（产业经济学专业论文）新农村建设背景下的农村公路供给问题研究.pdf

些 塞 窑 逼太堂殛堂焦 诠 塞 中文摘要 摘要：农村公路是支撑我国农业和农村经济发展的重要基础设施，也是我国公 路网的重要组成部分，是农村地区最主要甚至是一些地区惟一的运输通道。但是 长期以来，我国一直承袭以重城轻乡、重工轻农为前提的城乡二元公共产品供给 体制，导致了包括农村公路在内的农村公共产品供给的严重滞后，农村公路建设 和养护资金来源没有固定渠道，主要靠当地政府和农民自己供给，农村公路成为 社会经济发展的薄弱环节，极大削弱了农村经济的自我发展能力，使城乡间的差 距不断拉大。 目前，我国已经总体上达到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，农村公路 建设作为农村经济发展的先导和基础，将成为社会主义新农村建设的突破口和着 力点。新形势下，构建可持续农村公路供给制度，研究农村公路供给需考虑两个 方面的问题：一方面需要讨论农村公路供给的主体，即由市场还是政府供给或者 由两者共同供给，这是对市场和政府在农村公路供给中各自职能范围的界定；而 另一方面则是在明确政府的职能范围的基础上进一步分清各级政府之间的分工， 即农村公路应该由哪个级别的政府供给。这两个方面是缺一不可的。本文从农村 公路与农村经济社会的关系入手，阐述农村公路的重要性，然后结合公共物品供 给的一般理论，分析农村公路的经济属性，探讨农村公路的供给主体问题，再运 用西方政府问财政关系的理论分析农村公路供给主体的事权，并在此基础上对政 府作为农村公路供给主体的能力进行分析，同时提出政府供给农村公路过程中存 在的问题及相应的对策建议。 关键词：农村公路；新农村；供给 些夏窒逵盔堂亟堂焦迨塞 a b s t r a c t a b s t r a c t 1 1 1 em r a lh i 曲w a yi sa i li i i l p o n a i l ti n f 融n l c t u r ew h i c h s u p p o n s o c o u i l 町sa g r i c u l t u r ea n ds u p p o r t st h em r a le c o n o m y ，i ti s 龃i m p o r t 锄t 叫o f t l l e w h 0 1 eh i g h w a yn 咖r k ，锄di ti st l l ep 和m a r yt r a n s p o n a t i o ne v e nt h eo n l y 、a yt os o m e n l m la r e a b u ts i n c el o n gt i m ea g o ，o u rc o u n t i yc o m i n u o u s l yc a r r i e so nt h e b 硒一m r a l p u b l i c9 0 0 d ss u p p l ys y s t e mw h i c hb a s e do nh e a v yc i t yi i g h tc o u n n y 锄dh e a 、，yi i l d u s 缸y l i 出a 鲥c u l t u r e m s 拶s t e mh 鹤c a t l s e dm el a go f r i l r a ip u b l i cg o o d si n c l u d i n gn l r a l l l i 曲w a y ll l i 西n v a yh a sn o 氟e df m a i l c i a lc h 锄l e l ，m a i l l l yd 印e n d s m e1 0 c a l g o v e m m e n ta i i d 粕咖e r ss u p p l y r u r a ll l i 曲【w a yi saw e a ko f t h es o c i a lc c o n o m y d c v e l o p m c n t 1 1 1 es h o r to f n a ll l i 曲w a y 曲。瑚o u s l y 、e a l 【e n e d 砌r a le c o n o l n y s s e l f d e v e l o p m e 毗a b i l i 坝w l l i c hc l l l 孤g e d1 1 l ed i s p a r i 哆b e t w e e nt h ec i t ya n dc o m l 由叮s i d e a tp r e m ，伽fc o u n n yh a sa r r i v c dt h ep h a s co fa c c e l e m t i i l ga 鲥c u l t i l b yi i l d l l ! ；略 d r i v i n gc o 珊仃y s i d eb yc 时o nm ew h o l e a st h el e a d e r 锄df 0 岫d a t i o ft l 地 d w e l o p m e n to f 也e 删既d n o m y ，t h e 鼬l d i n go ft b 幅r t a l1 1 i 咖a yw mb e c o m et h e 鞠1 i e n c e 卸dp i v o to fn l ec 讲l 鳓r i l c t i o no f t h en e ws o c i 出c o 吼略u n d e rt h en e ws i t u a t i o n ， i no r d e rt oc o n s m l c tas u s t a i m 出l es u p p l y s y 对e ma n d 咖d yt i l es u p p l i e so ft h er u r a l h i 曲w a y ，w bs h o u l dc o n s i d c rt 、v oa s p o c t s ：o nt h eo n eh 锄d ，w en e e dc o n s i d e rt h em a i l l s u p p l i e ro ft h er u r a lh i 曲w a y n 锄e l yt h e ys h o l l l db e 西v e nb yt h em “【e t ，t h c g o v e 姗m c n lo f b o t h o f m 锄，w h i c h i s a d e f i n e “t h e i r 僦o n 也eo t l l 日h 锄d ，w e n e o dd i s t i n g i l i s hf m 崎t h er e s p e c d v ef h n c t i o no fa nl e v e i e dg o v 锄m e n t so n 曲旧 b a s i so fd e f i l l i n gt h eg o v l i n l m e n l ff i | n 嘶o ns c o p ec l e 盯l y ，n 锄e i yw h i c hl ，e l e d g o v e m m e n ti s 廿l eg i v e ro fr u r a ll l i g h w a y ，t h e s e 铆oa s p e c t sa r ei n d i s p e i 螅a b l e t b j s a r t i c l e ，f 如mn l eb e g i n n i n go f t l er e l a t i o nb e “e e nt h em r a ih i g h w a y 砒1 dr 毗ms o c i e t y s e c o n o m 弘e l a b o r a t c dt h ei m p o r c a i l c eo f t h em r a lh i g h w a y ，t h e nu s i n g 也eg e n e r a ln 】忙o r y o fp u b l i cg o o d ss i l p p l i e s ，粕a l y z e d 也ee c o n o i i l i c a l 甜r i b l l t eo f 妇c o u n 缸y s i d er o a d ， d i s c l l s s e d 也em a i l l 舀v 盱o f m m ll l i g h w a y ，m e na i l a l y z e dt h er i 曲to f t h e 画v e r 岫d e r 也e m e o r ) ro fw e s t e mi n t e r g o v 印1 n l e n t a lf i n a n c er e l a t i o i l s ，o nt i l eb a s i so ft 1 1 e s e ，a l l a l y z e d t h ea b i h 哆o f t l l e 西v i nt h em e a nw l l i l e4 u tf o r w a r d 也eq u e s t i o 璐粗c hw o u 惦b e m e ti l lm ep m c e 辩o f t l 忙s u p p l y i i l g 触dt h ef 瓠i b l es u g g e s 吐o i l l a e y w o 如s ：r u r a lh i g h w a y ；t h en 哪s o c i a lc o u n 蚵；s u p p l y 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：强锋确 导师签名： 签字日期：训f 年i y 月衫日签字日期： 年月日 致谢 本论文的工作是在我的导师王稼琼教授的悉心指导下完成的，在这里，我首 先要感谢我的导师王稼琼老师。从论文选题到收集资料、确定大纲、审核初稿直 至论文的最后完成，他都倾注了大量的心血，给予我莫大的指导和帮助。同时， 我从王老师那罩我还学到了许多关于如何做人、做事的道理，受益匪浅，这也将 是我终生受益宝贵的财富。 感谢经济管理学院的全体教师在两年多的学习过程中给予我的指导和帮助! 另外，还要感谢在交通规划研究院工作的谢典师兄为我提供的论文数据资料。 感谢我的家人和朋友，在研究生学习及论文写作阶段给予我的关心与支持， 是他们的默默的关心和鼓励使得我顺利完成学业。 | 塞交道太堂邈堂缱堡塞蟹盈 1 1 研究的背景和意义 1 1 1 研究背景 l 绪论 ( 1 ) 中国公路交通发展概况 建国初期，全国( 港、澳、台地区除外) 公路通车里程仅为8 万公里，技术 等级十分低下。经过建国后几十年的建设，到2 0 0 4 年底，全国公路通车里程达 1 8 7 0 6 6 l 公里，其中高速公路3 4 2 8 8 公里，一级公路3 3 5 2 2 公里，二级公路2 3 1 7 1 5 公里，三级和四级公路1 2 1 6 3 0 l 公里，等外公路3 5 4 8 3 5 公里，全国等级公路里程 1 5 1 5 8 2 6 公里，占公路总里程的8 1 0 3 【l j 。以“五纵七横”国道主干线为重点的 国家公路主骨架建设步伐加快。通乡镇公路比重达到9 9 8 ，通行政村公路达9 4 3 。全面缓解了长期制约我国经济发展的公路交通的“瓶颈”状态田。 我国农村公路同样经历了一个由少到多，由普及到提高，由低级到高级的发 展过程，农村公路建设成就显著p l 。但是，在我国城乡“二元化”的发展模式和体 制下，农村公路的供给在效率、效果、公平性和可持续发展方面存在许多问题， 不利于全面建设小康社会的实现。长期以来，由于我国实行“工农剪刀差”、“重 城轻乡”，优先发展城市的倾斜战略和政策，农村公路不论在总量、技术水平还是 在服务能力上都不能满足农村的生产，生活需要。因此，研究农村公路如何供给 鲺题对于解决农村公路供给短缺问题是十分必要的。 ( 2 ) 新农村建设的背景 随着我国经济总量逐年增长，工业化、城镇化、市场化、国际化步伐明显加 快，我国经济发展处于工业化中期阶段，虽然农村发展也取得了巨大成就，广大 农民生活得到改善，但农村经济发展缓慢，农村居民的人均收入增长速度低于g d p 增长，农民收入增长大大低于城镇居民，农村与城市的差距进一步拉大。作为加 快工业化及城市化进程的基础，促进农村居民生产，生活环境改善，提高农村社 会保障和福利，缩小城乡差距和贫富差距，这是世界大多数国家工业化及城市化 l l l2 5 中国统计年鉴 嘲2 0 0 5 中国交通年鉴 讲见本文p 1 0 j 塞窒堕太芏速生僮盈塞缝熊 发展过程的共同规律，新农村建设也正是我国经济和社会发展到这一历史阶段的 需要。 建设新农村，构建社会主义和谐社会，需要加快改变农村基本公共服务的匮 乏状况。农村公路作为农村地区的基础性、公益性设施，既是建设社会主义新农 村的必要保障，也是建设社会主义新农村的重要内容。农村公路作为公共物品， 是农村社会经济发展的“生命线”，起着联系、保障农村经济活动和农业生产正常进 行的重要作用。党的十六届五中全会、0 5 年底的中央经济工作会议、中央农村工 作会议对建设社会主义新农村作出了战略部署。0 6 年中央l 号文件对我国农村发 展提出了更加明确和更高的要求，农村公路是新农村建设的重要内容，农村公路 建设要适应新农村建设需要，关键是要站在全局的新高度，吃透新农村建设的战 略意图，把握新农村建设对公路交通的要求，准确定位农村公路。在全面落实建 设社会主义新农村战略格局下，谋划农村公路建设 1 1 2 研究意义 农村公路是支撑农业和农村经济发展的基础设施，是农村地区最主要的甚至 是一些地区唯一的运输通道。加快农村公路建设，改善农村生产、生活条件，是 发展农村经济、解决“三农”问题的基础和前提。站在新的历史起点上，面对新形势、 新任务、新要求对农村公路的属性与特点、地位与作用进行再认识，在新形势下 研究可持续的农村公路供给制度，是我国城乡公共产品二元供给制一体化改革的 重要内容，关系到我国的城乡统筹发展和全面建设小康社会的进程，有利于社会 主义和谐社会的实现。 1 2 论文的思路及框架 农村公路是新农村建设的重要内容，加快农村公路的发展，有利于农村经济 社会的发展，有利于和谐社会的实现。要研究农村公路的供给问题应考虑两个方 面的问题：一方面需要讨论农村公路供给的主体，即由市场还是政府供给或者由 两者共同供给，这是对市场和政府在农村公路供给中各自职能范围的界定；而另 一方面则是在明确政府的职能范围的基础上进一步分清各级政府之问的分工，即 农村公路应该由哪个级别的政府供给这两个方面是缺一不可的。本文就是想从 农村公路与农村经济社会的关系入手，阐述农村公路的重要性，然后结合公共物 品供给的一般理论，分析农村公路的经济属性，探讨农村公路的供给主体问题， 再运用西方政府间财政关系的理论分析农村公路供给主体的事权，并在此基础上 2 冀墓塞逢左兰熊主竺燕盈塞绻逾 对政府作为农村公路供给主体的能力进行分析，同时提出政府供给农村公路过程 中存在的问题及相应的对策建议。本文的结构大体分四大部分： 第一部分对农村公路进行概述，明确了农村公路的概念，从七个方面阐明了 农村公路与农村经济社会的关系，并介绍了我国农村公路供给的现状；第二部分 分析农村公路的特点，并运用公共物品供给理论分析农村公路的属性；第三部分 是本文的重点，研究农村公路的供给制度，从五个方面展丌，第一个方面分析了 农村公路的供给途径；第二方面阐述政府主导农村公路的理由；第三方面对各层 级政府供给主体的事权进行划分，分析各层级政府的供给能力，第四个方面提出 并分析政府供给农村公路中存在的问题及原因；第五个方面提出构建新形势下可 持续的农村公路供给制度政策建议。第四部分指出新形势下供给农村公路时还应 考虑到的其他几个方面问题。 l - 3 本文的创新点 本文从规范分析的角度，运用公共物品供给的一般理论，对农村公路的属性， 供给主体进行系统分析；运用西方政府闻财政关系理论划分各级政府的事权；与 之相对应分析了政府供给农村公路过程中的问题，提出了新形势下构建可持续的 农村公路供给制度的政策建议。 韭塞銮亟鑫茎亟堂位垃室叁挝垒堕照述 2 1 农村公路的概念界定 2 农村公路概述 所谓“公路”，是指在中华人民共和国境内，按照国家规定的公路工程技术标 准修建，并经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡日j 可供汽车行驶的公共 道路。 根据公路法的规定，我国现行的公路分级分类，一般按技术等级、行政 等级两种情况进行划分。按行政等级为：国道、省道、县道、乡道和专用公路， 按技术等级划分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路，并明 确公路等级的具体划分标准由国务院交通主管部门规定。交通部按国务院颁发的 中华人民共和国公路管理条例制定了中华人民共和国公路管理条例实施细 则( 以下简称细则) ，细则将公路划分为国道、省道、县道、乡道和专用公 路五个等级。其定义为： 国道是指具有全国性政治、经济意义的主要干线公路，包括重要的国际公路， 国防公路，联结首都与各省、自治区首府和直辖市的公路，联结各大经济中心、 港站枢纽、商品生产基地和战略要地的公路。 省道是指具有全省( 自治区、直辖市) 政治、经济意义，联结省内中心城市和主 要经济区的公路，以及不属于国道的省际闻的重要公路。 县道是指具有全县( 旗、县级市) 政治、经济意义，联结县城和县内主要乡( 镇) 、 主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国道、省道的县际问的公路。 乡道是指主要为乡( 镇) 内部经济、文化、行政服务的公路，以及不属于县道以 上公路的乡与乡之间及乡与外部联络的公路。 专用公路是指专供或主要供厂矿、林区、油田、农场、旅游区、军事要地等 与外部联络的公路。 国家行政主管部门把国、省道称为“干线公路”，县道、乡道( 含通行政村的 公路) 称为“农村公路”。这里村道包括在乡道里了，但从0 5 年颁布的农村公路 管理养护体制改革方案以及0 6 年颁布实施的农村公路建设管理办法来看都 把村道单独作为一个层次纳入到农村公路的范畴。在这罩有必要昵确一下村道的 概念： 村道是指主要为村( 含自然村) 经济、文化、行政服务的公路，以及不属于乡道 4 韭塞銮适太芏亟堂僮i 金塞叁挝垒醛褪述 以上公路的村与村之间及村与外部跌络的公路n 明确界定农村公路概念，使鲁等级农村公路得到法律上的确认，对进一步明 确农村公路建管养责任主体、资金来源、建设标准等，更深入地认识现有农村公 路网的状况，有助于把握农村公路的发展方向与重点，制定出更有战略指导性的 发展规划、政策措施，从理论上定性研究，在实践中操作把握，将促进农村公路 建设管理的科学化、系统化和规范化。 2 2 农村公路与农村经济社会发展的关系 2 2 1农村公路在新农村建设中的地位 建设社会主义新农村，是党中央、国务院根据我国经济社会发展的阶段特点。 为解决“三农”问题而明确提出的重大战略举措。按照“生产发展、生活宽裕、 乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，通过综合建设，最终目标是把农村建 设成为经济繁荣、设旄完善、环境优美、文职和谐的社会主义新农村。农村公路 是农村经济发展、农业结构调整、农民持续增收的重要基础条件。农村公路的发 展，可以改善农村运输条件和投资环境，促进农村“生产发展”：可以增加农村收 入，扩大农民就业，促进“生活宽裕”；可以加快农村信息传播和对外交流，改变 传统晦生产_ 生病方式和思想观念j 激发农村自力更生、奋发图强的进取精神； 可以加快农村城镇化进程，改善村容村貌，促进“村容整洁”；可以提高农民自身 素质，从而向新型农民的时代过渡，提高参政的意识，促进。管理民主”。 农村道路建设就如同落实中央i 号文件的起动器，实现社会主义新农村建设 “2 0 字目标”的牵引机。如果通往农村的道路都没有，中央l 号文件就难以落实， “2 0 字目标”就会落空，广大农民向往的新农村就会成为镜中花，可望而不可及。 2 2 2 农村公路对农村经济社会发展的作用 “要想富，先修路；富不富，先看路”、4 干线公路强国，农村公路富民”都说 明农村公路对农村经济的基础性作用。农村公路是公路网的基础，是关系到农民 群众的生产、生活，关系到农村经济社会发展，关系到全面建设小康社会和构建 和谐社会的重要基础设施。表现在： 【4 】农村公路建设规划2 0 0 3 韭塞窑道左里亟堂僮监塞盛挝垒竖褪述 ( 1 ) 农村公路是优化资源配置，发展高产优质高效农业的重要条件 现代农业是以资源合理配置、深度开发为主，以较小的投入获取最大产出的 社会化生产。农业生产效率的高低取决于资源开发、匹配、利用的程度。农业资 源包括自然资源( 如土地、水域、森林、矿产等) 和社会资源( 如劳动力、科学 技术、资金等) 。这些资源只是为农业发展提供了生产要素，而要真j 下实现农业的 社会化大生产，则必须依赖于交通运输支持下的这些生产要素的流动、组合与利 用。交通条件落后，资源与生产力分布不协调的情况下，只能使资源在狭小的地 域内就地加工，资源配置与利用呈明显的简单化和低层次。要实现资源在更大空 问里的有效流动与合理配黄，就必须大力发展公路交通，改善农村的封闭环境， 消除资源流动的地理障碍。 正是由于公路在农业资源合理配置上的重要性，世界各国在综合利用农业资 源，发展现代化农业上，都把兴建包括公路在内的交通基础设施作为政府义不容 辞的职责。美国宪法规定政府一般不干预经济事物，但却负责建设连接农村与城 市及覆盖全国的公路网。日本、德国在全国性综合规划或确定援助区发展计划中 都把地区交通作为重要的方面。 ( 2 ) 公路交通有秘于农村产业布局区域化、结构合理化，农业生产分工系列 化、服务社会化 公路运输系统作为支撑经济增长的基本要素之一，对产业结构演迸有着重要 影响。发达的公路运输系统，清除了不同地区所存在的天然障碍，加速了统一市 场的形成，而市场竞争所形成的淘汰机制，又进一步促进了不同产业之闻的调整 组合，推进区域经济一体化、产业发展规模化、企业经营集约化，从两农业产业 化和农产品商品化程度，促进农村第三产业的发展。 首先，公路的发展为农业生产区域化创造了有利条件。农业区域专门化必须 满足两个基本要求，即充分的粮食供应无论生产什么都能得到粮食供应的满 足：有利的销售市场通过市场得到专业化生产的要素，销售专业化生产的商 品。而两者都必须通过交通运输来实现。 其次，公路交通促进农业产业结构的调整。公路兴建后沿线地区将会随着科 技发展和分工深化，产业结构不断向深加工化、高附加值化发展，从而更充分有 效地利用资源，更好地满足社会发展需求的一种趋势在市场经济条件下，农民 主要以市场需求为导向而决定生产什么和怎样生产，因此在价值规律作用下，社 会对农产品的多样化需求，必然导致农业加速由单一结构向非农业进军，使农业 和非农产业结构发生根本性交化。 6 韭塞套遵太堂缝堂焦迨塞盘挝垒墅避述 再次，公路交通促进农业经济分工合理化。现代农业的发展要求农业分工系 列化、农业服务社会化。农业生产分工程度高，单位产品生产费用降低，流通费 用将增大，从而对公路交通的需求也将增加，因此，改善农村会路交通条件，既 对农业各部门实现分工基础上的有效运转、提高效率具有保证的作用，而且对尽 可能地减少流通的运输成本，实现一体化经营的高效益具有直接的促进作用。 ( 3 ) 农村公路是农村脱贫致富的突破口 长期以来，贫困与农村孪生，弱势与农村齐名。加快农村公路建设，可为扶 贫开发事业、农业长效发展机制以及建设社会主义新农村等“三农事业”奠定物质载 体，增强造血功能。 2 0 0 4 年3 月，国际农村公路焦点组织( i f g ) 第四次技术交流会议在我国的昆 明召开，会议主题是“农村公路改善与扶贫”大会有一个可喜的研究共识：农村 公路建设是脱贫的必要因素之一，农村公路在通达、教育和医疗设施、增强农业 收入、刺激商业活动、加强联系与沟通、提高旅行速度、提高生活质量等方面有 着非常积极的作用。来自亚洲的研究表明，如果有较好的农村公路，化肥成本会 降低1 4 ，农民收入增长1 2 ，而农业产品产值则上升3 2 ，而且方便的运输条 件可促进农副产品的精加工、附加值阿。来自非洲的研究表明，在目前非洲的公路 条件下，只有5 的肉类通过卡车运输，多数运输活动靠步行，有时耗时数周，导 致食品重量丢失、质量下降。研究表明，4 0 0 公斤食品在1 2 、2 4 、4 8 和9 6 小时的 运输途中所丢失的重量分别为6 、8 、1 2 和1 4 有专家指出，美国农产品 全国的差价只有5 美分，关键是公路的发达与运输的快捷由于交通不便引起的 价格差异十分突出，在发达地区只卖几元钱的半导体，在农村却要数十元甚至上 百元。市场上热卖的一种土豆片，英文称“p 剐n g l e s ”，中文名叫“品客”，1 9 0 克卖价1 2 元，在西安卖1 3 元。美国人制造了“品客”，分厂却设在交通发达的广州， 而其原料不外乎是陕西盛产的土豆，价格翻了l o o 多倍，若按当地市值计算，剩 余价值高达千倍嘲。由此可以看出，资源稀缺地区脱贫，需要外部“输血”帮助健 全其“造血”机能，增强自我发展能力。而“造血”机能的完善与再造，经济系 统的良性循环都离不开内外联络的“动脉血管”和遍及全区的“毛细血管”一公 路的建设。 嘲张飞雪，农村公路背靠财政好修护 ，中国财经报，2 0 0 6 年2 月1 5f i 嗍农村公路：社会主义新农村建设的基础 ，h 印：肌删p y j t g o ，2 0 0 6 年7 月5 兀 7 垫毫銮适态堂速堂位盈童叁控公堕避述 ( 4 ) 加快对农村公路的有效供给有利于开拓农村市场，刺激农村消费，扩大 内需，拉动经济增长 当前，我国工业生产能力相对过科，内需启而不动，很大程度上在于农村市 场的疲弱。许多农民本来能消费得起的工业品，却由于农村公共物品供给的短缺 而不能与之配套互补，从而抑制了相当一部分工业品的市场。农村公路发展的滞 后，便使得摩托车市场难以真正在农村打开，农机市场在农村地区也受到很大的 制约。启动市场扩大内需离不开9 亿农民，由政府向农民提供公共物品，既可以 直接减少农民的支出，增强其消费能力，同时又能为农村创造良好的市场消费坏 境。提供农村公路所产生的收入效应、消费效应和就业效应，可以对刺激农村消 费、扩大内需和拉动经济增长带来明显的作用。有关研究表明，在一定时期内， 我国公路投资对国内生产总值的最终乘数效应约为2 6 3 ，印1 个单位的公路建设 投资最终将增加国内生产总值2 6 3 个单位，当年的乘数效应约为1 2 7 。其他部分 表现在以后的各年中。按当年乘数效应做保守测算，1 9 9 8 年至2 0 0 1 年公路建设投 资创造的国内生产总值累计超过1 0 0 i o o 亿元，占同期国内生产总值的3 4 左右【7 】。 ( 5 ) 公路有秘于加速农村城镇化建设促进城乡统筹发展 城镇化是生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农 村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。城镇化进程面临的主要任务 一方面是农业人口向非农人口转移，向城镇集中，城镇人口和城镇数量逐渐增加。 另一方面是农业生产，农村生活质量的逐步城市化，加快城镇化进程，有利于打 破城乡二元结构，统筹城乡发展，是解决三农问题和实现农村全面建设小康社会 目标的重要措施农村公路是城镇化建设的基础性和先导性条件，有利于加强农 村与城镇的连接，促进城乡一体化。随着农村公路的发展，农村客货运输能够迅 速发展起来，方便人流、物流在农村与城镇之间的移动，一方面有利于农村富裕 劳动力向非农业和城镇转移，另一方面有利于城市和城镇相关产业向农村转移， 从面推进农村的城镇化进程。 ( 6 ) 公路发展为农村劳动力创造较多就业机会 公路建设特别是农村公路建设，属关联度较高的劳动密集型产业，能为农村 劳动力创造直接的或间接的，具有相当规模的、连续的就业机会，而且公路建设 投资规模愈大，创造的就业机会愈大，就业的岗位就愈多。公路交通创造就业机 会主要表现在三个方方面：第一，公路建设创造的就业机会。即公路施工能容纳 m 十大热门投资之公路建设) 。中国企业战咯传播网 g 些塞銮照基堂亟堂位论塞丝挝垒盛拯述 大量的劳动力。这种就业机会从单个项目看，是间断的，但从一个区域来看，多 数公路建设要不断发展，这样它创造的就业机会就有了连续性。第二，公路建成 后管理与服务工作提供就业机会。如公路养护、公路管理。这种就业机会较之公 路建设所创造的机会要少，但由于养护、管理是必不可少的经常性工作，因而它 提供的就业岗位就具有长期性和稳定性的特点。第三，公路建设带动运输业和相 关产业发展创造的就业机会。如公路建设、养护对建筑材料的需求，需要大量人 力从事材料的收集、加工与输送；公路建成后，运输业兴起，沿线其它产业丌发、 加工、利用与销售等，则为更多的劳动力提供了就业出路。据有关分析，每亿元 公路投资为公路建筑业创造或保留2 0 0 0 个就业机会，而为公路建设直接和间接提 供产品的各部门相应增加的就业机会更达到了公路建筑业的2 4 3 倍【7 。如湖北神农 架林区通乡油路酒九线( 酒壶坪至九湖乡) 建成后，不仅带动了当地旅游业的发展， 还为当地农民群众提供了更多的就业机会。据统计，仅2 0 0 3 年一年，当地农民就 近打工，人均增收2 5 0 元，与此同时，九湖乡及时调整农业结构，发展高山无公害 蔬菜，农业增加值比同期增加l o 同。 ( 7 ) 公路促进农村经济社会协调发展，对农村稳定发展具有重要意义 实现全面建设小康社会的目标，要点是经济发展，重点在农村，而难点在社 会发展方面，就是要使经济社会能够协调发展，农村社会事业的发展对于从根本 上改变农村的落后面貌具有深远的影响。农村公路建设对于农村发展的作用不仅 仅体现在促进农村经济的发展领域，对农村教育、医疗卫生、文化、科技、体育 等方面也有积极作用。农衬公路发展不仅把路修到农民家门口，促进农村经济发 展，也会将文明新风带到农民家门口，使农民精神面貌发生很大的变化，促进农 村精神文明的进步。农村公路建设通过改善农村的交通条件，使文化、科技、卫 生“三下乡”活动不断推向深入，丰富了农民的文化生活。提高了农村地区社会 文明程度，增强农民获取收入和抵御风险的能力，对缩小城乡社会发展差距具有 重要作用。因此，农村公路发展可以为统筹农村地区各项社会事业发展提供支撑。 川十大热门投费之公路建设 中国企业战咯传播同 嘲杨永强，我为农村公路献一言 ，中国公路，2 0 0 5 ( 6 ) ，m 5 9 冀星竺竖苤翌缝主笙莲直i 冀筮拉公蹬援述 2 3 我国农村公路供给现状 经过几十年的发展，我国农村公路的建设也取得了巨大的成就，但想比较而 言整体发展还比较滞后，仍然存在许多问题。 2 3 1农村公路建设取得的成就 ( 1 ) 农村公路总里程显著增加，建设速度不断加快，占公路网比重逐年增大 建国初期，全国公路总里程仅有8 万多公里，农村公路数量极为有限，改革开 放初的1 9 7 8 年，全国农村公路里程达到5 8 6 万公里，占全国公路总里程的6 8 ， 到2 0 0 5 年底，全国县乡公路里程为1 4 8 万公里( 此外还有约1 5 0 多万公里的村道) ， 占全国公路总里程的7 6 ，比1 9 7 8 年提高了8 个百分点。从1 9 7 8 年到2 0 0 5 年的 2 7 年间，农村公路里程共增加了9 0 万多公里，平均每年增加3 万多公里，且发展 速度呈不断加快之势 ( 2 ) 农村公路技术等级逐年提高，路面状况不断改善 改革开放以前，我国农村公路以等外公路为主，技术等级低，低级路面和无路 面公路占多数，1 9 7 8 年底，我国农村公路中等级公路约2 6 万公里，仅占县乡公路 总里程的4 4 。改革开放后，农村公路建设得到加强，农村公路技术等级逐年提 高，路面状况明显得到改善。到2 0 0 5 年底，全国农村公路中等级公路达到1 1 7 万 公里，占农村公路总里程的8 0 ，沥青水泥路面里程6 4 万公里，占总里程的4 3 。 ( 3 ) 通达深度不断增加，通畅程度明显改善 2 0 0 5 年，全国乡镇、建制村公路通达率由1 9 7 8 年的9 0 5 和6 5 8 上升到9 9 8 和9 4 3 ，分别增长了9 3 个百分点和2 8 5 个百分点，通达深度不断增加【9 l 。 2 3 2 农村公路供给中存在的问题 ( 1 ) 农村公路供求矛盾仍然突出 虽然经过“十五”期特别是“十五”后三年的加快发展，农村公路建设取得了 很大的成就，但相对于规模庞大的农村公路建设需求而言，未来农村公路的建设 任务依然十分艰巨。从全国范围看，到2 0 0 5 年底去全国尚有7 5 个乡镇不通公路、 阱李兴华，范振宇，中国农村公路发展历程回顾及展望，交通战略与规划，2 0 0 6 ( 9 ) ，p 幸_ 6 o 韭盛銮遵太堂亟堂缱途塞叁赶公堕煎鎏 1 4 万个乡镇不通沥青( 水泥) 路，分别占乡镇总数的o 2 和3 5 ；有3 8 万个 建制村不通公路、3 8 万个建制村不通沥青( 水泥) 路，分别占建制村总数的s 7 和5 9 【9 】。农村公路“通达工程”、“通畅工程”建设任务仍十分艰巨，任重道 远。另外，我国农村公路普遍缺少桥涵构造物及配套防护设施，如边坡防护、排 水沟涵等。特别是在地形、气候条件恶劣的山区，由于缺桥少涵、无配套防护设 旌，农村公里抵抗自然灾害的能力很弱，直接影响到公路的常年通畅，运行安全 也无保障。 ( 2 ) 农村公路地区间供给不平衡 随着我国统收统支的财税体制被打破，中央政府向地方放权让利，农村公路的 供给形成了由中央政府、地方政府、村集体和村民共同参与的混合供给制度。从 而必然出现交通资源在城乡和地区间的不公平配置。经济繁荣、市场发达、地方 财源丰裕或者乡镇集体企业多、效益较好的些地区( 主要是东部发达地区) 、地 方政府或村集体组织有财力提供较多的农村公路；而其他经济发展程度低的地区 大都位于西部山区，落后的经济和复杂的地质地形条件使农村公路供给十分短缺， 这反过来又进一步削弱了西部贫困地区的自我发展能力。 2 0 0 4 年东、中、西部地区农村公路通畅情况对比 表2 1 地区通油路( 水泥 未通油路乡通油路( 水泥路) 比未通油路建制 路) 比率( )镇数( 个) 率( ) 村数( 个) 全国7 7 98 7 7 35 7 42 9 4 1 2 5 东部 9 6 93 2 78 0 95 0 0 4 2 中部 8 9 51 2 4 35 2 71 0 4 4 4 7 西部 5 9 27 0 3 l3 7 31 3 1 0 5 l 资料来源：锰2 0 0 4 全国交通统计资料汇编 ( 3 ) 享用交通资源的成本负担不公平 在公共产品城乡分供的二元供给体制下，城市居民通过缴税享用政府提供的安 全、便捷的城市道路，其供给进入公共财政体制，而农民在农村税费改革前，除 了缴纳农业税，还得为享用农村公路建设支付“三提五统”等各种费用，其供给 进入制度外财政，即农民享用农村公路( 尤其是乡村道路) 要由农民自行进行相 吼李兴华、范振宇，伸国农村公路发展历程回顾及展望 ，交通战略与规划。2 0 0 6 ( 9 ) ，p 4 6 l l 韭赢窑重盔堂亟兰焦监塞塑圭圭垒堕援遂 当数量的成本分摊，要为公共物品的“私人供给”提供资会。 2 0 0 0 年以来，随着农村税费改革的推进，农业税被逐步取消，农民负担虽然得 到较大程度减轻，但由于改革初期的制度尚不完善，使基层政府原本低下的公共 产品供给能力在一定程度上被进一步削弱，农民享用农村公路仍需要通过“一事 一议”进行较多的投工投劳和个人集资来承担供给成本。如不改变这种城乡二元 供给制度，将阻碍农民致富和城乡发展的进程。 ( 4 ) 农村公路供给边界不明确，无法形成稳定的筹资制度 我国农村公路供给中存在的最大的矛盾和问题主要在于城乡分供分治的二元 结构所引发的农村公路筹资体系和供给之间的失衡，实行分税制后，事权被逐级 下放，而财权却有向中央及省级政府集中的趋势。 资料来源：2 0 0 4 中国统计年鉴 图2 - l 中央和地方收入支出占全国收入支出比重示意图 从图2 - 1 可以看出，自1 9 9 4 年实行分税制改革后，地方政府收入在全国财政收 1 2 韭塞窑适太堂亟堂焦盈室叁拉公隆援述 入中所占的比重逐年下降，而支出占全国总支出的比例却大幅上升。乡镇政府作 为最基层的行政机构，其财政收入主要来源于有限农业税收和乡镇企业税收，取 得的转移支付数额很少，大多数乡镇政府都无法满足农民群众对农村公路等公共 产品日益增加的需求，致使农村公路等公共产品的供给责任很大一部分由村民自 己承担。2 0 0 0 年以来，随着农业税的逐步取消，乡镇政府财政收入失去了主要来 源，对农村公共产品的供给更是有心无力。村委会要供给公共产品，必须筹集资 金，但村委会不是一级政府，它不能有独立的公共财政权。因此，筹资问题成为 原有农村公路供给制度无法解决的难题。 由此可见，我国目前的农村公路供给制度在效率、公平和可持续发展方面都 存在不足。因此，根据我国农村公路需求和供给的实际，按照效率与公平相兼顾 的蹶则，构建一个符合我国农村实际情况，切实满足社会主义新农村建设，统筹 城乡发展和构建和谐社会要求的农村公路供给制度迫在眉睫。 韭塞奎道盔堂亟芏僮监塞盘挝坌墅曲壁厦坌圭匠 3 农村公路的性质分析 3 1 有关公共物品供给的一般理论 无论在市场经济学还是公共经济学的研究领域，人们大多将社会产品分为私 人物品、公共物品和混合物品( 准公共物品) 三类，通过分析各种类型物品的经济特 征，探求公共部门和市场资源配置在各类产品供给方面的作用。 3 1 1 公共物品概念 公共物品( p u b l i c g o o d s ) 的概念最早由林达尔( e - r m d a l l l ) 提出。萨缪尔 森在公共支出的纯理论分析( 1 9 5 4 ) 中将公共物品定义为：“每个人对这种物 品的消费，都不会导致其他人对这种物品消费的减少”，认为公共物品具有以下特 征：( 1 ) 任何一个人消费这种物品不会造成其他人对该物品消费的减少：( 2 ) 每 个人消费的公共物品数量等于该公共物品的总量。弗里德曼( 1 9 8 6 ) 认为，公共 物品。一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它”。而命坎南将之定义为“任 何集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的商品或服务，都将被定义为公共 物品。”可以看出，萨缪尔森和弗里德曼分别强调了公共物品的非竞争性和非排他 性，而布坎南则主要是从生产者和提供者的角度来定义公共物品。 一般认为，公共物品除了具有非捧他性( 收益的非捧他) 和非竞争性( 不排 斥、不妨碍、不减少他人使用) 之外，还具有不可分割性( 共同受益、联合消费) 、 公共性、地方性和集团性1 w 。 关于公共物品应该由谁来供给的问题，国内外学术界一直存有争议。 3 1 2 国外公共物品供给理论 以马歇尔、庇古、萨缪尔森等为代表的福利经济学派认为，由于公共物品的 非排他性和非竞争性，通过市场的方式实现排他是不可能的或者成本是高昂的， 并且在规模经济上缺乏效率，私人部门没有提供公共物品的动力，因此，大部分 公共物品必须由政府提供。奥尔森( m o i s o n ) 在集体行动的逻辑( 1 9 6 5 ) 中 指出：一个国家首先是一个为其成员一公民一提供公共物品的组织。政府被认为 【嘲黄恒学，公共经济学 ，北京大学出版社，2 0 0 2 韭塞窑适太堂亟主堂照盈塞壅圭童垒墅丝鲑厦筮近 是有一无为公众提供公共物品的组织。公共物品提供过程中，存在着较强的规模 经济和外部性，因而私人部门不愿意或没有能力提供公共物品。奥茨( w e o a t e s ) 由此提出了一个分权定理：既然公共物品的成本是相同的，那么“让地方政府将 一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，则总是要比中央政府向全体选 民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”之所以说分权管理比集权管理更 为有效，是因为分权管理在增加投资来源的同时，会减少集权产生的政策失灵和 政府低效。但无论是集权还是分权，奥尔森和奥茨也都主张应该由政府来供给公 共物品。 布坎南在1 9 6 5 年发表的俱乐部的经济理论中，提出了在所有权和经营权合 一的前提下，可以通过所有权变更的方式把公共物品的政府所有或公共所有转交 为私人所有。布坎南从俱乐部理论出发，认为现实世界的产品是纯私人物品和纯 公共物品的混合，在不同程度上具有俱乐部的性质，因此，在市场中加入俱乐部 这样的组织形式，可以在一定程度上克服。搭便车”问题。俱乐部产品，因为有 它特有的消费边界和均衡点，俱乐部可以成为公共物品供给的有效组织。俱乐部 既可以由所有者来运作，也可以委托或出租给他人运作，特别是对于那些公共性 较强，但有一定捧他性的公用事业，其公共物品的有效供给可以借助于俱乐部来 提供公共选择理论也认为，如果对提供掉他性公共物品的技术和偏好聚类，使 得在一个给定规模的社会中形成最优构成的俱乐部数目很大，那么，通过个人的 自愿结社而形成俱乐部是这些排他性公共物品的一种最优配置( 缪勒，1 9 8 9 ) 。 灯塔常被引为( 纯) 公共物品的典型例证，认为必须由政府来提供。穆勒 ( j s 胍n ) 在其著作政治经济学原理( 1 8 4 8 ) 中写道：“虽然海中的船只都能 从灯塔的指引中获益，但若要向他们收取费用则不可能办到。除非政府用强制抽 税的办法，否则灯塔就会因无利可图，以至于无人建造。”1 9 3 2 年庇古在福利经 济学中提到，私人建造灯塔的收益远远低于社会的收益，所以政府建造灯塔是 必要的。1 9 6 4 年萨缪尔森在经济学教科书中也表达了类似的观点，他从边际 成本的角度论证灯塔应该归类为公共物品，认为对社会而言，向多一条服务的额 外费用等于零，因此这类对社会有益的服务应该是由政府供应，并且应该是免费 供应。 但是，科斯( r h c o a ) 得出的结论却与众不同，他认为私人投资建造灯塔比 政府效率更高。科斯在其经