（交通运输工程专业论文）四川公路养护体制改革研究.pdf

西南交通大学工程硕士研究生学位论文 第l 页 摘要 随着我国社会主义市场经济的迅速发展，我省在上世纪9 0 年代初形成的现 有公路养护体制呈现出诸多弊端。这些弊端的存在已严重制约了四川交通建设 事业的发展。为能按期完成四川省人民政府提出的四川公路养护体制改革必须 在2 0 1 0 年底全面市场化的远景规划，为全省公路养护体制改革提供改革思路和 参考模式，作者自2 0 0 3 年3 月9 月历时7 个月，深入我省成都市、南充市、 甘孜州等1 1 个市( 州) 、3 2 个县进行了实地调研。通过调研，作者了解了全省 公路养护体制现状和存在的诸多弊端，也为本学位论文的研究和协作打下了基 础。 本文通过分析我省现有公路养护体制诸多弊端产生的原因，借鉴西方发达 国家现有公路养护体制和我国部分地区公路养护体制改革实践，研究并提出了 我省公路养护体制改革的思路。要打破我省现有公路养护体制“大锅饭”，必须 解决全省公路养护职工的后顾之忧和必要的幸卜偿费，即必须解决好全省养护职 工的养老、失业、医疗三大保险，住房补贴和辞职补偿金；为顺利推进我省公 路养护体制改革，避免养护资金供求矛盾的进一步积累和深化，提出了四川省 交通厅必须通过预算管理加强对地方交通事业经费的监督，必须理顺和规范全 省收费公路的财务管理。最后提出了公路养护体制改革初期的四种具体模式， 即：股份制企业、国有控股的有限责任公司、事业单位企业化管理、养护承包 制。最终实现将我省公路养护事业全面推向市场，与国际接轨。 关键词：公路；养护体制；改革 西南交通大学工程硕士研究生学位论文第| l 页 a b s tr a c t w i t l lt h e r a p i dd e v e l o p m e n t o fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yo fo u r c o u n t r y , s i c h u a np r o v i n c e sh i g h w a yc u r es y s t e mt h a tf o r m e da tt h eb e g i n n i n go ft h e 19 9 0 s h a sb e e na p p e a r i n gf l g r e a td e a lo fd r a w b a c k s t h e s ed r a w b a c k sr e s t r i c t s e r i o u s l yt h ed e v e l o p m e n to fs i c h u a ut r a f f i cc o n s t m c t i o n f o rt h es a k eo ff i n i s h i n g t h el o n g - r a n g e p l a no f f e r e db y s i c h u a np r o v i n c ep e o p l e sg o v e r n m e n ti nt i m et h a t t h es t r u c t u r a lr e f o r i l l si ns i c h u a n h i g h w a yc u r es y s t e mm u s tb e c o m em a r k e t o r i e n t e d p e r s p e c t i v eo v e r a l la tt h ee n do f2 0 1 0 ，a n d ，f o rt h es a k eo fp r o v i d i n gar e f o r m i n g t r a i no f t h o u g h ta n dar e f e r e n t i a lm o d e lt ot h ew h o l ep r o v i n c e ，t h ea u t h o rs u r v e y e d o nt h es p o t1 1 c i t i e ss u c ha sc h e n g d u ，n a n c h o n g ，g a n z h is t a t ea n d3 2c o u n t i e sf r o m m a r c ht os e p t e m b e r 2 0 0 3 t h r o u g ht h es u r v e y , t h ea u t h o rh a sf o u n do u tt h ec u r r e n t s i t u a t i o na n dm a n yd r a w b a c k so fs i c h u a nh i g h w a yc u r e s y s t e m ，o nw h i c ht h e r e s e a r c h e sa n dw r i t i n go f t h i st h e s i sb a s e d t h r o u g ha n a l y z i n g t h er e a s o nw h yt h o s ed r a w b a c k sf o r m e d ，t h ea u t h o ru s e dt h e e x p e r i e n c e s o fw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s h i g h w a yc u r e s y s t e ma n dr e f o r m p r a c t i c e s o ft h a ti ns o m ea r e a so fc h i n af o rr e f e r e n c e s t h e n ，ar e f o r mt r a i no f t h o u g h to fs i c h u a nh i g h w a yc u r es y s t e mi sf u m i s h e d i ft h eg o v e r n m e n tw a n tt o b r e a kt h e ”m e s s ”o ft h e h i g h w a yc u r es y s t e m ，t h e a u t h o r s u g g e s t s t h a tt h e g o v e m m e n t h a st os o l v ew e l lt h r e e m a j o r i n s u r a n c e ss u c ha s r e t i r e m e n t ， u n e m p l o y m e n t ，m e d i c a l t r e a t m e n ta n d h o u s i n g a l l o w a n c ea n d c o m p e n s a t i o n p a y m e n to fr e s i g n a t i o no fa l lm a i n t e n a n c ew o r k e r s f o ra d v a n c i n gt h er e f o r mi n s i c h u a nh i g h w a yc u r e s y s t e ms m o o t h l ya n da v o i d i n gf u r t h e ra c c u m u l a t i n ga n d d e e p e n i n go f t h ec o n t r a d i c t i o no f f u n d s s u p p l ya n dd e m a n d ，t h ea u t h o rp r o p o s e s t h a ts i c h u a nt r a m co 伍c es h o u l ds t r e n g t h e n s u p e r v i s i o no ff u n d st o l o c a lt r a f f i c t h r o u g hb u d g e tm a n a g e m e n ta n dm a k et h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n to ft h ec h a r g e a b l e r o a d si no r d e ra n ds t a n d a r d a tt h ee n do f t h e p a p e r , t h e a u t h o rp r o v i d e sf o u rk i n d so f c o n c r e t em o d e so f t h ei n i t i a ls t a g e so f s y s t e m r e f o r m ，t h a ti s ，s h a r e - i s s u i n ge n t e r p r i s e ， l i m i t e dc o m p a n yh o l db ys t a t e e n t e r p r i s e ，r u n n i n ga ni n s t i t u t i o nw i t hc o m m e r c i a l v i e w , c o n t r a c t i n g c u r e s y s t e m s i c h u a nh i g h w a y c u r e s y s t e m w o u l db e c o m e m a r k e t a b l ea n db ei nl i n ew i t hi n t e r n a t i o n a ls t a n d a r d st h o u g ht h e s ef o u rm o d e s f i n a l l y k e yw o r d s ：h i g h w a y ；c u r es y s t e m ；r e f o r m 西南交通大学工程硕士研究生学位论文 第1 页 前言 随着我国社会主义市场经济的迅速发展，我省在上世纪9 0 年代初形成的现 有公路养护体制呈现出诸多弊端。这些弊端的存在已严重制约了四川交通建设 事业的发展。为能按期完成四川省人民政府提出的四川公路养护体制改革必须 在2 0 1 0 年底全面市场化的远景规划，为全省公路养护体制改革提供改革思路和 参考模式，作者自2 0 0 3 年3 月一9 月历时7 个月，深入我省成都市、南充市、甘 孜州等1 1 个市( 州) 、3 2 个县进行了实地调研。通过调研，作者了解了全省公 路养护体制现状和存在的诸多弊端。本文通过分析我省现有公路养护体制诸多 弊端产生的原因，借鉴西方发达国家现有公路养护体制和我国部分地区公路养 护体制改革实践，研究并提出了我省公路养护体制改革的思路。要打破我省现 有公路养护体制“大锅饭”，必须解决全省公路养护职工的后顾之忧和必要的补 偿费，即必须解决好全省养护职工的养老、失业、医疗三大保险，住房补贴和 辞职补偿金；为顺利推进我省公路养护体制改革，避免养护资金供求矛盾的进 一步积累和深化，提出了四川省交通厅必须通过预算管理加强对地方交通事业 经费的监督，必须理顺和规范全省收费公路的财务管理。最后提出了公路养护 体制改革初期的四种具体模式，即：股份制企业、国有控股的有限责任公司、 事业单位企业化管理、养护承包制。最终实现将我省公路养护事业全面推向市 场，与国际接轨。 西南交通大学工程硕士研究生学位论文 第2 页 第1 章绪论 1 1 问题的提出 公路，作为国民经济综合运输体系中的重要组成部分，它的建设对国民经 济发展的拉动作用倍受关注，特别是自1 9 9 8 年以来，我国为拉动内需，刺激g d p 增长，不断加大对公路等基础设施的投入，但我国的公路养护事业历史沿袭为 公益事业，多年来一直在计划经济的羽翼下生存。改革开放以来，随着社会主 义市场经济的发展，这种公路养护体制开始制约公路事业的发展。本世纪初， 吉林、广东、宁夏、浙江等省的部分地区积极大胆地对公路养护体制改革进行 了探索与实践，相继提出了“公路养护市场佬”构想，使我国这一延续几十年 的公路养护“大锅饭”壁垒开始被攻破。 公路养护“大锅饭”壁垒被攻破的原因在于：其体制严重滞后产生的弊端 日渐显现，“大锅饭”、“铁饭碗”，高投入、低产出，各地的公路段被称为 “养老段”、“养人段”，整个体制毫无生机与活力，劳动生产率低下，发展 后劲不足，生产靠拨款，吃饭靠公家。特别是近几年来，由于社会主义市场经 济的迅速发展，这种“大锅饭”体制还吸引了大量的人员涌入到养路队伍中来， 养护人员严重超编，养路资金大量被人头费吞噬，而且公路养护质量差、效益 低、成本高。全国的公路养护体制已到了非改不可的地步了。 四川，作为西部的人口大省，截止2 0 0 2 年底，公路总里程达1 1 1 8 9 8 公里， 纳入省养护资金安排范围的公路达5 1 5 9 9 公里，全省公路部门超编6 5 3 9 人，按 人均每年1 2 万元计算人员经费，每年吃掉养路费7 8 0 0 多万元。公路养护体制 自1 9 9 3 年下放以来，全省基本上还是实行公路养护“大锅饭”体制，即由各级 政府的交通部门下设公路养护单位，承担着本行政区域的公路养护任务，养护 资金由各级政府部门负担。近几年来，随着地方公路建设热情的高涨，重公路 建设轻道路养护的思想相当严重，从而一方面导致道路失养，好路率低，大量 拖欠养护人员工资，养护职工不满意的情况相当普遍：另一方面导致公路养护 资金缺口不断增大，以致到了难以为继的困难境地。特别是近一年来，甘孜、 乐山等不少地区的养护职工不断集体上访，给四川交通建设与发展带来了相当 西南交通大学工程硕士研究生学位论文第3 页 大的负面影响。随着四川公路建设不断向地方纵深推进，我省现有公路养护体 制越来越不适应四川交通建设的发展形势，且严重制约了四川交通建设事业的 发展。四川省人民政府要求四川公路养护体制改革必须在2 0 0 5 年底全面完成养 护单位从事业单位转变为企业；2 0 0 6 年一2 0 1 0 年，全省公路养护业务采取内部 议标制，将我省公路养护企业逐步推向市场；自2 0 1 1 年开始，全省公路养护企 业全面市场化。目前，由于全省公路养护体制改革只有成都市和绵阳市才开始 试点，其余1 9 个市( 州) 还持观望态度。 综上，四川公路养护“大锅饭”体制必须改革，且势在必行，迫在眉睫。 但是现行公路养护体制究竟应该怎样改，才能更好地促进养护生产力的发展， 才能促进四川公路事业的发展，才能更好地调动公路职工的积极性，这不仅是 公路养护体制改革将要达到的目的，也是全省七万多公路职工所关心的切身利 益。 1 2 国内外公路养护体制概况 1 2 1 国内公路养护体制概况 我国的公路养护事业作为公益事业，多年来一直在计划经济体制下实行国 路国养，生产靠拨款，吃饭靠公家。国家将公路养护任务下放到全国各省、自 治区、直辖市。各省、自治区、直辖市在1 9 9 0 年左右，将养护任务下放到本行 政区的基层。总的来讲，全国各地公路养护管理体制大体有以下三种情况： l 、由各级交通主管部门负责本行政区域内的道路养护，即由各县( 区) 交 通局负责本行政区域内的国、省、县乡道养护，这种体制占绝大多数； 2 、由市( 州) 公路局负责本市( 州) 道路养护，即由市( 州) 公路局直接 管理各个县的公路养护工作； 3 、由市( 州) 公路局负责该行政区域的国省道养护，县级交通局负责县乡 道的养护。 以上三种公路管养模式的资金来源主要由三部分组成，一部分是各省( 市) 收取的公路养路费，另一部分是市( 州) 或县级财政部门安排的财政预算资金， 另一部分是各级交通、公路管理部门收取的车辆通行费、农用车养路费等其他 收入。这三种资金来源，公路养路费投入最大，约占7 5 ，车辆通行费次之，约 西南交通大学工程硕士研究生学位论文 第4 页 占8 ，财政补助最少，约占7 ，另有1 0 的养护资金缺1 3 。 1 2 2 国外公路养护体制概况 早在2 0 世纪5 0 年代，美国、德国等西方发达国家相继完成了公路养护体 制改革，即“各国都将公路养护业完全推向市场，建立了新型的生产关系，全 面推行了养护业务市场化”。养护生产任务由具有独立法人主体的养护公司承 包经营，整个合作完全依靠市场规则进行。 近半个世纪以来，西方发达国家将公路养护业全面推向市场后，经营者重 诚信，责任心大为增强，生产效率大大提高。具体体现在：好路率位居世界前 列，为全国交通畅通奠定了坚实的基础；平均养护成本已降到市场合理的定额 内，成功实现了全国公路养护成本的最大节约：公路养护质量不断提高，且加 强了国有资产管理：促进了管理部门职能的转换，基层公路养护管理部门由过 去包揽一切变为协调、监督、指导、服务，转变了管理机制。 1 3 主要研究内容 本文主要通过实地调研和广泛收集资料，借鉴西方发达国家养护体制改革 成果，分析我省现有公路养护体制利弊，具体阐述现有公路养护体制在资金和 公路养护管理中存在的问题及其产生原因，研究解决问题的办法和对策，研究 改革成本，提出公路养护体制改革的步骤和具体模式。 西南交通大学工程硕士研究生学位论文 第5 页 第2 章! 四1 1 1 公路养护体制现状调查 2 1 我省公路养护体制现状 我省公路养护体制自1 9 8 8 年开始改革，将省养国省道及公路管理机构一次 性下放到市( 州) ：1 9 9 3 年，省交通厅将国省道的建设养护计划权下放到市( 州) ： 1 9 9 5 1 9 9 7 年，为进一步深化公路养护体制改革，市( 州) 交通主管部门将国省 道及公路养护管理机构又下放到县，实现了县级的管理模式。经统计全省的 公路养护体制具体模式，有1 7 个市( 卅i ) 交通局将公路养护体制下放到县一级， 另有宜宾、阿坝、凉山、遂宁四个市( 州) 的公路养护体制没有下放到县，仍 然由市( 州) 交通部门进行管理。 我省将国省道公路养护体制下放到市( 州) ，由市( 州) 及以下各级交通部 门具体组织实施公路养护工作的模式与全国其他省、自治区和直辖市大同小异， 但我省在资金拨付方面主要有三种具体情况：是由各市( 州) 交通局将养护 资金拨付到各县( 区) 交通局，各县( 区) 交通局再将养护经费拨付到国省道 养护单位，这种资金拨付模式占绝大多数；二是由各市( 州) 交通局将养护资 金拨付给市( 州) 公路局，由市( 州) 公路局直接分配管理公路养护资金：三 是由市( 州) 公路局负责本地的国省道养护和资金管理，县级交通局负责县乡 道的养护和资金管理。 2 2 养路费负担经费的职工人数及构成 截止2 0 0 2 年底，全省养路费供养人员共计7 6 5 9 6 人，其中：年末在职职工 4 8 9 2 0 人，占6 4 ；离退休职工2 7 6 7 6 人，占3 6 。在职职工中，公路养护人员 3 6 6 6 7 人( 其中管理人员7 0 4 5 人，占养护总人数的1 9 2 1 ) ，占7 5 ；路政人员 2 1 7 3 人，占4 ：收费人员6 3 1 9 人，占1 3 ；其他事业人员2 9 3 0 人，占6 ：计 划外用工8 3 1 人，占2 。( 如图2 - 1 所示) 西南交通大学工程硕士研究生学位论文 第6 页 图2 一l 养路费负担经费的职工人数及构成 根据谁受益谁负担原则，收费人员经费应由收费公路通行费解决，计划外 用工应逐步清退，其他事业人员中有应由财政部门负担经费的，由财政一般预 算拨款解决。根据水泥沥青路面管养里程和0 6 人公里的定员标准计算，全省 公路养护人员编制应为3 0 9 5 9 人，较现有在职人员3 7 4 9 8 人( 含计划外用工) 超编达6 5 3 9 人。把以上不应由养路费负担经费的人员剔除后，全省应用养路费 供给经费的在职人员为4 1 7 7 0 人( 主要剔除了收费人员和计划外用工，尚未剔 除超编人员和财政一般预算应负担经费人员) ，离退休人员为2 7 6 7 6 人( 未作任 何扣除) 。 2 3 全省公路管养情况 “2 0 0 2 年末全省公路总里程为1 1 1 8 9 8 公里，其中纳入省管养范围的国、省、 县道公路里程为5 1 5 9 9 公里。包括国省道1 6 3 7 3 公里( 其中收费公路里程4 9 8 1 公里，占3 0 ) ，其中：国道6 5 7 3 公里，省道9 8 0 0 公里；县道3 5 2 2 6 公里，另 有乡道4 9 7 3 5 公里( 其中县乡道收费公路里程1 9 8 6 公里，占6 ) ”阻3 。根据我省 1 9 9 3 年公路养护体制下放时的规定，省交通厅承担国省道公路养护经费的8 0 ， 县道养护资金的2 0 ，乡道养护资金全部由当地财政解决。同时为减轻地方财政 负担，省交通厅一次性补助了县道公路近三次国家政策性调资总额的2 0 。按省 交通厅公路局测算的国省道和县道公路养护定额标准，扣除收费公路，全省需 西南交通大学工程硕士研究生学位论文 第7 页 开支公路养护经费( 指小修保养，包括养护生产人员经费、材料费、机具使用 费等日常养护支出。下同) 8 1 5 9 6 万元。其中： 1 、国道1 3 7 3 8 万元= 2 0 9 万元公里* 6 5 7 3 公里； 2 、省道8 3 8 5 万元= 1 7 4 万元公里十( 9 8 0 0 - - 4 9 8 1 ) 公里； 3 、县乡道5 9 4 7 3 万元= o 7 万元公里* 8 4 9 6 1 公里。 根据省交通厅应承担全省各级公路养护经费比例计算，省交通厅应承担全 省公路养护经费2 2 6 3 0 万元。其中： 1 、国省道公路养护经费1 0 9 9 0 万元= 1 3 7 3 8 万元 8 0 9 6 ； 2 、省道公路养护经费6 7 0 8 万元= 8 3 8 5 万元 8 0 ； 3 、县道公路养护经费4 9 3 2 万元= 3 5 2 2 6 公里 o 7 万元公里$ 2 0 ； 另按i 0 0 0 0 元人年计算并加上离退休人员费用2 7 6 7 6 万元，省交通厅应 负担养护事业经费5 0 3 0 6 万元。即使再考虑需由省交通厅补助的大中修工程、 水毁及抢修、道班房建设经费，按2 0 0 0 2 0 0 2 年三年实际发生额平均数2 2 5 0 7 万元计算，需省交通厅负担的养护事业经费为7 2 8 1 3 万元，但省交通厅自2 0 0 0 年以来，连续三年对地方的养路费分成资金均在1 0 亿元以上。 2 4 全省管养资金收支情况 ， 2 0 0 0 2 0 0 2 年省内如南充、乐山、甘孜等各市( 州) 交通局可用于公路养 建资金的累计总收入为1 0 6 9 6 3 9 万元( 见表2 一1 ) ，其中，省交通厅在2 0 0 0 - - 2 0 0 2 年间每年对市( 州) 分成养路费资金分别为i 0 5 4 9 7 万元、1 1 9 9 8 4 万元、i 3 1 4 9 4 万元；总支出1 1 0 0 3 3 5 万元，超支3 0 6 9 6 万元( 不含欠拨工程款) 。其中：全省 各市( 州) 在2 0 0 0 - - 2 0 0 2 年间每年用于公路养护的生产性资金分别为6 4 4 9 0 万 元、7 0 0 3 5 万元、7 4 1 3 2 万元；用于人员经费支出( 含在职、离退休人员支出) 的资金分别为8 2 4 6 2 万元、9 2 2 8 2 万元、1 0 2 3 3 3 万元；用于公路、站点建设的 资金分别为1 7 2 7 7 8 万元、1 7 5 8 7 3 万元、2 2 6 1 9 9 万元，用于其他方面的资金( 这 部分支出主要是各级财政统筹、以路补水及其他支出项目) 分别为1 2 9 2 0 万元、 1 3 0 3 4 万元、1 3 7 9 7 万元( 见表2 1 、2 2 ) 。 表2 12 0 0 0 - 2 0 0 2 年全省公路养建资金收入情况表 单位z 万元 项目行次合计 2 0 0 0 矩2 0 0 1 生2 0 0 2 篮备注 一、省交通规费分成 1 1 、养路费分成( 含一 2 3 5 6 ，9 7 51 0 5 ，4 9 71 1 9 ，9 8 41 3 1 4 9 4 次性补助) 2 、客附费分成 3 3 9 ，5 4 41 0 ，9 0 51 3 ，3 6 3 1 5 2 7 6 3 、货附费返还 4 2 ，1 3 91 ，3 4 2 7 9 7 4 、交建费分成 54 8 7 3 21 3 5 7 l 1 4 ，9 2 3 2 0 2 3 8 5 、省交通厅厅公路局 61 5 0 7 4 1 4 5 ，1 7 74 8 ，2 2 45 7 ，3 4 0 专项补助 小计 7 5 9 8 ，1 3 11 7 6 ，4 9 21 9 7 ，2 9 12 2 4 ，3 4 8 二、地方交通规费收入 8 l 、农用车养路费收入 93 3 4 4 9 1 1 ，1 7 21 0 ，8 8 9 1 1 ，3 8 8 2 、拖拉机养路费收入 1 01 1 6 9 2 4 ，2 5 23 ，9 4 0 3 ，5 0 0 3 、路政收入 1 1 1 9 ，9 6 35 ，0 2 0 7 ，2 2 87 ，7 1 5 4 、通行费收入 1 2 2 8 6 ，9 2 9 9 6 0 6 1 9 2 ，7 4 09 8 ，1 2 8 5 、民工建勤收入 1 3 2 3 ，8 2 18 ，2 8 47 8 5 7 7 ，6 8 0 6 、车辆建勤收入 1 4 3 ，4 7 62 ，5 4 57 3 31 9 8 7 、渡口收入1 5 2 ，7 5 1 9 9 88 5 5 8 9 8 8 、其他净收益 1 6 2 0 ，2 7 86 ，1 3 56 ，8 4 8 7 ，2 9 5 9 、地方财政补助 1 7 6 2 ，5 6 91 6 ，5 5 4 1 8 ，7 6 9 2 7 2 4 6 1 8 6 ，5 8 02 ，3 1 2 1 ，1 8 13 ，0 8 7 小计l g 4 7 l ，5 0 8 1 5 3 3 3 3 1 5 i ，0 4 01 6 7 ，1 3 5 合计2 0 1 ，0 6 9 ，6 3 93 2 9 ，8 2 53 4 8 3 3 l 3 9 1 ，4 8 3 西南交通大学工程硕士研究生学位论文第9 页 表2 - 22 0 0 0 - 2 0 0 2 年全省公路养建资金支出汇总表单位：万元 项目行次合计2 0 0 0 盈 2 0 0 1 钲2 0 0 2 正 备注 一、经费支出 11 9 3 ，8 7 3 5 9 ，0 1 96 5 ，2 7 56 9 ，5 7 9 1 、人员经费 2 8 3 ，8 7 92 4 ，1 0 22 8 2 9 6 3 1 ，4 8 1 2 、公用经费 3 8 0 ，4 7 42 4 ，7 7 02 6 ，6 2 02 9 ，0 8 4 3 、专项经费 42 9 。5 2 0 1 0 ，1 4 71 0 ，3 5 9 9 ，0 1 4 其中： 车辆购置费 5 6 ，0 0 51 ，9 1 5 1 ，9 6 42 ，1 2 6 ( 税) 征管费 设备购置费 6 7 ，5 7 52 ，6 5 02 ，3 7 3 2 ，5 5 2 房建费 7 1 2 ，6 5 54 ，4 6 04 ，5 1 8 3 ，6 7 7 二、离退休人员支出 8 8 3 ，2 0 42 3 4 4 32 7 0 0 7 3 2 ，7 5 4 三、公路养护支出 9 2 0 8 ，6 5 76 4 。4 9 0 7 0 ，0 3 57 4 ，1 3 2 1 、小修保养费1 01 1 3 9 9 9 3 5 ，2 2 1 3 7 ，3 2 04 l - 4 5 8 2 、大中修工程费 1 1 5 0 ，1 9 91 5 ，9 2 3 1 7 ，1 6 41 7 ，1 1 2 3 、水毁及抢修 1 2 1 4 ，0 9 84 ，1 0 7 4 ，9 3 35 ，0 5 8 4 、道班房建设 1 3 3 ，2 2 5 1 ，1 3 78 9 2 1 ，1 9 6 5 、其他养护支出 1 42 7 1 3 6 8 ，1 0 2 9 ，7 2 69 ，3 0 8 四、公路建设支出 1 5 5 5 6 。5 4 7 1 6 8 ，4 1 01 6 7 9 5 l 2 2 0 ，1 8 6 l 、公路建设支出1 6 2 4 0 ，0 8 8 6 9 ，7 8 67 0 ，1 3 8 1 0 0 ，1 6 4 2 、公路新建支出 1 7 4 9 ，4 0 3 1 1 ，5 7 81 2 8 1 8 2 5 ，0 0 7 3 、其他建设支出 1 8 4 9 9 2 41 2 ，4 3 6 1 5 ，3 9 72 2 0 9 1 4 、还本付息支出 l g 2 1 7 1 3 2 7 4 ，6 l o 6 9 ，5 9 87 2 ，9 2 4 五、站点建设支出 2 0 1 8 ，3 0 3 4 ，3 6 87 ，9 2 2 6 ，0 1 3 六、其他支出 2 l 3 9 7 5 1 1 2 ，9 2 0 1 3 ，0 3 4 l3 ，7 9 7 1 、财政统筹2 2 3 ，6 9 61 ，8 5 89 5 1 8 8 7 2 、以陆补水支出2 3 1 0 ，4 9 6 2 ，5 2 23 ，7 8 6 4 1 8 8 3 、其他2 4 2 5 ，5 5 98 ，5 4 0 8 ，2 9 78 ，7 2 2 合计 】，l o o ，3 3 53 3 2 ，6 5 0 3 5 l ，2 2 44 1 6 4 6 1 西南交通大学工程硕士研究生学位论文 第10 页 第3 章现有公路养护体s u $ 1 j 弊分析及 存在的主要问题 3 1 现有公路养护体$ 1 j 幂q 弊分析 上世纪9 0 年代，我国正处于建立社会主义市场经济的初期阶段，我省当时 的公路养护管理体制，从总体来讲是基本适应我省公路建设和管理的客观需要 的，促进了我省“八五”和“九五”期间公路事业的快速、健康发展。如在保 国省道公路干线畅通、社会稳定、解决养护职工子女就业等方面，特别是在解 决养护职工子女就业，维护养护生产队伍的稳定方面，这种公路养护体制确实 起到了较为积极的作用。原因在于：我省的公路养护生产单位多在公路沿线上， 包括老少边穷地区。养护职工子女的保育、教育、就业问题相当突出。这部分 子女自出生后，就不得不被父母带着上养护工地。到了上学年龄，因养护道班 离学校较远，有的道班距离学校多达5 0 公里，由于教学质量和自然环境等诸多 因素，养护职工的子女受教育程度普遍较低，一般都是初中及以下学历。毕业 后，因养护道班与外界信息闭塞，这部分职工子女因学历较低，无一技之长， 公路养护又不需要太高的劳动技能的情况下，这类子女只好重搡父母之业，顶 替父母充实到养护生产一线。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和公路 里程的增加、技术标准的提高，尤其以高速公路为代表的收费公路不断增加， 使现有公路养护体制的种种弊端逐步暴露出来： ( 1 ) 宏观调控力弱，重建轻养，拖欠职工工资( 包括保险) 情况严重。省 交通厅将交通规费资金一部分分成给地方交通部门，资金较为分散，省交通厅 宏观调控能力弱。各地方政府部门为突出政绩，重建设轻养护，大量挤占挪用 公路养护资金，养护资金投入不足，导致拖欠职工工资( 保险) 情况严重。 ( 2 ) 道路管养分离，不利于全省公路路网的建设。主要是国省道和地方道 路分别由不同的养护生产单位实施，由于这两类养护单位又分属不同级别的公 路管理部门，市( 州) 交通主管部门难以统筹、协调，日常养护工作协调性差， 且机构冗杂，特别是人力资源未能充分利用。 西南交通大学工程硕士研究生学位论文第1 1 页 ( 3 ) 道路多头管理，政令难以统一。全省公路路政、养护工作分开，两者 力量不足，又各行其是，管理力度不够。原因在于路政负责路产管理，管理路 产损坏赔偿事宜，而养护部门实施公路养护工作，两者各司其责，因各自力量 不足，故管理力度不够。 ( 4 ) 随意挤占公路养护资金，监管资金不力。公路交通规费由省交通厅按 既定比例对地方分成，地方交通部门作为资金使用部门，未在厉行节约方面下 功夫，安排资金随意，大量挤占了公路养护资金。对省交通厅来讲，资金使用 单位上千个，零星且分散，监管困难。 ( 5 ) 机构膨胀、进人失控、成本增加。我省公路养护体制下放后，用人权 在地方。近1 0 年间，地方分别设置国省道和县乡道养护机构，机构较多：不断 新进管理干部和养护生产工人，导致养护人员严重超编，超编人员大量挤占了 编制内人员经费，增加了养护成本。 ( 6 ) 政企不分、事企不分、劳动生产率低下。交通( 公路) 管理部门履行 行政职能，公路养护单位从事的是公路养护企业性工作。长期形成的政企不分， 事企不分，导致养护劳动生产率极其低下。 3 2 存在的主要问题 通过实地调研发现，在养路费地方分成资金的使用管理过程中，比较普遍 和突出的问题是存在着“五高五低”：全社会修路的热情高，养路的热情低；养 护资金中用于非生产性支出的比例高，生产性支出的比例低：在生产性支出中 人工费支出比例高，材料费和机具使用费的支出比例低；各级交通( 公路) 主 管部门对机关经费安排宽、标准高，但对一线养护单位和职工的经费相对安排 较紧、标准低；( 多数) 收费路桥项目的借贷比率高，通行费支出中用于还贷的 比率低。具体表现在以下几个方面： 3 2 1 挤占和变相挤占公路养护资金的情况严重 ( 1 ) 近几年来，“要想富先修路”的观念已深入人心，尤其是地方政府为 了多出政绩和快出政绩，各级领导的交通建设热情高涨，个别地方交通主管部 门所承担的建设任务，已经远远超过其承受能力。而且地方政府在交通建设方 面只布置任务，不出台相应的配套优惠政策，不安排资金的情况相当普遍。结 西南交通大学工程硕士研究生学位论文 第12 页 果导致：地方交通主管部门为完成政府的目标任务，就无法顾及现有公路的正 常养护与维修，挤占养护资金用于公路建设( 近三年养路费安排公路建设资金 占总支出的4 0 ) ，没有很好地处理公路养护与建设的矛盾。近几年来，不少地 方政府难以平衡公路“建设与养护”比例，“重建轻管，重建轻养”的情况非 常突出，道路失养情况严重。表现为：养护经费占总经费的比例过低。经测算， 养路费总支出5 9 8 9 亿元中，养护支出1 5 7 6 亿元，占总支出的2 6 ( 若扣除公 路局专项补助，占3 5 ，即交通厅的养路费分成资金只有3 5 用于了公路养护) ： 养路费安排公路建设支出2 3 3 4 亿元，占3 9 ：离退休支出7 7 6 亿元，占1 3 ： 经费支出l o ，8 7 亿元，占1 8 。其他支出2 1 7 亿元，占4 。 小修保养支出中，9 0 的开支是养路职工的人员经费，养护材料和工具费用 很低，长期没有更新养护机具设备。 2 0 0 0 年至2 0 0 2 年养护支出共计2 0 8 6 5 7 万元，平均每公里养护支出1 3 5 万元年，其中小修保养平均每公里7 3 6 4 元年。而根据省交通厅公路局测算 的养护定额，我省国道养护成本( 小修保养) 每公里2 0 9 万元，省道养护成本 每公里1 7 4 万元，县道养护成本每公里1 5 万元，但实际开支远远低于定额标 准。 ( 2 ) 据统计，近三年地方各级财政部门统筹公路养护经费达3 7 0 0 万元。 统筹比例在2 0 一3 0 之间，个别县( 区) 对公路路政的路产补偿收入统筹比例达 7 0 。另外，不少市( 州) 及以下财政部门，没有按标准安排应该由本级财政一 般预算资金承担的交通主管部门公务人员的人员经费和公用经费，每年中只象 征性地安排一点行政经费，其余经费缺口，只有交通部门自筹解决。有的市( 州) 财政局，根本就未用一般预算资金给当地交通部门安排经费；还有很多各级交 通主管部门下属的事业单位，如学校、科研单位等，本也应由财政负担，但财 政却将这部分负担全部转嫁给交通；有的财政全额预算单位，财政只给了一部 分基本经费，但涉及这类单位建设发展的基建支出，却需交通主管部门承担； 更有甚者，各地为完成改革任务居然将难以改革的特殊单位成建制地划给交 通，由交通自行消化。同时，当地政府部门将不便在原单位解决待遇的临近离 退休年龄的人员安排到养护单位享受待遇。 ( 3 ) 公路养护资金中对外借款多，地方政府有关部门通过摊派若得不到钱， 就向交通部门借钱，但借走后长期不归还。如雅安市宝兴县交通局，对县级有 西南交通大学工程硕士研究生学位论文第1 3 页 关部门的借款达1 6 6 万元，有的已长达5 、6 年时f - j 。这些挤占或变相挤占、摊 派或变相摊派公路养护经费的现象，更加加剧了基层交通部门和公路养护单位 的资金紧张状况。 3 2 2 养护职工队伍迅速膨胀，加剧了“养人与养路”的矛盾 全省公路养护管理体制自1 9 9 3 年下放到市( 卅f ) 管理、多数市( 州) 又于 1 9 9 8 年下放到县( 区) 管理以来，由于组织和人事管理权全部下放给市( 州) 政 府部门，以块块为主，但来源于省交通厅的养路费分成资金在拨付上却以条条 为主，即通过各级交通主管部门进行分配，造成条块分割，“管人与管钱脱节， 管路与养路脱节，管人的不管钱，管钱的管不住人”的状况，造成全省公路养 护职工队伍迅速膨胀，人员调进的多、调出的少。特别是近几年来，由于社会 主义市场经济的迅速发展，这种“经费上面拨付，人员下面调整，工资按档发 放”的“大锅饭”体制还吸收了大量失业人员到养护队伍中来，社会上戏称公 路养路段为“分流段”、“养人段”。1 9 9 3 年公路养护体制下放前，全省养路费供 养在职和离退休共计6 1 8 2 1 人，2 0 0 2 年底达到7 6 5 7 0 人，增长2 4 ，若考虑自 然减员因素，则职工超编3 0 以上。个别地区增加的速度更快，如巴中市在1 9 9 3 年养护体制下放时，养护职工在职和离退休共计1 7 1 4 人，但2 0 0 2 年底已经达 到3 2 3 5 人，增加了8 8 7 ，如果考虑自然减员因素，则职工人数几乎翻一番： 凉山州普格县养路段共有职工3 2 2 人( 其中离退休职工1 7 2 人) ，管养公路里程 1 1 7 公里，平均每公里2 7 5 人，是定员标准的4 倍。 养护队伍人员除因进人失控导致绝对数增加外，随着公路等级的不断提高， 养护定员标准也在不断下降，如以前对沙石路面的养护定员标准为1 2 人公里， 现在对水泥、沥青路面的养护定员标准为0 6 人公里。由此也导致公路养护人 员相对增长较多，而公路养护经费又是按公路养护里程和定额或根据人员编制 数核定的人员经费加养护生产经费进行核定的，当然就存在超编人员挤占编制 内人员的正常经费，这也是导致欠发养护职工工资的原因之一。 3 2 3 工资性收入不断上涨，人员支出大大增加 自1 9 9 3 年公路养护体制改革以来，近十年间，养护职工平均年工资水平较 1 9 9 2 年增加了4 倍，实行边远艰苦地区补贴的养护员工，工资基本上增长了5 倍，但近十年间养路费只增长了3 倍，具体增资情况有以下两种： 西南交通大学工程硕士研究生学位论文 第14 页 ( 1 ) 每两年一次的职工正常晋升工资，在职人员平均按每人每年增加5 0 0 元，离退休人员按平均每人每年增加3 5 0 元计算，平均每年因正常晋升工资增 加的投入为3 4 1 5 万元： ( 2 ) 按国务院( 2 0 0 0 ) 1 4 号文规定，甘孜、阿坝、凉山州的养护职工( 还 有部分乐山养护职工) 自2 0 0 1 年开始实行艰苦边远地区津贴。由于这项支出未 能纳入中央财政预算，由省交通厅养路费负担，仅此一项，每年净增加支出2 0 0 0 万元。 以上两项每年净增加人员经费5 0 0 0 多万元，此尚不考虑因公路里程增加而 相应增加的养护资金需求。 从调研的情况看，市( 州) 交通主管部门所属单位和公路管理部门的人员、 以及县( 区) 交通主管部门的人员，基本上没有拖欠职工工资的情况发生，并 且这些职工也参加了三项社会保险( 基本养老保险、失业保险、医疗保险) 。目 前拖欠的基本上都是养护生产职工的工资和社会保险。截止2 0 0 2 年底，全省在 职职工累计欠发工资2 4 6 9 9 万元，离退休人员累计欠发8 4 5 1 万元：在职职工累 计欠发工资中，公路养护职工累计欠发2 3 1 5 0 万元，占9 3 7 ，在职职工累计欠 交养老保险、医疗保险和失业保险等共计3 5 0 6 8 万元。 3 2 4 公路等级的提高，大大增加公路养护成本 1 9 9 3 年公路养护体制下放时，国省道及县道公路总里程约6 5 0 0 0 公里，公 路等级多为二级及以下等级公路。路面多为中低级碎石泥土路面，线性差，材 料及维修费用低。近1 0 年来，随着地方公路建设的快速发展，公路里程翻了近 一番，公路等级大幅度提高，路面也大大改善，多为沥青、水泥路面。无论是 材料费、机械使用费，还是维修费用，都较以前增长较多，同时技术要求也更 高。养护经费被超编人员经费吞噬后本已不堪重负，公路失养情况更加严重， 好路率不但难以提高，甚至呈下降趋势。 3 2 5 县乡公路养护资金来源减少，养护经费更加紧张 公路养建资金来源减少，使资金供求矛盾更加突出。具体原因有以下四种： ( 1 ) 2 0 0 0 以前，各市( 州) 交通局每年尚有约l 亿元的民工、车辆建勤费 收入用于县乡道建设养护，自2 0 0 0 年开始，随着农村费税改革的相继实施，这 部分收入以税收形式直接进入了当地财政。根据中华人民共和国公路法规 西南交通大学工程硕士研究生学位论文第1 5 页 定：“地方财政应将县乡道公路养护支出纳入当地财政支出总盘子统一安排垣”， 由于我省地方财政状况极差，应用于道路养护的收费变为财政税收后却一直未 能按国家法律规定用于县乡公路的养护，这一因素导致县乡道养护资金缺口非 常大。 2 0 0 0 年至2 0 0 2 年全省共计征收民工建勤和车辆建勤2 7 3 亿元，占整个县 乡道养护资金总额的3 8 ，部分县区( 特别是农业大县) 这一比例更高。特别是 2 0 0 3 年全省取消民工建勤和车辆建勤后，县乡道的养护资金进一步减少，使本 身就非