（西方经济学专业论文）从经济效应看我国社会保险税的设计.pdf

摘要 当今中国，历史上恐怕再没有任何一个时代能像现在这样使社会保障成为举 国上下都关注的领域。这主要是由于市场经济体制下人们面临的风险不断增大， 而我国目前的社会保障制度却没法满足人们的需要。 虽然从2 0 世纪9 0 年代以来，我国社会保障制度改革取得了一些突破性进展， 但是，面临着2 1 世纪迅速到来的老龄化高峰和2 0 多年来体制转轨与结构调整造 成的重大社会压力，社会保障制度改革的任务依然十分艰巨。 针对目前我国的社会保障制度，尤其是养老保险制度面临的问题，人们提出 了不少解决办法，开征社会保险税就是其中的一种。但可惜的是，以往研究的侧 重点往往是从如何解决我国社会保险收支平衡的窘境入手来研究是否开征社会 保险税，而忽略了社会保险税的开征对经济的影响。 基于这种考虑，本文首先在第2 部分对社会保险的机制进行说明，并对政府 在养老保险中的职能范围进行界定；在第3 部分说明开征社会保险税是我国社会 养老保险筹资的最优选择；而第4 部分主要从筹资方式、对储蓄和投资、劳动供 给、企业竞争力以及财政税收等方面分析开征社会保险税给一国带来的潜在影 响；第5 部分则根据第4 部分的分析，设计我国城镇的社会养老保险税，并在最 后的附录中提出一个农村地区征收社会养老保险税的思路。 关键词：社会保险税、经济效应、设计 a b s t r a c t n o w a d a y si nc h i n a ，m o r ea n dm o r ep e o p l ep a yc l o s ea t t e n t i o nt ot h es o c i a l s e c u r i t yt h r o u g h o u tt h ec o u n t r y ，a n dt h e r ei sn oa n ym o r ee r aa sn o wd o e s p r o b a b l yi nh i s t o r y t h i si sm a i n l yb e c a u s et h a tt h er i s k sw h i c hp e o p l e f a c ei si n c r e a s i n gc o n s t a n t l yu n d e rt h em a r k e te c o n o m i cs y s t e m ，b u to u r c o u n t r y sp r e s e n ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi su n a b l et om e e td e m a n d so f p e o p l e a l t h o u g hi th a sm a d es o m eb r e a k t h r o u g hp r o g r e s si nr e f o r mo ft h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e mo fo u rc o u n t r ys i n c e1 9 9 0 s ，t h et a s ko ft h es o c i a ls e c u r i t y s y s t e mr e f o r mi ss t i l lv e r ya r d u o u sb yf a c i n ga g i n gp e a kt h a tw i l lc o m e r a p i d l yi n t h e2 1 s t c e n t u r ya n dg r e a t s o c i a l p r e s s u r ec a u s e dw i t ht h e s t r u c t u r a la d j u s t m e n tw h i c hh a sg o n et h r o u g ht r a n s i t i o nf o ro v e r2 0y e a r s p e o p l eh a v ep r o p o s e dm a n ys o l u t i o n st ot h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo f o u rc o u n t r ya tp r e s e n t ，e s p e c i a l l yt h eb a s i ep e n s i o ns y s t e m ，o n eo fw h i c h i s l e v y i n gt h es o c i a li n s u r a n c et a x b u t i t i sr e g r e tt h a tl e v y i n gt h e s o c i a li n s u r a n c et a xi sa c c o r d i n gt ot h es t u d i e s ，w h i c hs o l v ea w k w a r d s j t u a t i o no ft h es o c i a li n s u r a n c e 。i ss t a r t e df r o mb a l a n c i n gb e t w e e n r e v e n u ea n de x p e n d i t u r ei nt h ep a s t ，a n di th a sb e e nn e g l e c t e dt h a t 】e v y i n g t h es o c i a li n s u r a n e et a xw o u l dc a u s ee c o n o m i ce f f e c t a c c o r d i n gt ot h i sc o n s i d e r ，i nt h e2 n dp a r to ft e x t ，i ti ss t u d i e dt h e m e c h a n i s mo ft h es o c i a li n s u r a n c ea n dt h ed u t yo ft h eg o v e r n m e n ti nt h e e n d o w m e n ti n s u r a n c es c o p e i nt h e3 r dp a r t ，i ti sc o n f i r m e dt h a tr a i s i n g t h ef u n db y1 e v y i n gt h es o c i a li n s u r a n c et a xi sab e s tc h o i c ef o rt h e g o v e r n m e n t i nt h e4 t hp a r t ，i ti ss t u d i e dt h a tt h ei n f l u e n c ea w a r d st o ac o u n t r yb yl e v y i n gt h et a xf r o mt h em o n e yr a i s i n gm e t h o d ，s a v i n ga n d i n v e s t ，l a b o rs u p p l y ，e n t e r p r i s ec o m p e t i t i o na b i l i t y ，p u b l i cf i n a n c ea n d t a x a t i o n a n da tl a s tp a r t ，t h ei n s u r a n c et a xo fo u rc o u n t r yisd e s i g n e d ， a n da l s og i y e sam e t h o dw h i c hl e v i e st h er u s t i cs o c i a li n s u r a n c et a x k e yw o r d s ：t h es o c i a l i n s u r a n c et a x ，e c o n o m i ce f f e c t ，d e s i g n 浙江大学硕士学位论文 从经济效应看我囡社台保险税的设计 1 前言 1 1 本文的研究对象 本文之所以将社会保险税。而不是社会保障税的设计作为硕士论文题目，乃 基于阻下四个原因：其一，社会保障和社会保险两者概念的内涵是不同的。一般 地，社会保险只是社会保障的一部分，但却是最重要的部分；其二，在目前我国 处于特殊的社会经济转型时期，集中研究作为社会保障一部分的社会保险比研究 社会保障的全部更具有现实意义。社会保险包括了养老、医疗、失业、工伤、生 育保险，在我国目前的社会经济形势下，养老、医疗和失业保险制度的完善显得 尤为重要，其中养老保险居于首位1 ，这也是本文研究的重点；其三，从经济效 应角度出发集中研究我国社会保险( 主要是养老保险) 税的设计，也是为了行文 的需要，因为这样才能避免文章内容纷繁复杂，缺乏条理性。其四，前面讲到的 养老保险指的是城镇养老保险，为了研究体系的完整性，本文也将对我国农村养 老保险提出自己的见解。2 1 2 研究的现实背景 当今中国，历史上恐怕再没有任何一个时代能像现在这样使社会保障成为举 国上下都关注的领域。实际上，如果在全球范围内对社会保障的地位进行考察的 话，就会发现这是特定时代背景下的一种必然出现的现象。如1 6 0 1 年英国颁布 济贫法时正好处于资本主义原始积累阶段和走向现代化的开端；1 9 3 5 年美 国制定并实施社会保障法是以遭遇全球性的经济大危机为特定背景的：而福 利国家则产生于第二次世界大战后国内形势发生急剧变化的英国。3 我国现阶段同样处于一个重要而且意义特殊的社会经济转型时期，旧的体制 已被完全打破，新的体制正逐渐得到确立，但原来的社会问题如贫穷、灾害、疾 病、社会福利“真空”等依然存在，新的社会问题如失业、人口老龄化及国有单 位福利社会化问题等也日益凸现。在这种时代背景下，没有健全的社会保障制度， l 在我国，养老保险在社会保险制度乃至整个社会保障制度中占有特别重要的地位，以2 0 0 2 年为例，全国 城镇有1 1 1 2 8 万职工和3 6 0 8 万离退休人员参加丁基本养老保险，其中企业参保职工9 0 9 0 万人，企业参保 离退休人员3 3 3 3 万人。全年基本养老保险基金收入3 1 7 1 5 亿元，支出2 8 4 29 亿元年末基金滚存结余1 6 0 8 o 亿元。 2 这方面的研究主要是基于本人的导师朱柏铭教授提出的一个解决目前我国农业税的新思路，即把农业税 转为农民的社会保险税。如果没有特别指明的话本文中所提到的养老保险是指城镇基本养老保险a 3 事春光，社会保障史话，中国社会保障，2 0 0 0 年2 期a l 浙江大学碗| ：学位论文放经济藏瘟嚣挝髯社会保险税鹩设计 便不可能商社会稳定与经济的持续发展；而不对传统社会保障制度进行刨新戒的 改革，弈燕戳簿浃瑷存豹各耱稼关较会趣蘧。 虽然从2 0 世纪9 0 年代以来，我瀚社会保障制腋改革取得了一些突破性进展， 但是，面临糟2 l 世纪迅速到来的老龄化高峰和2 0 多年来体制转轨与结构调搬造 残戆重大享主会歪力，季圭会缳薄番l 凄蒗革鹣程务蔹然十分艰基。凝瑟蘧说，我鬻享圭 会保障制度面临着以下三个重大挑战：从长期看，毅解决人口老龄化造成的一系 列社会经济问题；从中期看，要减轻计划经济转向市场经济带来的巨大社会震荡； 在远絮，弱簧考虑磐篱攘箨宏残经济形势翡波凌遥嚣雩调整毒会绦薅善矮霾豹浚支 水平，以保证实现经济的稳定增长。这三个问题往往交织在一怒，如何妥警安排 其中的轻熬缓急，既解决好当前的急迫问题，又党祷制度和机制这是决策的难 点与关键( 寒浇摇，2 0 0 1 ) 。 1 2 1 现行社会保障制度难以应对老龄化高峰的劐来 我国2 0 世纪5 0 年代的人口激增和8 0 年代以来的节制生帑政策造成了人口 老龄化的迅速到来，绘我国社会僳潞制度造成匿大压力。与萁镶国家穗眈，我国 老龄化具商两个显著特点； 一是熬数大、速度快。据预测，我国6 5 岁以上人口到2 0 1 0 年约先1 1 0 0 0 万， 戮2 0 3 5 牮约为2 7 0 0 0 万。丽6 0 岁以上入口戮2 0 3 0 年约楚3 3 5 0 0 万( 王东辫、 张鸿博，1 9 9 5 ) 。我国老年人口增长速度高于世界平均水平。姑美国人口普衡中 心的统诗辩预测，6 5 岁以上老年入比重从7 上嚣到1 4 所缀羼的时闻，法匿 1 1 5 年，瑞典8 5 年，夔圜6 6 年，菇蕊4 5 年，酲本2 6 年，稀我国大约j = 专癸2 7 年。4 二是践子薄、负担熬。发达匿家鲍人口老龄优5 是人均国民收入较高承乎憾况 下出现的，两且已经建立了较健全的莽老傈殓体系。如美国t 9 3 5 年建立享衾傈 障体系，獭时还没有进入老龄化社会；日本1 9 7 0 年进入老龄化社会时人均阑民 收入已经这至1 6 8 9 美元，有较充襁盼财力建立棼灌保险寿度。我国的老龄俄是 在入均豳琵生产总篷较低情况下出现的，当2 0 0 0 年我国6 5 岁疆上入口的比稍超 过7 ，进入老龄化社会时，人均国民生产总值也不过8 0 0 美元；虽然2 0 0 3 年我 k e v i n k i n s e t l a , y v o n n e j g i r t , o l d e r w o r k e r s 。r e l i r e m e r i t , 日d p c n s i o l t s , d e p a r t m e n t o t c o m m e r c e l ) s - a i 9 9 5 。 5 所谓人口老龄化是指老年 在总人口中的相对比例上舟，按蠲簖通行的标准，6 0 岁以上的老年a f 域 6 5 岁以上的老年人口在总人口中的比例超过l o 和7 0 6 ，即可着作撼达到了人日老龄化。 2 浙江大学硕士学位论文从经济效应看我国杜会保险税的设计 国人均国民生产总值已经突破了1 0 0 0 美元大关，为1 0 9 0 美元，但和与我国有类 似情况的国家间还是存在着不少差距。资料显示，在2 0 世纪末，世界上6 5 岁以 上老人占7 的国家和地区，人均国民生产总值均已在5 0 0 0 美元以上，6 所以这并 不能从根本上改变我国在经济还不够发达的时候就要解决比发达国家还要严重 的老龄化问题的状况。 人口老龄化对养老保险制度造成的压力可以从我国基本养老保险基金的收 支情况略见一番。 表1 i1 9 9 0 - - 2 0 0 2 年我国基本养老保险基金收支及期末结余情况单位：亿元 年份基金收入基金支出累计结余 1 9 9 01 7 8 81 4 9 39 79 1 9 9 l2 1 5 71 7 3 11 4 4 1 1 9 9 23 6 5 83 2 1 92 2 0 6 1 9 9 35 0 3 54 7 0 62 5 8 6 1 9 9 47 0 7 46 6 1 13 0 4 8 1 9 9 59 6 0 18 4 7 64 2 9 8 1 9 9 61 1 7 1 81 0 3 1 g5 7 8 6 1 9 9 71 3 3 7 91 2 5 1 36 8 2 8 1 9 9 81 4 5 9 01 5 h 65 8 7 8 1 9 9 91 9 6 5 11 9 2 4 97 3 3 5 2 0 0 02 2 7 8 12 1 1 5 59 4 7 1 2 0 0 】2 4 8 9 。02 3 2 1 31 0 6 4 1 2 0 0 23 1 7 1 52 8 4 2 91 6 0 8 0 资料来源；中国劳动统计年鉴( 2 0 0 3 ) 。 1 9 9 8 年全国基本养老保险基金收入1 4 5 9 亿元，比上年增加9 1 ；支出15 1 1 6 亿元，比上年增加2 0 8 ；期末滚存结余6 1 1 6 亿元，比上年减少1 0 4 ，当年 6 杨东平，术来生存空间：社会空间，t 海：上海三联书店，1 9 9 8 年版。 3 晰茳大学碗士学位论文飙经济效应着我蕊鞋会傈艘税静设计 基本养老保险首次出现赤字。1 7 到2 0 0 2 年，全年熬本养老保险基金收入3 1 7 1 5 亿元( 其中骜年薤缴投入2 5 5 1 。4 铉元，篦上笨灌熬4 5 9 。6 z , 元，增长2 2 + 溅； 当年中央财政补助4 0 8 2 亿元) ，支出2 8 4 2 9 亿元，年末基金滚存结余1 6 0 8 亿 元( 劳动和社会保障部、国家统计局，2 0 0 3 ) 。 峦予蘩本莽老候羧蒸金戆数支与一藿麓致骞糍韵豹联系，掰疆久霜老龄纯怼 我国财政被会保障支出也带来了巨大的压力。 一是社会保障支出增长明显超过财政总支出的增长速度，在财政支出中所占 玩重逶速溪艇。1 9 9 6 每，毒圭会镰障支蠢6 6 2 。3 1 亿元，占童年雾| 玻蕊支逡翡8 + 3 4 。 这一比重谯1 9 9 7 年略肖下降，但自1 9 9 8 年以后又迅速上升。2 0 0 0 年社会保障 支出的规模达到1 9 2 2 3 7 亿元，占当年财政总支出的比重增加到1 2 1 。“九五” 鬟离( 1 9 9 6 2 0 0 0 ) ，享会爨薅支懑年燕递增3 0 。5 3 ，嚣嚣攒雯| 致慧支窭豹年 均递增率仅为1 8 9 4 。 二是中央财政社会僳障支出的增长快于地方财政社会保障支出的增长，地方 蔹羧串受静态势越寒越严重。扶支窭憝量番，1 9 9 6 年中夹支爨占1 5 。0 譬鬟，遣隽 支出占8 4 9 1 。从1 9 9 8 年起，中央支出比重逐渐上升，到2 0 0 0 年两者已熬本 持平，分别为4 9 5 9 和5 0 4 1 。从增长速度来管，“九五”期间中央支出年均 递增7 5 7 骚，嚣嚣麓蘸方支出每均遴壤仗为1 4 ，5 7 。分矮嚣来撩，1 9 9 8 2 0 年，全国财政“两个确保”支出总计1 0 9 7 5 8 亿元，其中中央财政占7 5 8 ，地 方财政仪占2 4 2 ；从增长速度上看，l9 9 8 2 0 0 0 年全国财政“两个确保”支 塞壤瘸为零均1 0 3 ，溅，中夹j l | 致支爨懿瀵耀为1 2 3 。? 链，囊麓麓缝方薅致支囊豹 增幅仪为6 2 3 。 据预测，从2 0 0 0 筇起未来的5 1 0 年中我豳财政对基本弊老保险基惫的 享 蘩支毽穆会太大增撩。 假定“老人”、“中人”仍实行老办法，“新人按个人缴赞8 做实个人账户， 则社会统筹基金收支缺口会进一步加大，2 0 0 5 华累计缺口1 6 6 1 亿元，2 0 1 0 年 4 8 0 2 纪元，鬟2 0 3 0 争豢诗辕弱凌灌艇笺9 3 6 8 0 识元。努象考鼹“孛天”个人焱 户也按“新人”办法做宓，那老龄化海蜂前后当带养老金流量缺口会更大。如果 7 参冕串瀵势动缝诗年篓( 2 0 0 3 ) 。 b “老a ”揩韵是基本养老保般制度改革之静醴缝离运休豹人璺 “牛 ”指豹避萋本养老保险剃发敬革之 前参加工作、改革之后遐体的 塌；“新人”措的是基本养老保龄制魔改革之后参加工作的人员a 4 浙江大学硕士学位论文 从经济效应看我国社会保险税的设计 维持现行制度，未来1 0 年结构性收支缺口预计将达到4 7 0 0 亿元。如果按个人缴 费8 做实个人账户，前面测算的未来1 0 年社会统筹基金滚存赤字4 8 0 2 亿元还 会因结构性缺口而进一步放大，财政需安排的实际补助数也可能会远远大于这一 数额( 蔡社文，2 0 0 2 ) 。 1 2 2 现行社会保障制度难以满足经济体制转轨的要求 一是国有企业改革的任务还远没有完成，党政机关的改革尚需继续进行，事 业单位的改革起步不久，改革初期要求国有单位在内部消化冗员的政策已经转变 为下岗分流，尽快将隐形失业转化为社会失业：二是非公有制经济的迅速发展， 要求尽快把长期只适用于国有单位和部分集体企业的社会保险制度扩大覆盖范 围；三是居民收入分配格局发生了巨大的变化，目前主要是防止或克服两极分化， 而不是解决平均主义。当前，我国经济体制转轨进入攻坚阶段，以上三个问题对 社会保障制度的建设和完善提出了新的要求。 1 2 3 现行社会保障制度难以适应国民经济的波动 由于受亚洲金融危机的影响，1 9 9 8 年以来的几年我国面临着通货紧缩此时 本应对经济波动起自动稳定器作用的社会保障制度却倍受人们的质疑。一些入指 责社会保障制度改革滞后，致使国有企事业单位的养老、医疗以及冗员负担始终 难以减轻，而同时非国有企业职工大多数未被社会保障制度覆盖，致使社会保障 的二次分配作用难以发挥，这是内需不足的原因之一；另一些人则认为对传统社 会保障制度改革的力度过大，养老、医疗、失业保险以及住房等改革都加大了国 有企业职工个人的负担，致使职工收入预期减少而支出预期增加，直接影响到居 民的当期消费，从而不利于启动经济。 因此，基于我国社会保障体制，尤其是养老保险制度面临的严峻形势，必须 在总结十几年改革实践经验的基础上，借鉴外国经验，尽快建立起与市场经济体 制相适应的社会保障体系。 1 3 前人对社会保险税问题的研究 改革开放前，国内很少有人专门研究社会保障问题。 2 0 世纪7 0 年代末，我国逐步建立市场经济体制，原有的社会保障制度曰渐 暴露弊病，己不能适应社会经济发展的需要，改革势在必行。在这种需要的推动 精江夫掌磺七举使论文 姨经济最痣番我爵柱台操酸税的 蹙诗 下，关于社会保障的研究出现高潮。牡会保险是社会保障的重点和核心，所以研 究工终戆鳃大部分是壤绕李圭会镶陵秘度改摹聂嚣。獒孛主要又怒对莠老镶淦、失 业保险和聪疗保险的研究，特别是对养老保险制臌中养老金制度改革的研究。 进入9 0 年代以来，社会保障改蕈研究成为政府和学术界致重视的热门课 莲，蚕级敬府翡毒关罄门、各大专蔑棱、学本磷突帮谴羧及鸯谈之发表了大羹 研究论文和著作。从公汗发表的文献摄料看，研究范围很广泛：对社会保障理论 的研究、对我国原有社会保障制度的评析、对我围社会保障制度改革的日标和政 策原剩懿搽量薯、薪豹绦簿懿度基本攥絮豹稳怒、辩豁鏊毒主会绦瓣颧废静贪绥藏浮 价以及对社会保障指标体系的研究等等。 随着我国社会保障制度改革的实施，理论研究也逐渐从偏煎宏观研究转向当 懿享圭会绦瓣改革遥切嚣器瓣决豹实鞣润题柱会保陵裁凄浆磷究，其中券慧爨 险和失业保险的研究最受关注，而社会救济、社会福利以及农村社会保障制燧改 革等方面的研究也有涉及。 嚣懿懿毒圭会绦簿羧辇磺突识然楚予宏溪莲谂蟥究多，夔檠钵幕熬定链分援弱 设计多，寇量研究很少。在已有的嫩爨研究中，裔对我国社会保障水平的研究， 有对我国溅休人口的定激分析，也有人对一个地区的养老保险制度改革模式作了 定量毳琴究势进嚣了债囊攘援溺箕，逐蠢人对“绞暇缝合”款养老镖陵基金剿发避 行了研究。对社会保障制度的定量系统研究，特别是把人口变动、社会转型、经 济发展、势动就业和社会保障联系起来综合考虑，建立系统模型进行定量测箅的 羲更少( 凑行，2 0 0 2 ) 。 1 4 本文的研究思路和方法 针对鼹前我国的丰土会保障制度。挖其是养老保险谁4 度面临的睡题，人们掇燃 了不少辩狡办法，开，谯弑会绦陵税裁是其中兹一稗。餐霹漕豹怒，瑷 芏磅究麴镧 重点往往炼从如何解决我国社会傈除收支平衡的蒋境入手来研究是否开征社会 保险税，藤忽略了社会像险税的开征对经济的影响。 开籁孝主会傈险税辫然能僳 芷孝圭缣资金魏筹集力瘦，在一定程度土减少投豫基 金面临的潜在危机。问题是不能只考虑事情的局部，而忽视整体，履然这里的“躲 体”指的怒一国国民经游的发展，只露设计一种对经济的发展影响程度最小的社 会绦险糕，鄂方是“理想”静衽会绦验税。“对经济靛发袋影翡疆疫最小”搿戳 6 浙江太学硕士学位论文从经济效应看我国杜会保险税的设计 从两方面来理解：一是能够在最大程度上促进经济的发展，二是能够在最低程度 上减少对经济发展的不利影响，这就是所谓的“两利相权取其重，两害相权取其 轻”。 在综合开征社会保险税对经济的影响后，就要构造出“理想”的社会保险税。 要实现这一目的，需要分析社会保险税开征对各经济主体的影响，其中可以考虑 的是对企业和个人的影响，因为企业和个人的活动对一国经济的影响是最直接 的。 基于上述研究思路，本文首先对社会保险的机制进行说明，再对政府在养老 保险中的职能范围进行界定，接着分析说明开征社会保险税是我国社会养老保险 筹资的最优选择，然后从理论上探讨开征社会保险税的经济影响，最后设计我国 的社会保险税，并提出农村地区征收社会养老保险税的思路。具体安排如下： 第一部分首先是本文研究对象的说明，接下来是研究的现实背景、意义以及 前人对这方面的研究。 第二部分是政府介入养老保险的理论分析。首先阐述了社会养老保险的机 制，然后主要是说明政府介入社会养老保险领域的理由以及在养老保险制度中所 起的作用，也就是通常认为的政府应该对国民基本养老保险承担的责任。这就引 出一个如何界定的问题。 第三部分说明开征社会保险税是我国养老保险筹资方式的最优选择。首先介 绍改革开放以来我国社会养老保险改革情况，然后是对我国养老保险筹资方式的 比较与选择，从理论上说明我国养老保险应采用社会保险税的方式进行筹资。 第四部分是从理论和实证相结合的方式分析开征社会保险税对一国经济的 影响，这为设计出能促进我国经济发展的社会保险税在理论上提供了依据。 第五部分是如何设计对我国经济发展最有利的社会保险税。 最后在附录中对我国农村养老保险问题提出自己的研究。 在研究方法上，本文将规范分析、实证分析两种方法结合起来。规范分析主 要回答“应该是什么”的价值判断问题。本文的规范分析方法体现在：运用经济 学原理界定政府在养老保险中应该承担责任以及我国社会保险税的“模样”。实 证分析主要回答“是什么”的问题，在本文中，通过实证分析的方式说明社会保 险税对一国经济的影响程度。 浙江大学硕士学位论文 从经济效应看我国社会保险税的设计 2 政府介入养老保险的理论分析 作为个发展中国家和人口大国，我国面临着日益严重的老年保障问题，需 要改革旧制度，并在总结国外经验教训的基础上建立一个与市场经济体制相适应 的社会养老保险制度。 2 1 社会保险的概念 在界定社会保险的概念以前，首先对社会保障概念进行简单说明。 国际劳工组织在1 9 4 2 年对社会保障定义为：通过一定的组织对这个组织的 成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时 资助并帮助他重新找到工作。9 国际劳工组织在2 1 世纪社会保障展望中指出，社会保障的目标不应限 于防止或减轻贫困，应该更为广泛。它反映着一种最广义的社会保障意愿。它的 根本宗旨是使个人和家庭相信他们的生活水平和生活质量会尽可能不因任何社 会和经济上的不测事件受很大影响。这就不仅是在不测事件中或已出现不测事件 时去解决困难，而且也要防患于未然，帮助个人和家庭在面临未能避免或不可避 免的伤残和损失时，尽可能做到妥善安排，因此，社会保障需要的不仅是现金， 而且还有广泛的医疗和社会服务( 皮埃尔拉罗克，1 9 8 9 ) 。 而我国社会保障概念在中共中央十四届三中全会通过的关于建立社会主义 市场经济体制若干问题的决定中进行了说明，同时该文件还为我国建立社会保 障体系设计了基本框架。 决定指出，我国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优 抚安置和社会互助、个人储蓄积累。按资金筹集方式、保障目标分类，我国社会 保障体系大致由三大块构成，含1 3 个项目。一块是主要由国家财政支撑的保障 项目，包括社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务四项；一块是由国家法律 强制实行的社会保险项目，包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房保障 六项，这是社会保障体系的主体部分。还有一块是遵循自愿原则，以盈利为目的 9 国际劳工组织此后直十分关注社会保障，并自2 0 世纪5 0 年代以来通过了一系列的公约。其中最重要 的是1 9 5 2 年6 月2 8 日在日内瓦国际劳工会议上通过的社会保障最低标准公约，所涉及的内容包括医疗 照顾、疾病津贴、失业津贴、养老退休金、雇员工伤津贴、家庭补助、生育津贴、伤残津贴、遗属津贴等。 此后，还通过了诸如生育保护公约 及其建议书( 1 9 5 2 ) 、平等待遇( 社会保障待遇) 公约( 1 9 6 2 ) 、 工伤赔偿公约( 1 9 6 4 ) 、伤残、老年、遗属补助公约，( 1 9 6 7 ) 、医疗照顾与疾病津贴公约( 1 9 6 9 ) 、 维护社会保障权利公约( 1 9 8 2 ) 及其建议书( 1 9 8 3 ) 等。 8 浙江大学硕士学位论文 从经济效应看我国社会保险税的设计 的商业保险项目，包括个人投保、企业投保和互助性保险三项，这是社会保险的 最主要的补充( 王红星，1 9 9 5 ) 。 在简单了解社会保障概念后，接下来通过对各国社会保险实践的考察来对社 会保险概念的界定加以总结。 社会保险制度起源于德国。德国1 8 8 3 年通过的第一部社会保险法律是疾病 社会保险法，接着于1 8 8 4 年通过工伤社会保险法，到1 8 8 9 年通过养老和残疾社 会保险法，而失业保险法则是在1 9 2 7 年通过的。至此，德国在当时并不是世界 上最发达工业国的情况下，成为第一个建立起完整社会保险制度的国家。此后， 其他工业化国家纷纷效仿。到1 9 9 5 年，全世界已有1 6 5 个国家或地区不同程度 地建立了自己的社会保险制度。 表2 1 的资料揭示了面向劳动者的社会保险所保障的项目与范围，而工伤保 险、养老保险、医疗保险等成为多数国家或地区已经建立的制度，表明这些是最 应当建立的社会保险制度；同时，在市场经济条件下，失业保险亦为越来越多的 国家所重视。闲此，社会保险制度其实是一个由多个项目组成的体系。 表2 1全球社会保险制度发展进程表单位：个 1年份 1 9 4 01 9 4 91 9 5 81 9 6 71 9 7 71 9 8 51 9 8 91 9 9 5 【至少有一个社会保险项目的 5 75 88 01 2 01 2 91 4 21 4 51 6 5 l 国家或地区 养老保险 3 34 45 89 21 1 41 3 21 3 51 5 8 工伤保险 5 75 77 71 1 71 2 91 3 61 3 61 5 9 医疗保险2 43 65 90 57 28 38 41 0 5 失业保险 2 l2 22 63 43 84 04 06 3 i家属津贴 72 73 86 26 56 46 38 l 资料来源：美国社会保障署，全球社会保障制度1 9 9 5 ，北京：华夏出版社，1 9 9 6 。 根据社会保险的发展实践，对社会保险可作如下定义：社会保险是以劳动者 为保障对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件为保障对象 内容的一种生活保障政策，它强调的是受保障者权利与义务相结合，采取的是受 9 浙江大学硕士学位论文 从经济效应看我国社会保险税的设计 益者与雇佣单位等共同供款和强制实施的方式，目的是解除劳动者的后顾之忧， 维护社会的安定。从全球范围看，社会保险项目，除表2 1 列出的养老保险、工 伤保险、失业保险、医疗保险外，一些国家或地区还建立有单独的生育保险、遗 属保险、护理保险乃至灾害社会保险制度等。 值得注意的是，社会保险的待遇虽然亦以保障受益者基本生活为目标，但待 遇水平的确定却通常与受保障者的生活消费水平无关，而是与其收入水平直接关 联，从而是一种收入关联保障制度；它要求符合条件的劳动者必须参与并承担相 应的缴费义务，尽管个人缴费通常只占社会保险基金的一部分，但缴费却是受益 的前提条件，这种供款与劳动者的薪资水平直接关联。与社会救助解决的主要是 脆弱社会成员的即期生存危机相比，社会保险解决的则是劳动者( 甚至包括其家 属) 未来的和不确定的风险，从而是深得民心的社会安全机制。 2 2 养老保险的机制 每一年不同类型经济活动的总量构成了一系列商品和服务，用于支付国内人 口消费、私人投资、出口或政府一定数量的集体消费和投资。这一经济产出过程 会有相应的收入流来参与。 由生产过程所产生的收入首先表现为对劳动者劳动的补偿和对资本所有者 的回报。在市场经济中，两者转而都可以消费一部分物品或服务，在劳动者和资 本所有者进行消费时，这些物品和服务就是他们在市场上付出的部分或全部收入 所对应的产出。退休人口在消费物品或服务时，他们所购买的物品和服务也必须 或多或少以某种方式对应于生产。但是，由于退休者已不再工作，所以他们的消 费就不能靠劳动来支撑。那么，就只有两种可能性：一是在某种程度上退休者也 是资本的所有者，他们的部分收入来源予他们自己的资本回报；此外，他们的消 费就必须靠转移继续工作的人的资源来维持。 考虑到为了保证后一代人的资本存量而必须将资本总收益的一部分用于再 投资，以及资本所有权在社会成员之间分配方式的现实问题，退休人员就不可能 完全依靠现有的资本收益来维持他们的生活。1 0 因此，支付退休养老金的所有方 法的核心问题必然是转移尚未退休人口的购买力。 l o 即使现金流充足为了保证资本所有权( 即资本收入的权利) 在个体间能严格依照他们是否退休来进行 顺利转移，要完成这样一个目标，必须进行一系列的制度安排，但实际上这样的制度安排是难以实现的。 1 0 浙江大学硕士学位论文 从经济效应看我国社会保险税的设计 实现在职人口向退休人口购买力的必要转移有以下三种不同的机制，不同的 社会往往采用不同的组合方式来实现其目标：一是非正式的、主要是家庭内部的 转移；二是强制的缴费和给付( 或税收和转移支付) 计划：三是资产交易。实际 上每个社会都在使用上述三种机制，虽然它们的相对重要性会随着文化和经济发 展阶段的不同而不同。 第一种机制涉及在职成员向退休者的资源转移。它最般的表现是在几世同 堂的大家庭中，在职的成员资助老年人和未成年人。这种转移表面上看起来是“志 愿的”，但实际上，这背后是与正式法律一样有约束力的文化传统和社会习俗。 但是，随着社会的发展，多代家庭开始解体，家庭内部转移的功能迟早是会被减 弱的。 第二种机制即强制缴费和给付计划的实行，实际上表明政府对于第一种机制 中自然发生的行为的一种认可。当流动性和收入水平的提高引起多代人家庭的解 体，并且出生率下降减少了可以赡养老年人的子女的数量，在这种情况下，对更 为正式的社会组织的需求也就随之产生了。 政府承担的转移计划通常采用下列两种模式中的种：强制性( 通常是与政 府关联的) 养老保险模式和非强制性的普遍保障模式( 或老年救助计划) 。这两 种模式基本都是以现收现付制度为基础的，在现收现付制度下，资助退休人口的 资金来源于其他人口( 主要指就业人口) ，并表现为直接转移的形式。 第三种机制，即资产交易。涉及通过交换物来实现转移。比如说，人们在工 作期间积累一些有价值的东西，如贵重金属、珠宝、房地产或金融资产等，退休 后至少在一定程度上可依靠出卖这些物品来维持生活。 以上三种机制有一个共同点，即在职人口必须减少自己的消费，使其低于随 生产过程产生的属于他们的那部分收入所允许的消费水平，目的就在于保证退休 者的消费水平能高于他们被赋予的收入所允许的消费水平。 2 3 政府介入养老保险的理由 哈维s 罗森曾用“母养十子易，十子养母难”1 1 这句犹太谚语来说明“养 儿防老”这种传统的家庭养老模式所面临的困境。事实上，社会养老取代家庭养 老是社会经济发展到一定水平的必然结果。问题是，政府为什么要介入社会养老 h a r v e ys r o s e n , p u b l i cf i n a n c e ，t h ef i f t he d i t i o n ，i r w i n m c g r a w - h i l l ，1 9 9 9 。 1 1 浙江大学硕士学位论文 从经济效应看我国社会保险税的设计 保险呢? 在这个问题上，存在着很多分歧和争议( 葛寿昌，1 9 9 9 ) 。 由于社会养老保险能起到“安全网”和“减震器”的作用，而且创立之初带 有明显的强制性和政府行为特征，所以许多学者将其产品( 服务) 属性归为中央 ( 或地方) 提供的公共产品。实际上，严格从公共产品所具有的三个特征挖来考 察，养老保险并非公共产品，而是具有私有产品的性质。因为，首先，养老保险 作为一种产品( 服务) 是面向个人提供的，因而是可分的；其次，养老保险具有 排他性，公民必须先尽交税( 费) 义务，并在符合一定条件的基础上才能享受这 一服务：最后，养老保险具有竞争性，多提供一人养老保险的边际成本接近平均 成本( 不为零) ( 上海财经大学公共政策研究中心，2 0 0 2 ) 。 由此可见，养老保险具有私人产品的性质，似乎应由市场提供，可为什么要 由政府来提供呢? 第一，政府的介入可以弥补收入分配上的市场缺陷，使无工作能力的老人有 生活保障。在市场经济条件下，老年人需要防范的风险主要有两种：一是个人寿 命的不确定性，尤其对特别长寿的老人而言，他( 她) 在工作期间积累的财产很 可能无法维持其晚年的生活，从而陷入贫困。二是退休时间的不确定性，疾病和 意外事故的发生，以及精力和耐力的衰退等，都可能导致提前退休，从而令福利 状况大为下降( 鲍德威、威迪逊，2 0 0 0 ) 。特别是在现收现付制度下，退休者从 养老保险计划中所获得的年金与其实际贡献( 上交税费) 基本上是不相关的，这 等同于是政府通过税收和转移支付对无工作能力的老年人提供了补助。 第二，养老保险是一种优值品”，政府的介入体现了家长主义的观念。按照 这种观点，公民时常会不明智，没有远见，既不能在年轻时为自己进行足够多的 储蓄，也不能为自己的利益而购买私人养老保险，因此，政府要强制他们储蓄或 买保险。换句话说，如果没有政府强制推行的养老保险，多数人就不能积累足够 的资产以便在退休时维持适当的消费水平。 第三，政府介入可以弥补保险市场存在的“逆向选择”和市场缺陷。由于在 保险市场上存在着信息不对称，即消费者对自己的情况比较清楚，而私人保险机 构很难确定不同个人所面临风险的大小，因而在保险费既定而且统一的情况下， 就会出现这样的情况：风险较小的投保人会认为自己的付出比自己可能得到的利 “所谓“公共产品的三个特征”指的是公共产品具有不可分性、非排他性和非竞争性。 ”优值品是指那些具有很高的实际效用，但往往被消费者过低评价的产品。 1 2 浙江大学硕士学位论文 从经济效应看我国社会保险税的设计 益要大，因而不愿投保，而愿意投保的大多数是风险较大的个人。同样，对养老 保险市场而言，如果没有政府介入，也会产生这样的后果：一是“逆向选择”， 即只有收入不高、能力不强或身体不好的人才会买养老保险；二是市场缺陷，即 私人保险机构为了维持收支平衡，必定不断提高保险赞，而这样做只能使保险市 场萎缩以至于消失。 第四，政府介入养老保险还有其他的优越性。一是可以节省交易费用，尤其 是节省决策成本。保险和年金市场是复杂的，个人可能要花费相当大的时间和精 力来选购恰当的保险单。如果公共决策者可以为每个人选择一项恰当的保险计 划，那么个人就不必在决策上浪费资源。1 4 二是分散风险的作用更强。与私人保 险相比，社会养老保险实现了全民覆盖，其好处是不仅统一了市场，使保险的规 模效益达到最大，而且最大限度地分散了风险。三是养老保险支出实行指数化， 在一定程度上可以更好地改善老年人的生活。 2 4 政府介入养老保险的范围 由队上分析可知，政府之所以进入养老保险领域，根本原因在于该领域存在 着市场缺陷。然而在不同的国家和地区，市场缺陷对经济的影响程度会有所差别， 以至于政府干预力度的大小、政府介入的范围各不相同。 最极端的一种方式是政府全面介入、全民覆盖。在这种情况下，全社会范围 内所有的公民都被强制地要求加入养老保险计划。比如，在现收现付制度下，每 一个人的最低生活水平由政府给予保证；在完全积累的制度下，每一个劳动者都 被强制要求储蓄，使个人账户内的资金能够保证将来自己退休后的生活。通常实 行养老保险全民享有的国家主要关注两个问题：一是优值品问题，即公众被认为 缺乏防范不测和养老需要的意见和远见，会低估养老的价值，从而忽视对自身将 来的养老准备，以至于退休后生活失去保障，影响社会经济的稳定：二是市场残 缺问题，即在私营保险市场上，方面由于“逆向选择”而无法为个人提供适合 的保险，另一方面，保险费的不断提升会使保险市场趋于萎缩以至消失。基于这 两点考虑，政府将全社会公众纳入由政府主持的养老保险计划。 与之相对，另一种极端就是加入政府保障体系的只是社会范围内极少的一部 分人，由政府通过“税收转移支付”来保障这一部分人的基本生活水平。在 4 h a r v e ys r o s c n ，p u b l i cf i n a n c e , t h cf i f t he d i t i o n ，i r w i n m c g r a w - h i l l , 1 9 9 0 ，e 1 8 5 。 1 3 浙江大学硕士学位论文 从经济效应看我国社会保险税的设计 这种情况下，政府的职能范围缩至最小。政府所要解决的主要是收入分配差距过 大问题。这时每一个公民都被认为是一个理性的经济人，他们对自己将来退休以 后的生活需求通常有一个估算虽然不定精确，然后本着自利的原则，在经 济条件允许的情况下，做出充分的准备，以追求自身利益的最大化。但是对于那 些低收入职工，即没有或只有很少储备作养老之用的人，这种保障方式已超出了 社会养老保险的范畴，应当将其归类于社会救济或扶贫支出之列。 根据我国当前的国情，比较切合实际又行之有效的方案是首先建立起适用全 体城镇居民的社会养老保险体系( 刘遵义，2 0 0 3 ) 。在此基础上，再根据我国经 济的实际发展状况及社会养老保险体系的运行情况，选择合适的时机和方式，逐 步将社会养老保险体系扩大到全社会，即覆盖到全部城乡人口。因此，本文构想 的社会保险税的适用范围是只覆盖现行户籍管理制度下的全体城镇居民。” 我国社会养老保险体系的目标之一是要为我国全体城镇居民建立一个提供 社会基本养老金的社会养老保险体系，社会基本养老金由中央政府利用一般性财 政税收收入作为资金来源。建立社会基本养老金的主要目的在于体现社会公平， 同时又由于我国目前的社会养老保险体系存在着社会基本养