（财政学专业论文）失地农民社会保障问题研究.pdf

ab s t 门c t s l 口 c e 1 9 90，s. a 】 o n g 诚th ourcoun铆，sin d us肠alizat i on and urb 田 心 z ed advanc ement q 垃 c k . 创 山 9 ，a gr 已 时 dealofpe 几 湘 叮 ts ， l and b a s b een e x p r o pna t edbyth e 1 0 司 即v eriun en t ， sothousan dso f， 泊 班 口 tshas l o sttheir l iv e l ili o o d l an d . alth o u gh th ecoun匀 w a scl ear a boutth ecountrysi ds i 汕a b i 栩 叮 t 加mthe l aw tob w ethe 。 加七 别 成l and ri ght ofuse ，th usth . pea s a n tsbav e o b ta in edth e 邵 j 七 g u ar d w hi chth e l and p ro vi d ed， the fi t o rsth atthe l and p r o perty ri ght l 如j tsunc l ear， th e dr a ft e d co m 拌 在 e s 畔 加t inthe pl a ce m e nisy st e ln ， the l oc ala utho ri tyde ve l o p . ent vi ewis not sc i 即 ce ， b 留 e 功 园e and 一 lo stpeasan 妞 ， l e g it in 劝 teri 沙tsand 加 化 r e 引 匕 tor e e l 错 the 哭 ti o us vi ol ation. t 五 ep r o bl em ris吨 如mthe l add 一 fo stpe as ad t b as 加 en 悦 印 面n g a serio usec ono 面c an d 歇 沁 i al p ro b l eln， the re se ar c h forlan d 一 fo st 户 阳 川 ts f soc回 峨u ri ty ，h as th ere allsticsi 娜fi can叱 for th epr o m o t l on of omy devefo p m 。 血 and the soci alh 犷 m o ulousd e v e l o pm。 吐 . d 旧 】 m e c 抽 面sm h as翻s t e dino urc 0 untry soci ail ife for l o n g t hae ，w b l ch c 别 理 女 污 。 urcountry cj tyand th e countrysi detodi vi 山cl e arly ， lih a s se ri o uslya fl 七 c 抚 d our 伪 四 匀soc过分my no n 工 口 l d e v e l o p m e m ， 朋 d has brou 沙 t “ c 别 吧 咏 ci ty， negi ect countrysi de” adv e r s e co璐 叫 u ence . we 恤 w e al l e ady e s t a b l is h eds u c h asth e q u i tepe改ctm edic aiserv i ce， the pens i 皿sy s lc l 氏助d the u 刀 e m p fo 丫 m e n t l刃 叨 门 旧 cein the c ity; b utinco助tl y si d e，soci als e c u n tym ec b 出 1 1 sln isal m o stbl a d kp ac 吨 up 俪ththe ad v an c e m 以 ofl and 一 lo stpeas an t 奴过securityre fo n na d v an州 即 仁 the gov e n 旧 刀 e n t b a s the abso l ute 比 s pons ibil ity. i u s 别 rt l c l e 枉 压 七the y an taj e c o d 。 而c d e v el 即m en t zo nease x 别 旧 p l e ， a n a 】 y z in g th e r 已 处 幻 口 ofth e peas ant so ci 目se c urity p r es 即t s i tu 以 io n ， 阴d o b ta in in g 触 涨 沁 iai救u ri ty允 n c ti o n o urc o u n try land asthe b asis ， p r o fitfromth e we stsoc通 tytheory and 阮 p ra c t i ce ， top r o posethe e s la b l l s h m ent g o v e n 刀 力 e ntle ad吨 sociais e c u ri tysy s t e mco n c e p t ion， an d e x p i 创 山 th e orig inof俪d 一 i ost p easant 劝 ci aise cun tyfi 川 d ， th ee s 切 b lishment 叮山 isso c j al 袱uritys y st em the fi n a n c ialpoh 叮toc ar ryonthe el a b o r at io 氏aswell. t 五 e in tr o d 此 t o ryr e n 贬 lr ksp art m ai 川 yp r o pose s the re se ar cb帅b l etn in面5 article ad d e xp】 ai nsth e si 加fica n c c ofl an d 一 lo stpeas a n t soci 司security.aith e 别 ” 刀 e ab 劝 岌岭t 往 m c ， it m ak e s the briefs l ln l m 出 丁 toth e co皿1 硕onre se 别 h li te 口 to ze ; t 七 e 6 r stp art re 难d on。 刀 o as pects fromthe n 吐 10 . al e and the r e al i tytoe l a bon 戏 e l and 一 fo stpe士 赶 nt social洲urityr e s e ar c h b asis ， poin t ing o utth e e 别 刁 b l i s h m e n t l 。 济l and peasan t soci al sccuritys y 引 曰 mnec essityand the eco n o 而c b as is;t b e ， 沁 o n d p axtbeg ins toar 园y ze c u n u t l and . 1 o stpe歇 删 以sociai别 戈 u n ty如引 七 n 沈p ro bl eln and th e d ee 卜l eve l 。 ns 止 拍 哪 少咖d y ing the l an d 一 fo stp 翔 发 in t so c 过 ， 兄 u n typr oced 眠 inthe y an面 d e v e fo p m ent zone. b e fo 比the thjr d p aitofcod 加 明 t 幻 四 o p 赶 tsofana 】 y ses pr o posethe “ 扭 b li s 如 叮 曰 吐 ofl朗d . io st peasan t soc过即 c 面勿sy s t 曰 . co nditi onan d the p n 刀 c iple， di sc us s th e ， 0 叹 r 姆ofsoci ety se c urityc apl tal. on the b as isth a l th e gov e n ” 力 ent hol ds the dom in ant posi ti on inthe 地d- lo stp 阳 目 均 ts以 沁 l aisecurity，the fo ur th p azt p r o 即se slb ee 劝 abl l s b 旧 .t g o v 即t 】 记 吨 land . l o st碑 t soc i aj， 男 u n ty sy 批mco 别 劝 ru ct io 氏an dp ro pose s th esu p portofe s ta b 1 1 s h m en t b 口 d 一 fo stpeas a d t sociais e c u n tysyst e mr e al 胜 ， t i onw a y 丘 o mth e 丘 山 坦 c i alpoh cyangl e. k 叮w o r d s : ! 助d 一 fo st pe趾 赶 m ， so ci alse c urity ， g o v 已 n n n e n t l id 运 9 ， 6 。 胡 i alpoli cy 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了 解南开大学关于收集、 保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本; 学校有权保存学位论文的印刷本和电 子版，并采用影印、缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文: 学校有权提供目 录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版; 在不以 赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学 位 论 文 作 者 签 名 :丁少 、j咬 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书. 指导教师签名:学位论文作者签名: / 7 琴， 庄 解密时间:年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: .11!j 内部 5 年 ( 最长5 年， 可少于5 年) 秘密1 0 年 ( 最长1 0 年，可少干! 0 年) 机密 20年 ( 最长20年，可少于20年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中已 经注明引用的内容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容.对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体， 均己在文中以明确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学 位 论 文 作 者 签 名 刁多 疚 年月日 引言 引言 一、研究失地农民社会保障问题的现实意义 社会保障是指国家向 丧失劳动能力、失去就业机会以 及遇到其他事故面临 经济困难的公民提供的基本生活保障。它是当代社会不可缺少的福利机制，是 社会发展的 “ 安全网” 和“ 稳定器” 。 商品经济越发达， 它就越发成为社会发展的一 个重要的组成部分，它是社会文明和进步的重要标志。目 前，我国的社会保障 体系主要是由 社会保险、社会救济、 社会福利和社会优抚四 个部分组成.其中， 社会保险处于核心地位，社会救济属于最低层次的社会保障，社会福利被视为 社会 保 障的 最高 纲领， 社会优抚 起 着安定 特定 阶层生活的 功能。 长期以 来，我国社会保障制度在城乡之间发展极不平衡，呈现出明显的二 元结构特征。以城市居民为对象的社会保障是多方位的，有了城市户口 就可享 有更多的就业机会及养老、医疗、生育、 工伤、住房等一系列社会保险或政府 补贴.而对农民实行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度，其保 障范围和保障水平明显低于城市居民。改革开放后，我国农村开始实行家庭联 产承包责任制，在土地福利性均分的原则下，土地成了保障农民 基本生活需要 的主要手段，国家试图通过调整土地政策努力协调公平与效率的关系. 土地的 福利绩效足以 抵消其效率损失， 从而为家庭经济的发展及其保障功能奠定了 基 础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。 近二、三十年以来，随着城市化和工业化进程的加快，土地资源尤其是耕 地资源被政府大规模征用，大量农民被迫离开其相依为命的土地，从而迅速催 生出一个急剧膨胀的社会群体一失地农民。国土资源部的统计资料表明， 1 987 一2 001 年， 全国非农建设占 用耕地3394.6万亩， 其中70% 耕地是通过行政 手段征用.这些仅是依法审批的征用数，尚没有把那些违法侵占、突破指标和 一些乡村私下卖地包括在内。另据统计，违法占地占合法征地的比例一般为 20% 一 3 0 % ， 照此估算，19 87一 2 0 01年实际征占 的农地数达4 0 80. 4 4 2 0 万亩左右， 按人均占 有土地0. 8 亩计算 ( 实际上发达地区人均耕地低于0. 7 亩) ，失 地农民 总数在51伽 ) 一 5 5 2 5 万。 如果加上因 农村超计划生育等原因没有分到田 地的“ 黑 。 蒋洪 ， 朱 萍 : 则 政 学， 上海 财 经 大 学 出 版 杜， 1 9 ” 引言 户口” 劳动力， 则数目 逾6000万。 。 按照国务院 全国 土地利用总体规划纲要 ， 2 00。 至2 030 年的30年间， 全国占 用耕地将超过5 4 50万亩， 每年要新增加失地 农民200 余万人。 拥有土地 ( 无论是所有权或是使用权)是农民的主要特征。随着土地的流 失，失地农民也流失了诸多权益。失去土地的农民既不同于一般意义上的 “ 农 民”，也不同于真正的“ 市民”，游离于 “ 城市”和 “ 乡村”之间，他们的生 产、生活环境发生了巨大变化，必须由 农村意识转化为城市意识，由农民的生 活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为。其间，一方面由于 失地农民因自 身素质、技能问题， 对城市生产、生活不适应:另一方面，替代 土地保障功能的养老保险、失业保险等社会保障体系尚未在农村建立，很多失 地农民生产、生活受到很大影响和冲击。中国社会科学院农村发展研究所和国 家统计局农村经济调查总队联合发布的 2 0 05 年农村经济绿皮书指出:低价 征用农民土地， 致使失地农民生活得不到保障， 已 成为当前“ 三农” 问题一个敏感 的焦点。农民在土地被征用以 后，生活水平提高的不到 1 0 %，降低的占60%以 上。另据统计，在全国各地的土地上访案件中，有 70%以上是因征地引发的， 而且这种上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。 可见，如何解决 好失地农民的生产和生活保障问题无疑是农村可持续发展和社会稳定的关键。 农民因征地而失去土地的社会保障权利后，尽管国家按 土地管理法给 予了征地安置补偿费，然而现行的补偿标准过低，且大都采用单一的货币安置 方式，而对失地农民的住房安顿、再就业、基本养老、生活观念和生活习惯转 变等问题，却缺乏制度上的安排。农民 得到的补偿费用极为有限，一旦补偿的 钱被花光，基本生活没有经济来源时，生活就失去保障。从公平角度看，理应 由国家给予失地农民保障补偿。 一般来说，我国农民文化素质和知识技能低下， 失去土地后，他们在社会上的竞争能力十分有限，而由农村意识转化为城市意 识，由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为，需 要一个较长的磨合期和适应期， 他们面临着各种风险。从社会正义角度看，国 家理应给这一弱势群体提供必要的社会保障。 征地过程中， 补偿和安置费没有合理分配、利用，缺乏必要的社会监督机 制。 而集体经济组织、政府及各部门 源于征地获取的收益，由 于缺少监督机制， 不但难以做到保值增值，反而容易成为腐败和官僚主义产生的源头。合理利用 。宋斌文，樊小钥，周，文:失地农民问 题是事关社会 稳定的大问 题，调研世界， 2 侧 月 . 1 引言 这部分资金，保障失地农民的生活，也要求建立失地农民社会保障体系。 综上，建立失地农民 社会保障体系成为维护社会稳定、 伸张社会公平正义 和建设和谐社会的当务之急。 二、有关研究成果简介 近几年来，很多学者开始重视对失地农民社会保障问 题的研究，从不同的 学科和角度对失地农民问 题和解决的办法进行了描述。由于学者较多，这里仅 把他们的观点进行一下综合，不做逐一介绍.其主要观点如下: 首先出现的问题方面，主要的观点有:一是土地征用价格偏低，收益分配 不合理，农民利益受侵害; 二是安置方式单一， 缺乏长远考虑，难以解除失地 农民的后顾之忧;三是征地速度超越了现实经济发展水平，导致失地农民缺乏 就业机会:四是失地农民的素质不能适应市场化就业的趋势。 其次，针对以上城市化过程中出现的问题，学术界主要有以下一些对策建 议可以进行参考: ( 1) 提高农民的土地收益分配。改革现行土地补偿机制，建 立合理的土地补偿机制. ( 2) 解决“ 失地农民” 问题的最终途径，是把失地农民 纳入整个社会保障体系。 (3)留地安置.由政府统筹安置，给土地被征用村留 用一定数量的安身立业之地。 ( 4 )调地安置。通过调剂承包地给予安置，村可 给予适当补偿，调地后可不另行发给安置补助费。实行这种安置方式，农民甚 至可以不实行养老保障。 ( 5) 就业安置。政府可以出台优惠政策，鼓励用地单 位在同等条件下优先招收征地农民工。 ( 6) 大病医疗统筹。 给失地农民缴纳大 病医疗统筹费，可以解除失 地农民因病致贫的后顾之忧。 ( 7) 建立失地农民就 业保障基金。在失地农民未能实现充分就业前，政府要发挥财政资金转移支付 的功能，建立失地农民就业保障金。 ( 8) 解决失地农民的身份问题。对生活困 难、符合社会救济条件的享受社会救济待遇，鼓励他们“ 农转非”，借此推进 城市化建设进程。 三、论文结构框架 本文引言之后的内容共分四章，第一章从理论基础和现实依据两个方面阐 述了失地农民社会保障研究的依据，指出建立失地农民社会保障体系的必要性 和已经具备的经济基础;第二章通过研究烟台经济技术开发区失地农民社会保 障的做法，分析当前失地农民社会保障存在的问题和深层次的原因;第三章承 引言 接前两部分的分析提出了建立失地农民 社会保障体系的 制度条件和一般原则， 探讨了社会保障资金的来源;第四章在论证政府在失地农民社会保障中的主导 地位的基础上，提出了建立政府主导型失地农民社会保障体系的构想，并从财 政政策的角度提出了 支持建立失地农民社会保障体系的实现途径。 本文的写作运用了比较研究法、数据分析法等多种方法，综合运用了经济 学、社会学、政治学等不同学科的理论知识，参考了国内外多位学者对于失地 农民社会保障问题的 有关研究成果，通过独立思考，力求在建立政府为主导的 失地农民社会保障体系研究上能有所创新. 第一章失地农民社会保障研究的理论依据 第一章 失地农民社会保障研究的理论与现实依据 客观地说，经济社会发展必然会伴随因土地征用而引发农民失地这一现象。 因大规模的“ 征地” 行为产生的社会问题， 不仅在我国如此， 在国外也是普遍存在 的。但是，我国学术界对于农民失地，特别是失地农民社会保障的专门 研究则 始于近几年。因此，本项目 研究的理论基础尚在建构，可资借鉴的相关经验也 略显不足， 而且到目 前为止尚未取得很大的突破性进展。理论的滞后严重影响 了我国失地农民社会保障制度的建立和完善，因此研究和探讨相关的科学理论 并加以有效的借鉴，对我们进行失地农民社会保障体系的研究具有重要的意义。 第一节西方社会保障理论及其现实意义 1 . 1 . 1 西方社会保障理论综述 以 施. 穆勒 ( c 理 沈 盯s c 加 叮 al ler ) 、 布 伦 坦诺 ( jo ， ， h b r e n 加 口 0 ) 为主 要代表 新历史学派认为:在进步的文明社会中，凡是个人努力所不能达到或不能顺利 达到的目 标， 都理应由国家实现。反对自由 放任的资本主义，主张搞些社会主 义措施。他们的理论成为社会保障制度的支柱社会保险制度产生的直接理 论基础;以 英国 经济 学家庇古 ( a . c 一 i g ou) 为 主要代表人物的 福 利经济学派 主张通过合理地配置生产要素 ( 最主要的就是劳动力)增加国民收入来增进普 通福利。强调要给劳动者适当的劳动条件，改善他们的生活福利， 使他们在患 病、伤残、生育、失业、年老、 死亡时，能得到适当的物质帮助和社会服务， 增加必要的货币补贴。另一方面则主张通过国民收入的再分配来增进普遍福利。 从而确立了 社会保障制度的公平化原则， 成为西方福利国家的理论基础;以 英 国 著名经 济学 家 约翰梅纳德凯恩斯 ( j o hnm a 扣ar d k e 扣e s ) 为 主要 代表 人物的 凯恩斯主义学派认为，国家对福利领域的干预有助于增加消费 倾向，实现宏观 经济的均衡。 为建立失业社会保险等社会保障制度以 及社会保障基金的保值增 值奠定了理论基础;而作为英国社会保障服务委员会主席的贝弗里奇 ( b ev eridge) 从着眼于使国民 永远获 得安全感的 长远安排出 发提出 的 贝弗 里 奇报告指出: 社会保险应旨 在维持生存最低限度的收入， 社会保障就是对收 入达到最低标准的保障，国家所组织的社会保险、社会救济的目 的在于保证以 第一章失地农民社会保障研究的理论依据 劳动为条件获得维持生存的基本收入，至于有些阶层要求保障超出 最低生活标 准的需要， 那可以 通过参加私人举办的自 愿保险计划去解决. 他认为， 英国社 会政策应以消灭贫困、疾病、肮脏、 无知和懒散五大祸害为目 标， 主张通过建 立一个社会性的国民 保障制度， 对每个公民提供七个方面的社会保障:儿童补 助、养老金、 残疾津贴、失业救济、丧葬补助、丧失生活来源救济、妇女福利。 报告中提出了普遍性原则、 政府统一管理原则、 全面保障原则( 公民需要原则) ， 确立了社会保险、社会救济和自 愿保险三种保障方法。其社会保障理论为西方 现代社会保障理论的发展奠定了基础，是西方社会保障理论发展史上的一个里 程碑。它的问世标志着英国福利思想发展己完成了由理论向实际政策的过渡， 它同时也意味着福利思想发展的基本终结。促成社会保障的经济研究由 此转入 专业化的技术分析阶段. 1 . 1 .2 西方杜会保障理论的历史与 现实意义 西方社会保障理论的历史与现实意义主要体现在以下四方面:第一，以税 收作为再分配工具来实现社会保障的思路成为西方各国普遍公认的原则.福利 经济学的代表人物庇古针对货币收入在穷人与富人之间效用的不同，主张向高 收入的富人征收累进所得税， 对低收入者增加失业补助和社会救济，以实现收 入的均等化，从而提高社会的整体福利水平。通过累进所得税原则和个人间收 入转移支付制度，形成了富有特色的“ 劫富济贫”思想，这一做法直到今天仍 被许多国家的社会保障实践所采用。第二，为通过国家干预来实现社会保障提 供了理论依据。 新历史学派的施穆勒主张国家应举办社会保障， 他把调节经济、 维持公共设施、实施社会保障看成是政府行为，把举办社会保障、维护社会公 平与公正纳入到了政府行为的视野之中。 新福利经济学又提出了“ 补偿原则论” ， 认为在市场机制的作用下，会出现一方得利、一方受损的现象，因而国家应通 过赋税政策来予以调节，从受益者那里取走一部分补偿受损者。补偿原则论为 西方国家通过经济干预措施来实施社会保障提供了一种理论依据，凯恩斯针对 当时资本主义经济中有效需求不足的 现象， 主张国家必须对自由 市场经济进行 干预， 他认为“ 要使消费 倾向 与投资引诱二者之间互相适应， 故政府机能不能 不扩大”， 为此他指出国 家干预的方针是“ 国家必须改变租税体系，限定利率 及其他办法，指导消费倾向”。第三，把社会保障作为财政政策的内在稳定器 来调节宏观经济运行。 这一点在凯恩斯的 社会保障经济理论中表现得尤为突出， 第一章 失 地农民社会保障研究的理论依据 凯恩斯的 追随者在凯恩斯的思想体系框架中，论证了社会保障对宏观经济的长 期均衡效应。 在经济繁荣时期政府税收会增加，而由 于失业率低社会保障支出 会减少，由此会抑制个人消费需求和投资需求的过度增加。 在经济萧条时期， 政府税收将会减少，而失业率增加，保障支出将会增加，既维护了失业者的基 本生活，又会刺激消费需求与投资需求的增加，从而使经济走出萧条的境地。 这样不仅发挥了 社会保障制度的稳定功能， 而且又发挥了社会保障制度的经济 调节功能， 针对不同时期的 经济运行态势， 采取不同的社会保障收支方式， 使 社会保障收支成为财政政策的内在稳定器，在宏观经济运行中起到调节作用。 第四，为社会保障的法制化提供了思想指导。西方社会保障经济理论不仅主张 通过国家干预来实施社会保障，而且还主张国家应通过立法来保证社会保险、 孤寡救济、劳资合作等社会保障政策的实施。在这种思想的指导下，西方各国 颁布了一系列社会保障方面的法规，使西方国家社会保障制度逐步走上了法制 化的轨道。 1 . 1 .3 西方社会保障理论对我国的启示 当代西方社会保障经济理论的特点是:以公平与效率作为研究的核心，理 论内容扩大并系统化，对西方社会保障模式的演变产生了导向作用。研究其演 变、特点和成就对中国经济学研究和社会保障制度建设具有借鉴意义。西方社 会保障理论的发展和演变，始终伴随着国家千预主义和经济自由主义两大思潮 的兴衰而发展演变。如果国家干预主义占上风，社会保障中国家的作用就被高 度重视;而如果经济自由主义抬头，社会保障中国家的作用就被淡化。但是无 论是国家干预主义还是经济自由主义，都重视国家在社会保障中的作用，只是 重视程度存在着差异。研究西方社会保障理论的发展和演变，不仅对社会保障 经济理论问题的研究有重要的启示，而且对中国社会保障制度的改革实践有重 要的借鉴意义. 第一，从中国现存的“ 二元社会结构”的状况出发， 选择并建立 “ 多元协 调模式”。在城市以“ 机制模式”为核心，以失业保险、养老保险、医疗保险 为突破口，建立城市社会保障模式;在农村以“ 补救模式”为核心，以养老保 险、社会救济为突破口 建立农村社会保障模式。随着生产力的发展，二元经济 结构和社会结构的消失，农村社会保障模式向 城市社会保障 模式转化， 并逐步 实现统一。 第一章失地农民社会保障研究的理论依据 第二，加快社会保障制度的法制化步伐，把中国社会保障制度的建设与运 行纳入法制的轨道之中.社会保障制度的法制化是西方社会保障经济理论的重 要主张，也是当今世界各国社会保障制度发展中的惯例，更是21世纪社会保障 制度发展的一大趋势。而我国目前的社会保障立法不健全，迫切需要我们来健 全社会保障法，以 法律为依据调节社会保障实施中的各种关系，保证社会保障 政策的实施与贯彻执行，以实现中国社会保障制度的规范化运营。 第三，西方社会保障理论强调社会保障的发展对于实现人口、经济、资源、 环境与社会的协调发展的重要作用。它所运用的一些技术工具能很好地指导我 们建立起适应中国特点的失地农民社会保障体系。 第二节建立失地农民社会保障的现实依据 1 .2 . 1土地对农民而言 具有社会保障功能 土地作为一种自 然资源，其首要功能是为社会提供食物，是社会最基本的 生活资料。威廉.配第认为， “ 土地是财富之母” ，斯密甚至把土地作为产业价 值的唯一源泉，这都是因为土地通过粮食的生产能够为农民乃至整个人类的生 存提供基本保障。第一， 在现实情况下，土地事实上承担着广大农民的社会保 障功能。农民与城镇职工有所不同，其主要生产资料和收入来源是土地。城镇 职工在改革前计划经济时期，通过对国家作贡献，国家承诺其社会保障，即所 谓的“ 国家保障” :改革后则通过个人与国家、企业共同出资建立社会保障基金 来保障，从而使城镇职工逐步走出了计划经济时期的国家保障体系。农民则正 与此相反，一直没有享受 过国家提供的福利保障:建国 初期， 我国实行土地个 人所有制，农民就以土地为社会保障;合作化时期，初级合作社和高级合作社 以劳动报酬和土地股权的 分红作为农民的生存保障;人民公社时期，农民的保 障体系是公社这个大集体，农民对公社的依附，其实就是对生存保障体系的一 种依赖;分田到户以后， 农民对承包土地没有所有权， 但是有经营使用权和剩 余产品的索要权，承包土地维持了农民生、老、病、残的保障需要，从而农民 的生存保障从公社又转向了 土地，对于农民来说，承包土地既是生产手段，又 是农民的生存保障工具， 具有不可替代的保障功能。第二，土地为农民提供稳 定了的就业机会。由于我国农村人口众多，劳动力资源非常丰富，而较低的经 济发展水平下的城市工商业无法承纳庞大的农村剩余劳动力，农民只能通过细 第一章失地农民社会保障研究的理论依据 化土地来实现就业。土地成为农民的基本生产资料，这种生产资料与农民相结 合， 便构成了一个个微观市场经济主体， 从而演变成了农民的就业岗 位。土地 的这一功能， 在城市工商业不能提供足够的 就业机会之前， 不会自 动消失。 1 .2. 2 失地农民在社会保障体系中处干弱势地位 在我国，由 于历史遗留问题，社会主义市场运行机制与运行方式的不合理， 使农民长期处在社会的最底层，处于相对被歧视的地位，这是不可回避的社会 问题。目 前，城市己经逐步建立起较为完善的社会保障体系，而在农村，农民 的社会保障远滞后于现实需要，农民实际上是处于我国社会保障制度边缘的群 体。对城市的社会保障机制建设始于1951年制定的 中华人民共和国劳动保险 条例 ， 经过不断扩展，最终几乎覆盖了 全体城镇居民。与此同时，救灾救济制 度、国家福利计划纷纷得到确立，城镇居民能够享受到全面的社会保障。在农 村则建立了有中国特色的合作医疗保障制度和乡村 “ 五保户”制度。这种以国 家为直接责任主体，以就业保障为核心， 按照城镇与乡村二元化方式进行设计 和实施的制度曾经为社会的稳定和经济的发展做出了巨大的贡献。 20世纪90年 代后，中国开始推行经济改革，也因之开始了与社会主义市场经济相匹配的社 会保障制度的改革，力图建立与社会经济发展相适应、多方共同分担责任的社 会保障制度。社会保障制度改革以来， 城镇职工基本建立了与市场经济相适应 的保障制度框架，但是在广大农村，却没有适时建立起比较适宜的社会保障制 度。目 前我国农村的社会保障制度很不完善， 基本处于缺失状态。政府从80年 代中期开始，开始探索性的建立农村养老保险制度. 但是由于制度设计本身的 缺陷以 及执行过程中出现了一些问题，1 9 99年7 月，国务院指出目 前我国农村 尚不具备普遍实行社会养老的条件，决定对己 有的业务进行清理整顿，停止接 受新业务。可以说，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。农业和农民直 接面对的风险越来越大，鱼需社会保障。而农村居民 非但与此无缘， 还得在农 村公共品供给条件远低于城市的状况下，为城市的公共用品付出 代价。 在社会 保障面前， 农民 成为十足的“ 二等公民”。 城乡社会保障覆盖率比 例为22:1 ， 人均社会保障 经费比 例为24:1 ， 待 遇差 别十分 悬 殊。 。 从全国 社会 保障费 用支 出的情况来看，占 总人口80% 的农民， 只享有社会保障支出的 10 % 左右。各地 在纷纷出台城市最低生活保障制度的同时， 针对农民 最低生活保障的制度却难 。 新 农 村建 设 ， 到 底 怎 样 看， 又怎 样 干， 人民 日 报 ， 2 以 场 年2 月27日 第一章 失地农民 社会保障研究的 理论依据 以发出声音。以 养老保险为例， 城市实行社会保险与个人账户相结合的制度， 农村却实行个人账户制度， 个人多投多保，少投少保，不投不保，这意味着 只有那些收入较高、能够缴纳养老保险费的农村居民才能享受养老保险。 种 种统计数据表明，在对待城乡社会保障的 投入上，农民与市民 存在着明显的 差距。 农村社会保障制度的缺乏已 严重影响了 我国社会经济的均衡发展。 农民 失 去土地后， 在消费了 有限的安置费后就会陷 入贫困，沦落为弱势群体中 的弱者， 必须给农民 提供和城市居民相同的国民 待遇，保证失地农民享受社会公共服务 和完整的社会保障体系。 1 .2. 3 我国已 初步具备为失地农民 建立社会保障的经济基础 养老保险是社会保障制度的核心环节。 通过比较研究较早建立农村社会养 老保险制度的德、法等欧盟国家，可以发现，在类似目 前中国或更低的经济发 展阶段时， 这 13个国家都己成功地建守妃了农村养老保险制度。 13个欧盟国家 建立农村社会养老保险时， 农业g d p比重在3 . 1 % 一4 1 % 之间， 平均为1 6. 2 %: 农业劳动力比例在 5 . 1 % we553 %之间，平均为 29.5 %;以国际美元计价的人均 g d p 在1 445 一9 5 80之间，平均5 2 2 6 美元。 而1 9 9 9 年，中国农业c d p比 重为 17. 7 %，农业劳动力比例为47万 %，人均g d p在 1 9 94 年达到5 316美元，超过 13 个欧盟国 家建 立农村社会养老保险制度的 平均发展水平; 2 0 00 年达到 9 6 21 美元， 超过其最高水平 (95 80美元) ;加01年，我国人均g d p 按国际美元计算 已 达 1018 5 美元，即 便按照购买力平价计算， 2 001 年我国 人均g d p 也达5 447 美元， 超过了发达国家当初建立农村养老保险制度的平均水平 ( 5 2 26美元) 。 。 虽然中国目 前的现实情况和这些国家当时 情况不很相同， 但是就经济水平 上来说， 相差不是太大，甚至要好于这些国 家。 可以说，目 前在中国建立农村 社会保障体系已 经有了一定的经济基础。 对于失地农民 社会保障制度来说， 经 济基础条件更为优越。首先，城市化和工业化的快速发展， 使得城市具备了 一 定的财政能力:其次，早期征地制度的实 施， 政府已 经从农民那里获得了巨 额 收益，已经为政府对制度的补贴做了 大量的积累:再次，随着我国经济的不断 发展， 土地使用权在二级市场的转让价格节节攀升，许多地方的 土地使用权转 。卢 海 元 ， 中 国 农 村 公 共 养 老 保 险 制 度 建 立 条 件 分 析 . 社 会 保 降 制 度。 2 以 ” ， 1) 第一章 失地农民 社会保障研究的理论依据 让价格达到数十万乃至上百万每亩，巨 额的土地增值收益也可以 并完全应该用 于提高向农民支付的土地赔偿金、用于失 地农民的社会保障制度建设。 第二章失地农民社会保障的现状与问题 第二章 我国失地农民社会保障的现状分析 随着工业化、 城市化过程中大量农用土地转为非农用地， 我国失地农民越 来越多。尽管有些地区经济发展很快，农民失地后得到的 补偿也较高， 但有关 调查显示，4 6 %的失地农民失地后生活水平下降，部分失地农民成为 “ 种田无 地、就业无岗、保障无份、 创业无钱”的 群体，由 此引 发诸多社会矛盾。 几乎 所有地区，特别是经济发达地区、大中城市郊区，都存在征地造成农民失地、 失业的问题。 第一节 失地农民利益流失的现状 目前在我国东南沿海地区，针对被征地农民的养老保险早有试验。据劳动 和社会保障部提供的资料，到2 005 年底，全国己有浙江、江苏、北京、上海、 天津、重庆、山东、河北、 安徽、四川、辽宁、吉林、内蒙古等13个省区市， 出台了被征地农民社会保障的文件， 4 00多万被征地农民 被纳入基本生活或养老 保障制度，共筹集养老保险基金4 00 多亿元。这4 00 多亿元资金，一部分来自 地方政府的财政拨款， 一部分来自 农民获得的征地补偿款和安置补助费。由于 东部地区工业化程度高， 房地产价值高，农民获得的征地补偿相对较高。“ 土 地换社保”的做法一定程度上解决了农民养老保障的问题，但是失地农民在市 场经济中面临的风险是多方面的，不仅仅是养老.那些处于劳动年龄段的农民， 更关注的是就业保障。而目 前我国失地农民中只有少数人，即主要是老城区的 失地农民能享受失业保障. 据无锡市统计，在全市失地农民中处于劳动年龄段 的农民有 21. 07 万人。其中没有工作或只有临时工作的农民共有 8 .49 万人，占 失地劳动力总数的40.3 %。这里边有一部分失地农民原来是农业的专业生产者， 或是手工业者，他们拥有特殊的专业技能，原来能获得高额的报酬。而当他们 失地、失房、转业之后， 这些专门技术就不再有用，还有可能成为他们难以就 业的重要原因。即使他们能找到工作，也会因专业不对口 而得不到原有的收入。 此外，在医疗保险、工伤保险以及住房、接受教育、培训和接受法律援助 方面，我国失地农民还无法享受与城镇居民同等的待遇。失地农民在失去了由 于拥有土地和房屋而带来的社会保障权利之后，却无法享受与城市居民同样的 第二章失地农民社会保障的现状与问题 社会保障， 这使他们成为既有别于一般农民又不同于城市居民的边缘群体，使 他们面临着巨大的社会风险。 2 . 1 1 失地农民当期生活保障状况堪忧 按照我国 土地管理法的规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助 费以 及土地附 着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费的标准采取 产值倍数法计算，即:分别按耕地被征用前三年平均产值的6 至 10倍、 4 至6 倍计算。 土地补偿费和安置补助费两项之和最高不超过平均每亩产值的30倍， 最低不低于平均每亩产值的16倍。土地附着物和青苗补偿费按当时的市价给予 补偿。由于各地区的社会经济条件差异较大，造成征地过程中实际发放的数额 差异很大。 表2. 1 土地补偿费和安置 补助费的发放数额 单位:元 地区平均侮户发放平均每亩发放平均每人发放 东部6 0 9 8 01 8 7 4 0 1 4 1 8 1 中部3 4 7 5 08 9 6 1 7 5 5 4 西部4 3 1 1 7 1 1 7 9 71 00 2 7 平均 4 6 2 8 21 3 1 6 61 0 5 8 7 资 料来源: 对我国 东中西部1 5 3 8 个失地农户的调查分析 ，经济学家，2006年第5 期 以上数据来源于2 0 06年 1 一2 月对全国30个省市自 治区的1 5 3 8 个全失地 农民的问卷调查。从土地补偿费和安置补助费的人均发放数额来看，东、中、 西部平均每人发放 105 87 元，这个补偿标准，按目 前农村居民生活消费 支出计 算，只能维持4. 9 年的时间 ( 2 0 04年全国 农村居民 人均消费支出为2 171 元) : 按目 前城镇居民 人均消费 支出计算只能维持 1 .6 年的生活 ( 2 0 04 年全国 城镇居 民人均消费支出 为 6483 元) 。而相对于土地预期收益而言，按农民的 年纯收入 4 0 0 0 元和土地承包期30年计算， 预期收益约为12万 元。 不仅如此，一些地方还在打补偿款的主意，连低廉的法定补偿款也不兑现。 这种不顾农民生计，只给失地农民发一点安置补助费的做法，严重损害了 农民 利益。一些地方政府官员在畸形政绩观的驱使下，利用掌管征地的主导权，钻 第二章失地农民社会保障的现状与问题 现行征地制度的空子， 把土地当 作第二财政， 以 地生财， “ 低征高卖” ， 赚取“ 快 钱” 。 政府向 农民 征用土地时 按农业生产的 边际收益支付补偿安置费，即 对农民 永久性的一次 性补偿，而向社会拍卖时按土地的市场价格成交，增值达数十倍 甚至数百倍， 形成价格上的巨大差距。 农村土地所有者并没有分享土地出让后 的巨额增值。 利益分配的巨大失衡，既容易引发失地农民的不满，也容易产生 “ 寻租”和政府官员腐败问题。 2 . 1 .2 失地农民就业难的问 题突出 在征地实践中把征地安置补偿费支付给农民个人，仍然难以 解决失地农民 的生产生活问题。 农民拿到补偿费失去土地和国企职工买断工龄走出工厂一样， 实际上都属于失业，但是工人参加了 社会统筹保险，农民的后顾之忧远比工人 要大。由于法定安置政策的缺陷，导致了大量的农民失地又失业，根据专家估 计，失地农民 再次就业率不到 2 0 %，由失地又失业的农民构成的特殊农村社会 群体的弱势程度远远超过城镇弱势群体。法定安置途径的缺陷，导致失地农民 失去了再次就业的权益。随着城镇就业难度加大。失地农民就业安置基本上不 再被政府列入计划，多数失地农民只好自 谋职业。目前多数失地农民属于文化 低、资金少、 无技能、 信息不灵通的 群体。 尤其年龄在40岁以 上的农民失地前 多以农业生产为主，失地后外出打工没人要，经营无门路，做生意既没本钱又 没经验，从事其他行业又缺少技术，不少失地农民从土地征用后就一直赋闲在 家，就业困难的问题十分突出。 表2. 2 2 005 年东西部占 地后劳 动力就业情况 单位:% 安置人数占 劳动力总数 外出务工人数 占劳动力总数 从事二三产业人 数占劳动力总数 经营农业人数 占劳动力总数 斌闲人数占 劳动力总数 3 552 9 jl31 . 4 91 5 一 4 3 区一部 地一东 10 9 1】2 2 642 7 7 2 来源: 东西部失地农民生存状况的对比分析研究 1 8 之7 农村经济，2 0 06) 2 . 1 .3 失地农民的远期社会保障机制不到位 目 前我国 除部分省市试点以外， 大部分地区仍未启动相应应对农村失地农 第二章失地农民社会保障的现状与问题 民的社会保障体系，大量失地农民存在着基本生活困难的问题。社会保障机制 的不完善，使失地农民丧失了基本的“ 国民”权益。农民在失地的同时也失去 了 农民的身份，又未同时获得市民的社会保障待遇。相反， 他们变得既不是农 民，也不是一般的市民，更不同于失业的工人。其非但不能获得失业工人那样 “ 三条保障线”的支撑，反倒可能沦为国家、集体、社会 “ 三不管”的地步， 什么福利、保险待遇都没有，丧失了 基本的“ 国民”权益。失地农民成为 “ 上 班无岗，种田无地， 低保无份，的 “ 三无”人员，成为新的弱势群体，游走在 社会的边缘。虽