（行政管理专业论文）公共财政视角下的公共服务型地方政府的构建.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 为适应我国加入世界贸易组织、全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体 制的新形势，各地地方政府纷纷推出了建设公共服务型政府的措施。所谓公共服务 型政府，就是满足社会公众需要、提供充足优质公共产品与服务的现代政府。政府 所提供的公共服务和产品包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服 务和教育、科技、文化、卫生、体育的公共事业，发展公共信息，为社会公共生活 和公众参与社会经济、政治、文化活动提供保障与创造条件。构建公共服务型地方 政府是社会现代化和经济市场化综合影响的结果，即在政府转型过程中，要求改善 地方政府管理的规则与环境，强化公共服务职能，防止地方政府越位和缺位，把管 理集中到公共服务领域，把更多的注意力和公共资源投向社会发展和提供公共产 品、公共服务上来，从而增强政府公共服务质量与公共服务水平的竞争。公共服务 型地方政府的建设，需要各方面的协调推进与改革，如加快职能转变，强化政府公 共服务职能；创新行政管理方式，推进电子政务建设：推行行政法治化，建设法治 政府与责任政府：建立公共财政体制等等。财政是政府职能履行在经济层面上的反 映，强化地方政府公共服务职能，必须调整财政支出结构，加大地方政府对公共服 务的财政投入。笔者就是基于这样一个背景而选择了公共财政视角下公共服务型地 方政府的构建问题作为自己的毕业论文，旨在为地方政府公共服务职能转变、加快 公共服务型政府建设而做出微薄的努力。笔者主要运用规范分析与实证分析相结合 的方法，吸收中西思想史上关于公共服务型政府的理论，借鉴当代国内外最新研究 成果，阐释了有关公共财政、公共服务的概念问题，探讨基础教育公共服务、医疗 卫生公共服务、科技发展公共服务、社会保障公共服务、促进就业五个方面存在的 问题，并提出公共服务型地方政府的思路和举措。具体写作框架包括三部分：第一 部分，公共服务型地方政府构建的基本理论阐述，这部分主要是对公共服务型地方 政府和公共财政的内涵和特征、相关理论基础及重要性进行了分析。第二部分，我 国公共服务型地方政府构建的历程回眸与成效不足评价，这部分主要是以若干地方 政府改革为表述对象，对我国地方政府建设过程中的得失表现及财政根源进行了分 析。第三部分，加快构建公共服务型地方政府的思路和举措，这部分主要是探讨了 建设中国特色的公共服务型地方政府的思路和具体措施，提出要建立中国特色的公 共服务模式，加大地方政府在基础教育公共服务、医疗卫生公共服务、科技发展公 共服务、社会保障公共服务、促进就业公共服务等方面的支出，同时建立地方政府 公共服务的财政支出绩效评价体系。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 本文的创新之处在于：从公共财政的视角出发对公共服务型地方政府进行研 究，笔者通过对各地方政府建设公共服务型政府的历程回眸与得失评价，指出从公 共财政入手加快构建公共服务型政府，应该注意根据中国的具体国情建立中国特色 的公共服务模式，加大地方政府在基础教育公共服务、医疗卫生公共服务、科技发 展公共服务、社会保障公共服务、促进就业公共服务等方面的支出，同时建立地方 政府公共服务的财政支出绩效评价体系。 关键词：地方政府： 公共服务；公共财政 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t 。i bm e e tt h en e e d so fc h l n e s ea c c e s s i o nt ot h ew o r l di r a d eo r g a n l z a t l o n ，t h e c o m p r e h e n s i v eb u i l d i n go fac o m f o r t a b l es o c i e t ya n dt h ei m p r o v e m e n to ft h es o c i a l i s t m a r k e te c o n o m i cs y s t e mu n d e rt 1 1 en e ws i t u a t i o n ，a ul o c a lg o v e m m e m sh a v et a k e n m e a s u r e st oe s t a b l i s hap u b l i cs e r v i c e o r i e n t e d g o v e m m e m t h es o c a l l e d p u b l i c s e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n ti sam o d e mg o v e m m e n tw h i c hc a nm e e tp u b l i cn e e d s ， p r o v i d ea d e q u a t ep u b l i cg o o d sa n dp u b l i cs e r v i c e so f h i 曲q u a l i t y ( b v e m m e n ts e r v i c e s a n dp r o d u c t si n c l u d es t r e n g t h e n i n gt h ec o n s t r u c t i o no fu r b a na n dn l r a lp u b “cf h c i l i t i e s ， d e v e l o p i n gap u b l i cs e r v i c es y s t e mf o rs o c i a le m p l o y m e n t ，s o c i a ls e c u r i t y ，e d u c a t i o n ， s c i e n c e ，t e c h n o l o g y ，c u l t u r e ，h e a i t h ，s p o r tm i l i t i e s ，t o g e 也e rw i t hp u b l i ci n f o h n a t i o n ， p r o v i d i n gp r o t e c t i o na n dc r e a t i n gs e c u r i t yc o n d i t i o n sf o rt h ep u b l i cp 积i c i p a t i o ni np u b l i c l i f ea n d s o c i o - e c o n o m i c ，p o l i t i c a l ，c u l t u r a ia c t i v i t i e s t h ec o n s t r u c t i o no fap u b i i c s e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n ti st h ec o m p r e h e n s i v ei m p a c to fs o c i a lm o d e m i z a t i o na n d e c o n o m i c a lm a r k e t l i s a t i o n i i l 血ep r o c e s so fg o v e m m e n tt r a n s m o n s ，i ti sn e e d e dt o i m p r o v e1 0 c a lg o v e r n m e n t a lm a i l a g e m e n tr u l e sa i l de n v i m m e n t ，e 1 1 l l a n c ep u b l i cs e r v i c e c t i o n s ，p r e v e n tm ea b s e n c eo ro v e r r u r m i n go ft h e i rd u t i e s ， c o n c e n t r a t eo nt h e m a n a g e m e n to fp u b l i cs e r v i c e s ，p a ym o r ea t t e n t i o na i l dp u tp u b l i cr e s o u r c e st os o c i a l d e v e l o p m e n ta 1 1 dt 1 1 ep r o v i s i o no fp u b i i cg o o d sa n ds e r v i c e s i no r d e rt ob u i l dap u b l i c s e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t ，m ec o o r d i n a t i o na n dr e f o r i no fa l la s p e c t sa r ea l s on e e d e d ， s u c ha st 1 1 em m s f o h n a t i o no fg o v e 皿e n tf u n c t i o n st os t r e n 舀h e nt h eg o v e 砌e n t sp u b l i c s e r v i c e 如n c t i o n s ；i r m o v a t i o no ft h em a n a g e m e mm e t h o d st op r o m o t et h ec o n s 劬c t i o no f e l e c t m n i cg o v e m m e n ta d m i n i s t r “o n ；c a r r y i n go u tm ea d m i n i s t r a t i v eg o v e m m e n tb y l a wt oc o n s t m c tar e s p o n s i b l eg o v e m m e ml e db yl a w ；t h ec o n s t r u c t i o no f p u b l i cf i n a n c i a l s y s t e ma 1 1 ds oo n f i n a l l c ei sm ee c o n o m i c a l r e n e c t i o no ft h eg o v e m m e n t 触1 c t i o n s ，t 0 s t r e n 舒h e nm ep u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n so fl o c a lg o v e m m e n t s ，i ti sn e c e s s a r yt oa d j u s tt l l e f i n a n c i a le x p e n d i t u r es m 】c t u r e ，i n c r e a s e6 n a l l c i a li n p u to fl o c a lg o v e m m e n t st op u b l i c s e i c e s t h ea u t h o rc h o s et h ec o n s t m c t i o no ft h e p u b l i c s e r v i c e - o r i e n t e dl o c a l g o v c l 工n e n tb a s e do nt h ep u b l i cf i n a n c ep e r s p e c t i v ea sag r a d u a t i o nt h e s i s ，a i m i n gt o m a k em o d e s te 丘b r t so nt h et r a n s f o m l a t i o no ft h el o c a ld u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n sa 1 1 dt h e a c c e l e r a t i o no ft h ec o l l s m l c t i n gap u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e n l m e n t ，s u c hr e s e a r c h t e c h n i q u e sa sm es t a l l d a r da m l y s i sa 工l dt h er e a ld i a g n o s i s 删y s i sa r eu s e d t h ea u t h o r a l s ou s e dt h ei d e a sa b o mt 1 1 ep u b l i cs e r 、，i c e o r i e n t e dg o v e m m e n ti nt h ec h i n e s ea n d w e s t e m m i n k i n gh i s t o t h en e w e s tr e s e a r c hr e s u l t sh o m e a 1 1 da b r o a d ，e l a b o r a t e dr e l a t e d c o n c e p t so fp u b l i cf i n a n c e sa n dt h ep u b l i cs e r v i c e ，e x p l o r e dt h ep r o b l e m si nf o i l o w i n g 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s f i v ea s p e c t ss u c ha st h ee l e m e n t a r ye d u c a t i o n a lp u b l i cs e r v i c e ，t h em e d i c a lp u b l i cs e i c e ， p u b l i cs e i c e i nt e c h n i c a ld e v e l o p m e n t ，p u b l i cs e r v i c ei ns o c i a l s e c u r i t y ，p r 0 】n o t i n g e m p l o y m e n t t h et h e s i sh a st h r e ep a n s ：t h ef i r s tp a r t ，t h er e l a t e dt h e o r e t i c a le x p l a j l a t i o n o ft h ep u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e m ，t h i sp a r tm a i n l ya n a l y z e st h ec o n c e p t s ， c h a r a c t e r i s t i c s ，r e l a t e dt h e o r i e sa 工1 dt h ei m p o r t a n c eo f 也ep u b l i cs e r v i c e - o r i e m e d g o v e m m e n ta 1 1 dp u b l i cf i n a n c e s t h es e c o n dp a r t ，t h ep r o c e s so fc o n s t m c t i o na n d a p p m i s a lo fo u rc o u n t r y sl o c a lp u b l i cs e r v i c e o n e n t e dg o v e m m e n t ，m a i n l yt o o kt 1 1 e r e f o n no fs e v e r a ll o c a l g o v e h l i i l e n t sa se x a m p l e st oa n a l y z et h ea c h i e v e m e n t sa 1 1 d 筋1 u r e si nt h ep r o c e s so fo u rc o u 丑订y s1 0 c a lg o v e r n m e n tc o n s n c t j o n t h et h j r dp a n ，t h e p o s s i b l em e a s u r e st os p e e du pt h cc o n s t r u c t i o no fs e r v i c e o r i e m e dg o v e l r n e n t ，m a i l l l y a n a l y z e s t h ec o n c r e t em e a s u r e st oc o n s t r u c tm ec h m e s ec h a r a c t e r i s t i c p u b l i c s e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t ，i n c l u d i n gb u i l d i n gam o d e lo fc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i cp u b l i c s e r v i c e ，i n c r e a s i n gt h ef i n a t l c j a ii 印u to ne l e m e n t a r ye d u c a t i o n a lp u b h cs e r v i c e ，m e d i c a l p u b l i cs e r v i c e ，t e c h n i c a ld e v e l o p m e n t a lp u b l i cs e r v i c e ，s o c i a ls e c l l r i t yp u b l i cs e r v i c e ， p r o m o t i n ge m p l o y r n e n t a n db u i l d i n ga n 印p m i s ms y s t e m t h ei 1 1 1 1 0 v a t i o no ft h i st h e s i s1 i e si nt h es t u d yo fp u b l i cs e r 、，i c e s - o r i e n t e d1 0 c a l g o v e h l e mo nt h ep e r s p e 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r a i s a ls y s t e mo fe 虢c t k e yw o r d s ： l o c a lg o v e n l m e m ； p u b l i cs e r v i c e ；p u b l i cf i n a n c e 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学 学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：黼炙 日期：i 年石月归日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文作者签名：浆匏泉 日期：加簿月j p 日 指导教师签名：卅蚍 日期：a 【糟g | 年月j 口日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中 的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：口半年；口一年：口二年发布。 日期：劬缉5 月加日日期：沏绰占月护日 硕士学位论文 m a s t e 引st h e s l s 引言 中共“十六大”从全面建设小康社会的高度，提出了深化行政管理体制改革的 目标和任务，要求完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，形 成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。党的十六届三中全 会和十届全国人大二次会议通过的政府工作报告都明确指出，各级政府要以科学学 发展观为指导，全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更应 完善社会管理和公共服务职能，提高政府的公共服务能力和水平，促进经济发展和 社会的协调一致。十届全国人大三次会议上，温家宝总理再次强调在继续抓好经济 调节、市场监督的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更 多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业和建设和谐 社会上。加强政府建设，在行政工作中树立和落实科学发展观，提高政府的施政能 力，就是要坚持立党为公、执政为民，深化行政管理体制改革，转变政府职能，实 现计划经济时期管制型政府向市场化背景下服务型政府治理模式的转变，建设一个 以人为本、民主、公正、法治、透明、责任、廉洁、高效、便民的服务型政府。但 是从实际情况来看，目前各级政府在行政理念、政府职能、政府体制、政府运行机 制、行为方式等方面存在的诸多不适应，已经成为经济和社会发展的障碍和阻力。 尤其在公共服务职能转变方面，没有做到真正的转变，政府的核心工作没有真正转 向着力解决关系人民群众切身利益的各种突出问题、切实解决发展不平衡问题上。 为此，2 0 0 4 年2 月2 1 日，国务院总理温家宝在中央党校省部级主要领导干部“树 立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话强调：必须强化政府的公共服务 职能，“加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文 化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政 治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。2 0 0 4 年7 月，在国家 行政学院举行的、来自1 2 国家地区的2 2 0 名官员及专家学者参加的首届中欧政府 管理高层论坛，主要围绕公共服务型基本理论、公共服务体制和方式创新以及典型 案例四个方面开展深入研讨，指出应该从多个层面入手，用崭新的理念和思路去开 展服务型政府建设，寻找推进经济社会全面协调发展、提高政府公共服务水平的有 效办法和途径。2 0 0 5 年的政府工作报告中，温总理强调要努力建设服务型政府，创 新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务，要整 合政府资源，提高政府行政效率和水平。2 0 0 6 年政府工作报告中，温总理再次强调 坚持把解决涉及人民群众切身利益问题放在突出位置，全面加强社会主义经济建 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 设、政治建设、文化建设与和谐社会建设，为“十一五”开好局、起好步。正是基 于这个背景，为了更深入地探讨公共服务型政府的构建，笔者从公共财政的视角予 以研究，旨在为地方政府公共服务职能转变、加快公共服务型政府建设提供一些有 价值的建议。 我国学术界对公共服务型政府的研究起步比较晚，但是研究发展的速度还是比 较快的，近几年来有关服务型政府的课题、学术论坛、研讨会、著作、学术论文等 越来越多。从已有的一些研究成果来看，概念、内涵、不完善的成因研究较多，实 际个案的探讨研究较少：改革的对策研究较多，实际的体系建设较少。具体而言， 学术界对公共服务型政府的研究主要集中在以下三个方面：第一，概念、内涵研究。 有的学者认为，服务型政府是指仅拥有有限管理社会的权力、对经济社会管理负有 限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体的互动式管理 的政府模式。有的学者认为，所谓服务型政府，即政府由原来的控制者，改变为兴 利者和服务者，它意味着施政目标由机关和专家决定到由民众和期待来决定，政府 以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务 领域。还有的学者认为，服务型政府是以全新的服务理念为支撑，充满生机和活力， 不断追求发展和进步的政府，它突出以民为本，以提高政府服务技能和服务水平为 中心，以“三个文明”协调发展为目标，构建以市场为导向、以公共服务为特征的 政府管理体系。第二，有些专家从不同的角度对服务型政府进行了论述，主要有以 下几种：( 1 ) 服务型政府主要是指政府服务的理念或者服务精神。施雪华认为应该 有政府服务的理念，“这理念要求中国政府的所有法律、规则和行为都必须贯彻 服务精神和准则，而不是单纯的统治和管理”。( 2 ) 服务型政府主要是指政府的角 色。张康之说：“政府角色的自觉转变，不仅从统治的角色改变为管理的角色，而 且要从管理的角色改变到公共服务的角色上来。”( 3 ) 服务型政府主要指政府的职 能和功能。李文良认为：“服务是政府的首要职能。”高尚全认为要建设公共服务型 的政府，因为政府的“公共服务功能没有很好的发挥”。( 4 ) 服务型政府指的是政 府的职能和角色。唐琦玉认为：“公共服务的职能和角色”在传统体制下被淡化， 建设服务型政府就是要使政府的职能和角色转移到公共服务上来。第三，地位和作 用的研究，比如，一般认为，公共服务型政府是中国加入w t o 走向国际化的必然选 择，是改变社会现代化的要求与经济与社会发展失衡结果的关键，是市场化发展的 根本要求。研究比较透彻的地方，如行政改革不彻底、职能转变不到位，政府职能 “缺位错位”“越位”，行政官员缺乏服务理念和责任感、法治建设不完善等； 较少尝试的地方，比如地方政府公共服务和公共产品提供的具体方式和体系建设、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 提供公共服务和公共产品的经济基础和能力分析等。 西方对服务型政府的关注和研究比较早。罗伯特啦丹哈特( r o b e tb d e n h a r d t ) 认为，新公共服务模式起源于民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型以及组 织人本主义和组织对话理论，。就此笔者将对西方有关服务型政府的研究理论基础 作一归纳，它包括民主行政理论、治理理论和后现代理论。民主行政理论有较长历 史渊源。早在1 9 世纪末和2 0 世纪初，托马斯杰弗逊( t h o m a sj e f f e r s o n ) 就认 为，公共行政关系到扩大民主的概念，应该坚持两个原则：“政府必须分权，以使 每个公民亲身参加到公共行政中来，政府必须教授人民政治智慧并培养独立的 公民意识。”。但此后，在民主属于政治范畴的强势理论主导下，民主行政理论并未 发展起来。德怀特沃尔多( d w i g h tw a l d o ) 是在2 0 世纪中叶对民主社会能够容 忍非民主的公共行政提出质疑的代表人物之一，他早就认为“行政管理方法太多从 生产者的立场出发，而太少从消费者的立场考虑但如果我们不仅重视 效率私产量而且也寻求促进人类平等和公民参与的价值，我们是否应该给予它们应 有的关注并把它们与行政管理过程联系起来呢? ”。后来诞生于1 9 6 8 年的新公共行 政，也一反效率取向的传统公共行政，关注社会公平和行政参与的价值，主张公共 行政不只是实施公共政策的工具，而是确定公众看世界的方式和寻找公众在其中位 置的一个决定因素，通过开放的交流获得政府与公众的相互适应性、获得在指导行 动的意识形态原则上的共识，为民主寻找非等级制的意义，以合作取代竞争作为政 治和经济的驱动力。文森特奥斯特罗姆( w i n c e n to s t r o m ) 在美国公共行政的 思想危机( 1 9 7 4 ) 一书中认为，传统公共行政过于关注效率，并为此采取集权和控 制作为其手段，从而导致“危机”，解除危机的办法是进行体制的改变，建立分权 化和市场化取向的多重组织形式的政府。1 9 8 2 年，万斯莱( g a r yw a m s l e y ) 和古德 塞尔( c h a r l e st g o o d s e l l ) 等教授撰写的黑堡宣言认为：“公共行政不是简单 的工具，也不是价值中立的手段，它应追求崇高的目标与道德承诺，应考虑长远的 全民利益，应以改善人民的生活和追求公平、效率与民主为职责”，公共行政不同 于私人行政，“它视民主宪政为基石，强调追求人民主权、分权、制衡、公共利益、 ”【美 罗伯特丹哈特，新公共服务服务“】竹掌舵( 刘俊生译) 中国行政管理2 0 0 2 年第1 0 期，第 3 8 4 4 页。 “l t o nc a 【d w e l ia d m t r a t i o nn e o 惦o f h a f n i i t o na n dj e 毹r s o n ，c h i c o g o ：u n i v e r s i t yo f c h i c 8 9 0p r e s s ，1 9 4 4 年 版，第2 0 一2 3 页。 。d w i g h tw a l d o p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dc u l t u r e i nr cm a n i n ( e d ) p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dd e m o c r a c y ： e s s a y si nh o n o ro f p a u 】a p p i e b 矿s y r a c u s e ，ny ：s y r a c u s eu n j v e r s 时p r e s s ，1 9 6 5 年版，第4 5 页。 。新公共行政的思想保留在1 9 6 8 年的年会论文集中，f r a n k m a n n i ( e d ) t 0 m a r da n e w p u b l i c a d m i n i s t r a i i o n ：t h e m i n n o w b r 0 0 kp e r s p e c t i v is c r a n t o n ) a ：c h a r d l e l l 9 7 1 年版。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 机会平等、公平、正义等的理念或价值，可咀说是有结构性的差异。”总之，民主 行政理论认为，官僚思想使越来越多的公共生活空间理性化，使个人选择和民主责 任的余地越来越小，削弱了整个社会的自治和责任感，为促进社会的进一步发展， 应该将民主方法引入公共行政，使民主的观念渗透到整个公共组织之中。治理理论 构成服务型政府的又一理论基石。治理理论源于1 9 7 0 年代对政府治理能力的研究， 1 9 9 0 年代逐渐形成了一种新的理论。埃利诺奥斯特罗姆的公有物的治理( 1 9 9 0 ) 、 简库伊曼主编的当代治理：新型的政府与社会互动关系( 1 9 9 3 ) 、康雷德金 瑟等编著的可持续发展与善治( 1 9 9 5 ) 、j n 罗西瑙的无政府统治的治理 ( 1 9 9 5 ) 、奥利弗威廉姆森的治理的机制( 1 9 9 6 ) 等著作以及世界银行的年度报 告治理与发展( 1 9 9 2 ) 、联合国全球治理委员会的研究报告我们的全球伙伴关 系( 1 9 9 5 ) 、经合组织编写的变迁中的治理：经合组织成员国的公共管理改革 ( 1 9 9 6 ) 等都从不同的角度研究了治理问题。9 治理理论的研究者们看到了在社会资 源的配置中市场的失效和政府的失效，主张用政府治理替代政府统治，提出了在市 场机制和政府机制之外的第三种机制：在政府、非政府的公共部门、私人部门和公 民之间建立互信，通过谈判达成共识，以促成个人、组织和系统等各个层次上的合 作。后现代理论是服务型政府的第三理论基石，这一理论抓住了服务型政府的核心 问题，即在公共管理中这种新的与市场经济相适应的政府模式应当是服务型政府， 它给出了服务型政府的概念，即服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下， 在整个公民民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民 服务为宗旨并承担着服务责任的政府。这一理论提出了在政府管理中应该是政府处 于主导地位还是公民和社会处于主导地位，从而一改过去在政府与社会和公民的关 系探讨上，总是纠缠于谁大谁小的问题，而是创造性地提了在三者的关系上服务型 政府要实现由官本位、政府本位向社会本位、公民本位的方向转变。随后当代公共 管理理论包括公共选择理论、新公共管理理论与新公共服务理论渐渐成为主流，首 次正式系统地提出新公共服务理论的是美国行政学者罗伯特丹哈特。他认为后现 代社会将产生一种新的公共服务模式。笔者注意到，有关公共服务的公共产品理论 也是服务型政府提供公共服务重要理论研究成果，如公共产品的需求弹性理论、公 共产品的供给结构演变理论与公共支出发展模型理论，都成为了“公共服务”这一 范式的研究基础。从实践上看，自2 0 世纪7 0 年代末以来，西方国家普遍进行了公 。段钢：重建公共行政的思考( 黑堡宣高) 首席作者万斯莱教师访淡录，中国行政管理2 0 0 2 年第 1 0 期第5 5 页。 。毛寿龙：西方政府的指导变革，中围人民大学版_ | ：1 9 9 8 年版笫2 3 贝；俞a p r 治理与菩治社会 科学文献出版社，2 0 0 0 年版，第1 4 页。 4 硕士学位论文 m a s t e r st h 巨s i s 共管理改革，其中一个重要的方面就是重新评估社会公共需求，检讨政府公共供给 的范围、水平与质量。2 0 世纪9 0 年代开始，西方国家的政府开始了轰轰烈烈的政 府再造的实践。其主要的内容是对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规 模的改革，阻提高政府的绩效和服务的品质，它要求扬弃传统的政府包办一切的管 制理念，建设以服务为导向、以公众为顾客的新的政府治理理念。在这场政府改革 的浪潮中，明确地树立了政府服务的理念，注重政府的服务作用，认为政府的社会 职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，顾客的期望决定政府政策设计的蓝图，顾 客的需求决定服务的供给内容，顾客的满意度决定政策执行的成效，顾客的评价决 定着政策变迁的方向，而且要求政府做到让公民在任何时间、任何地点都能够享受 到政府的服务。鉴于上述研究状况和实践动态，笔者拟从公共财政的角度，运用规 范分析和实证分析相结合的方法，通过对若干地方政府建设公共服务型政府的具体 实践，总结经验，吸取教训，为推进公共服务型地方政府的建设提供一些有价值的 分析和对策。 本文的写作框架结构如下： 第一部分，公共服务型地方政府构建的基本理论阐述，这部分主要是对公共服 务型地方政府和公共财政的内涵和特征、相关理论基础及重要性进行了分析。 第二部分，我国公共服务型地方政府构建的历程回眸与得失评价，这部分主要 是以若干地方政府改革为表述对象，对我国地方政府建设过程中的得失表现及财政 根源进行了分析。 第三部分，加快构建公共服务型地方政府的思路和举措，这部分主要是探讨了 建设中国特色的公共服务型地方政府的思路和具体措施，提出要建立中国特色的公 共服务模式，加大地方政府在基础教育公共服务、医疗卫生公共服务、科技发展公 共服务、社会保障公共服务、促进就业公共服务等方面的支出，同时建立地方政府 公共服务的财政支出绩效评价体系。 本文的创新之处在于：视角新颖，以公共财政为新的切入点，对公共服务型地 方政府进行研究，笔者通过对各地方政府建设公共服务型政府的历程回眸阐述了其 取得韵成效和尚存在的问题，指出从公共财政入手加快构建公共服务型政府，应该 注意根据中国的具体国情建立中国特色的公共服务模式，加大地方政府在基础教育 公共服务、医疗卫生公共服务、科技发展公共服务、社会保障公共服务、促进就业 公共服务等方面的支出，同时建立地方政府公共服务的财政支出绩效评价体系。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、公共服务型地方政府构建的基本理论阐述 ( 一) 公共服务型地方政府的内涵和特征 1 公共服务的含义 所谓公共服务，即提供公共产品和服务，含加强城乡公共设施建设，发展社会 就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共设施，发布公共信息 等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力 建设服务型政府。 2 地方政府的含义 政府有广义与狭义两种概念。广义的政府即国家机关，一般包括国家立法机关、 行政执法机关和审判机关三大系统。狭义的政府仅指国家的行政机关，既包括中央政 府，也包括地方政府。我们通常所说的政府就是狭义的政府。在行政学文献中，完整 意义上的地方政府应具备三个条件：一是相对稳定的地域；二是相对集中的人口；三 是一个地方治理机构。我国的地方政府是指除中央政府以外的，按照国家行政区域建 立起来的地方行政机关。我国地方政府共有省、市、县、乡四级。地方政府与中央政 府、上级政府与上级政府之间存在着明显的上下级关系。笔者认为，在我国市场化的 过程中，地方政府的作用是十分巨大的，在今后相当长的一段时期内，地方政府仍将 发挥重要作用，忽视地方政府的职能和作用，将会对经济与社会发展造成不利。 3 公共服务型地方政府的内涵和特征 公共服务型地方政府的本质是社会本位、民本位和市场本位，其有五个基本特 征：第一，政府的作用集中于公共领域：第二，政府管理的基本哲学是实现社会正 义，政府的主要职责是实现和保障社会公正；第三，政府应当是为市场主体和全社 会服务的公共管理者和公共服务者，体现和代表着最广大人民群众的根本利益，因 而政府不应该扮演直接从事商业与企业活动的“经济人”的角色，政府部门不能成 为垄断经济资源与经济权力的部门利益集团：第四，政府权力是有限权力；第五， 政府作为现代政府又是法治政府。由于地方政府与中央政府相比，更接近于自己的 民众，比中央更了解它所管辖的公民的需求，更能根据不同地区的居民所需要的不 同公共服务种类和数量而提供多样化的服务( 表1 ) 。 o 晾望周刊，2 0 0 5 年3 月7 日第1 0 期。 侯方乐段忠东：公共服务型政府：社会发展的必然趋贽，湖南科技大学学报( 社会科学版) 2 0 。4 第4 期第2 3 页。 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 表1 公共服务型政府内涵分析 作用 服务内容协调功能 类别 提供纯公共物品国防保护穷人：反贫尉计划救灾 最基本 法律和秩序保护产权 作用 宏观经济管理公共卫生 强调外部性规则垄断克服不完全信息提供社会保障：重新分配养老金 中介 基础教育通用规则保险r 健康、人寿、失业保险 退休)环境保护反欺骗政策金融 作用 规则保护消费者 行动者协调私人活动促进市场调动积极性再分配资产的再分配 作用 贸科采源：世并银彳亍1 9 9 7 年世界发展报告：在燹化世界中的困冢，午浑大学出版社1 9 9 7 年版 ( 二) 建设公共服务型地方政府的相关理论评述 2 0 世纪7 0 年代末以来，西方国家普遍进行公共管理改革，其中一个重要方面 就是重新评估社会公共需求，检视政府公共供给的范围、水平与质量。与此相适应， 西方行政学术界对社会公共需求与政府公共供给之间相互关系的研究也日益深入， 形成了较为成熟和较为系统的分析模式、分析方法与实践成果，为西方公共管理改 革提供了强大理论支持和实践依据，是西方公共管理改革成功不可或缺的理论基 础。而这些理论又对我国行政改革建立服务型政府方面的理论研究起着某