（行政管理专业论文）国家公务员制度的社会生态环境制约因素分析.pdf

中文摘要 国家公务员制度是现代人类社会政治生活的重要内容之，它的建立和实 施直接影响着社会生活各个方面的制度。为了适应社会主义市场经济的发展， 改革中国干部人事制度，我国从西方国家借鉴引进了国家公务员制度。因为“无 论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在于公务员的精 明强干和积极主动”。”建立国家公务员制度，是我国干部人事制度改革的历史 性进步，也是中国改革开放和社会主义市场经济建设的必然选择。 任何一个事物的生长发育，都有其特定的生态环境。在社会生活中，每 项制度的产生、建立、施行和完善不但是历史文明演化的结果，而且是当时社 会生活各方面诸条件共同作用的结果，亦有其特定的生态环境。生态环境原是 自然科学术语，本文试借用自然科学中动植物生态学的概念、术语对国家公务 员制度所处的生态环境进行理论分析和探讨。 国家公务员制度所处的生态环境是与自然环境相对称的一种社会客观存 在，称之为社会生态环境，它主要包括三大社会系统：社会政治系统，社会经 济系统，社会文化系统。本文以这三个方面对国家公务员制度产生的制约影响 来构建理论框架。屋家公务员制度，是国家政治制度的组成部分，是执行统治 阶级意志的具体组织制度形式。公务员制度的根本目的在于服从和服务于国家 的政治制度。而国家政治体制、行政体制和社会体制则是国家政治行政生态环 境的重要构成，对公务员制度的影响和制约是最重要和最直接的。同时，国家 公务员制度作为上层建筑的一部分，它既根植于一定的经济基础，又必然受到 国家生产力发展水平的制约和影响，而一个国家的社会经济和生产力发展水平， 是影响个国家行政生态最主要的因素。新中国建立后，我国各民族人民在不 同的历史阶段起点上都跨入社会主义，尽管跨越了资本主义“卡夫丁峡谷”，但 并没有赶上或接近资本主义典型发展形态所达到的文明程度，至于社会经济发 展本身则仍然有诸多客观因素是无法跨越的。在这种条件下，借鉴西方公务员 世界银 f ：( 1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政府，中国财政经济i n 版社，1 9 9 7 年第9 2 贝。 r 制度的积极成果，创立中国的公务员制度时，就不能不受其影响和制约。虽然 幽家公务员已经成为一个特殊的社会阶层，但他们不是一个独立于社会之外， 而是一个深受社会文化、生态环境影响和制约的社会群体。不断调适公务员与 社会文化生态环境之间的关系，既是各国公务员制度不可回避的问题，也是促 进各国公务员制度不断改革的动力。 国家公务员制度的产生和发展依托于西方社会特定的历史文化传统和当时 社会生活中特定的政治经济条件。它能够在西方国家政治生活中，发挥着积极 有效的作用，乃是因为它有着基本适应它发展的社会生态环境。要想保证植根 于西方社会生态环境的国家公务员制度能够真正转形和扎根于古老的中国，使 其发育成为具有中国特色的，与我国国情相适应，并能发挥着积极有效作用的 政治制度，在逐步推行的过程中，则必须始终注意培育和完善中国国家公务员 制度的社会生态环境。 关键词：公务员制度社会生态环境制约因素 i i a b s t r a c t s y s t e mo fp u b l i cs e r v i c ei so n eo ft h ei m p o r t a n tc o n t e n t so ft h ep o l i t i c a ll i f eo f m o d e mh u m a ns o c i e t y , t h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no fi t i s i n f l u e n c i n g o t h e rs y s t e m so fs o c i a ll i f e d i r e c t l y , i no r d e rt o m e e tt h ed e v e l o p m e n to fs o c i a l i s t m a r k e te c o n o m y , r e f o r mc h i n e s ec a d r e sp e r s o n n e ls y s t e m ，o u rc o u n t r yh a sd r a w n l e s s o n sa n di n t r o d u c e dt h es y s t e mo fp u b l i cs e r v i c ef r o mt h ew e s t e r nc o u n t r i e s b e c a u s en om a a e rm a k et h ep o l i c y , p r o v i d es e r v i c eo rm a n a g et h ec o n t r a c t ，t h e v i t a l i t y o ft h ee f f e c t i v eg o v e r n m e n t sa l ll i ei nt h ek e e n ，w i s ea n dp o s i t i v eo fc i v i l s e r v a g t 。i ti st h eh i s t o r i c a lp r o g r e s so f t h er e f o r m o f p e r s o n n e ls y s t e mf o rc a d r eo f o u r c o u n t r yt os e tu pt h es y s t e mo fp u b l i cs e r v i c ei ti si n e v i t a b l ec h o i c eo f c h i n a 8r e f o r m a n d o p e n i n g ，u pa n d s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cc o n s t r u c t i o nt o o a l lt h e r ea r ei t ss p e c i f i ce c o l o g i c a le n v i m u m e n t si nt h eg r o w t ho f a n yt h i n g s i n s o c i a ll i f e , t h ef o r m u l a t i o n ，s e t t i n g u p ，i m p l e m e n t i n ga n d p e r f e c t i n go fe v e r ys y s t e m a r en o to n l yr e s u l t st h a tt h eh i s t o r i c a lc i v i l i z a t i o ne v o l v e s ，b u ta l s or e s u l tt h a ts o c i a l l i f ea l l r e s p e c t s a c t e do nt o g e t h e ra tt h a tt i m e t h e r ea r ei t s s p e c i f i ce c o l o g i c a l e u v i r o n m e n t st o o t h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n tw a san a t u r a ls c i e n c et e r mo r i g i n a l l y ， t h i st e x tt r yt ob o r r o wn a t u r a ls c i e n c ea n i m a l sa n dp l a n t se c o l o g i c a lc o n c e p ta n dt e r m t od i s c u s sa n da n a l y z et h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n tt h a tt h es y s t e mo fp u b l i cs e r v i c e l i v e i n t h e e c o l o g i c a le n v i r o n m e n tt h a tt h es y s t e mo fp u b l i cs e r v i c ei si ni sa k i n do f s o c i a lo b j e c t i v er e a l i t yo fc o r r e s p o n d i n gt on a t u r a le n v i r o n m e n t ，c a l lt h e i rt h es o c i a l e c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ，i t i n c l u d e st h et h r e es o c i a ls y s t e m sm a i n l y ：s o c i e t ya n d p o l i t i c ss y s t e m ，s o c i a le c o n o m i cs y s t e m ，s o c i a lc u l t u r es y s t e m t h i s t e x ts t l x t c t u r e st h e t h e o r yf r a m ew i t ht h e s et h r e er e s p e c t sw h i c hr e s t r i c t a n di n f l u e n c et h es y s t e mo f p u b l i cs e r v i c e t h es y s t e mo fp u b l i cs e r v i c ei s ac o m p o n e n to ft h en m i o n a lp o l i t i c a l s y s t e m ，a n da c o n c r e t eo r g a n i z a t i o ns y s t e mf o r mo fc a r r y i n go u tt h ew i l lo fr u l i n g c l a s s t h eb a s i cg o a lo ft h ep u b l i cs e r v i c es y s t e ml i e si no b e y i n ga n ds e r v i n gt h e p o l i t i c a ls y s t e mo f t h ec o u n t r y n a t i o n a lp o l i t i c a ls y s t e m ，a d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n d s o c i a ls y s t e ma r et h ei m p o r t a n tc o m p o s i t i o no ft h en a t i o n a lp o l i t i c a la d m i n i s t r a t i v e e c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ，t h ei m p a c ta n dr e s t r i c t i o n o i lc i v i ls e r v i c es y s t e ma r et h e m o s ti m p o r t a n ta n dm o s td i r e c t a tt h es a m et i m et h es y s t e mo fp u b l i cs e r v i c e ，a sa u l p a r to fs u p e r s t r u c t u r e ，h eh a sa l r e a d yi m p l a n t e dw i t hc e r t a i ne c o n o m i cb a s e ，m u s tb e r e s t r i c t e da n di n f l u e n c e db yt h ed e v e l o p m e n tl e v e lo fn a t i o n a l p r o d u c t i o n ，a n dt h e s o c i a le c o n o m ya n dp r o d u c t i v i t yd e v e l o p m e n tl e v e lo ft h ec o u n t r ya r em a i nf a c t o r s i n f l u e n c i n gn a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ee c o l o g y a f t e rt h ef o u n d a t i o no fn e wc h i n a ，t h e v a r i o u sn a t i o n a l i t i e so fo u rc o u n t r yp e o p l es t r i d ei n t os o c i a l i s mo nt h es t a r t i n gp o i n t o fd i f f e r e n th i s t o r i c a ls t a g e s t h o u g hw eh a sc r o s s e do v e r ”c u b eg o r g eo fk r a n ”o f t h ec a p i t a l i s m ，w eh a sn o tr u r ti n t oo rh a sb e e nc l o s et ot h ec i v i l i z a t i o nd e g r e et h a tt h e c a p i t a l i s tt y p i c a ld e v e l o p m e n t f o r mr e a c h e s ，a sf o rt h es o c i a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t i t s e l f , i tc a n tb ec r o s s e do v e rt h a tt h e r ea r eag r e a td e a lo f o b j e c t i v ef a c t o r s u n d e rt h e c o n d i t i o n ，d r a wl e s s o n sf r o mw e s t e r np o s i t i v ea c h i e v e m e n to f c i v i ls e r v i c es y s t e m ， f o u n dc i v i ls e r v i c es y s t e mo f c h i n a ，w ec a n tf r e eo f i ta n dr e s t r a i nf r o m t h o u g ht h e n a t i o n a lc i v i ls e r v a n th a sa k e a d yb e c o m eas p e c i a ls o c i a ls t r a t u m ，t h e ya r en o tt h a t o n ei si n d e p e n d e n to f s o c i e t y , b u ts o c i a lg r o u p st h a to n ei si n f l u e n c e da n d r e s t r i c t e d b y t h es o c i e t ya n dc u l t u r ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n td e e p l y a d a p tt h er e l a t i o nb e t w e e n c i v i ls e r v a n ta n dt h es o c i a l ，c u l t u r a le c o l c l 百c a le n v i r o n m e n tc o n s t a n t l y , o fv a r i o u s c o u n t r i e sq u e s t i o n , h a tc i v i ls e r v i c es y s t e mc a n ta v o i d p r o m o t eo fv a r i o u sc o u n t r i e s p o w e r t h a tc i v i ls e r v i c e s y s t e m r e f o r mc o n s t a n t l yt o o t h ef o r m u l a t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h es y s t e mo fp u b l i cs e r v i c er e l yo n w e s t e r ns o c i e t y ss p e c i f i ch i s t o r i c a lc u l t u r a lt r a d i t i o na n ds p e c i f i cp o l i t i c a le c o n o m i c t e r m si ns o c i a ll i f ea tt h a tt i m e i tc a l lp l a yap o s i t i v ea n dv a l i dr o l ei nw e s t e r n c o u n t r i e s l p o l i t i c a l l i f e b e c a u s ei th a sa ne c o l o g i c a le n v i r o n m e n tm e e t i n gi t s d e v e l o p m e n tb a s i c a l l y i fy o uw a n tt og u a r a n t e et h ep u b l i c s e r v i c es y s t e mw h i c h i m p l a n t i n gi ns o c i a le c o l o g i c a le n v i r o n m e n to f t h ew e s tc a nb er e a l l yt r a n s f e rt ot h e s h a p ea n d t a k e nr o o ti nc h i n a , m a k ei td e v e l o pa n db e c o m et h ep o l i t i c a ls y s t e mw i t h c h a r a c t e r i s t i co fc h i n e s ea n da d a p t i n gt ot h en a t i o n a lc o n d i t i o n so fo u rc o u n t r y , c a n p l a ya np o s i t i v ea n de f f e c t i v er o l e ，m u s tp a y a t t e n t i o nt of o s t e r i n ga n dp e r f e c t i n gt h e s o c i a le c o l o g i c a le n v i r o n m e n to ft h es y s t e mo fp u b l i cs e r v i c eo fc h i n ai nt h ec o u r s e o f p u r s u e k e yw o r d s ：p u b l i cs e r v i c es y s t e m ；s o c i a le c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ；r e s t r i c tt h e f a c t o r i v 引言 生态环境( e c o l o g i c ae n v i r o m e n t ) 原是自然科学术语，指任何有机体的 生长环境而言。到本世纪2 0 年代，以美国芝加哥学派的派克( n f p a r k ) 和 蒲基斯( e 1 l r b u r g u r s ) 为先锋，借用自然科学中动植物生态学的概念、术语， 对人类社会的生存环境进行了系统分析。认为：“从功能理论之生态观点而言， 任何经济、文化、政治和行政制度等皆为一有生命的个体，是经过一段漫长的 成长过程渐渐演进而来的。也就是说在生命的个体之间，以及生物与环境之间 都有一种功能的相互依赖关系。”。所以，任何一个事物的生长发育，都有其特 定的生态环境。在社会生活中，每一项制度的产生、建立、施行和完善不但是 历史文明演化的结果，而且是当时社会生活各方面诸条件共同作用的结果，亦 有其特定的生态环境。这种与自然环境相对称的一种社会客观存在，就称之为 社会生态环境，它主要包括三大社会系统：社会政治系统，社会经济系统，社 会文化系统。 人事管理制度作为中国以及世界各国政治生活中一项极为重要的，几乎是 直接影响社会生活各个方面的制度。它的产生、建立、运行和完善也有其特定 的社会生态环境，不同的社会生态环境又支撑着不同的人事管理制度。西方国 家近代创建和普遍施行的人事管理制度国家公务员制度的产生和发展依托 于西方社会特定的历史文化传统和当时社会生活中特定的政治经济条件。它之 所以能够在西方国家政治生活中，发挥着积极有效的作用，乃是因为它有着基 本适应它发展的社会生态环境。“公务员”( c i y i ls e r v a n t ) 概念起源于世界上 最早实行公务员制度的英国，在美国则又称为政府雇员( g o v e r n m e n te m p l o y e e ) 。 为了适应社会主义市场经济的发展，改革中国的官制干部人事制度，我国 从西方国家借鉴引进了国家公务员制度。在我国，按照刚刚通过的公务员法 规定，我国的公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负 担工资福利的工作人员。 彭文贤：行政生态学第1 4 页，三民书局( 台湾) ，1 9 8 8 年版。 1 1 9 9 3 年8 月，我国颁布了国家公务员暂行条例，以此为标志正式选择 了以官僚制理论为基础的国家公务员制度。2 0 0 5 年0 4 月2 7 日十届全国人大常 委会第十五次会议通过了公务员法，这部法律将于2 0 0 6 年1 月1 口起施行。 至此，我国第一部关于公务员管理的法律正式诞生，它的制订颁布是我国干部 人事管理科学化、法制化的里程碑。我国的公务员制度除“两官分途”与“政 治中立”等原则外，基本上接受了官僚制的理念与方法。目的是通过建立一个 职业化的公务员队伍，把原计划经济体制下的干部队伍中行使国家行政权力、 执行国家公务的人员分离出来，形成有中国特色的国家公务员体系，实现政府 行为的规范、高效和廉洁。如同我国经济改革走过的历程一样，我国公务员制 度的历新也历经了一个从注重效率到公平与效率并重的过程，尽管这一历程是 曲折的、艰难的、复杂的，但是它的建立，符合现代人事制度发展的大趋势， 并且从根本上说，也适应社会主义现代化建设和改革开放的需要，是我国干部 人事制度改革发展的必然产物。 从国家公务员暂行条例颁布实施到今天公务员法的通过已有十余 年，我国公务员制度己在全国各地普遍建立。但是，“公务员制度从一开始提出 到形成国家公务员暂行条例和确定出推行的方针和措施，都受这一生态环 境的影响和制约，而且在推行中社会生态环境影响的因素更加明显，立体时空 性更强，难度更大。不注意社会生态环境对推行公务员制度的影响，对推行工 作的难度估计不足，就难以保证推行工作的速度，甚至使推行工作走向失败， 历史上这样的教训是不少的。”。因此，为了保证植根于西方社会生态环境的国 家公务员制度能够真正转形和扎根于古老的中国，使其发育成为具有中国特色 的，与我国国情相适应，并能发挥着积极有效作用的政治制度，在逐步推行的 过程中，则必须注意培育和完善这一制度的社会生态环境。国家公务员制度作 为一种社会现象是在一定社会政治、经济和文化环境作用下产生和发展起来的， 但又受到其制约。从一定意义上理解，国家公务员制度的发展过程，就是一个 不断适应和不断克服社会生态环境制约的过程。 朱庆芳：“要重视研究推行国家公务员制度的生态环境，新视野1 9 9 4 年第2 期e 2 一、政治行政生态环境的制约 一个政府决策高度民主的政府、政务信息高度透明的政府，自然也是拥有 一支精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。而这一切，都有赖于高度发达 的现代化国家公务员制度。国家公务员制度，是国家政治制度的组成部分，是 执行统治阶级意志的具体组织制度形式。公务员制度的根本目的在于服从和服 务于国家的政治制度。除政治制度和行政制度以外，一个国家的政治思想、政 治理论、政治文化，甚至重大政治事件都可能对公务员制度产生直接或间接的 影响。但国家政治行政生态环境对公务员制度的影响和制约是最重要和最直接 的，而国家政治、行政体制和社会结构体制正是国家政治行政生态环境的重要 构成。 ( 一) 政治体制的制约 从政治体制上看，西方国家依据权力制衡原则，实行国家立法、行政和司 法分权制衡的政治体制。因此，这种体制从宏观上规定了西方公务员制度的作 用和发展方向，这种制约也同样体现在公务员的管理上。对此，西方学者有着 十分深刻的认识，如美国著名学者奥斯本认为“掌管公共服务机构，尤其是掌 管政府机构半年以后，即使那些最有企业家创新精神的人，其行为也会变得像 最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样”，他说“我们相信问题不在于 政府中工作的人，问题在于他们工作所在的体制”，“他们中的大多数，虽然肯 定不是全部，是负责的，有才能的，立志献身的人，只是受制于陈旧体制的桎 梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费”。 在西方国家，议会是制约和影响公务员制度的主要政治权力机关。各国议 会( 国会) 负责公务员立法，政务类公务员要经过议会批准或同意。丑本法律规 定，国家人事院的负责人，要经过国会批准，同时对内阁和议会负责。诬方许 【羹1 舆斯本等：改革政府企业精神如何改革着公营部门( 中译本) 前言，第7 页，上海译文f h 版社 1 9 9 6 年。 同上，第4 页。 3 多国家的法律规定，公务员工资除正常升级外，工资调整必须经过议会审批。 美国宪法规定，总统每年要向国会就公务员y 5 6 方面的有关事宜进行报告，报 告只有经过议会批准才能生效。日本国家公务员法规定，职员的报酬必须 按法律规定的报酬准则支付，严格禁止违反报酬准则支付金钱和有价物品。日 本在一般职公务员工资法中规定，由国会决定是否应该修改报酬金额和百 分比。西方其他许多国家的公务员工资待遇标准和调整，都要经过国会或议会 审批。但是，根据权力制衡原则，西方国家立法机关不干预公务员制度日常运 行。 我国原有的人事制度是在中华人民共和国建立初期，在中国共产党领导下 创建的。它是在充分吸收了中国古代人事管理制度和前苏联的人事制度、解政 区的人事制度的基础上创建的。它在当时的政治生活中有其充分的历史的合理 性，是比较先进的人事管理制度，做出了历史的贡献。但是，随着建国之后， 我国社会政治生活各方面的充分发展，社会历史条件的变化，我国原有的干部 人事制度逐渐不能适应社会主义各方面的发展和国家管理职能的变化。作为我 国政治体制中的人事管理体制，它也随着社会政治生活的发展而不断进行着改 革创新。1 9 8 7 年1 0 月，党的第十三次代表大会决定在我国建立新型的国家公务 员制度，1 9 9 3 年1 0 月1 日起正式实施国家公务员暂行条例。国家公务员暂 行条例的颁布，是有中国特色的社会主义国家公务员制度初步确立的标志。 2 0 0 5 年4 月，公务员法得以通过，成为了新中国成立以来第一部关于公务员 管理的法律。 我国建立的国家公务员制度，是社会主义国家行政机关的人事制度，对这 一制度最有影响的政治权力是中国共产党的领导。与西方国家公务员制度相比， 我国公务员制度坚持了党的基本路线，“党管干部”是我们党的政治路线和思想 路线得以顺利贯彻实施的基本组织原则。中国共产党是无产阶级政党，其执政 地位和领导地位由宪法予以确认，自从中国共产党成立以来，我国始终坚持着 “党管干部”原则，这不仅保证了党的绝对领导地位，而且对维护党的团结和 统一，维护社会的政治稳定，保证党的方针路线的贯彻实施，起了巨大的作用。 4 事实证明，这条原则是党的组织生命，绝不能动摇。国家公务员暂行条例和 公务员法在总则中将贯彻党的基本路线列为根本原则，这表明我国公务员 制度是为党的政治路线服务的。这与西方国家公务员制度强调公务员的“政治 中立”不同。所以，根据这一原则，中共各级党委及其组织部门不仅负责制定 和执行管理干部的政策、路线和方针，而且直接管理包括国家公务员在内的国 家干部。在干部管理体制上，从中央到地方的各级党委设立有组织部，各级政 府设立有人事管理机构。这也就形成了具有中国特色的社会主义国家公务员管 理体制一党政管理干部的二元结构体制：各级党委负责各级领导干部和重要干 部的管理，政府人事管理机构主要是负责行政技术层面上的管理工作。 用历史的、发展的观点来看，我国党政二元管理、“党管干部”是核心的公 务员管理体制，是干部管理体制在中国社会主义革命、建设和改革中不断发展 和完善的成果，是继承和发扬了党和国家干部人事工作的优良传统，总结吸取 了十多年来干部人事制度改革经验的成果，同时也是借鉴了外国公务员制度中 一些有益科学管理办法的成果。 ( 二) 行政制度制约 1 、行政组织结构的制约 世冕各国政府实施行政管理时所依托的管理载体是行政组织，每个公务员 都是在一个具体的行政组织内担任一定职务并履行职能。他们所开展的切工 作都是在一定行政组织制度下进行运作的。行政组织一般都是呈纵横交错的结 构状态。纵向以层次划分而设置机构，称层级制；横向以部门职能分解而设置 机构，称职能制。层级制和职能制的纵横双向的有机结合，构成现代国家通行 的行政组织结构，这种组织结构也构成了各国公务员制度的行政组织生态，它 直接作用和影响着各国公务员制度及其发展。 ( 1 ) 层级制 所谓层级制，是指实行分层管理，下一级对上一级负责，一级列一级负责， 形成宝塔型组织结构。英国政府部门内设机构有四个层级组织，即部、司、处 ( 局) 、科。中国实行的是五级政府行政体制，即国务院、省( 自治区、直辖市) 政府、市( 区) 政府、县( 市) 政府、乡镇政府。层级制要求上下必须一致，下级 必须服从上级，分级进行管理，一级对一级负责。层级制的行政权力链清楚， 部属有序，职责分明，有利于政令统一，权力集中，运行有效。但是，层级制 优点的体现与层级设置中的层次和幅度相关。如果管理层次过多，则有可能造 成上下信息不畅，反映不良，重复劳动，行政效率降低，官僚主义衍生：如果 管理幅度过宽，则可能难以进行有效管理，而管理幅度过窄则可能造成越级干 预和指挥。 由于受层级制的影响，行政组织中大多数上级组织的公务员，通常都会维 护本级组织的行政权威和行为，哪怕有时不一定正确。因为他是上级组织的成 员，他个人的发展和个人的利益都要在上级的组织中去实现。如果他不维护上 一层级组织的利益，就可能在本层级组织中被淘汰。受这种心理支配，上一层 级的公务员有的可能居高临下，有的可能压抑下级。相应地大多数下级组织的 公务员也会维护本级组织利益，不愿随便向上缎报告本级的实际情况，特别是 不好的情况，有的对上级甚至还有一种敬畏心理。下一层级的领导还可能通过 向上一层级的领导争取权益，如经费、编制、抬升规格等，以得到下属的认同 与称赞，从而提高自己的权威和地位。在层级制下，上下层级之间的矛盾往往 通过公务员个人自觉和不自觉的行为反映出来。为此，帕金森指出，“当行政官 员对他们自己的工作量感到过重时，对此问题所采取的措施是受动机规律引导 的，即一个行政官员想增加的是下级而不是对手，其目的是为了减少组织中 的竞争对手，同时增加部下也可以提高该官员自己的地位”。有的高级公务员也 有可能遵循压抑人才，找下属的缺点，驾驭下属，制约下属的法则。在层级制 下，一些公务员的腐败也有层级性的反映，这在中国、日本和韩国等亚洲国家 反映是比较明显的，行政运行从上至下和从下至上的线性特点，往往使得在中 国部分一些小城市的腐败案件可能涉及到省城甚至首都的个别官员。 ( 2 ) 职能制 旋雪华：当代各国政治体制英国第1 7 6 页，兰州大学出版社t 1 9 9 8 年版 丁煌：西方行政学说史第2 4 7 页，武汉大学出版社，1 9 9 9 年。 6 所谓职能制，是指同一级行政组织从横向进行有序划分为若干个平行的职 能部门，政府的行政职能由这些平行的职能部门承担。如美国联邦政府设有1 3 个部，英国政府设有1 5 个部，法国政府设有1 6 个部，德国联邦政府设有1 6 个 部，日本政府设有1 2 个省( 部) 。职能制有利于分工明确，专业管理，各司其职， 提高效率。但是，职能制可能导致分工过细，机构林立，人浮于事，相互扯皮。 在些集权制国家现实中，职能制易使政府“职能泛化”现象，即政府逐渐变 得无所不能、无所不包、无所不管，对社会实施“保姆式”管理。它一方面破 坏公众与政府之间的均衡，另一方面压抑社会的生机与活力，影响社会能量的 发挥，并最终使整个社会陷入沉默与停滞。在现代民主社会里，政府的职能泛 化则是“缺乏公众是社会主体，政府是为公众服务的代理工具意识的反应”。当 然，也必须指出，在不同的社会形态和历史时期中，其后果是不同的。比如， 在公众受教育程度和组织能力低的农业社会形态下，在一些国家的特殊发展阶 段上，政府扩展自己的作为范围和力度有时是很有效的，能够起到巨大的推动 作用。 受职能制的影响，行政组织中往往部门之间存在相互制约的现象。“在一个 利益团体内部，资源的稀缺是必然的，每个人最大化利益的行为必将导生对立与 冲突，并导生人与人之间、派别与派别之间、部门与部门之间的矛盾与争斗” 。 在政府不同职能部门工作的公务员的职责之一，就是捍卫本部门的职能，学会 制约其他职能部门和个人对本部门职权的侵犯。如果一个公务员不会或不善于 使用制约权，那么就很难得到周围的人欣赏，个人也就很难得到发展。在不正 常的情况下，制约有可能在部门之间产生权力交换，甚至形成腐败；有的公务 员可能因善于对外制约，而被当有功之臣而不断晋升。这些现象的发生，虽然 背离各国公务员制度的立法宗旨，但它恰恰是受制度所鼓励。当部门之间权力 私自交换比较严重，或相互制约超过极限，各种因职能引起的矛盾很突出时， 各国政府就可能要考虑进行组织制度改革，对一些部门或者撤销，或者合并， 或者进行重大职能调整，同时公务员制度也可能要进行相应的改革，公务员的 王振海：公共职位论纲：政府职位的属性与配置机制第1 1 7 页，河南人民出版社，2 0 0 2 年版 同上，第2 7 页。 7 人员分布结构也可能要进行调整。当然，从某种意义上说，行政改革其实就是 为了适应环境的变化和行政系统内部的要求而对公共行政的组织、人员、技术、 制度和观念等有意识的创新、发展和调整的过程。 2 、行政运作制度的制约 行政运作制度，就是关于政府工作运行的法律、法规和规则。国家公务员 是负责政府行政机构运行的行为主体，公务员的行政运作行为，并不是公务员 个人的自由行为，它必须受行政运作制度的制约。工作中这些制度虽然有利于 公务员在工作中避免发生主观性错误或偏差，但对公务员个人能动性的发挥和 能力施展也有限制。 世界各国政府目前比较通行的行政负责制度有首长制和委员会制两种。所 谓首长制，就是指在行政机关中最高行政决策权和指挥权由行政首长一人执掌， 一人负责的制度。一般说来，在行政首长负责制度下，首长作为中高级公务员， 在缺乏紧密型制约的情况下，容易个人专权和逃避监督，民主作风较差，有可 能造成决策和用权失误。在工作中当公务员与首长发生矛盾时，公务员可能会 放弃原则，因为他们并不承担放弃原则而产生损失的责任，同时下属也可能并 不关心整体的工作。所谓委员会制，就是指工作中对机关行政事务实行集体领 导，集体讨论，按照少数服从多数的原则决定事项，实行集体负责的制度。在 委员会负责制度下，委员作为中高级公务员，由于考虑到委员之间平衡和责任， 可能造成办事拖拉，个人怕负责任，决策速度缓慢，工作效率不高，以致可能 影响整个机关公务员的工作作风和效率。总而言之，无论是行政首长负责制， 还委员会负责制，各国公务员制度要避免和消除其产生的消极现象，都只能通 过不断改善公务员制度的政治和行政生态环境。 由于我国的公务员并无中央与地方之分，统属国家公务员。虽然在实际上 存在分级分类体制下的众多管理机构，但就内部形态而言，我国采用的是首长 负责制行政管理制度，对公务员的管理采取的是党委领导的分级分类管理运作 体制。“党委领导”，是指与西方国家的多党轮流执政不同，我国的政治体制是 共产党党执政，公务员制度的建立和推行都是在党的统一领导下主动进行的 r 人事制度的自我完善。因此，我国的公务员要在政治上同党保持一致，每级各 类公务员管理机构要按受党委的统一领导，所执行的路线、方针和政策都由党 委制定，公务员行为需受党的监督。“分级管理”，是指在公务员的管理运作上， 从中央到地方都基本按照一一对口的方式层层设立了公务员管理机构，对公务 员的管理运作按照”下管一级”的原则来进行。对口的上级管理机构对下级机 构享有业务指导和监督的权力，下级管理机构在对本级政府负责的同时接受上 级的指导和监督，中央级管理机构对全国范围内的管理机构均有指导和监督之 权。“分类管理”，按照公务员法规定；是指按照公务员职位的性质区别把 公务员划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类和国务院可以根据实际需 要在条件成熟的时候建立新的职位类别进行管理。这样，选举产生的公务员， 任命产生的公务员和考试产生的公务员等，按照不问的专业和具体岗位在管理 运作的具体方法和机构上都将各有侧重。 中国共产党是无产阶级政党，其执政地位和领导地位由宪法予以确认，但 中国共产党并不包揽一切具体领导，主要是从政治、组织和思想意识方面进行 领导。这些领导一方面通过党的自上而下的层级严密的组织系统来实现，确保 对各级政府间接的组织、人事和决策的领导，同时，在每一级政府及各企事业 单位、社会团体中设党的组织，尤其通过党政领导人兼职的方式，直接实施对 行政组织的全面领导；另一方面通过国家司法机关、各民主党派、各社会团体， 特别是通过国家权力机关把党的主张转变为国家法律、法令和政策来实现对行 政活动的领导作用。而且，“对现实国家的分析看出，民主自由与政府权威并 不是矛盾的，一个真正强大的国家既不是公众强有力而政府软弱的国家，更不 是政府强硬而公众猥琐的国家，而是一个社会公众充分舒展、政府治理权威高 效的国家。因而，树立政府威权，保障政府对社会的整治威力、法律实施力和 政策号召力，保证政府在权限内的整治力度，是一个国家政治与社会发展之根 本。而且，在社会的分工、分化越发达，科技经济越进步，政府的作用就越彰 张康之等编著：公共行政学第3 2 5 页，经济科学出版社，2 0 0 2 年版。 9 显，权威就越必要。”。因此，从积极意义的层面上讲，我国党委领导下的分级 分类管理运作模式，其最大优势是能够避免缺乏统一性和牵制过多而造成管理 混乱的局面，并且能使公务员制度及公务员管理机构自身的完善能够有领导、 有步骤地进行而避免大的波动。 ( 三) 社会结构的制约 我国是一个发展中国家，目前尚处于社会主义初级阶段，以自给自足的农 业为主要特征的传统社会与以现代大工业为主要特征的现代社会并存，形成了 中国社会的二元结构体制。这种体制带来的影响在一定程度上阻止了我国社会 主义民主政治建设的进程，也制约着力求体现民主、公平原则的国家公务员制 度建设。 1 、二元社会结构的制约 我国的二元结构体制把城市和农村分成截然不同的两个部分：一方面强化 农村传统的运行机制，使农村的城市化进程受到以户籍制度为主的城乡流动壁 垒以及与此紧密相联的城市户籍居民刚性利益的限制：另一方面又迅速建立起 现代化工业城市的运行机制。 二元结构体制下的社会，带有鲜明的身份社会特征，户口成了一种身份证 明，把公民分成两个利益集团，即“农业人口”和“非农业入口”。早在上个世 纪8 0 年代，中国社会学界就展开了对城乡二元社会结构的研究，认为它是“我 国城乡之间因人口流动受到严格约束而出现的一种分割状态，是我国5 0 年代在 户口管理、粮油供应、就业安置、社会保障等各方面实施城乡区别对待的政策 的基础上形成的”。在现代社会里，农民是一个职业，进一步而言，是一个阶层。 有阶层就会有层级次序，在发展中国家，当以自然经济为基础的自耕农还是人 数众多的时候，他们必然处于较低的层序位置上。另一方面，按社会学的阶层 说，社会阶层之间应该有社会流动的通道。一个正常的社会，这种社会流动是 正向的，也就是说，一个人可以通过自己的努力，改变自己的社会地位，向上 王振海：公共职位论纲：政府职位的属性与配置机制第1 0 4 页，河南人民出版社，2 0 0 2 年舨。 1 0 层流动。要想改变城乡二元结构。一个实质性的问题是要使一部分农民彻底改 变他们的“身份”，撕掉他们身上被牢牢贴上的社会标签( 或政治标签) 。 = 元社会结构的“划分”阻止了我国农村城市化的进程，从而也严重地阻 碍着我国向现代社会的转变和社会主义民主政治建设的进程。受户口限制，公 务员从小城镇流向大城市就比较困难，这从一定意义上讲也对公务员制度产生 着制约，影响着公务员制度公平、公正原则的体现。 2 、合理的社会结构是公务员制度的环境需求 社会结构的合理是社会和谐的保证，有针对性地构建社会结