（财政学专业论文）以GFS为模式构建我国收支分类体系研究.pdf

硕士学位论文 摘要 伴随着政府职能的转换以及我国财政管理模式由计划经济时期的生产建设型 财政向公共财政转变，我国政府收支分类体系中存在的问题越发突出，而社会各 界对提高政府预算透明度、加强财政监督的呼声也越来越高。因此，通过选择 g f s ( as y s t e mo f ( 沁v e m m e n tf i n a n c es t a t i s t i c s ，简称( 涿s ) 作为切入点和突破口，切 实改进和优化我国的政府收支分类体系，具有理论上的研究价值和重要的现实意 义。 g f s 以放之四海而皆准的基本概念、分类、定义和原则为依据，因此它适用 于所有经济类型，而对政府预算收支进行科学的分类，是全面、准确地反映政府 活动的基本前提。本文正是以g f s 为切入点，以政府收支分类体系改革为契机， 在介绍、分析g f s 的基础上，通过研究我国现行收支分类与传统收支分类的区别 以及政府收支分类中存在的问题，探索在我国以g f s 为模式进行政府收支分类体 系改革的必要性与可行性，最后尝试编制适合我国国情的g f s 模式的政府收支分 类体系。 本文创造性的以g f s 这一关键性环节为切入点研究政府收支分类的改革问 题；在比较分析我国政府收支分类体系与g f s 的基础上，得出在我国以g f s 为模 式进行政府收支分类体系改革的必要性，然后从我国的社会基本制度、政府定位、 体制、政府会计制度以及财政收支法律制度等方面进行可行性研究；并结合当前 政府收支分类体系改革，探索我国g f s 模式政府收支分类体系改革的原则，通过 政府支出的职能分类和经济分类的交叉分类来界定我国政府的收支范围，最后进 行我国政府收支科目与g f s 的转换工作，以期实现我国政府收支分类体系的不断 完善。 关键词：g f s ；政府收支分类；收入分类；支出功能分类；支出经济分类 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h et m n s f o r m a t i o no fg o v e m m e n t 如n c t i o n s ，a sw e l la sb yc h i n a - s f i n a n c i a lm a n a g e m e n td u r i n gc o n s t r u c t i v ef i n a n c eo ft h ep e r i o do fp l a n n e de c o n o m yt o p u b l i cf i n a n c e t h ep r o b l e m so fc h i n e s eg o v e r n m e n t a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e c l a s s i f i e db e c o m e sm o r ea n dm o r ep r o m i n e n t ，a n dt h ec o m m u n i t y sv o i c et oe n h a n c e t r a n s p a r e n c y i nt h e9 0 v e m m e n tb u d g e ta n ds t r e n 昏h e nf i n a n c i a l蚍p e i s i o n i s i n c r e a s i n g l yh i g h t h e r e f o r e ，b yc h o o s i n g ( 谭sa st h eb r e a c hp o i n t ，e a e c t i v e i yi m p r 0 v e a n do p t i m i z es y s t e mo ft h e ( b v e r n m e n t a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ec l a s s i f i e d ，t h e p r e s e n tp a p e rn o to n l yh a st h e o r e t i c a lv a l u e b u t h a sp r a c t i c a is i g n i f i c a n c e t h e1 3 f su s e st h eb a s i cc o n c e p t ，t h ec l a s s i f i c a t i o na n dt h ed e f i n i t i o n ，i sf o u n d e d o nt h ee c o n o m i c a lr e a s o n i n ga n dp r i n c i p l e t ob eu n i v e r s a l l yt m e t h e r e f o r e ，i ti s 叭i t a b l ef o ra l le c o n o m i ct y p e s ，b u t t h es c i e n t m cc l a s s i f i c a t i o nt oc a r 哆 o nt h e 9 0 v e r n m e n t b u d g e tr e v e n u ea n de x p e n d n r e ， i sf e f l e c t e db a s i cp r e m i s eo ft h e g o v e m m e n tm o v e sc o m p r e h e n s i v e l ya n da c c u r a t e l y t h i sa r t i c l et a k e st h eg f s a sa b r e a i ( t h r o u g hp o i n t ， t a k e st h eg o v e r n m e n tr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ec l a s s i f i c a t i o n s y s t e mr e f o r ma st h et u r n i n gp o i n t ，t h ei n t r o d u c t i o na n da n a l y z e sb a s e d o nt h eg - f s ， t h r o u g hs t u d y i n gt h eq u e s t i o nt h a tt h e d i 日e r e n c e sb e t w e e no u rc o u n t r yp r e s e n tr e v e n u e a n de x p e n d i t u r ec l a s s i f i c a t i o na n dt r a d i t i o n a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ec l a s s i f i c a t i o n a n dt h e 垂r o v e r n m e n tr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ec l a s s i f i c a t i o n ，e x p l o r e st h en e c e s s i t ya n d t h ef e a s i b i l i t vt h a ti tc a r r i e so nt h e ( 谭sr e f o r mi no u rc o u m r y ，f i n a l i ya t t e m p t st om a k e t h e ( 讯sw h i c hi ss u i tf o r0 u rc o u n t r yn a t i o n a lc o n d i t i o n t h i sa r t i c l et a k e sg fst h a ti sc m c i a la sab r e a h h r o u g hp o i n tc r e a t i v e l y ， r e s e a r c h e st h er e f o r mq u e s t i o no fg o v e r n m e n tr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ec l a s s i f i c a t i o n ； t h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i sb a s e do n0 u rc o u n t r yg o v e m m e n tr e v e n u ea n de x p e n d l t u r e c l a s s i f i c a t i o ns v s t e ma n di nt h eg f s ，c o m e st ot h en e c e s s i t yt h a ti ti sc a r r y i n go nt h e ( 渖sr e f o r mi no u rc o u n t r y ，t h e n 、o r k so nt h ef e a s i b i i i t ys t u d yf r o mt h es o c i a lb a s i c s y s t e m ，t h e9 0 v e r n m e n tl o c a t e s ，t h es y s t e m ，t h eg o v e r n m e n ta c c o u n t m gs y s t e ma n d f i n a n c i a lr e v e n u ea n dl a ws y s t e mo fe x p e n d i t u r ec o n d u c t s i no u rc o u n t r y a n d c o m b i n i n gt h ec u r r e n tg o v e r n m e n tr e v e 彻ea n de x p e n d i t u r e c l a s s i f i c a t i o ns y s t e m r e f o r m ，e x p l o r e st h er e f o r mp r i n c i p l et h a to u rc o u n t r yc a r r i e so nt h eg f s ，l i m i t st h e r e v e n u ea n de x p e n d i t u r es c o p eo fo u rc o u n t r yg o v e r n m e n tt h r o u g ht h eg o v e r n m e n t r e v e n u ea n de x p e n d i t u r e 向n c t i o nc l a s s i f i c a t i o na n dt h ec r o s sc l a s s i f i c a t i o n o ft h e 硕士学位论文 e c o n o m i c a lc l a s s i f i c a t i o n ，f i n a l l yc a r r i e so nr e v e 曲ea n de x p e n d i t u r e 鲫b j e c t 锄dt h e g f st r a n s f o r m a t i o nw o r ko fo u rc o u n t 巧g o v e m m e n t s oa st or e a l i z et h er g o v e m m e n tr e v e 咖e 锄de x p e n d i t u r ec l a s s i f i c a t i o ns y s t e mi n c r e a s i n g l yc o n 眦m m a t i o n k e y w o r d s ：t h eg o v e m m e n t a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ec l a s s i f i e d ；c l a s s i f i c a t i o no f r e v e 咖e ；f u n c t i o n a lc l a s s i 6 c a t i o no fe x p e n s e ；e c o n o m i cc l a s s i f i c a t i o n o fe x p e n s e i v 以g f s 为模式构建我国政府收支分类体系研究 附表索引 表2 1g f s 政府收支分类分析框表1 6 表2 2 g f s 支出的职能分类和经济分类的交叉分类表一2 1 表6 1 我国政府支出的职能分类和经济分类的交叉分类表一5 6 表6 2 我国经济分类项目与g f s 经济分类项目对照转换表5 7 表6 3我国职能分类项目与g f s 职能分类项目对照转换表5 9 v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 妫掩 日期：晦f 月必日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“妒) 作者签名：丕抄多髟日期：腓j 一月彤日 剥磁轹饰铅嘭醐溯年上月邛日 硕士学位论文 1 1 文献综述 第1 章绪论 1 1 1 国外研究状况 从西方财政发展史来看，专门研究政府收支分类的阐述并不多见，但从很多 经济大师和学者的著述中，我们还是可以看到一些相关的理论来。 亚当斯密( a d a ms m i t h ) 作为近代经济学的奠基人和财政学的首创者，在其 国民财富的性质和原因的研究这一名著中，把政府收入分为课自人民的租税 和君主或国家资产经营收入，即由受益者负担的收入、国营企业收入及国有财产 收入和公债收入组成；同时，亚当斯密提出了国家经费论，他认为国家经费属 于非生产性，并在此基础上将国家支出分为国防费、司法费、公共工程和公共机 关的费用、王室费u 。 美国著名的财政学家亚当士( h c a d a m s ) 认为，政府收入应该分为直接的、间 接的和预期的三大类。直接的是指政府的公产收入、国营企业收入、赠与、赔偿、 罚没收入等；间接的是指租税、规费、特别征收等；预期的是指国债收入。这种 分类方法有其独到之处，特别对国债收入列为预期的收入，从收入分类上摆明了 这种收入是政府以后年度财政收入的超前使用，提醒政府要注意控制国债的发行 度。在政府支出的分类上，亚当士是按照单一的观点为标准对支出进行分类的， 将支出按职务观点分类，支出分为：保护职务的支出军费，警察费，司法费； 商业职务的支出国营企业投资；发达职务的支出教育费，休养费，工厂 法施行费，公共调查费。 印度学者薛赍士的分类方法较简明，他将政府收入分为租税收入和非租税收 入两大类：租税收入包括消费课税、所得课税、收益课税、流通课税、专卖课税， 非租税收入分为国有公产收入、国家行政收入、国营事业收入、债务收入，在市 场经济发达的国家，前者收入为主，后者收入为辅。在支出上，他按主次顺序把 支出分为主要支出和次要支出，其中，主要支出是政府的基本支出军费、法 治费、政务费、债务费；次要支出公共卫生费、救贫费、邮电交通费心1 。 日本财税学家小川乡太郎以经费的组织和经费个体为标准，对政府支出做了 综合的分类。从经费的组织来看，分为宪法费、政务费、财务费、三一组织的分 类( 包括文治费、用防费、公债费) ；从个体的标准来看，分为经费的主体中 央费与地方费、本国费与国外费，经费的客体人件费、物件费，经费是否转 移转移经费、消费经费以及经费的伸缩性经常费与临时费、确定费与自 以g f s 为模式构建我国政府收支分类体系研究 由费口1 。 德国公共财政学家瑟夫贝洛捷默( j o s e fb e r o l z h e i m e r ，1 9 6 5 ) 在公共财政 国际比较问题中，从理论上陈述了政府财政收支分类的若干主要问题。他是最早 研究政府财政统计核算体系的专家。 美国商务普查局( 1 9 7 1 ) 编制了政府财政分类手册，为财政收支的科学分 类奠定了基础。 美国统计学家乔纳森利文( j o n a t h a nl e v i n ，1 9 7 2 ) 在衡量政府的有关问 题中，系统论述了政府财政收支分类的原理、原则和方法，为g f s 的建立作出 了开创性的贡献。在1 9 7 5 年，他又发表了新作衡量政府的新工具，从理论的 高度评论和介绍了g f s 。 国际货币基金组织( 1 9 7 4 ) 制定出版了政府财政统计手册：草稿，详细阐述了 财政统计的理论、原则、方法、分类和分析框架，这标志着g f s 作为一个独立的经 济核算体系创建起来了。 国际货币基金组织( 1 9 8 6 ) 出版了第一本政府财政统计手册( as y s t e mo f g o v e r 舳e n tf i n a n c es t a t i s t i c s ，简称g f s1 ) ，它在政府界定、账户设计、交易分类 以及项目设置上比1 9 7 4 年版的g f s 更科学更详尽。在政府收入上，g f s 将政府收入 定义为除赠与外所有不需偿还的款项，因此，收入包括来自处置非金融资产的所得， 从而把收入分为税收收入、非税收入和资本收入，赠与构成单独的非收入类。在政 府支出方面，g f s 将支出定义为所有不需偿还的款项，包括购买非金融资产，因此， g f s 也采用了联合国颁布的政府职能分类对政府支出的分类，即按职能和交易的 经济性质进行分类n ，。 国际货币基金组织( 2 0 0 1 ) 出版了2 0 0 1 年政府财政统计手册，这是因为到了 1 9 9 3 年，随着s n a 2 的出台，8 6 版的g f s 越来越表现出它的局限性以及与世界经济发 展的差距，因此，为了更好的反映经济发展的实际情况以及与s n a 更好的协调，对 g f s 进行新一轮的修改已经摆到许多专家的面前。到了2 0 0 1 年，终于出版了最新版 本的g f s 。在2 0 0 1 版的g f s 中，政府收入被认为是交易带来的净值增加。因此，收 入包括赠与，但却不包括来自处理非金融资产的所得。相应地，在修改后的政府财 政统计体系中，政府开支是交易带来的净值下降。购买非金融资产不影响净值，不 视为开支交易。“开支 一词取代了1 9 8 6 年政府财政统计手册的“支出 ，因为 它与权责发生制记录的联系更为密切，并表明非金融资产交易不包括在内。 在具体的分类上，2 0 0 1 年版的g f s 将政府收入进一步分为税收、社会保险交款、 赠与和其他收入。而政府开支支出还是按两种方式分类：按职能和交易的经济性质。 1 对g f s 的概况，本文将在2 3 1 ( 求s 概况”中做进一步的介绍。 2 即由联合国创导的综合反映整个国民经济总体运行状况的“国民经济核算体系( as y s t 锄o fn a t i 咖l a c c o l l l l i t i i l g ，简称s n a ) ，该核算体系在全球范围内的国民核算体系中处于核心地位。 2 硕士学位论文 另外，贷款减还款是1 9 8 6 年政府财政统计手册中代表出于政策目的获得的金融 资产净额的一个交易类别，与支出划在一起以计算总额的一个交易类别，与支出划 在一起以计算总赤字盈余。而在2 0 0 1 年版的g f s 中，这些交易与其他金融资产交 易划在一起吲。 1 1 2 国内研究状况 自党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制以来，随着政府职能 的转变，我国财政管理模式也逐渐由计划经济时期的生产建设型财政向公共财政 转变，财政预算管理方面进行了一系列重大的改革并取得了显著成果。部门预算、 收支两条线、国库集中支付、政府采购等多项改革整体推进，在预算编制、执行、 决算、监督各个环节都有明显突破。但是，我国现行的预算科目体系却依然停留 在计划经济体制下建设型财政管理体制的基础上，几十年来虽然也有些微小的调 整，但总体框架基本没变，已经大大落后于改革的步伐。在此背景下，国内有不 少的学者对政府收支分类体系做了一些有益的探索，并也取得了一定的成就。 麦履康与黄挹卿( 1 9 9 4 ) 在国家预算理论与实务中就对政府收支分类方法 进行了比较科学系统的研究。他认为，政府收入应该按国民经济结构、缴纳形式、 预算收入的性质分类；而政府支出应该按国家职能、支出的具体用途、支出使用 的最终结果、支出的性质、支出的使用部门进行分类哺1 。 李保春( 1 9 9 6 ) 在研究政府预算收支分类改革的原则中指出，在坚持政府收支 分类的相对稳定的同时，要适应经济发展变化的情况及时修订和补充。同时，他 归纳了政府收支项目的调整修订应在以下几种情况进行：根据预算管理的需要作 相应修订；根据财税体制改革的变化作相应修订；根据国家机构改革的变化作相 应修订；根据国家实施新的政策措施作相应修订 1 。 刘寒波( 2 0 0 0 ) 在政府预算经济学中指出，政府预算收支分类与政府预算 的总体形式结构的选择是联系在一起的。因此，政府收支分类的基本方法应从不 同的预算结构进行不同的划分，从而有单式预算下的收支分类和复式预算下的收 支分类。另外，他还概括了2 0 世纪5 0 年代以来政府收支分类的发展，详细介绍 了功能分类、规划一计划一预算的分类、8 0 年代的分类方法和支出的经济分类m 1 。 张弘力( 2 0 0 1 ) 在公共预算中认为，我国进行政府收支分类的范围偏窄， 不能全面完整地反映政府所有收支活动，因此，进行政府收支分类改革，应该扩 展政府收支分类的涵盖范围，即政府收支不仅仅只包括预算内收支，还应该包括 预算外收支以及行政事业单位的自有收支。在借鉴国外经验方面，他主张应根据 政府职能进行支出功能分类，同时按经济性质划分收入与细化支出3 。 王雍君( 2 0 0 2 ) 在公共预算管理一书中，回答了什么样的政府收支分类才 是好的分类，他认为，政府收支分类主要考虑的问题是更好地理解政府和立法机 3 以g - f s 为模式构建我国政府收支分类体系研究 关的意图和目的，而不仅仅是提供政府打算干什么的资料，为此，预算科目必须 联系每个支出部门来设计，因为每个部门的每个类别的支出最终都必须记录在特 定的预算科目中，此外，他认为，还必须计量成本，必须适当地重视预算分类的 传统原理。 接着，王雍君强调政府收支分类的核心是支出分类，因此又对支出分类做了 进一步的讨论，他指出，根据指定政策、报告和预算管理的不同需要，支出必须 作如下分类：功能分类服务于历史分析和制定政策；组织分类服务于受 托责任；经济分类服务于统计目的和对线性项目、合规性、控制及经济分析； 按规划和活动分类服务于加强绩效方面的受托责任；融资分类按融资来 源分类1 引。 楼继伟( 2 0 0 2 ) 在中国政府预算：制度、管理与案例中，主张政府收入分 类应该按预算收入的组织形式、收入性质、预算级次、预算科目进行分类，其中 预算收入的组织形式进行分类具体包括税收收入、国有资产收益、专项收入、其 他收入；预算收入性质分类具体包括经常性收入和资本性收入，经常性收入主要 包括各种税收收入，资本性收入主要是国有资产收益和债务收入等；预算级次分 类，具体分为中央预算收入和地方预算收入。预算科目分类具体包括一般预算收 入、基金预算收入和债务预算收入。在支出范围上，他主张市场经济下的政府预 算支出范围可以界定为以下四个领域：政权建设领域、事业发展领域、公共投资 领域、收入分配调节领域n 。 李炳鉴( 2 0 0 3 ) 在政府预算管理学中讨论了我国政府预算收支分类改革的 思路，并指出为了适应部门预算改革并与国际接轨，我国预算收支分类改革的内 容主要有：实行按部门分类、支出按功能分类、按经济性质分类。部门分类根据 政府机构的性质和预算管理级次对部门进行分类，并相应设置编码；支出功能分 类的改革是按政府活动的不同职能设置，具体包括1 1 类；按经济性质分类，既包 括政府预算收入的经济分类，又包括政府预算支出的经济分类h 纠。 葛守中( 2 0 0 0 ) 在中国政府财政统计核算体系( g f s ) 通论中，从理论到方法， 从内涵到功能，从历史到现实，从原理到实务，全面系统地研究了8 6 版的g f s 及 其在中国的建立。他系统地研究和挖掘了g f s 核算的基本原理、核算方法和应用 条件，并重点阐述了g f s 在市场经济体制下的独特功能。接着，他从我国社会主 义市场经济的深化改革出发，以g f s 为目标模式，尝试建立起一套完整的中国g f s 核算体系，并成功地编制了上海宝山区和杨行镇的g f s ，完成了g f s 在我国的第 一次实践，为建立和完善中国g f s 核算体系积累了许多有益的经验n 副。 李友志( 2 0 0 6 ) 在新政府收支分类应用指南中，针对新的政府收支分类改 革将于2 0 0 7 年全面实施的现实，对中国政府收支分类改革进行了综述，并分别诠 释收入分类、支出功能分类、支出经济分类的科目设置原理和新旧科目的对应及 4 硕士学位论文 衔接，并对新科目的应用进行说明n 引。 1 2 研究背景与意义 在市场体制中，经济主体多元化、经济决策多元化，政府不再像高度集权的 计划经济那样以行政方式直接管理经济，而是通过市场间接地对各个经济主体进 行宏观调控。政府宏观调控的一大重要手段就是通过政府财政的收支来影响多元 经济主体的经济行为。很显然，宏观调控作用的广泛程度、细致程度、效率高低， 都依赖于对财政收支信息了解掌握的深度与广度n 别。正因为如此，发达国家在重 视s n a 的同时，也十分重视g f s ，并将两者有机地结合应用，成为政府决策和制 订政策的依据。同时，g f s 在编制和提供财政统计数据的标准方面迈出了重要一 步，成为改进政府会计核算和提高政府活动透明度的基础。 自党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制以来，随着政府职能 的转变，我国财政管理模式也逐渐由计划经济时期的生产建设型财政向公共财政 转变，财政预算管理方面进行了一系列重大的改革并取得了显著成果。部门预算、 收支两条线、国库集中支付、政府采购等多项改革整体推进，在预算编制、执行、 决算、监督各个环节都有明显突破。但是，我国传统的预算科目体系却依然停留 在计划经济体制下建设型财政管理体制的基础上，几十年来虽然也有些微小的调 整，但总体框架基本没变，已经大大落后于改革的步伐。首先，“不透明 ，支出 科目不能直观、清晰地反映政府各项职能活动，与市场经济体制下的政府职能转 变不相适应，这是传统政府预算科目最为突出的问题。其次，“不明晰”，缺少一 套完整、统一的支出经济分类体系，不利于细化预算编制和强化预算约束，难以 满足部门预算和改革的需要。最后，“不完整，现行科目体系涵盖的范围偏窄， 不能准确反映政府收支活动全貌。 针对预算科目存在的问题，为了适应深化财政改革和加强财政管理与监督的 需要，国务院、全国人大对政府收支分类改革提出了明确的改革要求。按照国务 院领导的指示和财政部党组的部署，预算司从1 9 9 9 年底开始启动此项改革的研究 工作，在财政部内各司局、中央部门、地方财政部门、世界银行、国际货币基金 组织等各有关方面的积极支持配合下，结合国际通行做法和我国实际管理需要， 2 0 0 0 年7 月，预算司提出了改革方案的基本思路。楼继伟副部长在报告上批示： “我看了一遍，基本可行。这是一件十分细致的基础性工作，需反复推敲。 项怀 诚部长批示，要“重点防止遗漏”，确保“运行方便、可行“总的要求是细致一 点，再细致一点。 2 0 0 1 年3 月2 1 日，改革方案向财政部党组汇报。会议对改革的原则、目标 和思路给予充分肯定，同时，对包括政府收支分类在内的整个预算改革提出了“坚 5 以g f s 为模式构建我国政府收支分类体系研究 定目标、积极稳妥、充分试点、分步实施 的总体要求。为此，财政部在2 0 0 1 年 6 月份制订2 0 0 2 年政府预算收支科目时，根据部门预算改革的需要，先按支 出经济分类的基本原则对支出目级科目作了适当调整。 2 0 0 2 年9 月1 3 日，重新成立“政府收支分类改革小组 ，着手拟定政府收 支分类全面改革方案。 2 0 0 2 年底至2 0 0 3 年，改革方案稿以各种形式反复征求了中央各部门、地方 财政部门及有关专家的意见。2 0 0 3 年1 月2 l 一2 4 日，在北京敦煌大厦专门召开 了部分地区和中央部门座谈会。 2 0 0 4 年，重点就支出功能分类的项级科目作了修改完善。2 0 0 4 年1 0 月2 7 2 8 日，在天津召开了6 省市座谈会。2 0 0 4 年1 2 月1 4 日，部长办公会议通过方案 的基本内容，并决定选择部分地区和中央部门进行模拟试点。 2 0 0 5 年l 一8 月，在交通部、科技部、中纪委、国家中医药管理局、水利部、 环保总局6 个中央部门和天津、河北、湖北、湖南、海南5 个省市进行了政府收 支分类改革模拟试点。 2 0 0 5 年1 0 月2 5 日，财政部党组听取模拟试点情况汇报。拟报国务院同意后 于2 0 0 7 年正式实施。 1 1 月2 日、9 日，分别向全国人大预算工作委员会和财经委作了专门汇报， 并就改革后一般预算、政府性基金预算如何单独编制和各自平衡问题，法定支出 考核口径问题等进行了沟通，取得了相关部门的理解与支持。 2 0 0 5 年1 2 月2 7 日，国务院领导批准同意于2 0 0 7 年1 月1 日起全面实施政 府收支分类改革。财政部领导讲要大事小做。国办秘书二局拟了一个请示，特别 强调“政府收支分类改革虽然牵涉面广，但它只改变资金的反映渠道和统计口径， 并不触及部门和单位的资金分配、管理权限和工作流程，不涉及利益格局的调整， 是一项技术性和基础性的改革。”关于法定支出按原口径考核问题也专门做了汇 报。温家宝总理2 7 号圈阅。 从我国经济学界对政府收支分类体系的有关研究现状来看，大部分研究都是 从不同角度对政府收支的具体弊端和表现形式展开论述的，而从g f s 的角度进行 综合研究的文献少之又少，而且也没有形成一个较为统一的理论分析框架。笔者 选择以g f s 为模式构建我国政府收支分类体系研究这个题目，旨在通过规范 性的分析与论证，初步建立g f s 模式下的我国政府收支分类体系的理论框架，并 为解决现阶段我国政府收支分类体系存在的问题以及预算改革提出若干富有成效 的建议，因此具有一定的理论和现实意义。 6 第2 章政府收支分类体系的一般理论分析 2 1 政府收支分类的涵义及其意义 2 1 1 政府收支分类的涵义及其与政府预算收支科目的关系 政府收支分类是指在政府预算管理中，对政府收支项目进行科学系统的划分， 将名目繁多的各项预算收支，按照各自的性质和相互联系，进行科学和系统的归 并和排列，反映国家一定时期内的路线、方针和政策，为预算的编制、执行和决 算服务，从而全面、准确、清晰地反映政府收支活动哺1 。 由于政府收支分类与政府预算收支科目经常一起出现在同一个文件中，也容 易引起混淆，因此，有必要理清政府收支分类与政府预算收支科目的关系。 在2 0 0 0 年8 月，财政部下发了政府收支分类改革方案( 征求意见稿) ，以 及关于印发 的通知( 财预 2 0 0 0 1 2 9 号) ，并规定 从2 0 0 1 年1 月1 日起执行。在这次改进中，将收支分类的名称由原来的“政府预 算收支科目改为“政府收支分类n 引。尽管如此，本文认为，政府收支分类与 政府收支科目还是有很多的不同点。 科学合理的政府预算收支科目，是实现政府预算管理目标的重要条件。因为 政府预算收支科目系统反映了政府预算收入来源的构成、支出的方向和用途，反 映政府的活动范围和方向，为预算决策提供分类的、有层次的、系统的经济信息。 因此，政府预算收支科目是进行政府收支分析，把握财政收支发展变化趋势的基 础工程，是进行预算决策的重要工具。 而政府收支分类则是在政府预算管理中，按照一定的标准，将政府收支项目 进行划分和归类，准确体现各类收支的性质、运行规律，反映国家一定时期内的 路线、方针和政策，为政府预算的编制、执行和决算服务。如何对政府收支进行 科学分类，涉及政府预算管理的各个环节、层次，关系预算管理的水平和质量。 因此，本文认为，政府收支分类与政府收支科目的关系，就像会计要素和会 计明细科目的关系一样，政府收支分类是政府收支科目的总括和抽象，是设置政 府收支科目的基本依据，而政府收支科目则是政府收支分类的种具体表现，是 对政府收支分类的进一步分类。 2 1 2 政府收支分类的意义 按不同标准，从不阿角度，对各项预算收支进行科学、系统的分类，是政府 预算管理的客观需要。在一定程度上，也体现着人们对政府预算的认知水平、管 7 以g f s 为模式构建我国政府收支分类体系研究 理水平，也反映着一个国家的政治、经济制度与国情。对政府收支进行分类的意 义在于： 1 体现政府职能，反映国家一定时期内的路线方针政策 首先，政府收支分类体现着政府职能，反映一定时期政府活动的范围，可为 政府转变职能、调整其活动方式及范围服务。作为政府宏观调控政策工具，政府 预算承担着政府为满足社会公共需要，提供公共物品、编制和执行财力计划的任 务，可较准确地体现一个国家一定时期内所承担内外职能的具体情况，反映政府 活动范围。例如，在中央政府支出方面，我国与美国就存在着巨大的差异。在我 国中央预算支出项目中，资本性支出占较大的比重，政府支出范围较为宽泛，购 买性支出比重高于转移性支出比重，表明政府在公平与效率的权衡方面，政府在 重视公平的同时，更侧重于效率的提高。而在美国联邦政府预算支出中，社会保 障等转移支出占较大比重，国防开支较大。 其次，政府收支分类反映国家在一定时期内的路线方针政策。我国近年来实 施的科教兴国战略、西部大开发战略、环境保护国策、计划生育国策等方针政策， 在政府预算收支安排中，都得到较好体现。 2 为设置政府预算收支科目奠定基础，直接为政府预算的编制、执行和决算 服务 通过政府收支分类，可以从不同角度，对各类政府收支项目进行划分、归类， 为政府预算收支科目设置提供理论依据。利用政府收支分类，设置科学、合理、 规划的预算收支科目，将整个政府预算收支项目系统化、具体化，为编制、执行 和总结政府预算服务，在预算编制环节，通过政府预算收支科目，将政府收支在 各个收支项目之间进行安排，并利用政府预算收支科目的层次性，对每类收支进 行详细计划，满足预算管理的要求。在我国，“类款 “项 “目 各个层次的 政府预算收支科目中，前者是后者的概括，后者是前者的具体情况，这样便有利 于政府采取相应措施，保证预算收支任务的完成；在决算环节，通过政府预算收 支科目，总结预算执行的结果，概括政府预算管理经验教训，提高预算管理水平。 3 研究各项政府收支规律，为预算管理服务 政府收支分类从政府公共资金运行角度，反映国民经济和社会发展中各种错 综复杂的关系。对政府收支按不同标准、从不同角度进行分类，可以充分认识和 掌握各项政府收支规律，更科学、合理、有效地编制政府预算，并付诸实施，为 政府履行职责，满足社会公共需要提供财力保证n 引。在政府收入分类中，按收入 形式，将预算收入分为税收收入和非税收入，非税收入又包括债务收入、国有资 产经营收入、罚没收入、规费收入等。在市场经济条件下，其一般规律是，以税 收收入为主，非税收入为辅，如发现一定时期内税收收入有较大幅度的下降，就 说明收入分配秩序有问题。 8 硕士学位论文 4 通过政府收支分类，全面反映政府预算运行状况，加强预算监督 如前所述，政府收支反映了一定时期内国民经济和社会发展的有关情况，涉 及社会各阶层的利益，历来是社会关注的焦点。通过政府收支分类，可以从不同 角度、不同侧面，全面反映政府预算运行情况，便于加强预算监督。对社会公众 而言，通过政府预算收支分类，可以了解和掌握政府预算资金的来源和运用，行 使纳税人的监督权利；对国家立法机关而言，通过政府收支分类，可以掌握具有 法律效力的政府预算具体执行的情况，监督政府依法理财，保护社会公共利益； 对管理机构而言，通过政府收支分类，以及预算科目设置，增强预算透明度，以 利于研究分析预算管理中的各种问题，及时采取改进措施n 引。 2 2 政府收支分类的基本方法 政府收支分类考虑的主要问题是更好地理解政府和立法机关的意图和目的， 而不仅仅是提供政府打算干什么的资料。为此，政府预算收支科目必须联系每个 支出部门来设计，因为每个部门的每个类别的支出最终都必须记录在特定的政府 预算收支科目中。此外，还必须计量成本，必须适当地重视政府收支分类的传统原 理1 引。 政府收支分类应统筹兼顾，不仅要满足立法机关的要求，也要满足决策者的 需要，同时还要有利于监督。分类标准应始终如一，具有连贯性，否则，有关政 府活动的资料就毫无用处，预算管理也就会陷入混乱。政府收支分类应使支出机 构在执行任务时获得一致的理解。分类必须易于管理，详略得当。而且，在同时 追求多个目标的情况下，任何单一的政府分类方法都不能成功地适用于各种目标， 因而应该采用各种有效的方法( 如补充分类法或辅助分类法) 去处理次要的目标。 2 2 1 政府收入分类的方法 在许多发达国家，政府收入通常分为税收收入和非税收入( 主要是对政府提供 的服务收费) 两大类。当然，还应有其他分类标准。一般地讲，收入应该根据法律 基础分类( 如所得税) ，也可根据负责征收的行政机构分类，还可以考虑按经济效 应或税负归宿情况分类。但是收入分类存在一些问题，例如资本收入、外援收入 如何分类，公共企业机构的营利性活动应该在净值( 收支差额) 基础还是在( 收入 支出) 总量基础上反映等。 实际上，科学、合理的收入分类应具备以下几个要点： ( 1 ) 一般按照税收特征或法律基础进行分类。联合国1 9 5 8 年出版的政治事 务的经济和功能分类手册，就是按照税收特征而不是税收归宿分类的，这一分类 提供了大量可供分析与管理的细节，具有很强的实用价值，该手册认为。合理分 类应该具有唯一性，也就是说某一收入只应唯一地归属于某类别，但有些收入 9 以g f s 为模式构建我国政府收支分类体系研究 具有多种特征，因而可划归几种类别。 ( 2 ) 应反映各项收入来源的重要性。只有对各项收入的来源有比较客观的认 识，才能明确政府财政收入的结构，才能为预算编制奠定比较客观可行的基础。 ( 3 ) 要反映一项收入的课税基础( 例如是所得还是财产) 而不是负责征收的行 政机构。收入分类的主要问题之一是国有企业收入应采用总值法还是净值法计量。 总值法说明企业提供的服务总值，净值法则缩小了具有重要经济意义的因素，低 估预算相对于国民经济的总规模。但是，总值法也会高估收入，因为并非所有收 入最终都作为政府的收入n 训。 外援可能更复杂，因为有些是以实物提供的。另外，实物( 如粮食) 援助采用 输出国价格还是输入国价格或者国际市场价格计算，使用何种汇率。目前，大部 分受援国已经形成了一种惯例，为了明确义务，预算中有必要反映受援的货币金 额。外援既包括贷款也包括赠款，对于包括双边和多边的援助、援助国的信贷等， 一般只在预算中记录赠款阳，。 2 2 2 政府支出分类的方法 政府支出是政府为了实现其职能，将所筹集的预算资金有计划地在各种用途 之间进行分配，以满足政府的各种需要。预算支出的分类方法主要有： 1 按支出的性质分类 支出按性质分类，可以分为经济建设费、科学教育文化费、行政经费、国防 费、其他费用等若干大类。从建国初期到1 9 7 0 年，我国的支出一直采用这种分类 方法。按这种分类方法设置预算科目，可以综合反映各类支出的经济性质，全面 反映一定时期内政府的活动范围和职能的概貌，便于各项支出的归口管理。但是 这种分类方法从一个部门来说，不能直接反映其生产性支出和非生产性支出，不 便于国家对财政资金的使用效益进行分析，也不便于国家通过财政支出分析和研 究积累和消费的比例。 2 按支出的用途分类 支出按用途分类，可分为基本建设支出、企业挖潜改造支出、科技三项费用、 地质勘探费、支援农业生产支出、工交商业部门事业费、农林水利事业费、科学 文教卫生事业费、国防支出、行政管理费、公检法支出、国家物资储备支出等。 这种分类方法可以明确地反映出各项支出的具体用途，有利于对各项预算资金进 行管理和监督。另外，这种分类方法使预算指标同国民经济和社会发展计划指标 一致，便于正确安排各项支出，及时供应财政资金。 3 按支出的使用部门分类 支出按使用部门分类，可分为工业部门支出、农林部门支出、商业部门支出、 交通运输部门支出、科学教育文化卫生部门支出、行政部门支出和国防部门支出 1 0 硕士学位论文 等。各大部门内部可以进一步划分具体的使用部门。支出按使用部门分类，有助 于分析各部门的支出比例关系，便于根据国家产业政策及时调整支出结构，保持 国民经济协调、稳定发展。 4 按支出的形式分类 支出按支出形式分类，可分为无偿性质的拨款支出和有偿性质的贷款支出。 拨款支出，是政府预算将预算资金无偿地拨付给资金使用单位的支出形式，它是 政府支出的基本形式。贷款支出是支出的特殊形式，它是为了提高预算资金的使 用效率，对有收入并有盈利的部门实行的预算资金有偿使用方式，如基本建设贷 款支出等。 5 按支出是否与商品劳务相交换为标准分类 支出按