（财政学专业论文）国有资本财务管理体制研究.pdf

硕士学位论文 摘要 长期以来我国财政肩负着社会经济管理和国有资本管理双重职能，两职能的相 互混杂引致财政的“越位”与“缺位”并存，才i 仅阻碍了我国公共财政制度建设的 进程，也导致了我国国有资本的管理低效、竞争力差、滞存严重并大量流失等诸多 问题。究其原因，在于国有资产管理体制存在的深层次问题。 本文基于对这些现实问题的思考，从财务的角度研究国有资产管理体制，提出 国有资本财务管理体制概念，认为国有资本财务管理体制是关于国有资本产权体系 的建立以及对国有资本营运中责、权、利等财权的划分、规范和约束的各项基本制 度的总称，具体包括国有资本财务组织制度、财务决策制度、财务控制制度三个主 要方面。加强国有资本财务管理体制研究，构建新型国有资本财务管理体制，是完 善现有国有资产管理体制，推进我国公共财政制度建设，提高国有资本管理效率的 根本途径。 本文在吸收前人相关理论研究成果的基础上，对传统国有资本财务管理体制中 存在的问题进行了分析论述，然后分两步构建了我国国有资本财务管理新体制。第 一步构建国有资本财务管理体制的理论基础国有资本财务管理理论，具体包括 国有资本财务管理的基本原理、特点以及国有资本财务管理的主体、客体和国有资 本财务管理的原则、目标等内容。第二步是构建国有资本财务管理新体制的具体设 想，包括体制框架，决策机制，激励、约束机制，效绩考评机制等内容，实现了国 有资本财务管理体制从理论上的构建到实际制度上的建立和健全。 关键词：国有资本；公共财政制度；国有资产管理体制；国有资本财务管理体制 国有资本财务管理体制研究 a b s t r a c t t h ef i n a n c eo fo u rc o u n t r yh a st a k e no nt h ed o u b l em a n a g e m e n tf u n c t i o n so fs o c i a l e c o n o m i ca n ds t a t e o w n e dc a p i t a lf o ral o n gt i m e t h em i x i n go ft h et w of u n c t i o n sh a s c a u s e df n a n c i a l “o f f s i d e ”c o e x i s t i n gw i t h “o m i s s i o n ”，w h i c hn o to n l yh i n d e r st h e c o n s t r u c t i n gp r o c e s so fp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e mi no u rc o u n t r y , b u ta l s ol e a d st ot h e n a t i o n a lc a p i t a lm a n a g e m e n tw i t hp r o b l e m so fp o o re f f i c i e n c y , b a dc o m p e t i t i v e n e s s ， s e r i o u sd e p o s i ta n dg e n e r o u sl o s s ，e t c t h ec a u s e sl i ei nt h ep r o f o u n dq u e s t i o n so ft h e m a n a g e m e n ts y s t e mo ft h es t a t e - o w n e da s s e t s o nt h i n k i n go ft h e s er e a l i s t i cp r o b l e m s ，t h et h e s i sr e s e a r c h e st h es t a t e o w n e da s s e t s m a n a g e m e n ts x s t e mf r o mf i n a n c i a la n g l e ，a n dp u t sf o r w a r dt h ec o n c e p to ff i n a n c i a l m a n a g e m e n ts y s t e mo ft h es t a t e o w n e dc a p i t a l t h ec o n c e p ti st h eg e n e r i ct e r m so fe a c h b a s i cs y s t e mw h i c hi sa b o u tt h ep r o p e r t yr i g h ts y s t e mb u i l d i n go ft h es t a t e o w n e d c a p i t a la n dt h ed i v i d i n g ，r e s t r i c t i n go ft h ef i n a n c i a lr i g h to fr e s p o n s i b i l i t y , r i g h ta n d p r o f i t ，e t c t h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e mo ft h es t a t e o w n e dc a p i t a li n c l u d e st h r e e m a i na s p e c t so ff i n a n c i a lo r g a n i z a t i o ns y s t e m ，f i n a n c i a ld e c i s i o ns y s t e ma n df i n a n c i a l c o n t r o ls y s t e m s t r e n g t h e n i n gt h es t u d yo ft h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e mo ft h e s t a t e o w n e dc a p i t a la n ds t r u c t u r i n gi t sn e w - t y p ei st h eb a s i cw a yt oc o m p l e t ec u r r e n t m a n a g e m e n ts y s t e mo ft h es t a t e - o w n e da s s e t s ，a d v a n c eo u rc o u n t r y sp u b l i cf i n a n c i a l i n s t i t u t i o na n di m p r o v em a n a g e m e n te f f i c i e n c yo ft h es t a t e - o w n e dc a p i t a l o na b s o r b i n gf o r e f a t h e r sr e l e v a n tr e s e a r c hr e s u l t s t h et h e s i sa n a l y s e sp r o b l e m si n t r a d i t i o n a lf i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e mo ft h es t a t e - o w n e dc a p i t a l ，t h e nc o n s t r u c t st h e n e ws y s t e mo ff i n a n c i a la d m i n i s t r a t i o no ft h es t a t e - o w n e dc a p i t a lo fo u rc o u n t r yi nt w o s t e p s t h ef i r s ts t e pi st oc o n s t r u c tt h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n tt h e o r yo ft h es t a t e o w n e d c a p i t a lw h i c hi st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n so ft h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e mo ft h e s t a t e - o w n e dc a p i t a l ，i n c l u d i n gt h eb a s i c p r i n c i p l e s ，c h a r a c t e r i s t i c s ，t h es u b j e c t ，t h eo b j e c t ， t h er u l e sa n dt h eg o a l ，e t c t h es e c o n ds t e pi st oc o n s t r u c tc o n c r e t et h o u g h t so ft h en e w s y s t e m ，i n c l u d i n gt h ef r a m e w o r ko ft h es y s t e m ，d e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s m ，i n c e n t i v e a n dc o n s t r a i n tm e c h a n i s m ，p e r f o r m a n c em e a s u r i n gm e c h a n i s ma n ds oo n ，t h e nr e a l i z e d t h ef i n a n c i a l m a n a g e m e n ts y s t e mo ft h e s t a t e - o w n e d c a p i t a l f r o m t h e o r e t i c a l l y s t r u c t u r i n gt oa c t u a l l yb u i l d i n g k e y w o r d ：s t a t e - o w n e dc a p i t a l ；p u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m ；m a n a g e m e n ts y s t e mo ft h e s t a t e o w n e da s s e t s ；h n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e mo ft h es t a t e o w n e d c a p i t a l i l 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：彩甜当埒 日期：珂年，月群日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名： 导师签名： 孔7 4 易好日期：p 哼年月日 日期：万年，月卿目 硕士学位论文 ：= = = = 皇= 竺= ：= = ! ：= = = = ! = = = 皇= = = = = ! = = ! 皇! = = = = = = = = = = = = 第1 章绪论 1 1 研究的背景及意义 1 1 1 公共财政制度的改革方向已经明确 公共财政发端于西方市场经济国家，在国家财政工作实践中形成并逐渐完善， 是被实践证明符合市场经济发展和国家运行实际需要的。从本质上讲，它是政府 为满足一国社会公共需要而构建的收支活动模式或财政运行机制模式，是与市场 经济相适应的一种财政模式类型【。因而在功能定位上，公共财政着眼于弥补市场 失效，为满足社会公共需要而提供公共服务，具有非市场营利性、法治性等基本 特征【2 】。 我国长期以来实行的是与计划经济体制相适应的国家财政制度，管理范围极 广，几乎包括所有的社会收入和支出。从而所有的国有经济，无论是营利性的还 是非营利性的资产都包含在政府财政的管辖范围之内。这种不分经济性质、不分 行业特点的统揽全局式的传统财政管理制度在一定时期内发挥了特有的不可替代 的作用，但也存在许多难以克服的弊端，尤其是改革丌发后随着我国市场经济体 制的逐步建立，其与市场经济的不适应性逐渐凸显，最明显的就是普遍存在的财 政“越位”与“缺位”现象。 为适应市场经济发展的客观规律和形势及我国财政工作的实际需要，在1 9 9 8 年的全国财政工作会议上我国首次明确提出了建立公共财政基本框架的改革目 标，其后，1 9 9 9 年3 月召开的九届二次人民代表大会，正式确立把公共财政作为 我国财政改革的目标模式。自此公共财政理论得到学术界和实务界的广泛认同， 逐渐成为指导我国财政实践的主流思想，我国公共财政制度建设也开始进入运作 实施阶段。经过十几年的财政改革实践，我国目前己初步建立起包括政府收入制 度、支出制度、公债制度、政府预算制度、社会保障制度、财政政策制度、财政 体制和财政管理制度等在内的公共财政框架。 然而公共财政制度的建立健全是一项复杂的系统工程，上述各项制度的完善 不是一朝一夕就能完成的，需要各方面的长期努力。其中，对国有经济管理体制 改革完善就是公共财政制度建设的重要内容。 国有资本( 经营性国有资产) 是国有经济中的重要部分，其产权归属于全体 国民，这决定了只有政府( 作为全民和国家的法定代表，即实质上代表全民、形 式上代表国家) 才能成为其实际操作意义上的所有者，从这个层面看，国有资本 与政府有着天然的联系，正因为如此，长期以来国有资本混同于财政管理范畴， 与公共财政的公共性即非营利性要求相背离。要建立健全公共财政制度显然就必 国有资本财务管理体制研究 须适应公共财政本身的特性及要求，将国有资本彻底从公共财政的管理范畴中分 离出来，建立起与公共财政制度相适应的，促进我国特色社会主义市场经济体制 建设的国有资本管理新体制。 1 1 2 国有资产管理新体制已初步建立 我国国有资产管理体制改革开始于上世纪8 0 年代，党的十四届三中全会在 明确现代企业制度基本原则的同时，提出国有资产实行“国家统一所有、政府分 级监管、企业自主经营”的原则：党的十五届四中全会进一步提出“国家所有、 分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的十六字方针，同时给地 方政府在国有资产管理体制和国有企业改革方面更大的权限；到2 0 0 2 年党的十六 大的召开，开创了国有资产管理体制改革的新局面，指出要建立中央政府和地方 政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一， 管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2 0 0 3 年3 月1 0 日，十届全 国人大一次会议第三次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，设立国 务院国有资产监督管理委员会( 以下简称国有委) ：3 月底，国务院常务会议讨论 并原则通过了国资委的“三定”( 定职能、定机构、定编制) 规定；4 月6 日国务 院国资委正式挂牌成立，国资委设2 0 个局级部门，具体负责中央所属企业( 不含 金融类企业) 的国有资产的监管；随后的5 月，由国务院总理温家宝签署第3 7 8 号国务院令，公布企业国有资产监督管理暂行条例( 以下简称条例) ，该条 例自2 0 0 3 年1 0 月1 日起施行。条例明确了国有资产管理体制的基本框架和企 业国有资产监督管理的基本制度，为建立新的国有资产管理体制提供了法律依据。 以上可见，我国国有资产管理体制正步入新的发展阶段，以出资人制度为核 一t l , 的国有资产管理体制已初步建立。由于新体制刚建立不久，虽然不可避免地存 在这样或那样的不足和缺陷，但它毫无疑问为我国公共财政制度的建立健全作出 了重要贡献，同时也为我们进一步改革完善国有资产管理体制提供了现实基础。 1 1 3 研究国有资本财务管理体制的意义 1 创新国有资本财务管理体制是推进公共财政制度建设的需要 公共财政是适应市场经济需要，为满足社会公共需要而产生和发展起来的非 盈利性的政府收支管理模式。过去的国家财政模式，在社会主义市场经济发展新 时期已越来越不适应现实需要，其中的一个最重要原因就是政府的社会管理职能 “ 六大总结了中国国有资产管理体制改革的经验，就国有资产管理体制进一步改革的方向作了重要论述： “继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家 所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表 周家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一管资产和管人、管事相结合的国有资产 管理体制。关系国民经济命脉和国家蜜全的大型国有企业、基础设捕和重要自然资源等，由中央政府代表国 家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市( 地) 两级地方 政府设立国有资产管理机构。” 2 硕士学位论文 和资产管理职能相混淆，造成“政资”不分、“政企”不分，在管理国有资产时没 有区别营利性国有资本和非盈利性国有资产，而是将它们统一于财政部门管理， 造成财政职能的“越位”，从而严重阻碍了公共财政制度建设。 一般认为，非盈利性的国有资产，如自然资源、行政事业单位固定资产等， 其功能体现得更多的是为社会公共领域服务，是公共财政所要着力研究的问题； 而经营性的国有资产其作用更多的是体现出微观资本“本性”要求，因而需要有 专门机构对其进行财务管理和运营，实现其保值增值。而构建国有资本财务管理 新体制，将国有资本从公共财政领域独立出来，正是解决这一问题的必然选择。 因而，在市场经济不断发展的今天，加强国有资本财务管理体制的研究，是完善 国有资产管理体制，推进公共财政制度建设的需要。 2 创新国有资本财务管理体制是加强国有资本管理的需要 由于我国特殊的国情，长期以来，盈利性国有资产在国有经济中一直占有极 大比重( 7 0 左右) ，如何加强这部分资产的管理一直是政府和人们极为关注的问 题。然而现实中的国有经济状况总是与人们的预期相去甚远，国有资本低效率运 营、竞争力差、缺乏运动、滞存严重并大量流失等问题长期存在并一直未能很好 解决。分析其原因，一方面是人们在思想上对盈利性国有资产的“资本”属性认 识不足，政府也缺乏将国有资本作为特殊的资产、真f 的“资本”来运营的意识， 因而不能从财务的角度对国有资本进行管理和运作，实现其保值增值。另一方面 是国有资产管理体制上存在缺陷，过去的国有资产管理体制没有区分不同性质的 固有资产，在体制上不能保证国有资产的分类管理，造成各部门职能混淆，管理 效率低下。在新时期，创新和完善国有资本财务管理体制，有利于为国有资本管 理的加强和“资本”意识的牢固树立提供制度保障。 基于以上认识，本文试从完善公共财政体系的角度提出构建国有资本财务管 理新体制问题，以求改革和完善现行的国有资产管理体制，并从财务的视角对其 进行重构和发展，用以：( 1 ) 实现国有资本整体上的保值和增值；( 2 ) 有效地服 务国民经济的整体利益和长远利益；( 3 ) 增强国有资本对整个国民经济的控制力 和引导力；( 4 ) 更好地配合公共财政体制建设，推进经济体制改革。 1 2 相关概念的界定 1 2 1 国有资产与国有资本 国有资产( s t a t e o w n e da s s e t s ) ，是属于国家所有的一切财产和财产权利的总 称。国有资产有广义和狭义之分。广义的国有资产是指国有财产，是政府以各种 形式投资及其收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得、或者依据法律认定的 各种类型的财产或财产权利。根据这个概念，一般把国有资产分为三类：经营性 硕士学位论义 和资产管理职能相混淆，造成“政资”不分、“政企”不分，在管理匡【有资产时没 有区别营利性国有资本和非盈利性舀有资产，而是将它们统一于财政部门管理， 造成财政职能的“越位”，从而严重阻碍了公共财政制度建设。 一般认为，非盈利性的国有资产，女l l 自然资源、行政事业单位固定资产等， 其功能体现得更多的是为社会公共领域服务，是公共财政所要着力研究的问题； 而经营性的幽有资产其作用更多的是体现出微观资本“本性”要求，因而需要有 专门机构对其进行财务管理和运营，实现冀保值增值。而构建国有资本财务管理 新体制，将国有资本从公共财政领域独立出来，正是解决这一问题的必然选择。 因而，在市场经济不断发展的今天，加强固有资本财务管理体制的研究，是完善 国有资产管理体制，推进公共财政制度建设的需要。 2 创新国有资本财务管理体制是加强国有资本管理的需要 由于我国特殊的国情，长期以来，盈利性国有资产在国有经济中直占有极 大比重( 7 0 左右) ，如何加强这部分资产的管理一直足政府和人们极为关注的问 题。然而现实中的国有经济状况总是与人们的预期相去甚远，国有资本低效率运 营、竞争力差、缺乏运动、滞存严重并大量流失等问题长期存在并一直未能很好 解决。分析其原因，一方面是人们在思想上对盈利性国有资产的“资本”属性认 识不足，政府也缺乏将国有资本作为特殊的资产、真正的“资本”来运营的意识， 冈而不能从财务的角度对国有资本进行管理和运作，实现其保值增值。另一方面 是国有资产管理体制上存在缺陷，过去的国有资产管理体制没有区分不同性质的 国有资产，在体制上不能保证国有资产的分类管理，造成各部门职能混淆，管理 效率低r 。在新时期，创新和完善国有资本财务管理体制，有利于为国有资本管 理的加强和“资本”意识的牢固树立提供制度保障。 基于以上认识，本文试从完善公共财政体系的角度提出构建国有资本财务管 理新体制问题毗求改革和完善现行的国有资产管理体制，并从财务的视角对其 进行重构和发展，用以：( 1 ) 实现国有资本整体上的保值和增值：( 2 ) 有效地服 务国民经济的整体利益和长远利益；( 3 ) 增强国有资本埘整个国民经济的控制力 和引导力；( 4 ) 更好地配合公共财政体制建设，推进经济体制改革。 1 2 相关概念的界定 1 2 1 国有资产与国有资本 国有资产( s t a t e - o w n e da s s e t s ) ，是属于国家所有的一切财产和财产权利的总 称。国有资产有广义和狭义之分。广义的国有资产是指国有财产，是政府以各种 形式投资及其收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得、或者依据法律认定的 各种类型的财产或财产权利。根据这个概念，一般把国有资产分为三类：经营性 各种类型的财产或财产权利。根据这个概念，一般把国有资产分为三类：经营性 国有资本财务管理体制研冗 国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产【3 l 。狭义的国有资产是指经营性 囤有资产，具体包括经营性或竞争性行业的企业国有资产墩行政事业单位占有使 用为获取利润而转作经营用途的资产、已投入生产经营过程的国有资源性资产等a 本文所指的国有资本特指国家作为出资者在经营性或竞争性行业的企业中依法拥 有的资本及其权益。 国有资本与国有资产在概念上既有联系又有实质性差异。从联系上看，国有 资产与国有资本都强调是国家所有的财产，国有资产包含了国有资本，国有资本 足国有资产中最为活跃的部分；从两者的区别来看，国有资产的范围要比国有资 本的范围大得多，国有资本仅限于经营性国有资产部分，而国有资产不仅包括经 营性国有资产，还包括非经营性国有资产和资源性国有资产。对国有资本概念的 把握，本文认为应包括以下几个层次： 首先，从本质上看，国有资本是一种资本，具备资本的一般习性，即价值性、 增值性、流动性。过去，政府缺乏把国有资本作为特殊的资产、真正的“资本” 来运营的意识、缺乏一种由系统理论支持的稳固的资本管理体制。因而不能使国 有资本充分展现其资本的天然属性，而只表现为被国家所有的“资产”。因此，应 还原国有资本的各种本质属性，从财务的视角构建国有资本的管理新模式，充分 发挥国有资本的各种功能。 其次，从范围来看，国有资本不是指全部的国有资产，仅仅是指投资于企业 的经营性国有资产，在数量上表现为国家作为投资人在其所投资的企业所有者权 益中拥有的份额。因而，从产权上清晰界定国有资本的边界，有利于对国有资本 进行分类管理。 第三，从功能上看，国有资本作为国家所有的资本，具有宏观控制力、引导 力。国有资本的宏观控制力主要表现在两个方面：一方面，国有资本是维护社会 主义经济制度的物质基础，是社会主义市场经济发展中的稳定性控制力量。通过 国有资本的结构调整和合理营运，有利于保障社会主义市场经济发展的稳定性和 有效性；另一方面，国有资本是保障社会主义经济制度稳定发展的控制力量。通 过国有资本存量的保值增值以及增量的投放，有利于弥补“市场缺陷”，保障社会 主义经济制度的稳定发展。国有资本的引导力主要表现在国有资本的产业导向上， 即通过国有资本流向和流量的投放，有利于带动社会资本向关系国计民生的产业、 先导产业、经济结构失衡的地区以及边远和贫穷地区的转移，实现国家宏观政策 的调控。一定程度上看，国有资本引导力的发挥是对国家宏观经济调控的有力支 持和重要保证。 ”国有企业按其性质、职能和营运原则的不问可分为两类：一类是提供公共产品或公菇服务的国有企业，它 们不以盈利为目的，其生产和经营具有公共性，凶而其瓷产是非经营性质的：类是处十经营性或竞争性行 业的国有企业，它们以盈利为目的，自主经营、自负盈亏，有着内在的“成奉收益”经济原则的硬性约 束，其资产属十经萤性质的。 4 硕士学位论文 据财政部2 0 0 3 年会计决算统计，截至2 0 0 2 年底，我国国有资产总量共计 1 1 8 2 9 9 2 亿元。在全部国有资产总量中，经营性资产7 6 9 3 7 8 亿元( 占6 5 ) ，非 经营性资产4 1 6 1 6 4 亿元( 占3 5 ) ，其中，行政事业单位占用国有资产3 0 4 0 6 1 亿元：中央占用国有资产为5 6 5 9 4 2 亿元( 占4 7 8 ) ，地方占用国有资产为6 1 7 0 5 亿元( 占5 2 2 ) f4 1 。区分各类国有资产，根据它们不同的性质和目标，进行分类 监管，是今后改革的重点。 1 2 2 国有资产管理体制与国有资本财务管理体制 国有资产管理体制是指国家为了实现国有资产的有效管理而设置的一整套管 理组织、管理机构及其职责、权利的划分，以及由相关法律、条例和规章所体现 的资产管理制度和管理方法的总和。国有资产管理体制是我国经济体制的重要组 成部分，并随着我国经济体制的变革而变化。迄今为止，我国国有资产管理体制 大致经历了从计划经济体制下的“政企合一、政资合一”到改革开放后的“政企 分开、政资分开”，再到目前的经营性国有资产在资产管理部门的管理中获得独立 地位的逐步发展演变过程。但目前的国有资产管理体制仍未充分反映社会主义市 场经济的本质要求，还存在许多不完善的地方，如国有资产的分类管理问题，国 家持有国有资本保值增值目标的实现问题，国有资本管理中激励与监督机制以及 国有资本绩效评价体系的构建问题，等等。这些问题的解决都有赖于国有资产管 理体制的进一步深化改革。 国有资本财务管理体制是我国国有资产管理体制改革过程中提出的新课题， 它是关于国有资本产权体系的建立以及对国有资本营运中责、权、利等财权的划 分、规范和约束的各项基本制度的总称。具体包括国有资本财务组织制度、财务 决策制度、财务控制制度三个主要方面。 ( 1 ) 国有资本财务组织制度。国有资本财务组织制度需要解决的基本问题， 一是财务管理组织机构的设置；二是各层级财务组织机构的职责定位；三是财务 管理组织机构人员的配罱。 ( 2 ) 国有资本财务决策制度。财务决策制度研究的核心在于如何划分并界定 各方面、各利益主体以及各层级财务管理组织的财务决策管理权限。 ( 3 ) 国有资本财务控制制度。国有资本财务控制制度是财务机构基于国有资 本财务管理的目标、原则，规范、监督各利益主体和各层级财务管理组织的理财 行为，实现财务资源配置的秩序性与高效性而建立的制度体系，包括宏观与微观 财务管理机制、财务约束监督机制、考核评价机制等内容。 国有资本财务管理体制与国有资产管理体制两者既相互联系又相互区别。从 联系上看，国有资本财务管理体制内含于国有资产管理体制，是国有资产管理体 制的重要组成部分，两者都是以全部或部分国有资产为管理对象，都有集权制和 国有资本财务管理体制研究 分权制之分，改革国有资本财务管理体制是深化国有资产管理体制改革的重要内 容。从区别上看，主要体现在：( 1 ) 在研究的范畴上，国有资本财务管理体制主 要集中于资本财务管理方面，而国有资产管理体制所研究的内容不仅包括财务管 理方面，还包括经营管理以及事务、人事管理等；( 2 ) 在管理目标上，国有资产 管理体制旨在通过各方面责权利关系的合理界定与有效处理，实现国有经济整体 价值最大化，这种价值最大化不仅包括经济性价值，也包括非经济性价值，而国 有资本财务管理体制通过各种具体制度、机制，界定和处理各方面责权利关系， 其首要目的在于实现资本运行的高效率，并以此为国有资本整体价值目标发挥贡 献作用，且这种贡献主要是经济性的；( 3 ) 国有资产管理体制中的集权抑或分权 更多的是基于政府对国有经济发展战略的考虑，而国有资本财务管理体制中的集 权与分权除了要考虑战略需要外，还必须充分考虑财务激励与约束等控制问题。 1 2 _ 3 公共财政体制与国有资本财务管理体制 公共财政体制是适应市场经济需要对社会资源进行再分配的政府实践活动模 式。公共财政体制是公共财政制度的核心内容，公共财政制度的建立健全首先需 要公共财政体制的建立和完善。过去，我国理论界和实务界长期将国家财政视为 具有两种属性的分配活动，财政既以社会行政管理者身份进行财政属性的分配， 又以所有者身份进行经济属性的分配，从而严重干扰了公共财政制度建设的发展 进程。 因而加强公共财政制度建设，搞好国有资本管理还应区分公共财政体制与国 有资本财务管理体制这两个不同的经济范畴，正确认识二者的关系。 公共财政体制与国有资本财务管理体制的联系主要表现在：( 1 ) 国有资本财 务管理体制建设是公共财政体制建设的基础，只有在建立了国有资本财务管理体 制的基础上，才能使规范的公共财政体制的建立成为可能。( 2 ) 国有资本与公共 财政资金在一定条件下可以相互转化。国有资本收益的一部分作为税收向财政部 门缴纳，使一部分财务收入转化为财政资金；另一方面，一部分财政投资所形成 的经营性资产由财政划转国有资本管理部门进行资本营运，这就使一部分财政投 资转化为国有资本财务资金。 公共财政体制与国有资本财务管理体制的区别主要表现在：( 1 ) 性质不同。 公共财政体制是关于政府以政治权力为依据参与社会再分配所形成的各种权责利 关系的一系列制度安排的总称，它不包含产权关系，具有政治性、非营利性等特 征；而国有资本财务管理体制则是以产权关系为纽带，处理国有资本营运中责权 利等财权的划分、规范和约束的各项基本制度的总称，具有经济性、技术性等特 征。( 2 ) 参与国民收入分配的方式不同。公共财政体制的收入分配制度既包含国 有经济又涉及其他各种经济成分，而国有资本财务管理体制所研究的内容仅限于 硕十学位论文 固有经济中企业经营性国有资产部分，前者以税收和国家预算为主要分配手段， 后者以资本财务预算为主要分配手段。( 3 ) 支出目标不同。财政支出主要是为巩 固和发展上层建筑，为国民经济提供基础条件，以追求社会效益为主要目的，而 国有资本财务机构所从事的支出活动主要以发展和壮大国有经济势力，提高国有 资本经济效益，增强国有资本控制力为目的。 1 3 理论研究的现状 1 3 1 国外研究文献综述 在西方国家，国有资本的产生和发展与公共财政理论的产生、发展及在实践 中的应用密不可分。公共财政理论首先发端于西方市场经济国家，早期的代表人 物有法国政治家j 博丹、英国重商主义学者t 霍布斯和w 配第及德国的j 尤 斯蒂等。他们对财政的基本理论问题进行了探讨，主张国家利用税收、补贴等手 段干预经济，其主要观点对近代财政理论基本框架的形成产生了重大影响。这一 时期西方各国迅速形成大量国有资产，到1 7 至1 8 世纪，西方步入自由市场经济 时期，随着古典经济理论的出现，情况才有所逆转。古典经济理论的代表人物有 a 斯密( s m i t h , a d a m ) 、萨伊、d 李嘉图( r i c h a r d ，d a v i d ) 、j 穆勒等。其基本观 点是：反对重商主义的国家干预经济的思想，主张将国家的职权尽量限制在较小 的范围内，以利于经济的自由竞争和发展1 1 】。 2 0 世纪2 0 年代，西方福利经济学开始兴起，经济学家对市场缺陷的研究已开 始向宏观经济领域渗透。其代表人物有庇古( p i g o u a c ) 等。他们对外部性问 题作了系统研究，认为只有国家对市场经济进行适当干预才能消除外部性。2 0 世 纪3 0 年代西方社会出现大危机，凯恩斯主义应运而生。凯恩斯( k e y n e s ) 用“消 费倾向”、“资本边际效率”和对货币的“流动性偏好”解释了有效需求不足、供 求失衡的问题，从而在理论上论证国家对经济的干预是必需的。这些思想和理论 成果为国有资产的形成和发展提供了理论依据。 近代美国财政学家a 马斯格雷夫( r i c h a r da m u s g r a v e ) 把宏观经济学、微观 经济学、公共部门政策、政治决策等理论融入财政税收理论，从而拓宽了财政税 收理论的研究领域。他认为政府通过资源配置、收八分配和经济稳定等方面实现其 职能。财政的存在，首先以公共品的存在为前提；其次是社会分配的不公平对财政 的需要；再次是由于经济的不稳定，不能实现充分就业，必须加强政府干预。【如美 国学者斯蒂格利茨( s t i 西i t 7 ，j o s e p he ) 代表了9 0 年代以来财政学界的主流观点，他 认为市场失灵现象界定了政府活动的范围，政府的普遍性、合法性、强制性等特 点决定了政府应该出面干预经济的理由，并针对“科斯定理”提出了“非分散化 国有资本财务管理体制研究 牲本定理”，认为只有依靠政府的依法调控，才能实现市场有效配置资源的作用。 并由此确定了公共财政的三大功能：收入分配功能、稳定经济功能和资源配置的 功能。近代西方财政理论的发展是国有资产的进一步发展的理论基础，在理论上 i = 明了国有资产产生和存在的必然性和必要性。 到了近现代，西方对国有资本的研究开始主要集中于产权、制度等基本理论 领域，同时，经营国有资产的载体国有企业开始进入研究的视野。具体而言， 存在以下代表性的思想： 在国有资本控制权方面，r a h e l 、f l o r e n c i o ( 1 9 9 9 ) 等人认为国家通过占有国有 公司较大比例的股份，依法享有对公司决策经营方略、r 常管理以及财务政策等 权利，即对公司的发展与利益的决定权，来实现对国有资本的控制权行使【6 j ； b e r g l o f 、h k ( 1 9 9 0 ) 担心国家作为大股东处于公司的控制位置就可能由追求国家 利益而偏离公司价值最大化的目标【7 ；d i c l o ( 1 9 9 9 ) 从另一角度出发，认为国有 企业的宏观效率定位具有比微观定位更为重要的战略意义1 8 l ；j e f f e r s o n 也指出社会 主义经济制度最为重要的定位在于宏观经济效率，国有企业微观亏损状态并不是 中国宏观经济恶化的根源，而宏观经济结构的调整以及宏观经济的恶化却对国有 企业的微观效率产生了直接的影响【”。 西方学者大都持有对国有资产进行分类管理的观点，对于不同领域的国有资 产则应采用不同的管理方法并追求不同的利益目标。p i g o u a c 将国有企业分 为公共服务型和盈利型，指出承担社会功能的非竞争性领域内的公共服务型国有 企业其基本目标是提供特定的社会公共服务或服务于特定的战略目标，盈利目标 处于次要地位。美国就是将企业国有资本和行政服务性国有资产分开管理的，并 受不同的法律监管，而它对国有企业的管理主要体现在人事任免和财务控制上。 s c h a r f s t e i n 认为美国对国有资本管理的特色之处在于国有民营制度，在二战后，美 国政府创办的企业主要集中于基础设施部门和高技术产业部门，其余领域大都由 民营经济经营或交由民营经济管理f l o l 。另一些学者十分重视国有经济的宏观作用， 例如r a w l s j a 就指出不论是在煤炭、铁路、钢铁和基础设施建设等传统的国有 经济主导部门中，还是在新兴的主导产业、高科技产业中，都需要国有经济的强 力支持f 1 1 】。 进入2 0 世纪8 0 年代，西方各国掀起了国有企业私有化的浪潮，这一时期学 术界也主要集中于国有经济私有化的可行性和必要性方面，例如法国财政学家 i i 雅克拉丰( l a f f o n t ) 和让梯若尔( t i r o l e ) 就通过建立数学模型来论证一般 “斯蒂格利茨和格林沃德1 9 8 6 年在具有不完全信息和不完全市场的经济中的外在性一文中提出了一个“非 分散亿基本定理”：在一般情况下，如果没有政府干预就不能实现有效率的市场资源配置。斯蒂格利茨等人 批评r 科斯等人的没有政府干预市场可以实现有效率的资源配置的观点。“格林沃德一一斯蒂格利茨定理”认 由，政府差不多总能有潜力对市场资源配置做出改进，政府具有私人部门所不具有的能力。按照斯蒂格利茨 的观点，从汁划经济向市场经济过渡的国家，政府的作用4 ；能削弱，而是要晕新对它加以规定。 硕士学位论文 公有企业的效益是不如私有企业的，跟其他大多学者一样主张国有企业尽量私有 化；s c o t tj w a l l s t e n 在运用数据对欧洲电信行业在政府垄断供应、私人供应和特 许权经营等不同形式下的效果进行比较后得出结论说，政府垄断供应和特许权经 营相对于私人供应来说将导致更差的服务质量和更高的服务价格；等等。当然， 不是所有学者都认同私有化，有代表性的是当代财政学家斯蒂格利茨。斯蒂格利 茨和萨平顿1 9 8 7 年在私有化、信息和激励一文中指出：“在一般情况下，我 们不能保证私人生产必定比公共生产更好”，“一个理想的政府经营企业会比私 有化更好”，“没有根据证明国有企业效率低于私人企业”。他多次反驳西方经济学 家关于国有企业的效率不如私有企业的论断。他认为，在比较国有企业和私有企 业效率时，应该考虑到不可比因素。他说，在许多国有企业中，经济目标和社会 目标含混在一起，很难辨别企业是不是有效率。有的企业亏损是政府政策所导致 的，而不能归结为企业缺乏效率。斯蒂格利茨的基本看法是，既存在无效率的国 有企业，也存在有效率的国有企业。同样，既存在无效率的私有企业，也存在有 效率的私有企业。问题的关键在竞争，而不在所有制1 1 “。 1 3 2 国内研究文献综述 在处理财政与国有资本管理关系问题上，一直以来理论界存在许多争论，就 目前而言，主要存在两种典型的观点：阮宜胜( 2 0 0 4 ) 认为，“中国国情和中国特 色的社会主义决定了参与国有资产管理，实现国有资产的保值增值，是中国公共 财政的有机构成和独具特色的内容。可以说，历史和中国特有的国情赋予中国社 会主义公共财政以特色的国有资本管理职能。如果说一般的公共财政具有配置、 分配、稳定三大职能，那么，中国公共财政应是在这三大职能之外还有个管理 职能即国有资产管理职能【1 3 】”。而公共财政论主要代表人张馨教授则认为，“中国 财政区分为公共财政和国有资产财政两种相对独立的部分，公共财政活动于市场 失效领域，而国有资产财政活动于市场有效的领域，对于理顺中国社会主义条件 卜的市场经济的基本关系，正确开展中国的财政活动和国有经济活动，都是至关 重要的【1 引。” 对于如何搞好国有资本管理、实现国有资本保值增值问题，大体存在两种不 同的学术观点。一种是主张建立国家公共财政的复式预算体系，以此保证国家财 政履行好国有资本管理的职能，如阮宣胜( 2 0 0 4 ) 认为建立包括国有资产经营预 算在内的复式预算体系既是财政加强国有资产管理的需要，也是建立统一的公共 财政的需要，并指出建立中国公共财政复式预算体系的关键是要打通经常预算、 资本预算、社会保障预算和国有资产经营预算之间的关系【“。而与此观点不同的 是，有学者认为，由于在财政复式预算框架下，国有资本经营收支平衡预算不能 体现国有资本投入与收益活动追求保值、增值的内在要求，将财政资金和国有资 9 国有资本财务管理体制研究 本金两种不同性质的资金纳入统一的管理框架下，势必造成财政资金与国有资本 金之间的相互挤占，影响各自功能的充分发挥，所以，将财政预算与国有资本经 营预算相分离，分别纳入不同的管理框架是客观必然的选择。i l5 j 持类似观点的学 者还有万莹、袁海尧等人：万莹( 2 0 0 3 ) 认为建立与社会主义市场经济体制相适 应的国有资本财政是当前我国财政体制改革的项重大课题，与此相适应，尽快 建立反映我国国有资本财政的国有资本预算就成为社会主义市场经济条件下财政 改草的必然要求【1 q ；袁海尧( 2 0 0 3 ) 认为公共财政是我国财政预算制度改革的总 体方向，但我国目前尚属经济建设型财政，使之直接向完全的公共财政转变非常 艰难，比较现实而有效的做法是在向公共财政转变过程中，同时建立起公共财政 预算和国有资产经营预算，同时，他认为建立国有资产经营预算是财政改革的深 化，可以促进公共财政的建立和完善，可以满足我国政府既是社会管理者又是国 有资产( 资本) 所有者的双重职能，是符合中国国情的，而且是具有中国特色