（行政管理专业论文）我国非营利组织的政府监管问题研究.pdf

中文摘要 中文摘要 伴随我国经济体制、政治体制改革的深入，为非营利组织的发展提供了广阔 的体制空间。上世纪8 0 年代以来，我国非营利组织迅猛发展，在服务、慈善、经 济和社会发展等领域的作用也日益突出。然而，由于非营利组织自身的不足，其 弊端也暴露出来。目前，我国的许多非营利组织自身发展不成熟，存在不少问题， 因此，政府监管问题日渐凸显。政府仍然是目前非营利组织监管的主体。然而在 实践中，政府对非营利组织的监管的质量并不高，监管效率低。因此探讨我国非 营利组织的政府监管问题，促进非营利组织健康、有序发展具有重要的理论和现 实意义。 本论文着眼于非营利组织的政府监管问题，以当前我国非营利组织政府监管 的现状及其存在的问题为切入点，旨在探讨完善我国非营利组织政府监管的对策。 本文首先对非营利组织产生背景、界定原则、概念、特征及作用进行了阐释，对 监管与政府监管做了概念性界定，并从公共责任理论、委托代理理论以及治理理 论的视角对我国非营利组织政府监管问题做了理论意义上的分析。并立足于我国 实际，对我国非营利组织的政府监管的现状及存在的问题进行研究，同时借鉴国 外政府监管非营利组织的实践经验，尝试提出完善我国非营利组织政府监管的对 策：变革现行的监管体制；规范监管体系建设；明晰政府与非营利组织的关系； 明确健全公民社会的监管目标追求。 关键词：非营利组织；政府；政府监管 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h er e f o r mo ft h ee c o n o m i cs y s t e ma n dt h ep o l i t i c a ls y s t e mw h i c h p r o v i d e dab r o a di n s t i t u t i o n a ls p a c ef o rt h ed e v e l o p m e n to fn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n s 。 s i n c et h ee i g h t i e so fl a s tc e n t u r y , n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n si nc h i n ah a v eu n d e r g o n e r a p i dd e v e l o p m e n ta n di nt h ef i e l d ss u c ha ss e r v i c e ，c h a r i t y , e c o n o m i c sa n ds o c i e t y , w h e r et h e ya r ep l a y i n gam o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l e h o w e v e gt h el i m i t a t i o n so f n o n 。p r o f i to r g a n i z a t i o n su n c e a s i n g l ye x p o s e m a n yc h i n a sn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s h a v en o tc o m p l e t e l yd e v e l o p e da n dh a v eaf e wp r o b l e m s s or e g u l a t i o ni s b e c o m i n g m o r ea n dm o r ei m p o r a n t n o w a d y s ，o u rg o v e r n m e n ti sa l s ot h er e g u l a t i o no b j e c t h o w e v e r ，i np r a c t i c e ，t h eq u a l i t ya n de f f i c i e n c yo ft h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o ni sn o t s a t i s f y i n g s oi ti ss i g n i f i c a n to fs t d y i n go u rg o v e r n m e n tr e g u l a t i o na n dp r o m o t i n gt h e h e a l t h yd e v e l o p m e n to fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s t a k i n go u rg o v e r n m e n tr e g u l a t i o na c t u a l i t ya n dp r o b l e m sa st h es t a r t i n gp o i n ：t ，t h i s t h e s i sf o c u s e so nt h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n , a i m e st o i m p r o v eo u rg o v e r n m e n t r e g u l a t i o nm e t h o dt o w a r d st on o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n s f i r s t l y , t h i st h e s i se x p l a i n st h e n o n p r o f i to r g a n i z a t i o no fe m e r g eb a c k g r o u n d ，d i v i d e dp r i n c i p l e ，c o n c e p t ，c h a r a c t e r i s t i c a n df u n c t i o n i te x p o u n d e st h ec o n c e p to ft h er e g u l a t i o na n dg o n v e m m e n tr e g u l a t i o n i t c o n d u c t sat h e o r e t i c a la n a l y s i so nc h i n a sn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sf r o mg o v e r n m e n t r e g u l a t i o no fp u b l i cl i a b i l i t yt h e o r y , c o m m i s s i o n - a g e n tt h e o r y , a n dm a n a g e m e n t t h e o r y s e c o n d l y ，o nt h eb a s eo fc h i n a sa c t u a ls i t u a t i o n , t h i st h e s i sc o m p l e t e dt h e r e s e a r c ho nt h ea c t u a l i t ya n dp r o b l e m so fc h i n a sn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n a n dt h e no n t h eb a s i so fl e a r n i n gf r o mw e s t e r nc o u n t r i e s ，t h et h e s i sf i n a l l ya t t e m p t st op u tf o r w a r d t h ew a y so fp e r f e c t i n go u rg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ：t r a n s f o r me x i s t i n gr e g u l a t i o ns t r c t u r e ； s t a n d a r d i z er e g u l a t i o ns y s t e m ；c l a r i f yt h er e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dn o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n ；d e t e r m i n et h ea i mo ft h ei m p r o v i n gc i v i ls o c i e t y k e yw o r d s ：n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n s ；g o v e r n m e n t ；g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n 黑龙江大学硕士学位论文 i ii 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉延太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名：捌 签字日期：幽年月丁日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉堑太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学名：誓棉名：协 签字日期：知卜年歹月f 日签字日期函口年夕月r e l 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 绪论 绪论 第一节选题背景及意义 一、选题背景 2 0 世纪8 0 年代以来，非营利组织的兴起和迅猛发展，在全球政治经济生活中 刮起了一股清新的风。这股浩浩荡荡的世界潮流波及到了许多国家和地区。并且， 这些组织独立于政府和营利机构，在各国乃至全球的社会和经济发展中的各个领 域发挥着越来越重要的作用。萨拉蒙( l e s t e rms a l a m o n ) 教授用“全球结社革命 来概括非营利组织前所未有的巨大发展。 改革开放以来，中国非营利组织的发展所取得的成就也令人瞩目。“根据有关 资料表明，我国经过合法程序登记注册的各级各类社团从1 9 7 8 年前的6 0 0 0 多个 激增到1 9 9 8 年的1 6 5 万家。 o 实践证明，我国的非营利组织在经济和社会发展中 发挥了政府和市场难以替代的重要作用，并且有着巨大的发展潜力和广阔的发展 前景。 非营利组织在某种意义上是作为与政府机构和市场机制相平行的一种制度安 排而存在的。其存在能够在一定程度上弥补政府与市场的失灵。然而，同政府和 市场一样，非营利组织自身也会出现失灵：如违背国家法律法规、非法集资、非 法牟利、以权谋私、贪污腐败、财务管理混乱等。近年来，非营利组织的公益使 者的形象屡遭破坏。2 0 0 1 年1 2 月1 3 日，南方周末报道了“中国妈妈”胡曼 莉假以公益慈善之名以权谋私的事件在当时轰动一时。2 0 0 3 年南方周末和香 港民报报道了青少年发展基金会违规操作事件，中国青少年发展基金会利用希 望工程的捐款中饱私囊，一时间引起社会的广泛关注。公益腐败、公益低效和公 益异化问题的存在，严重损害了非营利组织的形象，使公众对我国的非营利组织 及其所从事的慈善事业不再盲目的轻信，而是更多的引发了深层次的思考。 邓国胜非营利组织评估i m i 社会科学文献出版社，2 0 0 1 年第6 7 页 一 1 - 黑龙江大学硕士学位论文 i l l l lii i “由于我国受到历史文化传统、政治和法律制度不完善等诸多因素影响，许 多非营利组织自身的发展都无先例可循，无成法可依。 我国的非营利组织自身 的发展还不成熟，还存在着不同程度的问题。对非营利组织监管的不力是导致上 述非营利组织负面事例滋生的一个重要原因。就我国目前的政治、经济和社会发 展的状况而言，政府是非营利组织监督和管理的主体。公益组织屡屡爆出的腐败 丑闻也确实反映了政府对非营利组织的监管存在问题。因此，探讨我国非营利组 织政府监管的现状及其存在的问题以及完善我国非营利组织政府监管的对策是本 文的核心问题。 二、选题意义 我国目前正处于社会转型时期，在进行经济、政治和社会体制改革的同时， 由于利益主体出现了多元化的特征，从而加剧了各种矛盾。我国的非营利组织由 于其自身的弱势和种种的不成熟，出现了如违背国家法律法规、非法集资、非法 牟利等现象。如果无视非营利组织的自身失灵，对非营利组织的发展采取放任的 态度，那么非营利组织的发展必将陷入绝境。然而，就目前我国政府对非营利组 织的监管力度和成效来看也是存在比较多的问题。因此，探讨完善我国非营利组 织政府监管的对策就具有重要的现实意义。 第二，有助于推动非营利组织相关法律法规的制定，改善非营利组织监管的 法制环境。现阶段，我国非营利组织出现的管理混乱问题，主要原因可归结为与 之相关的法律法规的不完善。俗语说得好，“没有规矩，不成方圆 ，如果存在对 非营利组织监管的法律法规的缺失，就无法规范和指导非营利组织的行为。目前， 我国非营利组织相关的法律法规还不完善，探讨完善我国非营利组织的政府监管 的对策，必将推动非营利组织相关法律法规的制定，为非营利组织监管提供良好 有序的法制环境。 第二，有助于推动我国政府职能转变和政府机构改革。实现“小政府，大社 会 是我国改革的目标之一，我国正在逐步推进政府职能转变，精简机构。转变 周志忍自律与他律第三部门监督机制个案研究【m 】浙江人民出版社，1 9 9 9 年第1 2 7 页 2 - 绪论 政府职能，必将使政府将原来的很多职能归还于社会，实现政府从“全能型 向 “有限型 转变。在这一进程中，作为独立于政府和市场之外的非营利组织便会 介入公共领域，承担社会公共服务等职能，弥补“政府失灵 和“市场失灵 所 造成的缺失。要充分发挥非营利组织的自身特点和优势，使其在我国社会主义经 济建设和社会发展中发挥积极有效的作用，重要的就是规范非营利组织的行为， 使其健康的发展。因而，我国非营利组织政府监管问题就尤为重要。 第三，有助于推进构建社会主义和谐社会的进程，促进社会公平和正义。实 现社会主义和谐社会、促进社会公平和正义，就要对不同的社会利益进行相应的 协调和整合。非营利组织作为与政府、企业相对应的独立部门，由于其自身的特 点和优势，在慈善、服务、环境、扶贫、经济与社会发展的各个领域发挥着越来 越重要的作用。为保证非营利组织在促进社会公平和正义等方面发挥其积极有效 的作用，从更深层次的探讨我国非营利组织政府监管问题就势在必行。 第四，有助于提高我国非营利组织的“自律 ，促使其健康发展。从目前的经 济和社会发展的成熟程度来看，社会秩序的维护不可能建立在任何组织、机构和 个人的自律基础之上。当外部监督缺位时，纯粹的依靠非营利组织的内部监督， 则监督的实际意义和作用就失去了。现阶段，实现对我国非营利组织监管的最重 要的监管主体依然是政府。所以，在目前非营利组织“自律”不够的情况下，通 过完善我国非营利组织的政府监管，促使其逐步地完善组织自身的监督机制，保 证非营利组织健康有序的发展。 第五，有助于弥补非营利组织问责机制的缺失。与具有营利性的企业相比， 非营利组织的内部缺少了三种重要的责任机制：个人利益激励机制、竞争机制和 绩效评估机制。这些责任机制是保证营利组织有效运营的核心架构，是衡量和评 价企业及其内部员工工作绩效的基本指标。而非营利组织在这些机制的建立方面 存在缺失，导致在完成组织目标、资源的利用和组织成员的工作效率上出现偏差。 因此，单纯依靠非营利组织的自身监督是无法有效的规范其行为的，必须依靠政 府强有力的法治和行政监管，才能保证非营利组织在良性轨道上运行。 第六，有助于推进我国非营利组织公信力的建设。诚信，对于一个人来说， 3 黑龙江大学硕士学位论文 i i ii 它仅仅是一种品行、一种道德；而对于一个组织来说，诚信更是一种责任、一种 无价的资源。目前我国有很多的非营利组织正受到诚信问题、公众对其公信力下 降的挑战，给非营利组织圣洁的公益形象带来了一丝阴影。依据目前我国的社会 发展状况，政府依然是实现对非营利组织监管的主体。面对非营利组织诚信缺失 的这个问题，对非营利组织进行有效监管的责任就义不容辞的落在了政府的肩上。 通过完善我国非营利组织的政府监管对非营利组织的公信力的建设具有重要的现 实意义。 第二节国内外研究现状 一、国外研究现状 非营利组织的历史在西方国家可谓源远流长，但是对于作为独立于政府和市 场的非营利组织的研究却是在上个世纪的7 0 年代中期以后。2 0 世纪7 0 年代以来， 在欧洲和北美，学术界对于非营利组织的研究急剧增加。据克莱默( r a l p hk r a m e r ) 等人的统计表明，7 0 年代以来非营利组织研究成果甚至比过去5 0 年的总和还要多。 非营利组织正在世界范围内逐渐成为一个新兴的综合的跨学科研究领域。特别是 在美国，2 0 世纪8 0 年代以前就已经形成了以耶鲁大学为研究中心的研究群体。经 过学者们不断的努力，国外非营利组织研究领域中形成了几种比较权威的理论。 美国经济学家伯顿韦斯布罗德提出了政府失灵理论。他仍然采用需求 供给经济学的分析范式来阐释非营利部门之所以存在的原因。韦斯布罗德细致的 分析了政府失灵与非营利组织的产生之间的内在关系。在他看来，任何有选举权 的公民都有对物品的需求，政府、市场和非营利部门均是公民个人需求的途径和 手段。由于政府和市场在提供公共物品方面自身存在局限性，非营利组织便以其 自身的特点和优势弥补了政府和市场在公共物品供给方面的不足。韦斯布罗德是 在传统经济学的框架内，把原有的经济学的研究方法引入到对非营利组织的分析 中。韦斯布罗德的政府失灵理论开创了利用经济学原理阐释非营利组织的先河。 美国法律经济学家亨利汉斯曼提出了合约失灵理论。他是在传统经济学和 绪论 法学对于非营利组织还缺乏理论研究的背景下提出该理论的。所谓合约失灵，是 指由于生产者和消费者在生产者所提供的产品和服务的质量上存在信息不对称的 情况，消费者没有办法准确的判断厂商承诺所提供的产品和服务。他认为，这类 商品如果是由非营利组织来提供的话，那么生产者的欺诈行为就会变少。究其原 因，是因为非营利组织受到了“非分配约束”的规范即非营利组织不能把 所得的收入在组织内部进行分配。汉斯曼认为，“非分配约束 是区别非营利组织 和营利性组织的最重要特征。 美国公共政策学者、非营利组织研究专家萨拉蒙提出了第三方管理理论，又 称为志愿失灵理论。他认为非营利部门同政府和市场一样，自身也存在缺陷和不 足。通过指出非营利部门自身的缺陷进而论证了政府支持非营利部门的必要性。 并由此推论，正是由于政府和非营利部门在资金来源、运营方式、组织成本等方面 的互补性，才使得政府与非营利部门之间建立起了伙伴关系。 虽然西方学者对非营利组织的研究已有几十年的历史，但对非营利组织的监 管尤其是政府的监管并没有进行深入、细致、系统的探讨和研究。国外对于研究 非营利组织政府监管问题文献资料也比较少。 哈佛商学院里贾纳e 赫茨琳杰( r e g i n aeh e r z l i n g e r ) 教授借鉴了美国证券交 易委员会证券交易管理的成功经验，论证出，非营利组织缺乏商业领域中那种强 制性的责任机制。因而，需要制定相应的规则和制度对非营利组织进行有效的监 督，以使其高效益、高效率和负责地完成组织目标。在她的著作非营利组织管 理一书中，提出了一个“披露分析一发布一惩罚d a d s 方案，用来解决非 营利组织的诚信问题，即加强政府和非营利组织的透明度( d i s c l o s u r e ) ，分析 ( a n a l y s i s ) 、发布( d i s s e m i n a t i o n ) 政府和非营利组织的工作业绩，对不遵守规定的组 织予以惩罚( s a n c t i o n ) 。该方案有效地加强了非营利组织的监督，增强公众对它们 的信任。 韦尔从政府规制的角度分析了英美两国的非营利组织的监督问题。政府对非 营利组织监督的主要形式包括政府立法与规制，立法机关所颁布的法律构成了非 营利组织存在及运营的基本制度环境，是对公益机构行为的约束和判断其行为正 黑龙江大学硕士学位论文 当性与否的基本标准。政府规制应由独立规制机构或行政机关来实施，包括规制 的制定、执行和裁决。规制的内容主要有注册登记制度、财务规制、投资活动规 制和“不公平竞争 规制。韦尔所提出的非营利组织监督机制的目标包括以下几 点：保障公共服务的提供；保护捐赠者的利益；保护收益对象的利益；保护在非 营利部门工作的成员的利益；政府提供的资助是要确保“资金的价值 ；维持公平 竞争的环境，是为了保护与非营利机构竞争的私营机构的利益；保护政府公共部 门不受公益结构过分的政治影响。 此外，利特从公益机构的资金监管角度探讨了当选官员对资金使用监督的重 要性。世界银行出版了一本题名非政府组织法律的好经验一书中也提到了关 于对非营利组织进行监督的经验。并且，以美国为例，国内各大城市设有很多国 家和地方的委员会和理事会，负责监督和管理非营利组织的运营活动，以确保这 些组织的的行为与他们的组织目标保持一致，确保他们的活动符合法律的要求， 信守公平竞争的原则，承担所要履行的目标任务。各级政府，特别是州政府，对 签订合同的过程和服务项目的实际兑现也制定了明确详细的条款，用以加强对非 营利组织的监督，促使其更好的为社会为公众服务。 二、国内研究现状 国内学者对非营利组织的研究是以我国非营利组织的成长为主线的，研究和 探讨的问题涵盖了基于本土化的非营利组织的内涵和特征及其存在和发展的必要 性，以及非营利组织存在的问题和相关治理。目前，很多学者着重研究了我国非 营利组织与政府的关系，我国非营利组织的政府监管问题的研究成果还不是很多， 总体上这方面的研究还是比较薄弱的。 中南大学政治学与行政管理学副教授刘春湘在非营利组织治理结构研究 一书中论述了非营利组织的政府监管问题。我国非营利组织治理环境的改善，关 键是取决于政府的适当监管，实质是政府通过制定一定的法律框架来实现对非营 利组织的有效监管。并且归纳了政府对非营利组织的三种监管方式，即许可制、 部分许可制和放任制。相比较而言，我国对非营利组织的政府监管制度带有浓厚 绪论 的许可制色彩。综合考虑三种不同的监管制度，认为“部分许可制”是国家权力 与个人权利、政府管制与个人自由张力中一种最合理的选择。 李炳秀在试论政府对非营利组织行为的监管一文中，阐述了政社不分、 人事制度不合理、会计与统计制度不合理、缺乏有效的评估体系和法律制度不健 全是政府对非营利组织行为监管失灵的原因。政府监管失灵的表现有：非营利组 织“内部人控制现象 严重；信用缺失；财务管理不规范等。如何加强政府对非 营利组织行为的监管也提出了几点重要的措施：加快政府机构改革，还政于民， 还权于社会，实现真正意义的政事分工，政社分工；改革不合理的人事制度；加 快非营利组织的法律制度建设；建立有效的信用评估标准，扶持民间问责和评估 市场的形成；加强对非营利组织运作过程的监管。 朱光磊、陆明远在发表的中国非营利组织的“二重性”及其监管问题文 章中指出，“官民二重性 是造成现阶段我国非营利组织特殊性的主要原因和对其 对其特点最精确的概括。该文章从我国非营利组织“官民二重性 的发展历史及 其与政府、民间的关系等三方面对其进行历史、客观、全面的分析。在此基础上， 提出我国非营利组织应从自身的“二重性 事实出发，通过政府的有效监管来规 范自身行为，从而更好地发挥其公共性。文章对关于加强非营利组织的政府监管 提出了若干建议：强化对主要干部的监管，但应逐步淡化他们的行政级别；强化 对组织财政收支状况的监管，正确对待非营利组织的经济活动；加快完善自身约 束机制，强化“社内民主”，切实发挥理事会的作用，建立监事会；完善组织内部 规范体系，实现自律与互律相结合。 侯春飞在我国非营利组织监督的困境及其现实选择一文中指出了现阶段 我国非营利组织监督困境的原因，相关法律政策的缺失导致了外部监督权威性依 据的缺乏、政府规制的制度安排上存在的问题、与发达国家相比我国非营利组织 的社会监督尚显薄弱以及非营利组织自律机制不完善，这些都是造成非营利组织 监督困境的原因。文中作者倡导对非营利组织实行政府主导下的多元共治。通过 政府对非营利组织的规制和对各种社会监督资源的整合、协调，最终形成政府、社 会的监督与非营利组织自我治理相结合的、多个监督主体共同协调运作的格局。 7 黑龙江大学硕士学位论文 总的来说，我国的学者从不同的角度并且结合我国当代的实际国情对我国非 营利组织的政府监管问题进行了有益的探索和研究，这些研究成果对于刚刚起步 不久的探讨我国非营利组织政府监管问题来说都是非常宝贵的。但所取得的研究 成果对于真正解决我国非营利组织的政府监管的实质性问题来说还是不够的。 第一章非营利组织政府监管的理论分析 第一章非营利组织政府监管的理论分析 第一节非营利组织界定 一、非营利组织产生的背景 非营利组织的产生并非偶然，是有着深刻的政治、经济和社会背景的。非营 利组织的产生是由以下多种因素相互作用的结果。 ( 一) 市场失灵与政府失灵 由于市场自身固有的缺陷，自由资本主义下的资本垄断使公众了解到单纯的 依靠市场这只看不见的手来发展经济存在着重大的弊端。凯恩斯主义倡导政府干 预社会经济，作为为社会提供公共物品的政府在向社会提供公共物品时，由于政 府组织的效率低下等原因的影响下，并没有使资源配置达到最优，造成公众对政 府主导社会事务能力的怀疑，同样也使公众知道政府也不是万能的。为了有效地 弥补市场和政府失灵所留下的空白，需要有第三种力量来发挥作用。在这一背景 下，非营利组织兴起了。 ( - - ) 契约失灵 在某些领域，物品或服务的购买者并不一定是最终的消费者，而消费者由于 缺乏足够的、准确的信息，难以对物品和服务的质量作出评价。而对于提供这些 物品或服务的营利性企业来说，很可能会利用这种信息不对称来欺骗消费者。然 而对于不以营利为目的的非营利组织来说，它们并不会利用信息的不对称来欺骗 消费者。契约失灵说明了某些物品或服务也可以由非营利组织来提供。 ( 三) 社会因素 非营利组织的兴起还与复杂的社会因素息息相关，如政府对非营利组织的态 度、公民的参与程度、非营利组织的自治环境等。 ( 四) 信息技术的促进作用 现代通信技术的广泛应用，在一定程度上打破了非营利组织原有的分散性组 黑龙江大学硕士学位论文 i l li nm i l l 织体系。提高了非营利组织的生存能力，拓展了非营利组织的发展空间。 二、非营利组织界定的原则 ( 一) 国际化原则 我国非营利组织的产生虽然较早，但其发展与发达国家相比还是差距甚远。 西方国家对非营利组织的研究起源较早，产生了权威的研究理论。所以，对我国 非营利组织的界定应参照国际上通用的界定标准。 ( 二) 本土化原则 参照国际界定非营利组织的标准并不意味着是全盘西化的原则。国情的不同， 非营利组织产生的原因不同等因素，都决定了界定我国非营利组织要立足于我国 的基本国情和实际的发展状况。 ( 三) 现实性原则 我国非营利组织的理论研究水平和非营利组织的实际发展状况是界定非营利 组织的根本。应立足于实际来界定我国的非营利组织。 ( 四) 超前性原则 同国外的非营利组织类别划分明确相比，我国现今的某些组织，按照目前的 标准，严格意义上说还不具有正式的非营利性法律地位。但这些组织却发挥着非 营利组织相同的作用，所以我们应具有超前意识，对这类组织应进行相应的界定。 三、非营利组织概念 在非营利组织的概念产生之前，人们往往把社会组织一分为二，非公即私。 然而，学者们认为这种划分太过粗糙，忽略了很多存在于政府与私营部门之间的 社会组织。它们从事一些政府和私营部门“不愿做或做不好的事情 。因非营利组 织涉及的内容非常广泛，学者们从不同的角度分析，对这一类民间社会组织的描 述形成了诸多名称，例如：第三部门、非政府组织、慈善组织、免税组织、志愿 者组织、社会团体、独立部门、民间自愿组织、公民社会部门等。 目前，非营利组织所涵盖的社会组织相当庞杂，因此，对其下定义就异常困 第一章非营利组织政府监管的理论分析 难。国际上对非营利组织概念的界定主要是参照以下几个方面： 第一种是从发展战略上界定的。保尔罗默和罗伯特卢卡斯提倡的新增长 理论基础上形成的可持续发展战略认为，“仅仅依靠国家机制与政府组织和市场机 制与企业组织这两套社会发展的基本工具，是难以解决政府失灵和市场失灵问题 的”，因此难以保证人类社会的可持续发展。只有加入非政府组织与社会机制这 第三个社会工具，才能较好地解决政府失灵和市场失灵问题，实现人类社会的可持 续发展。“n g o 就是指既不是政府也不是企业的民间社会组织，是可用于人类发展 的第三种社会工具。 圆 第二种是从资金来源上界定的。联合国的国家收入统计系统就采用的这种定 义。这个收入统计系统认为非营利组织与其他社会组织的重要区别在于，非营利 组织收入的主要来源不是市场价格销售的商品和服务，而是来源于组织内部成员 所缴纳的会费和社会捐款。 第三种是从共同特征上界定的。阿索尼认为非营利组织的管理控制具有不存 在利润指标、税收与法律上享受优惠政策、通常都是服务性组织、对目标与战略 有大的制约、顾客不是主要的资金来源、员工大都是专业人员、责一权一利不是 十分明确、高级管理层构成较特殊、对资金管理的重要性认识不足等共同特征。 沃夫则认为凡是符合如下五个特征的组织一般就是非营利组织：其一是有服务大 众的宗旨；其二是有不以营利为目的的组织结构；其三是有一个不致令任何个人 利己营私的管理制度；其四是本身具有合法免税地位；其五是具有可提供捐赠人 减免税的合法地位。 第四种是从“结构一运作 上界定的。美国约翰一霍普金斯大学非营利组织 比较研究中心的着眼点在于组织的结构和运作的方式。凡具有组织性、民间性、 非营利性、自治性和志愿性这五个特征的就被视为非营利组织。 上述是西方学者从不同方面对非营利组织概念的阐释，我国非营利组织概念 的界定不能完全的照搬西方学者的观点，而是应考虑我国的具体国情，对我国存 赵黎青非政府组织与可持续发展【m 1 经济科学出版社，1 9 9 8 年第1 1 9 1 2 5 页 赵黎青非政府组织与可持续发展【m 】经济科学出版社，1 9 9 8 年第l1 9 1 2 5 页 1 1 黑龙江大学硕士学位论文 i ii _ 在的大量的不同于企业和政府的组织进行科学的界定。 借鉴国外学者的理论并且考虑我国的实际国情，笔者认为对我国的非营利组 织应界定为：介于政府与企业之间，具有正式的组织形式，不以营利为目的，从 事社会公益事业，实现服务社会、促进社会稳定与发展的社会公共部门。这样定 义我国非营利组织不一定十分严密，但鉴于我国正处于较快的社会转型发展时期， 许多非营利组织在其性质、形式和功能等方面也同样处于演变和形成之中。因此， 这样定义我国的非营利组织基本上是符合我国当前及今后一段时期的实际发展情 况的。如果严格定义我国的非营利组织，那就意味着有相当多的组织都被排除在 外，这对我国非营利组织的发展尤为不利。 四、非营利组织特征及作用 ( 一) 非营利组织的特征 1 非营利性 非营利性是非营利组织的首要属性，是区别于企业的根本属性。不以营利为 目的是非营利组织的宗旨，但并不意味着非营利组织不营利、不赚钱。非营利组 织为了保证组织的正常运转和长远的发展开展一定形式的经营性活动。然而，对 超出经营成本的剩余收入不被当做利润在成员中进行分配，而是用于自身的发展 和组织使命的实现。 2 非政府性 非政府性是非营利组织区别于政府部门的根本属性。非营利组织不是政府的 附属机构，而是非政府的社会组织。非营利组织的非政府性体现在：非营利组织 有独立自主的判断、决策的能力，是一种自治组织；非营利组织是白下而上的民 间组织，依靠的是广大民众和社会资源。 3 志愿性或公益性 非营利组织内在的驱动力是不以利润为动机的，而是以志愿性为根本的互助 主义。其志愿性或公益性体现在：志愿者的参与和社会的捐助是非营利组织的重 要社会资源；志愿者的参与是非营利组织志愿精神的直接表现，社会的捐助是志 第一章非营利组织政府监管的理论分析 i i r i l_! 愿精神的货币表现；非营利组织活动的社会公开性和透明性。非营利组织所使用 的是全社会的公共资源，提供的是社会公共物品，它的运作全过程都是向社会公 开的。 ( 二) 非营利组织的作用 非营利组织概念的提出增强了人们解决社会问题的信心，学者和公众开始寄 希望于非营利组织优势的发挥和政府一市场一社会三维立体结构所形成合作、优 势互补的良性运转。非营利组织的主要作用可以归纳为以下几点： 第一，非营利组织成为了推动经济发展，缓解就业压力的一股不可忽视的重 要经济力量。非营利组织弥补了政府在社会发展中的资金不足，并且，在政府和 企业无力或不愿出资的项目上发挥了巨大作用。同时，在就业压力加剧的当今社 会，非营利组织无疑是缓解就业压力，增加就业人数的一条重要的渠道。 第二，非营利组织提供了广泛的社会公共服务，满足了社会公众对公共物品 多元化的需求。根据调查的结果显示，在法国有近三成的儿童日护理和近一半的 居民护理是由非营利组织所提供的。非营利组织所提供的公共服务更多的是满足 社会公众的中位性的需求，并且多是以一种统一的规范的方式来提供，非营利组 织以其自身的灵活性可以提供满足社会成员特殊需求的公共物品。 第三，非营利组织在维护公民权利，制约政府权力，参与公共决策，推进民 主政治方面发挥了积极地作用。非营利组织参与公共事务的管理、分享和制约政 府权力自主管理组织，是推进政治民主化进程的重要力量。政府下放权力和收缩 职能范围、还权于社会，用法律规定政府和社会的行为边界，这是非营利组织发 展的必然要求，同时，又是民主政治的重要内容。许多非营利组织扮演了政府智 囊团的角色，为政府决策出谋划策，对政府决策产生了重要的影响，推动了政府 决策的民主化进程。 第四，非营利组织有利于形成自律性的社会秩序，维护社会稳定。与政府运 用强制性手段来维护社会秩序不同，非营利组织依靠的是社会的自律性来维持社 会秩序。非营利组织倡导自力更生，通过处理组织内部事务来协调个人、社会和 政府之间的关系，缓和各方面的冲突。同时，非营利组织也提倡积极地社会道德 1 3 黑龙江大学硕士学位论文 观念，形成社会群体认同的公共意识，对社会公众的行为提供自律性的约束，有 利于社会秩序的形成。 第五，非营利组织对社会资本的积累有重要贡献。社会资本这一概念是法国 社会学家皮埃尔布迪厄提出的。“普特南把它解释为能够通过推动协调的行动 来提高社会效率的信任、规范和网络。可以从三方面来理解：社会资本主要是主 观态度和价值观，它促使人们相互合作、信任、互惠、理解和同情；它主要体现 在与个人或组织有关的社会关系之中；社会资本是社会结构和社会关系的一种特 性，有助于推动社会行动和搞定事情。社会资本属于意识范畴，并在社会实践 中产生和发展的。非营利组织成为增加社会信任的重要基础。非营利组织通过提 供服务，增强了公民的参与，加速了社会资本的转化，从而规范了人们的行为， 为公共管理提供了有力的社会文化支撑。 社会转型时期，我国非营利组织的兴起不仅能够加速政府职能的转变，而且 能够重新配置社会资源、提高社会服务、倡导新型社会文明。在不远的将来，我 国非营利组织也将随着社会转型大的浪潮发挥更大的潜力和创造力，并且将会与 国际社会接轨。 第二节非营利组织政府监管的依据 一、监管与政府监管 “监管 一词源于英文的“r e g u l a t i o n ，是指为指导工作而制定的规章制度。 国内学者对r e g u l a t i o n g 还有“规制 和“管制”的译法。但相对于“规制”和“管 制 ，笔者更愿使用“监管 一词，因为相比之下它较之更柔和、更容易为大众所 接受。在政府行政体制改革走向深入的同时，“监管一词逐步为人们所认识。自 2 0 0 3 年以来，与之有关的事件相继出现：中央政府取消了一千多项行政审批机构 和环节，成立国家银行监督管理局；在国家药品监督管理局基础之上组建国家食 品药品监督管理局；新组建的国有资产监督管理局等等。 李惠斌，杨冬雪社会资本与社会发展i m i 社会科学文献出版社，2 0 0 0 年第l l - 1 2 页 1 4 第一章非营利组织政府监管的理论分析 i i 现代意义上的政府监管起源于1 9 世纪的美国。1 8 8 7 年，为解决铁路运费问题， 美国成立了洲际商业委员会，很多学者认为这标志着现代政府监管的起源。在学 术研究领域，针对政府监管可以从经济学、法学、政治学等多个角度进行探讨和 研究。但无论是从何种视角探讨政府监管，都有个共同的涵义，即政府运用公共 权力，通过制定一定的规章制度，对个人和组织的行为进行限制和调控。 二、非营利组织自身失灵与政府监管 非营利组织是与政府机构、市场机制相平行的一种制度安排。作为一种制度 安排，非营利组织不可避免存在其自身失灵的现象。非营利组织失灵( n o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n sf a i l u r e s ) 亦称非营利组织失败，它是指“非营利部门偏离所奉行的社 会公益宗旨，片面地以功利主义为取向的信念，其行为给消费者、社会、生态所 带来的负效应”。 由于利益的驱动、非营利组织自身活动经费的不足、道德失控和不科学的绩 效考核制度等因素，是造成非营利组织失灵的原因。非营利组织承担着社会公共 事业，为社会提供一定的服务，并且由于其自身存在失灵的现象，因此政府要对 其进行必要的监管。政府对非营利组织的监管是为了促进非营利组织的健康发展， 从而更好的为社会服务。 三、非营利组织政府监管的理论和现实依据 非营利组织成立、运行、成熟和发展，都离不开政府的有效监管。然而，政 府的监管也应该依照科学的规章制度。笔者从政府监管依据的理论和现实两方面 来进行探讨。 ( 一) 非营利组织政府监管的理论依据 1 基于公共责任理论的分析 “公共责任 的涵义，指公共责任的行为主体履行自身的职责，并且有义务 对自身履行职责的过程向公共责任的客体进行公开，并作出相应的解释和辩护。 陈晓春，赵晋湘非营利组织失灵与治理之探讨【j 】财经理论与实践，2 0 0 3 年第3 期 1 5 黑龙江大学硕士学位论文 与此相应，“公共责任的内容为：在行为实施之前，行为主体就明确自己所追求的 公共目标，表现为高度的责任感和义务感；在行为实施过程中，公共责任表现为 行为主体主动述职或自觉接受监督：行为主体自觉接受公众或民意机构的监督， 并向其汇报、解释、反映情况、说明原因、提供帐目等；在行为实施之后，公共 责任表现为对行为主体活动结果的评判，行为主体并对其不当行为进行撤消和修 改，对造成的损失进行赔偿 。把公共责任的涵义衍射到非营利组织中，意味着 非营利组织的公共责任，即非营利组织对自身的行为过程要向其利益相关者进行 公开，承担责任，接受监督。“公益机构公共责任有四个维度：财务责任、过程责 任、项目责任和优先设置方面的责任。” 非营利组织承担公共责任的必要性在于：首先，就权利与义务的关系而言， 非营利组织享受了政府和人民给予的权利，就应该履行相应的义务。具体来说， 政府通过法律的形式赋予了非营利组织的税收减免的政策，与之相对，法律也明 文规定了非营利组织从事社会公益事业的义务，这就意味着非营利组织有对社会 公众负责的必要性。 其次，公民社会的发展要求非营利组织承担公共责任。改革开放以来，伴随 着我国政治经济领域改革的不断深入，社会领域的改革也初露端倪。由于精力、 人员、成本等因素的制约，政府对社会公益事业往往力不从心，因而，公众就寄 希望于非营利组织。同时，非营利组织为了获得大众的支持，也不断地提升自身 的公益形象。非营利组织的整个活动的过程逐步地由封闭走向开放，自觉地接受 来自社会各界的监督。非营利组织对外部公共责任的思考与回应已成为必然。 最后，经济环境的变化要求非营利组织对社会给予更多的人文关怀，承担社 会责任。改革开放给中国的经济注入一支强心针，中国经济飞速发展。但近年来， 政府和公众关注经济高速发展的同时也关注了令人担忧达的我国的基尼系数。在 目前竞争激烈市场经济条件下，现实生活中，由于我国原有生产力、分配政策和 人口等因素造成的贫困地区和弱势群体，更加需要政府和社会的施以援助之手。 周志忍，陈庆云自律与它律嗍浙江人民出版社，1 9 9 9 年第1 8 页 孔繁斌从限制结社自由到监管公共责任一中国政府社团管制正当性及其制度改革川中国行政管理，2 0 0 5 年第2 期 第一章非营利组织政府监管的理论分析 ii iii 非营利组织分担了政府部门的公共性事务，本着为社会服务的宗旨，对贫困地区 和弱势群体给予关怀和帮助。 近年来，非营利组织在中国得到了较快的发展，非营利组织在公益事业中的 作用也越发明显，并逐步得到公众的认可。在非营利组织发挥积极作用的同时， 其负面事件也相继出现。因此，非营利组织的公共责任决定了其要想更好的发展 和壮大，必然要接受政府对其有效地监管。 2 基于委托代理理论的分析 “委托一代理理论是西方经济学中一个由契约理论发展而来的重要理论。委 托一代理理论认为，委托代理关系是一种契约关系。在这个契约中，委托人指定 或雇佣代理人为其提供服务，并授权代理人一定的决策权利，委托人根据代理人 的提供的服务支付其一定的报酬。委托人和代理人的目标是实现各自效益的最大 化。委托一代理理论有二个基本假设：一是委托人和代理人之间利益相互冲突。 委托人的收益取决于代理人的行为，而代理人的收益取决于委托人所支付的报酬。 因此，委托人和代理人各自的利益是不一致的，甚至是相互冲突的。由于利益冲 突的存在，代理人便利用委托人提供的资源和决策权谋取自身的利益，因而，代 理关系产生。所以，委托人和代理