代 末，鼬刑a i l 提出基础设施建设的商业化原则1 5 ，a n t o i l i oe 咖h 1 6 提出私人部门可 以参与基础设施建设之后，人们才开始摆脱必须由政府提供基础设施和公用项目 1 2 的传统认识，金融市场上也出现了越来越多的基础设施市场化融资实践。 我国的城市基础设施建设融资理论研究主要集中在以下几个方面：一是体制 方面。唐建新认为“国家干预理论 是高度集中和垂直一体化传统基础设施投融 资体制的历史背景，而基础设施的自然垄断特性及其外部性，则是传统体制的理 论基础1 7 。建设部课题组在：中国城市基础设施投融资体制改革研究报告中指 出：城市基础设施传统投融资体制的痼疾在于政府约为和市场缺位5 。 二是基础设施建设投资来源方面。国家计委宏观经济研究院课题组在我国 城市基础设施建设的融资问题中指出：城市基础设施债务依赖型的融资模式使 政府债务不断增大、商业银行的融资风险加重，不利于城市基础设施的健康发展。 建设部课题组在中国城市基础设施投融资体制改革研究报告中指出：城市基 础设施投资中专项税收下降导致了政府投资不足，政府资金中可控资金比例的下 降不利于保持政府资金主导作用的发挥，社会资金的增长已成为发展的必然趋势 5 。魏陆在开放经济下的财政政策风险研究对基础设施建设的财政资金进行 了量化研究，指出基础设施等公共支出结构存在严重的显现和隐形财政债务危机 埔。建设部课题组在中指出：在各地方( 城市基础设施建设的) 财政投资中，有 相当部分是土地收益，土地收益成为取得银行贷款的重要资金保证。4 三是投融资体制创新研究。建设部课题组指出：投融资体制的创新应当集中 在基础设施建设专业银行、专项资金的建设和资本市场融资方面。潘伟荣在我 国股票市场制度性缺陷的社会“结构化 分析一文中分析了城市基础设施的债 券发行的政策问题以及有关政策措施。1 9 此外，国内还有很多的关于城市基础设 施建设融资途径，如发行股票、发行政府债券、设立基础设施产业基金、p p p 等 方面的研究。 1 6 研究目的和方法 1 6 1 研究目的 本文通过对作为公共物品、准公共物品的城市基础设施建设的市场化融资 问题的研究，力图建立适合我国现实国情的，以市场机制为基础的城市基础设施 建设市场化融资机制。 本文重点对城市基础设施的融资进行理论分析，建立基础设施建设的市场 化模型并进行定量分析。通过对中外城市基础设施的市场化融资方式进行对比研 1 3 究，最终寻找适合中国政策和法律要求的，符合中国国情的城市基础设施融资方 式。 1 6 2 研究方法 一、比较研究。由于各国文化和历史条件不同，经济和政治制度的差异，基 础设施建设、运营和管理的各个方面都不尽相同，发达国家、特别是发展中国家 基础设施建设过程中的先进经验和教训为我国的基础设施建设和产业发展提供 了十分宝贵的经验。本文通过对美、日等发达国家的城市基础设施建设研究，对 比我国的实际国情，力图建立符合中国国情的城市基础设施建设融资方式。 二、定性分析与定量分析相结合。定性分析具有较强的归纳性和逻辑推理性， 定量分析具有较强的科学性和准确性。本文结合定性定量两种分析方法，对城市 基础设施市场化建设模型的构建进行了初步研究。 1 7 内容结构和创新点 1 7 1 内容结构 论文的研究写作分为五章。 第一章是城市基础设施概论。主要对基础设施的相关概念，城市基础设施建 设相关理论、融资相关理论和政府投资理论进行了文献综述。 第二章是现状研究。作为发展中的大国，中国的城市基础设施市场化建设具 有其独特的特征。本章从分析中国城市基础设施建设的过程入手，主要研究了中 国基础设施建设过程中存在的一些问题。 第三章结合发达国家城市基础设施的融资经验，研究了目前国际上常见的几 种基础设施市场化建设融资方式，并结合中国的具体国情进行了研究。本章的最 后，结合中国的具体政策和法律法规，对城市基础设施建设的可行性研究进行了 分析。 第四章对城市基础设施市场化模型的构建进行了理论研究。首先，本章对基 础设施中政府提供和市场提供进行对比，分析两者的优点和缺点。其次，对于城 市基础设施市场化发展的国际背景、经济属性进行论述，之后，提出了城市基础 设施建设的市场化模型。最后，提出了目前中国可以实施的基础设施建设方式， 1 4 并创新性的提出了“城市基础设施专业银行城市建设投资公司( 公务局) 的建设模式，认为随着中国的投资体制改革，以基础设施投资公司为平台的投资 方式将越来越得到社会的认可。 第五章对文章的论点进行总结，并展望了下一步的研究重点。 1 7 2 创新点 本文主要在一下几个方面进行了理论研究和创新： 一、初步建立了城市基础设施建设市场化可能性评价模型，通过模型对城市 基础设施的市场化范围做了一定程度上的界定。 二、结合发达国家实践经验和中国的政策法律条件，提出了以城市基础设施 建设投资公司为基础，基础设施建设的“专业银行城市建设投资公司( 公务 局) 刀模式，为加快我国基础设施建设，促进经济社会发展提供了新思路。 第二章中国城市基础设施建设现状和发展 2 1 中国城市建设融资方式变迁 中国基本建设融资体制大体分为两个阶段：一是1 9 7 0 年以前主要依靠财政 融资的单一方式。基本是国家财政预算无偿拨款，极少有银行的信贷资金用于基 本建设，而且虽然是以贷款的形式，也主要由行政指令按照财政拨款的方式分配。 当时中国经济基础薄弱，几乎没有工业基础，为了加快国民经济恢复和进行大规 模的经济建设，实行高度集中的政府直接组织投资和建设的体制是必然的，也是 计划经济时期的基本特征之一。其主要成就不仅表现为经济发展，而且表现为国 家信用体系的建立，为以后信用体系多元化的发展和向市场经济的过度打下了基 础。问题是后来财政收入占国民经济的比重下降，已经无力支撑基础设施建设的 全部投资，当财政融资向信贷融资过渡时财政融资体制僵化影响了金融体系的发 展，越来越无法适应基本建设融资活动的要求。 二是1 9 7 9 年融资体制改革后，基建投资中的财政拨款改为银行贷款“拨改 贷”，逐步形成了以信贷为主的基本建设融资体制。至此，财政融资体制一分为 1 5 三：国家以预算( 或准预算) 形式为企业注入资本金；通过发行国债、使用国债 资金( 国家信用) 进行建设；建立中央银行，依靠货币信用体系进行基本建设融 资。1 9 9 5 年，政策金融与商业金融分离，资本市场有了长足的发展，但通过证 券市场融资还很不成熟。到目前为止，基建融资还是以信贷融资为主，财政融资 和资本市场融资为辅。 在欧美国家，基础设施建设融资以直接融资为主，这是因为在欧美国家资本 市场发达、证券融资迅速且成本较低。但历史的来看，信贷融资也曾在欧美国家 起过十分重要的作用。 无论以何种融资方式，政府信用始终是最重要的形式( 整个基础设施建设行 业都是基于政府信用来推动的) ，其最重要的表现形式就是财政融资即使在发 达国家，财政融资仍然在基建融资中处于基础性地位( 美国的资本市场一半市值 都是国债) ，起着资本市场稳定器的作用。此外，经济体制和金融制度是决定融 资方案和融资效果最重要的因素。在计划经济体制下( 如苏联) ，在行政高度干 预的信贷制度下( 如日本) ，基建融资都很难达到有效的程度。 2 2 中国城市基础设施改革和发展状况 改革开放以来，我国城市基础设施和市政公用事业得到很大发展，基础设施 建设发展迅速，市政公共服务业水平显著提高，在城镇经济社会发展中起到重要 的基础和保障作用。 2 2 1 城市基础设施投资规模显著扩大 “十五期间，我国城市基础设施投资总额2 0 3 0 0 亿元，是“九五时期的 2 8 5 倍；投资总额占g d p 的比重达到2 9 ，比九五期间的1 7 提高1 2 个百分 点。4 1 6 图2 1 ：城市基础设施投资增长率 尽管“十五刀期间城市基础设施投资大幅增长，但是由于我国历史欠账很多， 很大程度上仍属于补偿性的发展，城市基础设施仍然是城市建设中有待加强的重 要环节。 2 。2 。2 市场机制作用开始发挥作用 2 0 0 2 年建设部关于加快市政公用行业市场化改革进程的意见发布后， 以特许经营为主要方式的城市基础设施和市政公用事业改革在全国范围内展开。 2 0 0 4 年建设部市政公用事业特许经营管理办法和2 0 0 5 年关于加强市政公 用事业监管的意见，确立了市政公用事业特许经营的原则和主要内容，市政公 用事业改革效果显著。主要表现在： 一、城市基础设施投资多元化。随着鼓励社会资金、国际资金采取独资、合 资、合作等多种形式参与城市基础设施建设和运营政策的出台，多元化投资格局 逐步形成。对供水等经营性城市基础设施已经开始公开向全社会招标选择投资和 经营主体。 二、特许经营制度逐步建立。以b o t 、t ( ) t 、融资租赁、合资合作等多种 特许经营方式进行的城市基础设施建设在全国初步建立。 1 7 表2 1 ：全国城市基础设施改革情况 改革企业比重引进社会资本采用股份合资合作特许经营签约率 行业 ( ) ( 亿元) 企业( )( ) 供水 3 5 42 3 4 26 3 23 2 5 污水3 9 31 5 1 65 4 0 掌5 8 7 燃气6 5 82 0 5 16 8 92 6 6 供热 3 6 02 8 98 5 71 4 3 公交 4 6 01 2 0 17 8 33 5 0 垃圾 2 8 11 0 5 84 2 9 3 5 7 处理 合计4 4 38 4 5 66 0 63 3 7 注：“”代表b o t 比重。 表格引自市政公用事业改革与发展研究，建设部课题组，中国建筑工业出版社，2 0 0 7 年1 2 月。 2 3 中国城市基础设施建设中存在的问题 支撑了改革开放2 0 年的以银行信贷为基础的基本建设融资体制，对于我国 经济持续高速增长起了不可磨灭的作用，也带来了巨额的不良资产和严重的重复 建设现象。 2 3 1 城市基础设施供给水平滞后于经济发展水平 与世界发达国家相比，我国城市基础设施供给水平严重偏低，特别是在经济 欠发达地区，情况尤为严重。2 0 0 5 年，我国城市用水普及率为9 1 0 9 ( 宁夏仅 为6 1 8 9 ) ，城市用气普及率为8 2 0 8 ( 甘肃为5 5 3 6 ) ，人均绿地面积仅为 7 8 9 平方米2 0 ，2 0 0 5 年我国主要城市基础设施指标不及发达国家1 9 9 0 年的水平， 见下表。 1 8 表2 2 ：中外部分城市基础设施发展水平比较 城市名称人均年生活人均年生活用人均道路长人均公园面积( 平 用水量( 升)电量( 千瓦时)度( 米)方米) 伦敦3 5 0 51 1 4 3 ( 2 0 0 3 ) 2 2 0 6 7 4 莫斯科 3 0 2 11 1 1 0 ( 1 9 9 0 )4 01 8 o 汉城 1 4 8 94 9 0 ( 1 9 9 0 )6 08 3 北京 1 5 2 92 5 5 3 ( 2 0 0 0 )1 0 3 8 37 3 9 天津 1 2 3 65 2 3 92 2 2 上海2 6 2 16 8 8 3 ( 2 0 0 6 )6 8 7 70 8 5 重庆1 6 3 53 6 9 3 ( 2 0 0 0 )1 2 9 80 7 2 数据来源：2 0 0 6 年中国统计年鉴，建设部课题组：中国城市基础设施投融资体制改革研究 报告，北京市、天津市、上海市、重庆市2 0 0 6 年国民经济和社会发展统计公报 注：除“人均年生活用电量”指标外，伦敦、莫斯科、汉城的数据为1 9 9 0 年数据，北京市、 天津市、上海市、重庆市数据为2 0 0 5 年数据。 目前我国正处于价格体系改革的关键时期，交通、能源、原材料和人力成本 猛涨，凭借投入( 能源、原材料和人力成本等) 价格远低于成本和国际价格水平 的而支撑的低成本生产即将结束。将来的竞争将是效益的竞争，而基础设施是将 来成本和效益的一个重要组成部分，基础设施的重要性将进一步增加。 2 3 2 城市基础设施建设投资不足与重复投资并存 中国城市建设基础设施投资占国内生产总值( g d p ) 和全社会固定资产投资 的比重很低。根据世界银行的测2 2 ，发展中国家的城市基础设施建设投资占g d p 的比值约为3 一5 ，占全社会固定资产投资的比重为1 0 1 5 。而2 0 0 2 年以 前，我国的城市建设固定资产投资占g d p 的比值一直低于3 ，2 0 0 3 年以来的 宏观调控又使城市建设固定资产投资出现负增长；城市建设固定资产投资占全社 会固定资产投资的比重更是从未达到1 0 ( 比重最高的2 0 0 3 年也只有8 0 3 ) ， 远低于世界银行的1 0 1 5 的测算标准，投资欠账比较严重。 1 9 表2 3 ：城市基础设施建设投资表 1 9 8 6 年1 9 9 0 年1 9 9 5 年2 0 0 0 年2 0 0 1 年2 0 0 2 年 2 0 0 3 年 2 0 0 4 年2 0 0 5 年 城市建设固1 3 1 42 i o ，丁7 jl 嬲1 3 72 3 记3 l l 馓，5 5 圈吆 定资产投资 ( i ) 年增长率 2 4 2 0 3 2 6 1 4 3 o 麟 6 5 4 1 7 8 4 国内生产总1 0 2 7 5 21 3 6 6 7 86 0 7 9 3 79 9 2 1 4 61 0 9 6 钙1 2 0 3 3 31 3 5 3 2 31 5 9 0 7 8l 啪8 5 值( 2 ) 年增长率1 0 5 2 9 7 4 1 2 s 7 1 7 7 l 1 4 5 2 全社会固定 2 9 6 74 帖i1 9 4 4 s3 2 6 1 93 6 8 9 84 3 2 舵5 5 5 酯67 0 4 7 7 48 8 7 7 3 6 资产投资( 3 ) 年增长率1 3 1 2 1 7 0 8 2 8 6 2 2 6 8 3 2 5 9 6 i 尼1 2 8 i 1 3 1 2 7 1 9 1 2 1 4 2 5 9 3 2 9 2 9 7 3 0 6 l 34 4 3 4 7 3 3 9 8 5 8 1 6 3 7 7 2 2 8 0 3 6 7 5 6 - 3 l 注：城市建设固定资产投资2 0 0 5 年统计口径变更为城市市政公用设施固定资产投资 此外，中国城市基础设施建设欠账严重。“七五 、“八五 、“九五 期间， 中国的市政公用设施投资占g d p 的比重分别为0 7 、1 3 和1 7 ，同世界银 行调查的发展中国家占2 的最低比重相比，总共欠账3 4 7 8 亿元。在城市规模不 断扩大、投资迅速增长的同时，污水处理、生活垃圾处理等环节投资不足，直接 影响着城市经济的可持续发展和人民生活水平的提高。 按照中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的要求， 西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、中部地区崛起、“三区发展 ( 革命老 区、民族地区和边疆地区) 都意味着巨额的城市建设基础设施投资；城市化( 城 镇化) 的快速发展，也给城市基础建设带来了压力。根据建设部测算，“十一五一 期间全国的城市基础设施投资需求总额为5 0 0 0 0 亿元，是“十五”期间的2 5 倍， 投资能力与实际需求矛盾突出。 与城市基础设施建设投资不足并存的是重复建设严重。 中国的城市基础设施投资基是由中央政府和地方政府共同主导的。由于地方 政府财力有限( 一方面由于中央政府在财政收入分割时的力量较强；另一方面也 是中央、地方两级政府博弈的结果) 和重大建设项目中央提供的配套资金，加之 基础设施对于区域经济的巨大带动作用以及目前的官员考核机制，地方政府往往 有很大的投资冲动。这就造成了中国城市建设重复投资严重，缺乏整体规划。 例如在珠江三角洲有二个国际机场、四个民用机场( 深圳宝安国际机场、广 州白云国际机场、汕头机场、湛江机场、梅县机场、珠海机场) ，相隔都在2 0 0 公里以内，而国际航班只会在其中的一个机场降落，国内的航班也只会在这一个 机场与国际航班衔接。六个机场的运力都不能被充分利用，造成人力、物力、财 力极大浪费。 基于国内外不同的投融资决策体制，国外也就出现了很多的“双赢”的例子， 德国的大海港鹿特丹就是其中之一。鹿特丹并不是在德国本土，而是在荷兰。 德国人完全可以将汉堡当成他们的主要港口，通过一条运河与莱茵河相连，但这样 做的后果是会使他们受到不良交通系统的限制。而经过跨国合作，鹿特丹成为了 世界级大港，汉堡也成了德国乃至欧洲最富的地方。 2 3 3 投资结构不合理，配套建设不足 2 3 3 1 城市基础设施建设的地区发展极不平衡 我国的东中西部地区、不同规模的城市之间、城乡之间的基础设施建设水平 存在较大的差别。 特大城市优于中小城市城市基础设施水平，特别是在污水处理和生活垃圾无 害化处理方面，中小城市环保设施投入严重不足。2 0 0 5 年，中、小城市的生活 垃圾无害化处理率仅为3 6 6 3 和3 6 o o ，远低于2 0 0 万人口以上特大城市 8 4 9 2 的水平。 数据来源：2 0 0 5 年中国城市建设统计年报 2 1 图2 2 ：2 0 0 5 年东中西部地区城市基础设施建设水平比较图 2 3 3 2 存在“重地上、轻地下，重新建、轻维护一现象 中国在进行城市基础设施建设时，过分重视道路、桥梁等形象工程的建设， 忽视必要的污水、垃圾处理等地下基础设施的投入。十五一期间，道路、桥梁 的投资总额8 7 5 2 亿元，占到全部城市基础设施建设投资2 0 3 0 0 亿元的4 3 1 此外，城市维护建设资金严重不足。目前，我国运行时间超过5 0 年的供水 管网占全部供水管网的6 ，设备老化引发运营风险的可能性极大2 0 0 5 年的全 国城市建设维护资金支出中，用于新建的资金占7 7 6 ，维护资金所占比重仅为 1 0 4 。 2 3 3 3 城市基础设施建设配套资金不足 目前，由于城市建设配套资金不足，已造成部分已建成项目不能正常运转。 2 0 0 5 年，2 7 个城市污水处理厂的平均运行负荷率低于3 0 。 2 3 4 城市基础设施建设融资渠道单一 中国城市基础设施的建设资金主要来源于三个方面：一、专项税。1 9 6 4 年 开始征收的公共事业附加税；1 9 7 9 年在部分城市开征城市维护建设资金；1 9 8 5 年在将城市维护建设资金改为城市维护建设税。1 9 9 1 年公共事业附加税和城市 维护建设税占城市基础设施建设投资的3 6 以上，到2 0 0 0 年，这一比重减少到 1 5 。二、国家预算和中央财政拨款，8 0 年代占城市建设投资的1 0 以上，到 2 0 0 0 年，这一比重下降为6 不到。三是地方财政投资。1 9 9 0 年实行土地有偿使 用和转让制度后，以城市土地转让收入城市基础设施建设配套费为来源的地方财 政成为城市基础设施建设的主要投资来源。2 0 0 0 年，地方财政投资占城市基础 设施建设投资的比重达4 6 6 。 9 0 年代以后，银行信贷资金、社会投资开始参与城市基础设施建设。其中， 银行信贷资金在城市基础设施建设投资中的比重由1 9 9 0 年的2 4 上升为 2 1 9 。总体上来说，各种社会资金在城市基础设施建设投资中的比重达到 4 7 3 ，资金来源趋于多元化。“十五 期间，城市基础设施投资来源见下表： 表2 4 ：“十五 期间城市基础设施投资来源表 国内银行自筹其它 类别财政资金外资债券 贷款资金资金 资金来源比例 2 1 8 3 3 2 5 2 3 1 9 7 2 9 8 0 3 0 1 0 4 0 有关数据根据市政公用事业改革与发展研究( 建设部课题组，北京：中国建筑工业出版 社，2 0 0 7 ) 整理。 城市基础设施建设资金面临的主要问题： 一、税收方面。随着近年来城市基础设施规模的不断扩大，财政税费收入越 来越难以满足经常性支出的需要，能够