（财政学专业论文）云南省义务教育绩效评价的实证分析.pdf

中文摘要 中文摘要 随着我国地方财政教育支出的总量逐年增加，不同程度地存在着资源配置不 尽合理、重复投入、资金损失和浪费、资金管理效率和使用效益低下等问题。云 南教育发展的整体水平滞后，教育发展的不平衡性十分突出，少数民族发展始终 是基础教育教育的薄弱环节，如何在有限的资源条件下，更加合理有效的配置资 源，对云南具有十分重要的意义。目前云南省在财政支出管理中，还没有对义务 教育支出的较全面和科学的评价体系，因此，对于云南省义务教育现状进行全面 系统科学的绩效评价具有重大的理论意义和现实意义。 本文紧密结合云南省义务教育发展的实际情况，在国内外对于义务教育支出 评价的研究动态与发展趋势的基础上，构建适合义务教育的绩效评价体系，利用 已经公开的全国和云南省的相关数据，对于云南省义务教育绩效做出较为全面和 系统的评价。具体看，首先阐述义务教育支出绩效评价的理论基础与评价原则。 其次，介绍了目前理论界对于义务教育支出绩效评价的基本方法与内容。在绩效 评价的理论基础上明确了义务教育支出绩效的概念及本文所进行的义务教育支 出绩效评价所采用的方法：介绍了构成义务支出绩效评价指标体系的内容，对义 务教育支出绩效评价指标体系进了设计，并结合实际情况，对指标进行了筛选： 最后对义务教育支出绩效指标的评价方式进行了选择，明确了本文对义务教育支 出绩效标准的评价思路，制定出义务教育支出绩效评价的评分标准及评分方法。 通过大量的实证分析，对云南省普通小学、初中评价指标进行统计比较，对 云南省义务教育支出绩效进行了评分，并通过各级各类教育具体指标和综合指标 的评分、得分情况，对云南省义务教育支出的综合绩效进行了“三性 评价，得 出评价结果。提出了相应的建议：要进一步加大义务教育投入；优化义务教育财 政支出结构；完善转移支付制度，为义务教育提供充足的财力保证；建立完善的 义务教育财政监督机制，确保资金使用效率；建立适合云南省尤其是农村的义务 教育绩效考评体系。 关键词：云南义务教育；绩效评价；实证分析 a b s t r a c t a b s t r a c t t h el o n g s t a n d i n gi s s u e so fa t t a c h i n gi m p o r t a n c et or e v e n u ea n dl o o k i n gd o w n o ne x p e n d i t u r e ，n e g l e c t i n gf e a s i b i l i t ys t u d ya n dd e e p l ys y s t e m i ca n a i y s i si n p o s t e x p e n d i t u r e a sw e l la sp r e e x p e n d i t u r ei nf i n a n c i a lt h e o r ya n dp u b l i c e c o n o m i c s p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya n dp r a c t i c e ，r e s u l ti nt h ed e f i c i e n c yi n m e t h o dr e s e a r c ho ft h es y s t e m i ca n a l y s i so ng o v e r n m e n td e p a r t m e n t s & f u n c t i o n s ， a n dt h ee v a l u a t i o no fp u b l i ce x p e n d i t u r e ，e s p e c i a l l yt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o fp u b l i ce x p e n d i t u r e b a s e do nt h ee v a l u a t i o no fl o c a l p u b l i ce x p e n d i t u r e a n ds c i e n t i f i c c l a s s i f i c a t i o n ，t h i sp a p e rf o c u s e so nt h ep e r f o r m a n c eo fp u b f i ce x p e n d i t u r ei n s h a n d o n gp r o v i n c e ，s e e k st oi d e n t i f ya n de v a l u a t et h er e s u l t s & f i n d i n g sb yu s i n g g e n e r a lt h e o r i e sa n d m e t h o d so fp o s t - p u b l i ce x p e n d i t u r e a n dt h i sp a p e re x p l o r e s t od e s i g nt h ee v a l u a t i o nc r i t e r i a ，t h ei n d i c a t o rs y s t e m ，a n a l y z e st h ee m p i r i c a l r e s e a r c hf i n d i n g s ，a n ds e e k st oe s t a b l i s ha ni n d i c a t o rs y s t e mo ft h ep o s i t i v e a n a l y s i sv i ae m p i r i c a lm e t h o d o l o g y t h i sp a p e re s t a b l i s h e dap e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt h i n k i n ga n di n d i c a t o r s y s t e mf r a m e w o r ko ft h ep u b l i ce d u c a t i o ne x p e n d i t u r ec o n s i s t i n go fi n t e r i m e v a l u a t i o na n df i n a ie v a l u a t i o n t h ei n t e r i me v a l u a t i o ni n c l u d e sf o u ri n d i c a t o r c a t e g o r i e sa sp u b l i ci n p u t ，p u b l i cf u n d i n gu s a g e ，p u b l i co u t p u ta n ds o c i e t y a p p r o v e s ；t h ef i n a l e v a i t t a t i o ni sm a d eo ft h r e ei n d i c a t o rc a t e g o r i e sa s e c o n o m i c a l ，o n t p u ta n de f f e c t i v ei n d i c a t o r s t h en e ws t a n d p o i n t ，p u tf o r w a r db yt h i s p a p e r , i st h ee s t a b l i s h m e n to f i n d i c a t o rf r a m e w o r kc o n s i s t i n go ft h et h i n k i n go fp o s t e x p e n d i t u r ep o s i t i v e a n a l y s i sa n dt h ep r e - f i x e da p p r a i s a li t e m s v i ar e s e a r c h i n ga n de v a l u a t i n gt h e p u b l i ce d u c a t i o ne x p e n d i t u r e ，t h i sn e ws t a n d p o i n t p r o v i d e s am o d e lf o r e x p l o r i n gt h ew h o l ep u b l i ce x p e n d i t u r ee v a l u a t i o n i tw i l li n n o v a t et h ee n t i r e t h e o r yo fp u b l i ce c o n o m i c s ，p u b l i cm a n a g e m e n ta n df i n a n c e ，a n dw i l lp l a ya n a c t i v er o l ei nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o fp u b l i c e x p e n d i t u r e 2 a b s t r a c t i na c c o r d a n c ew i t ht h e p o s i t i v ea n a l y s i s o n p r e s e n t s i t u a t i o na n d p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i ce d u c a t i o ne x p e n d i t u r ei n y u n n a np r o v i n c e ， p u t sf o r w a r dt h ec o r r e s p o n d i n g c o u n t e r m e a s u r e p a c k a g ec o n s i s t i n g t h e f o l l o w i n g s e v e r a la s p e c t s ：s t r e n g t h e n i n gt h ee d u c a t i o ni n v e s t m e n t ；a d j u s t m e n t a n do p t i m i z a t i o no nt h es t r u c t u r eo fp u b l i ce d u c a t i o n e x p e n d i t u r e ； e s t a b l i s h m e n to ft h ep u b l i ce d u c a t i o ne x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n f r a m e w o r k ；i m p r o v i n gt h et r a n s f e rs y s t e ma n dm e c h a n i s mb e l o wp r o v i n c i a l l e v e l ；e f f e c t i v e l ya l l o c a t i n gc o m p u l s o r ye d u c a t i o nr e s o u r c e se t c k e yw o r d s ：y u n n a n ，p u b l i ce d u c a t i o ne x p e n d i t u r e ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得云南财经大学或其他教育机构的学位或证明而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表达了谢意。 论文作者签名力h 呷 妒7 1 年月多日 关于论文使用和授权说明 本人完全了解云南财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文和论文电子版，允许 学位论文被查阅或借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容， 可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编、发表学位论文；授 权学校将学位论文的全文或部分内容编入、提供有关数据库进行检 - l 索。 ( 保密的学位论文在解密后应遵循此规定) 。 本：玉阿呷聊摊：许 日期 弋 第一章绪论 第一章绪论 选题的背景及研究的意义 ( 一) 选题的背景 随着我国地方财政教育支出的总量逐年增加，不同程度地存在着资源配置不 尽合理、重复投入、资金损失和浪费、资金管理效率和使用效益低下等问题也逐 渐突显。伴随着云南义务教育总投入的不断增长，出现了投入后劲不足、教育投 入需求加大，政府教育负担过重、投入与支出结构不合理、缺少有效监督等问题。 随着我国财政管理体制的逐步建立，强化财政教育支出管理与监督，提高财政教 育资金使用效率和效益，己成为财政管理工作的一项重要任务，在这种背景下， 如何建立适合云南省实际情况的义务教育绩效考评制度、如何合理对云南省义务 教育进行科学和全面的绩效评价显得尤为重要。 ( 二) 研究的意义 云南省作为西部一个经济欠发达地区又是一个少数民族聚集较多省份就更加 突出。2 0 0 5 年全省已有1 1 2 个县实现“普九”，“普九”人口覆盖率达8 6 ，比全国 平均水平低9 个百分点；全省尚有1 7 个县需要实现“普九”，这1 7 个县均是民族、 边疆、贫困县，攻坚难度很大。云南教育发展的整体水平滞后，教育发展的不平 衡性十分突出，少数民族发展始终是基础教育教育的薄弱环节，基础教育落后使 得云南省财政较之东、中部地区在教育上付出的更多，承受了较重的教育负担。 如何在有限的资源条件下，更加合理有效的配置资源，对云南具有十分重要的意 义。因此，对云南省义务教育绩效进行全面和科学的评价具有重大的理论意义和 现实意义。 二国内外义务教育支出评价的研究动态及发展趋势 政府财政投资教育的首要原因是因为教育被认为是一种准公共性的服务，为 9 第一章绪论 了克服市场提供教育的不足，政府必须安排财政支出，提供教育。政府提供教育 的第二个原因是教育对经济的重大推动作用，这一观点在理论界有着广泛的认 同。因此在财政支出中教育经费是重要的组成部分，如何在提高教育经费的支出 效益，使有限的教育资金得到充分的运用，成为一个值得关注的问题。对于教育 经费的支出效益国内外学者给予了足够的重视和深入的研究。 ( 一) 国外教育支出评价的研究现状 在财政教育支出绩效评价体系方面，教育经济学家c 本森( c h a r l e sb e n s o n ) 在其对教育财政的研究中认为传统上应从教育的供给是否充足、教育资源的配置 是否有效率和教育资源的分配是否公平这三个角度来评价教育财政系统。在 评价财政教育支出公平方面，国外的研究主要侧重于公共教育资源分配效应这一 角度，考察公共教育支出补贴在不同人群之间的分布。如卡斯特罗一李 ( f l o r e n e i a c a s t r o - l e a l ，1 9 9 6 ) 就非洲国家马拉维的教育改革对贫困人口的影 响做了实证分析。研究结果表明，1 9 9 4 年开始的政府减免初等教育学费，增加 初等教育经常性支出的做法对贫困家庭的学生有利。就所有教育级别而言，2 0 的最低收入群体占有的公共教育资源从1 0 增加到1 6 ，其中初等教育阶段由5 增加到2 0 ：而2 0 最高收入群体由3 8 下降到2 5 ，其中初等教育由2 4 下降到 1 6 。由此得出的政策含义是政府增加对初等教育的投入有助于分配的公平，在 反贫困政策层面起到了显著的效果。 在评价财政教育支出效率方面，国外的研究主要集中于对经济增长的贡献。 如黑尔姆斯( h e l m s ，1 9 8 5 ) 利用美国4 8 个州1 9 6 5 - 1 9 7 9 年的数据回归发现，增加 教育支出可以提高以个人收入表示的经济增长：伊斯特利( e a s t e r l y ) 和雷贝洛 ( r e b e l o ，1 9 9 3 ) 也证实了公共教育投资与经济增长正相关：利林斯( c o l1i n s ) 和博斯沃斯( b o s w o r t h ，1 9 9 6 ) 估计了亚洲7 国人均教育投资对人均产出增长( 按 就业人数平均) 贡献份额。希腊经济学家萨卡罗甫洛斯( 1 9 8 1 ，1 9 9 3 ，2 0 0 2 ) 对教 育支出的结构效益做了很多研究，主要结论是：在三个主要的教育阶段中，初等 教育的社会收益率最高，其次是中等教育，最后才是高等教育。这一研究的重要 。申书海，财政支出效益评价，中国财政经济出版社。2 0 0 2 年1 2 月 。王磊。公共教育支出分析薹本框架与我国的实证研究 ，北京师范大学出版社，2 0 0 4 年1 2 月 l o 第一章绪论 政策含义是：在政府教育投资决策中，初等教育应作为最优先的投资项目，因为 初等教育的社会效益最大。 ( 二) 国内教育支出评价的研究现状 就国内的研究现状来看，我国对公共部门进行绩效评价还处在起步阶段。尽 管如此，我国的研究者在“绩效导向 背景下，对财政教育支出绩效评价进行了 卓有成效的研究，并取得了一定的进展。我国的学者对财政教育支出绩效评价的 研究主要在以下几个方面： l 、评价教育支出资源分配公平方面。王善迈、杜育红( 1 9 9 8 ) 、李祥云( 2 0 0 2 ) 等人通过对区域间生均教育经费支出的不平等指标的考察，得出我国教育投资或 支出的区域性差异呈上升趋势的结论，认为义务教育阶段的生均支出不均等程度 会严重影响教育公平。蒋洪、马国贤、赵海利( 2 0 0 2 ) 根据2 0 0 1 年上海财经大学 公共政策研究中心对1 0 0 0 0 余名在校大学生的家庭调查，从大学生的家庭分布、 城乡分布和地区分布三个角度对我国公共高等教育支出的利益归宿进行了分析。 得出的结论是目前我国享受高等教育支出的学生来自高收入阶层的比例远大于 低收入阶层学生的比例：高等教育的受益者主要来自非农村家庭，农村家庭学生 接受高等教育的比例不足1 5 ：而在地区之间的利益分布则是东部地区学生是高 等教育的主要受益者，其次是西部地区，而中部地区享受公共高等教育的程度最 低。 2 、评价教育支出对经济增长的促进作用方面。李玲( 2 0 0 1 ) 通过对教育投入( 财 政性教育经费支出) 同g d p 之间的回归分析，考察了教育投入对经济增长的贡献。 结果表明我国教育支出总量同g d p 总量、人均教育支出与人均6 0 p 之间均存在正 相关关系。马拴有( 2 0 0 1 ，2 0 0 2 ) 从促进经济增长角度对公共教育支出最优规模的 实证研究。该研究验证了公共教育支出可以促进我国的经济增长。 3 、财政教育资源利用效率方面。此类研究在我国教育经济学的教材和著作中 均有论述，主要从教育成本、学校布局、规模、学校人、财、物资源利用效率等 角度分析财政教育资源的利用效率。相关研究认为，我国各级学校的资源利用效 率不高，学校作为政府的附属机构，缺乏成本约束，导致资源利用效率低下。此 。财政部财政科学研究所绩效预算课题组，美困政府缋效评价体系，经济管理出版社，2 0 0 4 年8 月 第一版 l l 第一章绪论 外，还有学者认为基础教育阶段学校布局不合理、辍学率、重读率较高的现象造 成了财政教育资源的严重浪费，由其是在贫困边远和教育落后的地区( 胡瑞文， 1 9 9 7 ：张力，1 9 9 8 等) 。 4 、在评价指标的设置方面。一部分学者从资源投入的角度设置评价指标，即 从规模绩效与结构绩效来设置财政教育支出的评价指标。如我国学者李玲( 2 0 0 1 ) 指出，国家教育经费产生的效益分为宏观效益和微观效益。就宏观效益来说，主 要可以从规模效益和结构效益两个角度来进行分析。在规模效益方面，该学者通 过国民教育规模、各级学校规模以及各级学校师生比这两个指标来进行评价论证： 在结构效益方面，该研究者以各级各类学校教育经费分配比例、教育事业支出与 教育基本建设支出分配比例这两个指标来进行评价分析。这种评价指标的设计在 传统的财政支出绩效评价领域比较普遍，但这种评价实质上是对教育系统的投入 进行的分析，没有涉及财政支出后对教育系统的作用过程及运行结果等绩效，还 不是真正意义上的绩效评价。另一部分研究者则从产出的角度来设置评价指标。 他们对教育财政支出的结果进行指标设计，例如某些学者提出了重读率、流失率、 万元经费培养的学生数目、升学率和毕业情况、新增加的图书册数等指标。还有 部分学者根据公共财政教育支出产生效益的不同阶段，从直接绩效和间接绩效角 度来设计评价指标。我国学者廖楚晖( 2 0 0 3 ) 认为，政府教育支出效益指标分为直 接效益指标和间接效益指标两个方面。就直接效益指标来说，又可以分为短期效 益指标，如学生数量、升学率和毕业率等：长期效益指标，如人口平均受教育年 限、文盲率及义务教育普及程度等。就间接效益指标来说，主要评价指标为受教 育程度与收入水平的相关程度，一国教育水平与失业率水平的相关程度等。这种 评价指标的设计思路虽然符合现代绩效评价的观点，但是对政府提供社会教育产 品的目标却较少涉及，因而不能把握公共财政教育支出绩效的关键一增进公平与 提升效率。 综合以上学者的观点，他们对财政教育支出绩效评价问题的研究主要是分别 从资源的投入和资源的分配角度设置评价的指标来对财政教育支出进行绩效评 价，没有从根本上认识到目标、指标、标准三者的关系，从而对教育支出绩效评 价问题进行系统的、全面的分析，尚未建立科学、完整的评价体系。 o 廖楚辉：政府教育支出效益、结构及模型，财政研究) ，2 0 0 3 ，4 1 2 第一章绪论 三本文的研究目的和方法 ( 一) 本文的研究目的 本文拟在前人研究成果的基础上，通过对云南省地方普通小学和地方普通初 中的公开数据的测算指标及综合指标情况进行了介绍，对义务教育各级各类教育 适用的基础指标和评价指标所反映的情况和问题进行了总结和归纳，其目的在于 对云南省义务教育的财政支出的效率进行一个较为科学客观的评价。并设想根据 测算结果，对云南省义务教育的发展提出针对性的合理建议。 ( 二) 本文的研究方法 本文根据分类指标优先原则和非重复原则结合义务教育的特征，设计一系列的 分类指标和综合指标。包括小学教育评价分类指标和综合指标、初中教育评价分 类指标和综合指标两大部分。其中分类指标包括基础指标和评价指标两部分，基 础指标分有投入类、过程类、产出类和效果类四类指标；评价指标按照绩效评价 的“3 e ”原则，分为经济性、效率性和有效性三类。指标的评价方式主要采用横 向比较的方式。 四本文的创新与不足 文中所用的数据来自中国统计年鉴、中国财政年鉴、中国教育经费年鉴、中 国教育年鉴和云南统计年鉴中历年有关数据直接使用或经过计算所得。主要选取 云南省各级教育中的地方普通小学和地方普通初中作为被评价主体。研究目的在 于，针对云南省义务教育支出的现状，利用较科学的指标体系，对义务教育财政 支出的绩效结果做出客观合理的评价，这也是本文的创新之处。 同时，在研究过程中可能会因为相关数据和本人知识结构的局限，出现评价 体系中指标的构建与选择不尽完善和全面。 第二章财政教育支出绩效评价的理论基础 第二章财政教育支出绩效评价的理论基础 一公共产品理论 ( 一) 公共产品、准公共产品及其基本特征 纯公共产品的严格定义是保罗萨缪尔森( p s a m u e l s o n ，1 9 7 9 ) 给定的。其 特征是在与私人产品的特性比较中得出的。相对于私人产品或劳务而言，纯公共 产品一般应同时具备以下两个特性：首先，消费的非排他性( n o n e x c l u d a b i l i t y ) ，即某一个人或厂商对该产品或劳务的消费或享用不排斥、妨碍 其他人或厂商对该产品同时消费或享用，或者说任何人无需付款，均可享用。公 共产品的非排他性意味着可能形成“免费搭车”现象，即免费享用公共产品的利 益。其次，消费的非竞争性( n o n r i v a l n e s s ) ，即某一个人或厂商对该产品或 劳务的消费或享用不会因此而减少其他人或厂商消费或享用该产品的数量和质 量。非竞争性具有两个方面的含义：一是边际生产成本为零，即在供给量一定的 条件下，增加一个消费者对供给者带来的成本( 并非增加一个消费者使供应者产 量增加导致的边际生产成本) 为零；二是边际拥挤成本为零，即对于既定数量的 产品消费，增加一个消费者不会减少其他任何一个消费者对该产品的消费数量和 质量，或者说消费者的边际机会成本为零，这种产品的消费不存在竞争性。而且， 如果受益者不承担成本，则追求利润最大化的生产者是不愿意提供这类产品的， 市场无法有效地配置这类产品，导致这类产品的生产也不存在竞争性。非竞争性 产生于产品或产品效用的不可分割性。效用的不可分割性，是指公共产品是向整 个社会共同提供的，具有共同受益和联合消费的特点。其效用为整个社会成员所 共享，而不能将其分割为若干部分分别归属于某些个人或厂商享用，也不能按照 支付与受益对等的原则让为之付款的个人或厂商享用。 纯公共产品或劳务并不是普遍存在的，现实经济生活中，介于公共产品与私 人产品属性之间的产品更为常见，既非纯粹公共产品或劳务，又非纯粹私人产品 或劳务：既具公共产品的部分属性，又具私人产品的部分属性，即不能同时满足 纯公共产品两大特性非排他性和非竞争性要求的产品，这些产品可称为“混 合产品”，或者称为“准公共产品”、“半公共品或“半私人品”等。混合型公 1 4 第二章财政教育支出绩效评价的理论基础 共产品一般包括以下类别：第一类是完全具有非竞争性而不具有非排他性的混合 产品。第二类是具有不完全的非竞争性但具有非排他性的混合产品，第三类是具 有不完全非竞争性和不完全非排他性的产品，即“利益外溢性的准公共产品”。 ( 二) 义务教育的准公共产品属性 教育是具有不完全非竞争性和不完全非排他性的产品，即“利益外溢性的准 公共产品。教育是推动经济增长的重要动力，是形成人力资本的重要途径之一。 同时由于教育的准公共产品属性，政府介入教育投资是必要和更有效率的，可以 使每一个人获得基本公平的教育机会，避免因教育机会不均等造成的贫富差距， 实现社会公平。原因是绝大多数类型的教育在技术上是可以实现排他的，且教育 还具有“拥挤的公共产品”的特性，因此西方经济学家大多将其看做是准公共产 品。任何教育支出的直接受益者都是受教育者本人，从这个角度考虑，教育的收 益是可以分割的。但教育不能完全由私人市场来筹资，政府的出资和经营是必要 的。此外，教育除了其可分割的私人利益外，还具有重要的社会利益，这些利益 从受教育者本人外溢到社会的其他成员。因此，既然教育投资不仅可以获得较高 的社会收益，而且具有较显著的外部收益，那么政府就应对教育投资。需要强调 的是，教育在促进社会发展和社会公平方面的外部性较多的体现在义务教育阶 段。义务教育是为人的一生打基础的，它既承担了为高一级学校输送学生的任务， 又承担了为经济和社会发展输送合格劳动者的任务。义务教育的普及与发展，对 今后社会的发展将产生深远的影响。义务教育能产生大量的外部效益，因此政府 提供的效率损失会小些，应由政府提供。 二公共选择理论 所谓公共选择，是指政治性集体行动的组织把该组织中成员的个人选择有效 率地转化为组织的选择，简要地说就是对公共物品的选择。 公共选择理论起源于2 0 世纪3 0 年代，试图用经济学方法来说明市场经济条 件下政府干预行为的局限性或政府失败问题。政府作为公共利益的代理人，其作 用是弥补市场经济的不足，并使各经济主体所做决定的社会效应比政府进行干预 以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不符合这一 目标，有些政策的作用恰恰相反。于是就提出了这样的问题：为什么政府干预会 第二章财政教育支出绩效评价的理论基础 产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷。对这些问题的回答就构成了公 共选择理论的“政府失败论”。 ( 一) 政府干预的局限性 公共选择理论对政府干预行为的局限性( 政府失败) 的表现及原因进行了较深 入具体的研究。其表现主要有以下几个方面：第一，公共决策失误。第二，政府 工作机构的低效率。第三，政府的扩张。第四，政府的寻租活动。 正是由于政府失败，或者政府在提供公共产品方面的低效率，公众就会采取 “以手投票”或者“以足投票”的办法来表达他们的选择，对公共产品、制度安 排甚至政府本身进行“好的”或“不好的”判断。当这样的选择以成员的个人选 择集合为组织的选择时，就会对政府施政造成巨大的影响。 ( 二) 政府公共支出绩效评价是公共选择的结果 对政府公共支出实行绩效评价是民众的选择，是政府的选择，是公共选择在 财政支出领域的必然结果。其一，政府公共支出绩效评价顺应了公共选择理论的 发展。其二，政府公共支出绩效评价是民众的选择。其三，政府公共支出实行绩 效评价是政府的选择。 三委托代理理论 委托代理理论是契约理论的重要发展，委托代理关系一直是契约经济学研究 的重点。委托代理模型是一种分析代理关系的理论结构，主要研究委托人如何设 计出一个刺激结构( 契约) 来诱导代理人为委托人的利益行动。通过委托代理理 论，能够帮助了解为什么需要对公共资金进行绩效评价。 ( 一) 委托代理理论的主要内容 委托代理理论认为，随着人类社会的发展，人类所拥有的财产规模不断膨胀， 致使财产所有者无法直接经营和管理所掌握的财产和资源，由此必然导致财产所 有权和财产经营管理权的分离。财产所有权和经营管理权的分离，又客观上导致 了财产委托者对财产受托者进行经济监督的需要。因此，受托经济责任就是指财 产受托者在经济上受托或受命履行自己的经济责任，并向委托者负有定期报告履 行职责状况和结果的责任，受托经济责任关系也就成为委托人与受托人之间的权 朱志纲： 财政支出绩效评价研究 ，中国财政经济出版社，2 0 0 3 年版 1 6 第二章财政教育支出绩效评价的理论基础 利与义务关系。 在确定委托代理关系时需要考虑到两个因素：道德风险和委托代理费用。道德 风险的产生是由于委托人和代理人之间的信息不对称，后者往往在信息方面占有 优势。而代理费用是确定和维持委托代理关系的成本，分为三类：委托人的监督 费用、代理人的担保费用和剩余损失。“委托一代理 理论就是研究如何设计出 委托人与代理人之间的契约关系，减少信息不对称，将代理成本控制为最佳水平。 ( 二) 公共资金使用中的双重委托代理关系 由于信息不对称和利益的非一致性，在公共资金分配使用的过程中，公众、 公共资金的管理者( 财政部门) 和公共资金的使用者( 用款单位) 属于三人博弈，形 成了双重委托代理关系。按照委托代理理论，作为代理方的公共资金管理者就处 在信息相对更为充分的有利位置。一些公共资金管理者为了谋求小集团或个人利 益最大化，就不惜牺牲公众利益。一方面，滥用资金分配管理的权利，违反相关 法律规章向用款单位划拨预算资金，从中收取回扣、贿赂。另一方面，财政监督 的不作为。对财政资金的收支情况进行监督和预测本是财政资金管理者的职责之 一，但由于出于种种原因，资金管理者没有很好履行这样的职能，失去了对资金 滥用的震慑。这些现象的存在，都有可能让公众失去对政府的信任，所以财政部 门必须采取有力的措施来提高公共资金分配使用的有效性。通过实行绩效评价， 将评价过程和结果公开，可以使公众看到政府按照委托代理关系管理好公众交给 的受托资金的决心和努力，尽可能通过公共资金分配使用效果的透明来解决由于 信息不对称可能给公众带来的损失。 四绩效评价的“3 e 原则 2 0 世纪8 0 年代以来，西方国家从绩效审计理论和实践中汲取营养，并借鉴 其他学科理论发展的成果，提出了财政支出绩效评价的经济性、效率性和有效性， 即所谓的“3 e ”原则，这构成了财政支出绩效评价理论的基本平台，并成为绩效 评价的基本平台，并成为绩效评价的基本原则。 ( 一) 财政支出的经济性 财政支出的经济性是指在达到一定支出目标的情况下，如何实现支出最小。 经济性涉及成本与投入之间的关系，表现为获得特定水平的投入时，使成本降低 1 7 第二章财政教育支出绩效评价的理论基础 到最低水平，或者说充分使用已有的资金获得最大量和最佳比例的投入。在收入 规模总量一定的条件下，财政支出的经济性主要体现在支出结构的合理性，以克 服财政分配苦乐不均和严重浪费，即公共财政支出内部各构成要素符合社会共同 需要的目的，且各构成要素占公共支出总量的比例协调、合理，基本能够满足各 种不同部门履行社会职责的需要，促进建立各个公共部门的有效支出决策机制和 支出优先排序机制。经济性原则虽然始终作为公共支出绩效评价的主要原则之 一，但随着西方国家社会经济的发展和公共支出规模的不断扩大，单纯的经济性 原则在评价中的地位和影响逐渐被效率性和有效性原则所取代。 ( 二) 财政支出的效率性 财政支出的效率性是指财政支出活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等 投入要素之间的比率，简单地说就是支出是否讲求效率。效率性可用投入产出比 来度量。公共财政支出的高效率，意味着用最小的投入达到既定的目标，或者投 入既定而产出最大化。效率性原则是西方各国政府及社会各界对公共支出在项目 决策机制、项目实施进度比较、项目经济和社会效益取得等方面要求的具体体现。 效率性原则在世界各国公共部门绩效考核与公共支出效果评价中都占有十分重 要的地位，尤其是在公共部门绩效考核工作中，效率性原则被作为建立高效率政 府的主要追求目标之一。 3 财政支出的有效性 财政支出的有效性是财政支出结果在多大程度上达到社会、经济、政治等方 面的预期目标。有效性涉及产出与效果之间的关系，具体包括产出的质量、产出 是否导致了所期望的经济、社会、政治效果，简单地说就是是否达到目标。一般 来说，财政支出满足社会共同需求的多个方面，财政分配活动涉及政治、经济、 文化、科技、社会等多个领域，为此，财政支出的效益也要从不同领域的多个方 面体现出来，如可以表现为财政支出产生的经济效益和社会效益，也可以表现为 直接效益和间接效益，还可以表现为近期效益和远期效益等。财政支出的总体效 益是由各要素构成所产生的效益组成，各个层次、单个支出要素的提高，才能实 现财政支出总体效益高。有效性原则是西方各国在对公共支出资金评价从经济性 到有效性的转变，以及对财政资金的管理从重收入管理到加强支出管理的转变过 程中提出的，是通过实施公共支出绩效评价工作加强对宏观调控效果管理的重要 1 8 第二章财政教育支出绩效评价的理论基础 体现。在进行财政支出绩效评价时，如果将评价工作的重点放在对支出的有效性 上，会使同样的支出取得事半功倍的效果。回 因此，由上述理论可以看出，公共支出绩效评价是市场经济和社会进步对政 府公共支出管理提出的必然要求。在现代政府公共活动的管理中，基于结果的支 出绩效管理在整个政府支出管理中占据十分重要的地位，它既能提高公共部门运 行效率、增强公共部门责任意识的需要，又可以提高公共部门的透明度、加强公 众监督和推进社会民主建设的需要。 朱志纲：财政支出绩效评价研究，中国财政经济出版社，2 0 0 3 年版 1 9 第三章义务教育支出绩效评价的基本方法与内容 第三章义务教育支出绩效评价的基本方法与内容 一义务教育支出绩效的概念与评价方法 本部分主要介绍了义务教育支出绩效的概念与评价方法、义务教育支出绩 效评价指标体系的构建、义务教育支出绩效指标评价方式、评价标准与计分方 法的选择三个方面的内容。为后续的实证分析部分奠定了理论基础。 ( 一) 义务教育支出绩效的概念 义务教育支出绩效就是在绩效概念中增加评价的对象一义务教育支出。义务 教育支出，就是指所有以义务教育资源为成本所开展的各项活动。简单地说，就 是公共部门利用公共收入开展的义务教育活动。义务教育支出绩效评价就是对义 务共教育支出的绩效进行评价，指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的 评价标准，按照绩效的内在原则，对义务教育支出行为过程及其效果，包括经济 绩效、社会绩效和政治绩效进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。 义务教育绩效评价是指通过对义务教育公共投入与产出效果的比较分析，研 究义务教育公共投入与义务教育发展水平的适应性、有效性，进一步实施义务教 育投入有效管理的一种新方式。按照绩效管理原则要求，义务教育公共投入绩效 管理的基本目标也应该是追求义务教育资金使用的经济性( e c o n o m y ) 、效率性 ( e f f i c i e n c y ) 、效益性( e f f c e t i v e n e s s ) 。所谓经济性主要体现在义务教育支 出结构的合理性，以克服公共教育资源分配苦乐不均和严重浪费，即义务教育公 共支出内部各构成要素符合义务教育发展需要的目的，且各构成要素占义务教育 支出总量的比例协调、合理，基本能够满足中小学校履行社会职责的需要，促进 建立相关财政、教育等公共部门的有效支出决策机制和支出优先排序机制。义务 教育公共支出的效率性以支出使用环节为重点，考察公共支出活动的产出同所消 耗的财力等要素的比较关系。义务教育公共支出的高效率，意味着用最小的投入 达到既定的目标，或者投入既定而产出最大化。义务教育公共支出的效益性主要 考察其投入及支出活动所取得的实际效果，它反映政府为满足义务教育公共需要 而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系，重点研究政府 2 0 第三章义务教育支出绩效评价的基本方法与内容 配置义务教育资源的合理性和资源使用的有效性，即：是看政府配置的义务教 育资源总量是否符合义务教育发展客观比例要求；二是看义务教育资源的使用是 否达到效用最大化目标。义务教育公共支出的经济性是公共教育资金活动的先导 和基础，效率性是公共教育投入有效机制的外在表现，效益性是公共教育投入活 动最终效果的反映。义务教育公共投入绩效应是三者的科学有机的统一。 ( 二) 义务教育支出绩效的评价方法 归纳起来，财政支出评价有成本一收益评价法( c b a ) 、成本一效应评价法( c u a ) 和绩效预算评价法三种。它们适用于不同的评价目的。 1 成本一收益评价法。也称为成本一收益分析法，是一种在多个性质不同 的投资项目或决策方案之间进行成本和收益分析，寻求最佳方案的方法。成本一 收益分析法就试图通过项目的成本计算和收益计算，由不可比转向可比，从而为 决策部门提供了一个量化的评估结果。这一方法的要求是，必须将项目的收益， 包括内部收益和外部收益全部量化，同时也将成本，包括内部成本和外部成本全 部量化。然后再比较其效果。 2 成本一效用评价法。也称为成本一效应分析法，它是在实物目标确定之后， 通过对各种可能的方案的成本的计算，帮助选择效率最高方案的方法。当然它也 用于达到同一实物目标的多方案评价。本评价法与成本一收益评价法的原理相 同，但由于采用实物收益指标，因而可用于对政府的经常性支出评价。 3 绩效评价法。是从上面两种方法发展而来的对部门支出总体效果评价的方 法。它包括：( 1 ) 目标一部门的总体或长远目标的设定：( 2 ) 绩一实现这一目标 的当年业绩，包括质和量；( 3 ) 预算一实现这一业绩所必须的支出或者成本；( 4 ) 效一即如何通过相应的考核指标来衡量其业绩。绩效评价法是美国联邦政府根据 国会1 9 9 3 年的政府绩效成果法( t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c er e s u l ta c t ) 设计的。这一法令要求，每个联邦机构在编制预算时，应当提出一套“以达到的 成果或者产出为基础，且可考核 的绩效指标体系。为帮助部门适应这一法律， 联邦政府成立了国家绩效评鉴委员会( n p c ) 。由于绩效评价法将部门总体业绩作 为产出，而将总体的预算资金作为投入，因而更适合用于部门总体效果评价。 。张丽华云南省农村义务教育公共投入保障机制研究中国财政经济出版社2 0 0 8 2 9 0 2 l 第三章义务教育支出绩效评价的基本方法与内容 不难看出，第一种和第二种方法比较适合于评价那些单一项目或计划，而第 三种方法比较适合于评价部门的整体效果，因而更适合于教育支出评价。根据绩 效评价法的原理，教育支出评价就应当是一个体系，这一体系应当由多项相互联 系的评价指标组成。教育支出的评价应当包括业绩和效果两个方面。对教育的业 绩描述至少应当包括质和量两个方面的指标。 二公共教育框架下义务教育支出绩效指标评价方式、评价标准与计 分方法的选择 ( 一) 义务教育支出绩效评价指标设计 根据公共教育支出评价指标设计应遵循的原则，结合各级各类教育的内容， 本部分参考丛树海先生主编的公共支出评价一书设计出以下分类指标。需要 说明的是，本文主要对义务教育支出评价加以研究，目前我国义务教育阶段包括 普通小学和普通初中两个层次。因此本部分通过对普通小学和普通初中的分类指 标来研究。具体分类指标包括：基础指标和评价指标。 如图2 3 所示。 图2 1 义务教育评价指标体系构成 1 基础指标 ( 1 ) 投入类指标，用来反映各级教育公共教育支出的数量。 这类指标有： 丛书海公共支出评价 上海财经大学课题组经济科学出版社2 0 0 6 5 6 2 2 第三章义务教育支出绩效评价的基本方法与内容 本级教育生均公共教育支出。这一指标是指当年各级各类学校生均公共教育 经费支出的数额。该指标反映学生每人平均获得的公共教育资源情况。 ( 2 ) 产出类指标，用来反映公共教育支出提供的各级各类教育服务的数量。 这类指标有： 在校学生人数。这一指标是指当年各级各类学校在校学生的总人数，反 映的是各级教育完成的教育工作量。 入学人数。这一指标是指当年各级各类学校新招收的学生人数。 毕业人数。这一指标是指当年各级各类学校毕业的学生人数。 在职专任教师人数。这一指标是指当年各级各类学校在职专任教师人数。 ( 3 ) 效果类指标