（技术经济及管理专业论文）我国电信行业政府规制演进及其评价.pdf

摘要 电信产业是国家的基础设施产业，其健康、有序的发展关系到国民经济的稳 步发展和国民生活质量的提高。由于电信业具有网络外部性，规模经济与成本劣 加等自然垄断行业的技术、经济特征，要保证电信业的健康发展，改善通信服务 水平，提高电信投资效率，避免重复投资与过量投资导致的资源浪费，提高社会 经济运行效率，保护消费者利益，增进社会福利，实现电信服务的区域公平，就 有必要对电信业进行适度的政府管制。 到如今，我国电信管制已有几十年的发展历史，对其发展演变进行科学地分 析，管制效果进行合理评价是我们找出现阶段我国电信管制存在的不足与完善我 国电信管制体系的重要参照，是衡量我国电信管制水平的重要指标。 本文首先介绍了自然垄断行业的政府管制的兴起与发展，在分析电信产业技 术经济特征的基础上，指出电信管制的必要性；回顾我国电信管制的演变历程， 将我国电信管制的发展历史划分为1 9 8 0 年以前的严格规制阶段，1 9 8 0 - - 1 9 9 3 年的 放松规制时期，1 9 9 3 1 9 9 8 年的放松进入限制，1 9 9 8 年以后的规制改革的深化阶 段四个阶段；对每个时期的市场结构，管制机构设置，管制法律依据及管理内容 进行了简要介绍，从而对我国电信管制的现状进行了描述：结合国内已有的研究 成果，指出我国现阶段电信管制存在的主要问题；针对我国电信管制的现状，参 照国内外研究研究成果，对电信业的进入管制，互联互通管制，价格管制和普遍 服务管制进行了深入分析，重申各项管制政策的意义，阐述各项管制的实现方式， 核算各项管制政策的成本与收益；通过建立博弈模型，或在成本效益的经济学立 场，分析各项管制政策取得的成效，指出了主要存在的问题及改革的方向，从而 给出了具体的，实践性较强的改革建议。 在对各项管制政策进行分析之后，站在宏观的立场，根据有效竞争标准构建 电信管制的综合效果评价指标体系，检验电信管制对我国电信市场发展水平的影 响，着重考察了1 9 9 8 年电信管制改革以来，我国电信管制对电信产业的宏观运行 及电信企业的微观运营所带来的影响。分析结果表明：我国电信管制尚未形成一 个完整的、权威的法规体系，电信管制政策缺乏足够的透明度，这在某种程度上 严重制约了电信产业的发展；由于其缺乏相对的独立性和有效的专业性，因此我 国电信产业管制机构的效率较差；我国的电信管制促进了我国电信业的发展与成 熟。电信管制对我国电信产业的运行效率产生了重要影响，提高了我国电信企业 的经营效率。电信管制加强了电信普遍服务建设力度，加快了农业、农村发展， 实现了电信行业的健康快速发展，使得电信业务增长与经济发展保持紧密相关关 系，电信业务增长对经济增长的贡献连年增加，保障了电信行业的健康发展。 关键词：电信管制；效果评价；演进机制；博弈 a b s t r a c t a st h et e l e c o mi n d u s t r yi st h ei n f r a s t r u c t u r e ，i t sh e a l t ha n do r d e r l yd e v e l o p m e n t w o r ku p o nt h es t e a d i n e s so fe c o n o m i cg r o w t ha n di m p r o v e m e n to ft h en a t i o n a l l i f e q u a l i t y b e c a u s eo ft h en e t w o r ke x t e r n a l i t i e s 、s c a l ee c o n o m i e sa n dc o s ts u b a d d i t i v i t yo f t h et e l e c o m i n d u s t r y , i t sn e c e s s a r yt or e g u l a t eo nt h et e l e c o mi n d u s t r yt og u a r a n t e et h e h e a l t hd e v e l o p m e n to ft h et e l e c o mi n d u s t r y , t oi m p r o v et h eq u a l i t yo ft h et e l e c o m s e r v i c e ，t oi m p r o v et h et e l e c o mi n v e s t m e n te f f i c i e n c y , t oa v o i du n n e c e s s a r yi n v e s t m e n t t h a tl e a dt ot h ew a s t eo fr e s o u r c e s ，t oi m p r o v et h es o c i o e c o n o m i ce f f i c i e n c y , t op r o t e c t t h ei n t e r e s t so ft e l e c o mc o n s u m e r s ，t op r o m o t es o c i a l w e l f a r e 。t oa c h i e v eu n i v e r s a l s e r v i c e u pt on o w , t h er e g u l a t i o no nt e l e c o mi n d u s t r yh a sh a dh i s t o r yf o rd e c a d e s ，i no r d e r t of i n dt h eq u e s t i o n s ，t oi m p r o v et h er e g u l a t i o nm e a s u r ea n dt ow e i g h t h ee f f e c t so ft h e r e g u l a t i o no nt e l e c o mi n d u s t r y , i t sn e c e s s a r yt oe v a l u a t et h ee f f e c t so ft h e r e g u l a t i o no n t e l e c o mi n d u s t r yr e a s o n a b l ya n dt oa n a l y z et h ep r o c e s so fe v o l u t i o no ft h er e g u l a t i o no n t e l e c o mi n d u s t r ys c i e n t i f i c a l l y t h i sp a p e ri n t r o d u c e dt h en a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r y , t h er i s ea n d d e v e l o p m e n to f t h eg o v e m m e n tr e g u l a t i o nf i r s t l y , t h e ns h o wt h en e c e s s i t yo fr e g u l a t i o no nt e l e c o m i n d u s t r ya f t e ra n a l y z et h ee c o n o m i ca n dt e c h n i c a lf e a t u r e ；r e c a l l i n gt h ee v o l u t i o no ft h e r e g u l a t i o no nt h et e l e c o mi n d u s t r yi nc h i n a , w ed i v i d e dt h eh i s t o r yi n t o4 p h a s e ：t h e s t r i c tr e g u l a t i o nu n d e rp l a n n e de c o n o m i e sb e f o r e19 8 0 ，t h ed e r e g u l a t i o nf r o m19 8 0t o 19 9 3 ，t h er e l a xo ne n t r yr e s t r i c t i o nf r o m19 9 3t o19 9 8a n dt h er e f o r md e e p e n i n ga f t e r 19 9 8 a n dw eg a v ea d e s c r i p t i o nt ot h es t a t u sq u oo ft h er e g u l a t i o no nt e l e c o mi n d u s t r y a f t e ri n t r o d u c e dt h er e g u l a t o r ya g e n c ys e ta n dt h em a r k e ts i t u a t i o no f e a c hp h a s e t h e n w ef i n dt h eq u e s t i o n so ft h ep r e s e n tr e g u l a t i o ni nt h el i g h to f t h er e s e a r c h e sa th o m e i n t h en e t ，w ea n a l y z ed e e p l yt h ee n t r yr e g u l a t i o n ，n e t w o r ki n t e r a c t i o nr e g u l a t i o n ，p r i c e r e g u l a t i o na n du n i v e r s a ls e r v i c er e g u l a t i o no nt e l e c o mi n d u s t r y , p o i n t e do u tt h e n e c e s s i t i e so fe a c hr e g u l a t i o np o l i c ya n dm e a s u r et h ec o s t sa n db e n e f i t so fe a c h r e g u l a t i o np o l i c y , b a s e do nt h ec o r r e l a t e dr e s e a r c h e sa th o m ea n da b r o a d ，a i m i n ga tt h e s o l u t i o no ft h eq u e s t i o n so ft h ep r e s e n tr e g u l a t i o no nt e l e c o mi n d u s t r y f i n a l l yw e a n a l y z et h ei m p a c tt h er e g u l a t i o nw o r ku p o nt h et e l e c o mi n d u s t r yt h r o u g hg a m em o d e l o rt h ec o s t sa n db e n e f i t ss t a n c e ，a n dp o i n t e dt h em a i np r o b l e ma n dt h ed i r e c t i o no f t h e r e f o r m a t i o no f t h e r e g u l a t i o no nt e l e c o mi n d u s t r y , g a v et h es p e c i f i c 、p r a c t i c a lp r o p o s a l a f t e ra n a l y z e de a c hr e g u l a t i o np o l i c y , w ee v a l u a t e dt h ee f f e c t so ft h e r e g u l a t i o no n t e l e c o mi n d u s t r y , p a y i n gm o r ea t t e n t i o nt ot h ei m p a c tt h a tt h er e g u l a t i o nw o r ku p o nt h e m a c r o o p e r a t i n ge f f i c i e n c yo ft h et e l e c o mi n d u s t r ya n dm i c r op r o d u c t i v i t yo ft h e t e l e c o me n t e r p r i s ef r o mt h er e f o r m a t i o no ft h er e g u l a t i o no nt e l e c o mi n d u s t r y , b y e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mf o re f f e c t so fr e g u l a t i o na c c o r d i n gw i t hc o m p e t i t i v e - a b l et h e o r y s t a n dam a c r op o s i t i o n t h er e s u l t ss h o w e dt h a t ：t h e r ew a s h tac o m p l e t ea n d a u t h o r i t a t i v es y s t e mo fr e g u l a t i o nl a w , a n da d e q u a t et r a n s p a r e n c yo fr e g u l a t o r yp o l i c y w h i c hs e r i o u s l yh a m p e r e dt h ed e v e l o p m e n to ft h et e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r yt os o m e e x t e n t b e c a u s eo ft h el a c ko fi n d e p e n d e n c ea n de f f e c t i v e n e s s ，t h er e g u l a t o ra g e n c y w o r k e da tav e r yl o we f f i c i e n c y , a l t h o u g ht h er e g u l a t i o no nt e l e c o mi n d u s t r yp r o m o t e d t h ed e v e l o p m e n ta n dm a t u r a t i o no ft e l e c o mi n d u s t r y t h er e g u l a t i o no nt e l e c o mi n d u s t r y i m p a c to nt h eo p e r a t i n ge f f i c i e n c yo ft h et e l e c o mi n d u s t r y , a n di n c r e a s e dt h eo p e r a t i o n a l p r o d u c t i v i t yo ft h et e l e c o me n t e r p r i s e s t h er e g u l a t i o no nt e l e c o mi m p r o v e dt h e u n i v e r s a ls e r v i c el e v e l ，s p e e d e du pt h ea g r i c u l t u r a la n dr u r a l d e v e l o p m e n t t h e r e g u l a t i o no nt e l e c o ma l s om a d et h et e l e c o mb u s i n e s sa n de c o n o m i cg r o w t hh e a l t h ya n d r a p i d ，c l o s et h ei n t e r a c t i o nb e t w e e n t e l e c o mb u s i n e s sa n de c o n o m i cg r o w t h ，s e c u r i t yt h e h e a l t h ya n ds t e a d yd e v e l o p m e n to ft h et e l e c o mi n d u s t r y k e yw o r d s ：r e g u l a t i o no nt e l e c o mi n d u s t r y ；e v a l u a t i o no fe f f e c t s ；m e c h a n i s mo fe v o l u t i o n ；g a m e 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他入已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意 签名日期：趁：2 2 ：可， 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名 k 导师签名：日期： 1 导论 1 导论 1 1 自然垄断行业政府规制的兴起与发展 政府规制一般是指具有法律地位的、相对独立的政府规制者，依照一定的法 规对被规制者所采取的一系列行政管理与监督行为。政府规制的精确概念是一个 正在发展中的概念，不同学者，不同机构对其定义也不尽相同：d a n i e lf s p u l b e r 认为，政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消 费者供需决策的一般规则或特殊行为；植草益在微观规制经济学中对政府规 制的定义是：社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为 。规制 的起源和发展，在世界各国因不同的经济发展水平与政治体制，文化基础等国情 的不同而有所不同，但起产生与发展村在一些共同的特征，这保证了我们可以通 过对发达国家的政府规制进行研究来指导我国政府规制政策的制定与实施。 1 1 1自然垄断行业政府规制的原因 政府对某个产业规制有多方面的原因，包括外部性，企业倒闭的危害性，自 然垄断( 规模经济和范围经济) ，巨额沉没成本的投资风险，产品质量非对称信息 等等，其中自然垄断产业的规制问题对国民经济运行和福利水平都有重要的影响。 经济学将垄断分为三种形式，一是自然垄断；二是市场垄断即经济垄断；三 是行政垄断，也就是用权利垄断资源。自然垄断是指由于规模经济，范围经济， 成本劣加性，市场供求的动态关系等自然经济因素导致的，在某一行业内，由一 家企业垄断经营比由两家或两家以上的企业提供社会所需要的产品或服务更有效 率的这样一种市场结构。传统理论认为，如果没有政府规制自然垄断企业将按边 际成本等于边际收益的垄断定价原则以最大化企业利润从而导致产量的减少，降 低社会福利( h a r b e r g e r , 1 9 5 4 ) ；如果政府规制的监督机制不完善，垄断企业用于争 取垄断利润的的寻租行为将造成社会资源的浪费( t u l l o c k ，1 9 6 7 ) ；垄断企业由于缺 乏竞争压力而造成垄断企业比完全竞争企业平均成本高的“x 非效率” ( l e i b e n s t e i n ，1 9 6 6 ) ；垄断行业的高垄断利润必然吸引新企业的进入，但对于自然 垄断产业而言，为保证社会生产的效率，既定的市场容量只能由一家最优规模的 垄断企业存在，且一般来说，自然垄断产业由于资产专用性，巨额固定资产投资 等原因，企业退出必然带来巨大的沉没成本，新企业的自由进入必然导致资源的 浪费；在消费者缺乏信息的结构性竞争市场上，消费者难以了解产品和服务的详 细信息，这样，就会带来一系列因信息不对称而带来的问题；垄断企业由于具有 丹尼尔f 史普博：规制与市场，上海三联书店，卜海人民 f 版社1 9 9 9 年中文版，第4 5 页。 植荦益：微观规制经济学，中国发展i l j 版社1 9 9 2 年中文版，第l _ 2 页。 俞雷自然垄断产业规制的理论探讨黄继中主编自然垄断j 规制：理论和经验第3 5 4 l 页。 1 我国电信行业政府规制演进及其评价 较强的市场势力而阻止其他企业的进入，损害消费者利益，从而造成社会收入分 配的不公平，所以从促进社会福利和稳定社会环境的角度出发，要求政府对自然 垄断产业进行规制。 1 1 2 自然垄断行业政府规制的内容 政府规制分为经济性规制和社会性规制两大类，经济性规制是指在自然垄断 和存在信息偏在的领域，主要是为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公 平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、 价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。经济性规制的 主要内容包括：1 、价格规制。价格规制是各国政府实旌经济规制最重要、最直接 的手段，是针对自然垄断产业当中的规模经济导致了平均成本大于边际成本，政 府在自然垄断企业的利润与社会福利间权衡，在一定时期内对特定产业实施对价 格水平或方式的规定与控制，包括价格上限规制和价格下限规制，它对于社会资 源在各行业中的配置流向有着重要和直接的影响。2 、进入和退出市场规制。如上 所述，自然垄断产业具有较强的规模经济和范围经济，政府为了获得产业的规模 经济或范围经济，从而提高社会福利水平，只允许特定的二个或极少数的几家企 业存在，通过直接或间接的手段，对新企业的进入实行严格控制，避免新企业的 过度进入：同时，为了保证稳定的供给，政府还限制企业任意退出。政府进行进 入规制的目的是避免无效率的资源配置带来的资源损失，所以，当市场机会成熟 时，换句话说，当市场上能承载更多家企业时，政府还是允许新企业的进入的。 进入规制的主要手段包括特别许可，注册制度和申报审批制度。特别许可是指政 府通过颁发许可证，特别的许可文件等形式，对企业在有关法律上( 如反垄断法) 被禁止的行为予以解除；注册制度是指政府对申请进入有关产业的企业，实行注 册登记制度，企业必须具备规定条件，经政府有关部门认可，履行注册登记手续， 方可在该产业从事生产经营活动，目的是将企业纳入依法经营，接受政府监管的 范围；申报审批制度是指企业在进入某些特定的产业之前必须向政府提出申报并 履行特殊的报批手续，经政府有关部门批准方可进入并开展经营活动。3 、投资规 制。在自然垄断行业中，政府为了防止因为过量投资或缺量投资造成的价格剧烈 震荡，资源浪费或有效供给不足，对有关产业的投资规模进行直接控制。一方面， 政府对企业的投资规模进行限制，包括单个企业的最低和最高固定资产投资规模， 防止投资过多或过少，保证投资的效率；另一方面，政府要制定产业投资规模限 额，对整个产业的投资规模进行限制，防止企业间的重复投资和过度竞争，保证 投资的效益。4 、质量规制。信息失灵是生产者或消费者不具备达成帕雷托效率状 植草益：微观规制经济学，中国发展出版社1 9 9 2 年中文版，第2 7 页。 2 1 导论 态所需的完全信息条件，包括信息不充分和信息不对称两种性质截然不同的情况， 这两种情况都是市场失灵的一种表现形式。信息不对称必然带来信息弱势方的利 益损失，另外，由于政府的进入规制及自然垄断的天然垄断特征，使得自然垄断 行业有竞争不足的风险。质量规制就是政府为了防止自然垄断行业中竞争不足或 者信息不对称造成企业产品和服务质量下降，并督促企业建立有关产品和服务的 质量标准和不同的质量档次体系，保护消费者的合法权益。许多产品或服务的质 量具有综合性，并不容易简单的定义和直观认定，因此，在一些被规制产业中， 往往把质量和价格相联系，即在价格规制中包含质量规制，如果被规制企业没有 达到质量标准，或者消费者对质量的投诉太多，政府规制者就要降低规制价格水 平。5 、普遍服务。普遍服务的概念是a t & t 总裁西尔多维勒于1 9 0 7 年首次提出 的，主要是指让每一个市场参与者都公平地承担普遍服务义务，使每个消费者都 能便利地以承担的起的价格享受服务。 1 1 3 政府规制的发展演变 随着经济形势的变化与发展，政府规制的内容、对象范围、与具体的手段都 在不断的发生变化。事实上，政府规制正沿着“规制一放松规制一规制改革”的道路 不断的发展变化。政府规制的发生的变化是多种多样的，其中包括：在不适合保 留规制的领域里放松规制；在政府规制保留的领域里，引入“激励性规制”以提高企 业的内部效率；社会性规制的出现及主张对社会对社会性规制应尽量采用较少的 限制或减轻企业负担的干预方法的规制改革；新的规制的出现等。 以美、英国为代表的西方国家在近百年的规制实践中大体上都经历了规制一 放松规制一规制改革三个阶段。 1 、规制兴起。1 9 世纪末，正是美国市场经济发展呈现巨大变革的时期，在这 个时期中，市场的自然垄断产业逐渐形成，公共产品和公共服务也逐渐受到了人 们的关注。以谢尔曼法、克莱顿法和联邦贸易委员会法等相关反托拉 斯法为背景，最高法院对经济规制下了更广泛的定义，认为即使在竞争性产业中， 政府有权利采取任何政策，以使产业符合公共利益，这就为规制彻底扫除了法律 上的壁垒。 此后，19 2 9 - - 19 3 3 年的大危机使政府进一步加强了政府规制，19 3 3 一l9 4 0 年 间联邦规制权利获得了极大的增加。大危机也让人们从自由注意转而支持国家干 预主义。凯恩斯于1 9 3 6 年发表就业、利息和货币通论，运用宏观动态分析方法， 比较系统地形成了以“国有化”、“福利国家”和“市场经济”为主要内容的“混合经济” 理论，为国家干预经济的合理性提供了一整套理论证明。这一时期美、英等国家 。刘颖悟：三f i 】9 融合与政府规制，中国经济h 版社，第1 0 7 一1 1 0 页。 3 我国电信行业政府规制演进及其评价 奉行国家干预主义，对经济进行广泛的规制，至l j 2 0 世纪7 0 年代联邦规制的范围几 乎涵盖了美国所有的产业部门，以公平公正为目标的资本回报率规制和完全成本 补偿方式也在实践中得到了确立和实施。 2 、放松规制。2 0 世纪7 0 年代末，西方国家出现的“滞胀”令主张国家干预的凯 恩斯学派经济学家陷入了两难的境地，人们开始转向自由主义，许多规制理论学 家提出放松规制的主张和建议，加上政府规制的一些弊端也逐渐暴露出来，因此 各国政府陆续开始放松规制，私有化是这一时期政府规制改革的主要特点。政府 通过私有话缩小公共部门的范围、作用和规模，改变被规制企业的所有权关系， 改变了企业的组织结构和激励结构，促使被规制企业提高效率，追求盈利目标。 迫使公共部门进行新的结构重组，促使其与私有部门展开竞争，提高效率。“放松 规制”最先开始于美国，随后英国、日本也陆续放松规制。 西方国家放松规制降低了自然垄断行业的收费水平、收费体系多样化、服务 多样化、企业提高了效率和活力、削减了行政费用、减轻了国民负担、扩大了消 费和投资等。但同时也存在一些问题：首先，“放松规制”只是对过去产生问题的回 应，没有着眼未来；其次，“放松规制”只关注审视规制多造成的后果，而没有关注 如何进行规制等更广阔的系统问题；再次，“放松规制”遇到很强的政治阻力，因此 “放松规制”仍然具有相当大的局限性。 3 、改革规制。从2 0 世纪7 0 年代开始，西方国家陆续放松对自然垄断行业的规 制，但是放松规制、引进竞争并不能解决该行业存在的所有低效率问题，而且市 场竞争也不足以约束企业的垄断行为。另外，某些产业多固有的技术、经济特征， 使其无论如何引入竞争，仍具有自然垄断的性质。而市场范围的扩大、分工深度 的提高和交易活动的高度复杂化也提高了政府规制的难度。在这种情况下，人们 开始对传统规制理论及其规制方式进行反思，寻找新的更有效率的规制方式。政 府规制者逐渐意识到，如果对自然垄断产业的规制不可避免，则规制应该是更好 的规制，单纯减少规制的数量并不是政府规制改革的最终目标，改进传统的规制 方式、提高规制的质量才是政府规制改革的主要任务。因此，进入2 0 世纪9 0 年代 以后，各国的规制逐渐从“放松规制”向“改革规制”发展，1 9 9 5 年欧盟主席将“放松 规制”和“改革规制所追求的目标分别概括为“更少的规制，但更好的规制”。“改革 规制”的努力不是追求减少规制，而是寻求如何进行更加有效率、更加有弹性、更 加有成效的规制，同时探索更好的非规制手段，“改革规制”更着眼未来而且关注如 何进行规制。 这一时期政府规制的主要特点是：( 1 ) 政府规制从对市场行为的规制转向对 市场规则的规制，规制的目的不再是以政府代替市场，而是通过创造实现市场可 竞争型的条件促进市场有效竞争。( 2 ) 从传统规制方式向通过激励措施消除非效 4 1 导论 率的激励性规制转变，竞争和规制逐渐相容；激励性规制方式如价格上限规制、 区域间竞争、特许权投标、社会契约制度被广泛采用，以改变自然垄断产业的低 效率，在新的竞争框架中实现竞争。其中价格上限规制是应用较为广泛的一种方 式。( 3 ) 社会性规制越来越受到重视，生活水平的提高使得消费者对生活舒适性 的要求越来越高i 许多国家在环境、公众健康和安全方面的社会性规制不断加强。 “改革规制”明显地改变了市场结构和价格结构，提高了受规制产业的竞争力和 效率，降低了价格和成本，促进了经济的发展。但由于这一时期政府注意力集中 于规制工具的应用，而忽视了一些更为急迫的问题，例如：多项规制措施的总体 成本，规制规则的复杂性、可靠性与协调性，立法的明确性、整体性、可稽查性 与开放性等问题。这些问题的产生缘自作为一个整体的规制体系的运作与发展， 而非来自单项孤立的规制规则。随着政府规制的发展，各国将会越来越关注政府 规制体系的运作，注重提高规制体系的运作效率。 1 2 电信业的政府规制 1 2 1 电信业的定义 1 9 9 6 年美国通信法定义，“电信”是指在用户制定的地点间( b e t w e e no ra m o n g p o n t s ) 传输经用户选择的信息，且不改变所发送或接受信息的内容和形式。2 0 0 0 年9 月2 5 日公布实施的中华人民共和国电信条例采用了广为世界各国电信立法 接受的国际电信联盟( i t u ) 对电信的定义，按照这一定义，“电信”指利用有线、 无线的电磁系统或者光电系统，传送、发射或者接收语音、文字、数据、图像以 及其他任何形式信息的活动。 传统的电信业是指基本电信，包括公众电信传送服务和公众电信传送网。w t o 服务贸易总协定( g a t s ) 中，对基本电信有明确界定。公众电信传送服务是指一 个成员国明确要求或实际要求向公众提供的任何电信传送服务。这种服务一般是 指电报、电话、用户电报以及数据传输，他们在两点或多点之间传送用户提供的 信息，并在用户信息格式和内容上没有任何端到端的改变；公众电信传送网是指 在规定的网络终结点之间提供电信的公众电信基础设施。 现代的电信业包括电信、电信服务和信息服务。按照1 9 9 6 年2 月8 日美国新颁 布的通信法对的定义：电信服务是指直接向公众或不同类型用户有偿提供可用的 电信，而不管使用什么样的通信设施；信息服务指的是经由电信运营者的设施容 量，产生、获取、存储、处理、检索使用可用的信息( 含电子出版) ，但不包括使 用任何设施容量进行电信系统的控制和运行，或进行电信业务的管理。 我们这里要研究的是具有较强自然垄断属性的基础电信也即传统电信业定义 的范围。 我国电信行业政府规制演进及其评价 1 2 2电信业经济特性分析 1 、网络外部性分析 由于电信网自身的系统性和电信网内个用户之间的互补性，电信网存在较强 的外部性。网络的外部性又叫做网络效应或需求方规模经济，它是指用户连接到 一个网络的价值取决于连接到该网络的其他用户的数量。按照梅特卡夫定律 ( m e t c a l f l a w ) ：网络的价值与网络用户数的平方成正比，假设网络的用户数为 n ，则网络的价值为n ( n 1 ) 。网络外部性的存在使得在某个行业由一家企业垄断生产 是有效率的，甚至是在竞争的市场上出现强烈的“马太效应”而导致极端的“赢家通 吃”的现象。在电信网中，人们不难发现网络的价值会随着网络用户数的增加而增 加，并且网络用户所得到的价值可以分为自由价值和协同价值两部分。自由价值 是指在没有别的用户的情况下，产品本身的价值。对于电话网来说，如果只有一 个电话用户时，电话本身的价值将是0 ，因为用户没有办法通过它实现与他人通话 的功能。协同价值是指当新的用户加入时，老的用户从中获得的新价值，新的价 值表现在两个方面，一是交互对象( 与之实现通话的人) 的增加，一是更多的人 一起分担固定成本带来的收益。网络的外部性有正负之分，上面分析的是网络的 正外部性，网络的负外部性是指当电信网的用户增多时，电路的拥塞繁忙带来顾 客感知服务质量的降低。 2 、规模经济分析 从成本角度看，电信业表现为极高的固定成本和较低的边际成本。假设企业 的固定成本为f c ，平均可变成本为a v c 产量为q ，那么 总成本 t c = f c + a v c o ( 1 - 1 ) 平均成本 a c = 爿比+ f c q ( 1 2 ) 由上式看出，随着产量q 的增加，平均成本a c 在一定范围内下降。即在一定 范围内，单位产品分担的固定成本随生产规模的逐步扩大而缩小，假如平均可变 成本不变，产量的增加会使平均成本越来越接近边际成本。由于电信业的边际成 本小到接近于0 ，所以其规模效应非常的明显。 3 、进退壁垒分析 由于电信业固定资产投资额巨大，资产专用性强，所以投资电信如果失败， 将带来极高的沉淀成本；规模经济的存在，在位企业可以因规模较大而取得城优 势，另外，由于电信顾客较高的转换成本而带来的顾客惯性，使得新进企业相对 缺乏竞争力，这也是很多国家使用不对称规制的一个重要原因。 6 1 导论 4 、成本劣加性分析 在单一产品情况下，成本劣加性是指由家企业提供市场上所需要的多或所 有产量的成本，小于由几家企业分别提供的成本之和，用数学式表示为 j lj l c ( g ，) c ，( g ，) ( 1 - 3 ) f 1i = 1 对于电信网来说，任意两部电话机之间的通话都需要沿途相应的设备统一操 作才能完成通话的目的，所以，如果要求信息传递的地域较大，则需要有一个覆 盖全域的网络。如果在一个地域里的电信基础服务由几家运营商提供，则消费者 要实现全域通信，必然要求域内多家网络的互联，但由于各运营商的自利追逐， 任何连接都会产生成本，并且不能保证服务质量。所以域内基础电信服务由一个 运营商提供的成本将小于由多家运营商提供的成本之和。成本劣加性的存在，使 得电信垄断似乎是有效率的，除非市场需求扩大到足以容纳两家以上的网络存在。 5 、自然垄断分析 传统上是从规模经济的角度定义“自然垄断的”，c l a r k s o n 和m i l l e r 等经济学家 认为自然垄断的基本特征就是生产函数呈规模收益递增状态，一家企业大规模生 产，比几家较小规模的企业同时生产更加有效；b a u m o l 和s h a r k e y 等学者则认为， 自然垄断最基本的特征是应该是成本劣加性 。植草益对自然垄断的定义是：自然 垄断是指由于存在着资源稀缺性和规模经济、范畴经济，使提供单一产品和服务 的企业或联合起来提供多数产品和服务的企业形成一家公司或极少数企业的概率 很高。这种由于技术或特别的经济理由而成立的垄断或寡头垄断称为“自然垄断” 或“自然寡头垄断”。 结合前面关于电信行业基本经济特征的分析，我们知道，电信业是典型的自 然垄断行业。按照王俊豪的分析，电信业是一个技术复杂，提供多种产品或服务 的自然垄断行业 。 6 、罗姆定律 美国电信经济学家罗姆发现，自1 9 4 5 年后，美国电信的边际成本逐步上升， 这与一般认为的电信网具有较强规模经济的特征不一致。罗姆的解释是：高密度 经济地区的用户首先加入电信网，后入户的是低密度经济地区的用户，因而后入 户的平均成本高于先入户的平均成本。按照罗姆的分析，如果政府对普遍服务提 出过高的要求，由于低密度经济地区的用户不能负担较高的费用，如果电信运营 。c l a r k s o n ，k wa n dm i l l e r , r l ( 19 8 2 ) i n d u s t r i a lo r g a n i z a t i o n ：t h e o r y , e v i d e n c e ，a n dp u b l i cp o l i c y , m c g r a w h i l lb o o kc o m p a n y 。王廷惠，产业技术进步、需求扩展与自然垄断边界变化，自然垄断与规制：理论和经验，经济科学出版社， 第6 4 页。 王俊豪：政府规制经济学导轮，商务印书馆，2 0 0 4 年第1 8 2 一1 8 8 页。 7 我国电信行业政府规制演进及其评价 商又不能获得政府的补贴，那么，电信运营商只能向高收入的大客户收取较高的 费用来维持，结果是大客户退出公网，要求建立专网，出现了公网随发展而分化 的“公网悲剧”。 1 2 3 电信规制的必要性分析 i 、市场准入规制的必要性 对一般的企业来说，随着产量的增加，大部分产品的生产成本下降后上升。 但是，像电信产业这样的自然垄断行业的平均成本持续下降，在一定范围内一直 不上升，这意味着生产越多，平均成本越低，由前面对电信业的成本次可加性分 析我们显然可以得出：如果让基础电信服务全部交给一个基础运营商来生产，按 照传统经济理论，从全社会的利益出发，为避免竞争导致的资源浪费，需要政府 出面，对市场的进入进行规制。 竞争性市场可以实现资源的帕累托有效配置，社会福利达到最大，而垄断却 会导致低效，这种低效包括生产和分配低效。因此，一个企业独占市场虽然充分 发挥了规模经济，但也会在一定情况下导致低效，而竞争虽然会牺牲部分规模经 济，但一定条件下也会带来高效；当市场需求超过规模经济或成本劣加性的阈值 时，新企业的进入不但不会损害规模经济，并且能在电信行业引入竞争从而提高 行业效率；另外，从长期来看，经济效率标准分为动态效率和静态效率，静态效 率代表当前企业和产业生产的最低成本，动态( 创新) 效率反映了需求创造和创 新。从长期来看，垄断必然带来创新的不足和信息不对称，从而损害长期效率， 所以，政府应衡量垄断带来的规模经济和竞争带来的创新效率，判断是否应该由 一家企业垄断基础电信服务。从第二部分的分析我们知道，新进企业由于较高的 进退壁垒，往往被在位企业扼杀于摇篮之中，这就需要政府对新企业的进入提供 扶持。 2 、价格规制的必要性分析 经济学的分析告诉我们，当电信企业按边际成本定价时，社会福利达到最大。 在强自然垄断下，如果按边际成本定价，由于企业更高的平均成本而导致亏损； 如果政府放任企业自主定价，则企业为了自身利益最大化，又会以牺牲消费者利 益为代价制定垄断价格攫取垄断利润，所以，传统理论认为，电信行业由于其规 模经济的存在，自由竞争可能造成低效率，同时，如果按照边际成本定价，又使 企业亏损。因而，为兼顾效率和社会福利，某种程度的价格规制是必要的。 一般认为政府价格规制的目标有三个：防止垄断企业通过制定垄断价格， 把部分消费者剩余转变为生产者剩余，以保护消费者利益和促进社会分配的公 平和效率；通过价格规制，建立一种激励机制，刺激企业提高生产效率；保 8 1 导论 证企业具有一定的自我积累和大规模投资的能力，保持发展潜力。 3 、互联互通规制的必要性分析 随着电信业的迅猛发展，互联互通成为政府、企业以及用户日益关注的问题。 互联是指不同电信经营者的电信网之间的物理连接互通是指不同电信经营者之间 业务的互通。根据国际电信联盟( i t u ) 的定义，互联互通就是电信业务经营者使他 们的设备、网络、业务连接起来，使用户能够呼叫其他电信业务经营者的用户， 使用其他电信业务经营者的业务。 由于电信业具有全程全网的特点，互联互通既是运营商之间合作与竞争及整 个行业持续发展的重要保证，也是保证电信市场合理竞争的基本条件。有效的网 间互联，对于用户和经营者尤其是新进人的经营者来说，都是至关重要和必不可 少的。 首先，互联互通有助于开展市场竞争。新运营商用户数量和网络规模均较小， 如果不与在位运营商互联互通，就可能使新运营商难以吸引新用户，从而进入恶 性循环，最后会被迫退出市场。政府要想鼓励市场竞争，就必须要推进互联互通。 其次，互联互通可以提升互联网络的自身价值。按照m e t e a l f e 定律，网络的 价值与其所连通的用户数的平方成正比。假设a 网络的用户数为m ，b 网络的用 户数为n ，互联互通之前两个网络的价值分别为： u a2 聊(m-1)(1-4) u b = n ( n 1 ) 互联互通之后的网络价值为： u 硼( m - 1 ) + 2 嬲( 1 - 5 ) u ；= n ( n 1 ) + 2 m n 最后，互连互通也是普遍服务的必然要求。 从行业角度看，互联互通是电信市场公平竞争的基础也是新兴运营商进人市 场的先决条件，既关系到电信网络能否充分发挥整体效能，又与电信企业