（财政学专业论文）采购监督机制研究.pdf

摘要 政府采购是当今国际贸易自由化和经济全球化发展的结果之一，是当今世 界各国政府管理社会经济生活的一个重要手段，被喻为“阳光下的交易”。 随着政府采购法的实施，我国的政府采购规模不断扩大，据财政部日 前公布的2 0 0 5 年全国政府采购统计信息，2 0 0 5 年全国政府采购规模达到2 9 2 7 6 亿元，比上年同期增长3 7 1 ，节约资金3 8 0 2 亿元。2 0 0 5 年政府采购规模占 全国g d p 的比重为1 6 。与上年同期基本持平。实施政府采购改革7 年来， 全国政府采购规模年平均增长7 7 9 。可见，作为公共财政支出的重要手段， 政府采购对我国经济政策目标的实现，影响越来越大。 但是，从近几年的运行情况来看，由于政府采购制度在我国的时间不长， 没有很多经验可以借鉴，各种相应的配套措施不健全，其具体操作和管理过程 中的问题和缺陷也日益暴露出来，尤其是政府采购监督机制的缺位，导致政府 采购违规现象愈演愈烈。所以，只有完善我国政府采购监督机制，对政府采购 行为加以规范和约束，才能促进我国政府采购的健康发展，这也是本文的写作 宗旨所在。 全文共分四部分，其结构安排如下： 第一部分为政府采购监督机制概述。在本部分中，对政府采购监督机制的 基本内涵及特征进行了介绍，分析了政府采购监督机制的功能，并提出了政府 采购监督机制建立的理论依据。 第二部分为我国政府采购监督机制的设置及缺陷。本部分通过对现阶段我 国政府采购监督主体的职责情况的介绍，分析了我国政府采购监督机制的主要 情况，提出了目前政府采购监督机制存在的缺陷。 第三部分为政府采购监督机制的国际实践。分别从发达国家和发展中国家 两个角度，介绍了美国、英国及新加坡、韩国的政府采购监督情况，并指出对 我国政府采购监督机制的启示，如政府采购法规体系比较完整，应重视对政府 采购预算的监督，应建立政府采购电子贸易系统，在政府采购监督过程中要严 格执法等。 第四部分为完善我国政府采购监督机制的对策。强调了完善政府采购监督 i 机制的基本原则，提出了完善我国政府采购监督机制的对策，包括完善政府采 购监督法律体系，完善政府采购监督程序机制，完善供应商权利救济制度，明 确政府采购主体间的监督关系，调整政府采购监督的重心，构建政府采购监督 体系等，并在此基础上提出加强政府采购监督机制的相关配套措施，以期更好 的实现对政府采购的监督。 关键词：政府采购监督机制完善采购程序 i i a b s t r a c t g o v e r n m e n t a l p r o c u r e m e n t i so n eo ft h e d e v e l o p m e n t a l r e s u l t so ft h e l i b e r a l i z a t i o no ft h ei n t e r n a t i o n a lt r a d ea n dt h eg l o b a l i z a t i o no fe c o n o m y t h e g o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n tn o wi sa ni m p o r t a n tt o o lf o re v e r yg o v e r n m e n to ft h e w o r l dt om a n a g es o c i a le c o n o m y , a n di ti sc a l l e d t h es u n l i tt r a d e ” w i t l lt h el a wf o rg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n tp u t t i n gi n t oe f f e c t t h es c a l eo f g o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n tg o tc o n s t a n te x p a n s i o n a c c o r d i n gt o t h es t a t i s t i c s i n f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n tt h a ti sp u b l i s h e db yt h em i n i s t r yo f f i n a n c e ，i nt h ey e a ro f2 0 0 5 ，t h es c a l eo fg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n th a sr e a c h e d 2 ，9 2 7 6b i l l i o n s t h ep r o p o r t i o ni s1 6 ，w h i c ho c c u p i e st h en a t i o n a lg d pa ss a i t l e a sl a s ty e a r d u r i n gt h e7y e a r s t h es c a l eo ft h eg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n th a s i n c r e a s e d7 7 9 e v e r y y e a r s o a s t h e i m p o r t a n tm e t h o do fp u b l i cf i n a n c e e x p e n d i t u r e ，g o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n ti sm o r ea n dm o r ei m p o r t a n tt ot h ea i mo f e c o n o m i c sa n dp o l i c y b u ti nf a c t ，b e c a u s eo ft h ei n s t i t u t i o no fg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n th a sn o t b e e nt a k e ni n t oa c t i o nf o ral o n gt i m e ，a l ls o r t so fs u p p o r t i n gm e a s u r e sn o tp e r f e c t a n dt h e r ea r en o tm a n ye x p e r i e n c e st ob ei m i t a t e d t h e r ea r es t i l lal o to ff l a w si nt h e g o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n ts y s t e m ，p a r t i c u l a r l yi n t h e a s p e c t o fs u p e r v i s i o n m e c h a n i s m s ，a n dt h ei l l e g a lp h e n o m e n o ni sm o r es e r i o u st h a nb e f o r e s oo n l y t h r o u g hi m p r o v i n gt h es u p e r v i s o rs y s t e m ，c o n t r o l l i n gt h ea c t i o no fg o v e r n m e n t a l p r o c u r e m e n t ，w ec a np r o m o t et h ed e v e l o p m e n t a lo f g o v e m m e n t a lp r o c u r e m e n t ，t h i s i st h ea i mo f m ya r t i c l e t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rs e c t i o n s t h es t r u c t u r ei sa sf o l l o w s ： p a r t1i st h es k e t c ho fg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n t i ti n t r o d u c e st h ee l e m e n t a r y k n o w l e d g es u c ha st h ee s s e n t i a lf e a t u r e s ，b a s i cf u n c t i o n sa n ds oo n i ta l s op o i n to u t t h eg u i d i n gi d e o l o g ya b o u t b u i l d i n gt h es y s t e mo fg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n t p a r t2i n t r o d u c e st h es u p e r v i s o rm e c h a n i s m ，a n da n a l y z e st h es i t u m i o na b o u t t h e g o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n to fs u p e r v i s o rs y s t e m ，i tp o i n to u tt h ef l a w so f 1 1 1 s u p e r v i s o rs y s t e m p a r t3i sa b o u ti n t e r n a t i o n a lp r a c t i c eo fg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n ts u r v e i l l a n c e m e c h a n i s m i ti n t r o d u c e st h es i t u a t i o no fg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n ts u r v e i l l a n c ei n u s ，e n g l a n d ，s i n g a p o r ea n ds o u t hk o r e a , a n dp o i n t so u tt h ei n s p i r a t i o nt ot h e p r o c u r e m e n ts u r v e i l l a n c em e c h a n i s mo f0 1 1 1 - c o u n t r y , s u c h a st h e g o v e r n m e n t a l p r o c u r e m e n t l a w sa n d r e g u l a t i o n ss y s t e mq u i t eb e i n gc o m p l e t e ，t a k i n g t h e g o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n tb u d g e t s u r v e i l l a n c e s e f i o u s l y ， e s t a b l i s h m e n t g o v e m m e n t a lp r o c u r e m e n te l e c t r o n i c s 扛a d es y s t e m a n de n f o r c i n gt h el a ws t r i c t l yi n t h eg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n ts u r v e i l l a n c ep r o c e s sa n ds oo i l p a r t4i st h ec o u n t e r m e a s u r et oe o n s u n u n a t eo u rg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n t s u r v e i l l a n c em e c h a n i s m i te m p h a s i z e st h eb a s i cp r i n c i p l eo ft h ec o n s u m m a t i o n g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u r v e i l l a n c em e c h a n i s m ，p r o p o s e sc o u n t e r m e a s u r e t o c o n s u m m a t eo u rg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n ts u r v e i l l a n c em e c h a n i s m ，i n c l u d i n g c o n s u m m m i n gt h eg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n t s u r v e i l l a n c e l e g a lf r a m e w o r k ， p e r f e c t i n gt h eg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n tm o n i t o rp r o g r a mm e c h a n i s m ，p e r f e c t i n g t h er e l i e fs y s t e mo fs u p p l i e r s r i g h t ，m a k i n gt h es u r v e i l l a n c er e l a t i o n sb e t w e e nt h e g o v e m m e n t a lp r o c u r e m e n tm a i nb o d i e sc l e a ra n ds oo n b e s i d e s ，i tp r o p o s e ss o m e c o r r e l a t i o nn e c e s s a r ym e a s u r e st ot h ee n h a n c e m e n tg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n t s u r v e i l l a n c em e c h a n i s mt os u p e r v i s eg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n tb e t c e l k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n t ，s u p e r v i s o rs y s t e m ，p e r f e c t ，p r i n c i p l e s o f p r o c u r e m e n t 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 骏存笨均鱼榴机钭钎氮，是本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作青签名：k 乏专日期：z _ ，。6 年月2 7 日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 黝象购生锔加午) 石于免系本人在东北财经 大学攻读博壬硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名：粜殳皂 导师签名：5 弘r 锻l ， 日期：知。e 年i 月2 1 日 日期：删f 年f 阴 瑁 第一部分政府采购监督机制构建的理论依据 第一部分政府采购监督机制构建的理论依据 政府采购是优化财政支出，提高财政资金使用效益，推进财政改革的一项 重要举措，也是惩治腐败、建设法治国家的必然要求。从近几年运行情况看， 虽取得了较好的成果，但随着政府采购范围、规模的不断扩大，在具体操作和 管理过程中的问题和缺陷日益凸现。因此，完善政府采购监督机制，发挥其强 有力的监督作用，已变得十分必要。本章主要介绍政府采购监督机制的基本概 念和特征，并讨论政府采购监督机制构建的基本理论。 一、政府采购监督机制的内涵 ( 一) 政府采购监督机制的概念 政府采购监督机制，从字面上理解，就是指监督政府采购活动的方式、方 法。从深层次上讲，采购的监督机制是包括规范政府采购活动的法律制度、政 府采购的具体操作程序在内的、由各种监督主体实施的、对政府采购活动全过 程进行监督规范的各种法律规定、方式方法的总和。设立政府采购监督机制， 其目的可以从两个层面上进行分析。第一，从经济效益层面上讲，为了节约使 用公共财政资金，使公共财政性资金使用更合理，提高纳税人所纳税金的使用 效益，用尽量少的公共资金，在市场上为公众买到尽可能多的货物工程和服务。 第二、从社会效益层面上讲，对政府采购进行监督，是为了规范政府采购行为， 维护国家和社会公共利益，防止政府采购中的腐败行为，促进廉正建设。建立 完善的政府采购监督机制，可使政府采购活动被控制在有关法律、法规和规章 制度界定的范围内，保障政府采购活动按法定的程序进行，保护当事人的合法 权益，防范政府采购风险，实现国家财政支出效益的最大化。 ( 二) 政府采购监督机制的特征 作为监督机制的政府采购监督体制，它有别于其他的监督，有自己的特征： 1 从政府采购监督主体看，政府采购监督机制体现了权力监督和权利监督 并举的特征。第一，突出了权力对权力的限制：权力机关的监督、财政部门的 监督、司法部门的监督及质检、计量等部门的监督，均体现了公共权力对政府 政府采购监督机制研究 采购权力的监督；第二，参加采购的供应商投诉机制、使用政府采购标的物的 居民投诉机制，则体现了法人权利和公民权利对政府采购权力的监督。 2 从政府采购程序这纵向来看，政府采购监督机制有全程性的特点。从 政府采购的立项，采购预算的制定、审批，招标文件的制作，采购信息的发布， 招标投标过程的实施，采购标的物的检验，采购资金的拨付，采购文件的保存， 每一步骤都有严格的监督程序和方式、方法的要求，每一控制点都有监督机制 存在，具有全程性的特征。 3 - 从政府采购的横向层面看，政府采购监督机制有全面性的特点。在政府 采购每一层面、每一点上都存在监督机制，监督行为得到全面地落实，精确到 每一细节，使政府采购的所有活动均处在有效的监督之下，权力寻租行为无处 藏身。 ( 三) 政府采购监督机制的功能 政府采购作为财政支出的重要手段，对社会经济、政治的影响越来越大， 而对政府采购行为进行再监督的政府采购监督机制，也发挥着十分重要的作用。 1 加强财政支出管理，提高政府采购透明度。政府采购采购的是公共产品， 使用的是公共资金，对采购行为进行严密的监督，可以使采购部门节约使用财 政资金，提高财政资金分配的透明度，防止暗箱操作，促进廉政建设，抑制大 大小小的权钱交易，使政府采购真正成为“阳光采购”。 2 有效的规范市场竞争秩序。随着我国市场机制的发展，政府采购范围的 延伸和采购规模的扩大，客观上要求进一步规范政府采购行为。政府采购监督 机制的建立，有利于发挥政府采购的宏观调控作用，弥补市场机制的缺陷，合 理优化资源配置，同时促进公平竞争，促进统一、规范、有序的市场经济的建 立。 3 促进我国政府采购制度的完善。政府采购方式并非完美无暇，也有其缺 陷和局限性。如当适用竞争性招标采购方式时，就会遇到采购周期过长，费时 过多，需要的文件非常繁琐等问题，而且很难考虑周全。因此，必须看到，即 使已经建立了比较完备的政府采购方式，如果没有完善的政府采购监督制度配 套，则政府采购也会变形、走样、流于形式。政府采购监督制度对政府采购的 规范、协调和制约，使得政府采购制度更加完善，从而发挥其应有的功效和作 用。 第一部分政府采购监督机制构建的理论依据 4 促进我国政府采购市场国际化。随着我国加入w t o 和实现东盟经济贸 易一体化，我国的企业有参加政府采购国际自由贸易市场的需求，我国的政府 采购市场也有必须对外开放的压力。我国已在向亚太经合组织提供的单边行动 计划中承诺最迟于2 0 2 0 年与其他各成员对等开放政府采购市场。完善政府采购 的监督制度，有利于提高政府采购透明度，促进采购制度与国际惯例接轨，加 快我国采购市场的国际化。 二、政府采购监督机制构建的理论基础 ( 一) 秩序价值理论 欧肯认为，“经济的秩序”( o r d n u n gd e rv 、；r m s c h a f t ) ，亦即“奥尔多秩序” ( o r d o ) ，是“合乎人和事物的本质的秩序。它是一种其中存在着度和均衡的秩 序”。“奥尔多秩序”是“有运行能力的、合乎人的尊严的、持久的秩序”，是一种 有用的，公平的秩序。1 它也是一种规范性的秩序，值得人们去争取。并要借助 这一秩序来保障实现经济绩效和维护人类尊严的存在条件。建立社会秩序的目 的归根到底是要创造一种安居乐业的条件。人类憧憬着通过建立法律规则来实 现社会秩序，借以创造一种安居乐业的条件，这就是秩序的价值。而政府采购 监督制度所蕴涵的秩序价值则是依法建立和维护政府采购市场秩序以及政府采 购监督秩序，实现政府采购的稳定、健康发展。政府采购市场秩序稳定能够保 证政府采购健康发展，建立政府采购监督制度，规范供应商市场准入条件和资 格，建立规范供应商参与招投标的监控体系，保证进入政府采购市场的供应商 是合格的，使政府采购市场得以稳定运行。此外，政府采购监督制度可以约束 采购人的行为，保护供应商和社会公共利益，维护政府采购信誉，实现政府采 购的有机运行。 ( 二) 政府职能理论 按照西方契约政府理论，政府为了实现政府职能和向公众提供服务而向纳 税人征税从而形成了公共资金。政府在分配和使用公共资源的过程中履行的是 公共托管人的角色。如果说编制预算是有关资源的分配的话，那么确保资源的 有效利用则是政府采购的使命。按照国际惯例计算，政府采购规模基本占g d p 的1 0 以上。2 这无疑会对经济发展带来很大影响。如果政府采购机关、采购人 员没有责任感，滥用权力，将可能会给市场主体虚假信号，误导部分产业的发 3 政府采购监督机制研究 展方向。另外，任何资金的使用都存在着管理者责任问题，由于政府采购具有 非赢利性的特点，通常的市场检验对资金管理者责任和资金的使用效率不适用， 所以必须对政府采购机关与采购人员的权力运用加以有效的监督。3 ( 三) 寻租行为规制理论 寻租就是在利用稀缺资源中，通过政治过程获得特权，从而构成对他人的 伤害大于租金获得者收益的行为( 克鲁格寻租社会的政治经济学) 。作为一 种分析框架，寻租理论可以较好的地解释腐败行为产生的根源。4 政府采购中的寻租包括设租与寻租。设租是从“权”到“钱”，寻租则是“钱 一权一钱( 更多的钱) ”。因此，政府采购中的寻租过程实际上是一种“权一钱” 交易过程，纳税人赋予分数性政府采购主体或机构的公共权力在实际运行中被 扭曲。“看不见的手”被“看得见的脚”踩住，政府性资金被浪费，产生采购腐 败也就不足为奇了。控制政府采购中的寻租行为必须从政府入手，针对寻租者 具有“经济人”的特性，将政府采购制度的制定、实施等全部过程纳入法制轨 道，实现监督的有效性和决策的透明化，从而一方面使得供应商在竟标中市场 化的成本加大，寻租的预期下降，另一方面使得采购官员由于受到严格的监督， 设租的成本和风险加大，设租行为得不偿失。缩小政府采购寻租行为可利用的 空间，从根本上治理政府采购的寻租行为。 ( 四) 效率原则理论 效率或效益，“即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样多的资源 消耗取得最大的效果”。5 从政府采购的角度看。政府采购监督制度所追求 的效率既包括政府采购监督的经济效率，也包括政府采购监督的行政效率。6 前 者即政府采购监督应通过引导、规范和监督管理来提高政府采购的整体效率， 而不应导致政府采购各方当事人效率的丧失，不应压制供应商之间的正当竞争。 后者即政府采购监管机关应以尽可能少的成本支出达到政府采购监督的目标。 因此，要合理设置政府采购监管机关，依法界定其职权，提高监督者自身的管 理运行效率，给政府采购的成长提供更为广阔的空间。此外，效率价值还意味 着经济效益也是政府采购监督青度的出发点和最终目标，政府采购各方当事人 的经济效益又必须符合社会整体利益的要求，政府采购监督制度就实现了经济 效益和社会效益的统一。 4 第一部分政府采购监督机制构建的理论依据 ( 五) 平等竞争理论 分配公正与收入平等被视为社会主义的特征。7 从逻辑上看，社会主义的 平等原则以全体人民的利益为出发点。从政府采购的实践来考察，供应商被无 端的阻隔于招标投标活动之外，无法求得平等的机会，是采购的效益低下却未 能得到有效的改善的首要原因，其次才是涉及招标投标活动中竞标资格不公平 的被剥夺的问题。但是从另一方面来看，现代的政府采购既然是以价值最大化 的方式实现资源的有效配置和利用，那么就应保障供应商能够得到公平参与政 府采购活动的机会。并且，为了实现公平的分配机会，国家有义务不段断完善 和健全政府采购制度，减少供应商获得平等机会的困难和障碍。但要真正实现 这项权利，往往离不开监督制度的保障。8 其保障为：首先，通过政府采购监督 立法，合理设计政府采购监督格局，保障供应商法律地位的平等，拥有均等的 机会，享有平等的权利，实现公平竞争。其次，监督者对所有进入政府采购市 场的供应商应一视同仁，不应有任何不公平的歧视，从而实现供应商竞争起点 和机会的平等。最后，供应商必须遵守诸多限制性规范，确保政府采购监督目 的的实现。对于那些破坏政府采购市场竞争规制，为供应商进入市场设置障碍， 侵犯供应商合法权益的采购人，政府采购监管机关必须采取强有力的措施予以 干预和制止，以恢复正常的政府采购秩序，实现社会公平。 本章注释 冯兴元：论奥尔多秩序与秩序政策，九州公共事务研究所网站，2 0 0 0 年7 月 2 胡伟，程亚萍我国政府采购监督制度之霓构，甘肃政法学院学报，2 0 0 5 年9 月 3 程亚萍，胡伟：完善我国政府采购监督制度之思考，贵州警官职业学校学报，2 0 0 5 年 3 月 4 朱蓓：从寻租经济学角度论政府采购制度，科技文汇，2 0 0 6 年6 月 5 张文显：法哲学范畴研究，中国政法大学出版社，2 0 0 1 年2 月 6 程亚萍，胡伟：完善我国政府采购监督制度之思考，贵州警官职业学校学报，2 0 0 5 年 3 月 7 魏小萍：马克思主义与自由、平等和正义，网络，2 0 0 5 年1 2 月 8 胡伟，程亚萍我国政府采购监督制度之重构，甘肃政法学院学报，2 0 0 5 年9 月 第二部分我国政府采购监督机制的设置及缺陷 第二部分我国政府采购监督机制的设置及缺陷 日前，审计署公布了4 2 个部门单位2 0 0 5 年度预算执行审计结果。审计结 果公告中披露了一份触目惊心的政府采购“违规清单”。教育部、国家自然科学 基金委员会、文化部、国家民族事务委员会四部门违规进行政府采购活动，违 规采购金额高达3 8 亿元! 仅仅四个部门违规采购金额就高达3 8 亿元，违规情 况之严重可想而知：既然中央部委的违规采购情况尚且如此严重，其他地方违 规情况也不难想象。1 那么，是什么导致政府采购出现如此严重的问题呢? 一个 非常重要的原因就在于我国政府采购监督机制的缺位。 一、我国政府采购监督机制设置 根据政府采购法的规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督 管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有 关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。 ( 一) 财政部门的主要职责 1 政府采购预算管理。如编制政府采购预算、支付采购资金等。 2 政府采购信息管理。如指定政府采购信息发布媒体等。 3 政府采购方式管理。审批采购人因特殊情况需要采用招标以外的采购方 式。国务院政府采购监督管理部门还可在政府采购法规定的五种方式之外，认 定其他采购方式。 4 政府采购合同管理。包括制定合同必备条款和受理合同备案。 5 受理供应商投诉。供应商提出投诉的，要受理并及时作出处理。 6 规定政府采购专业岗位任职要求、资格认证和业务培训。 7 监督检查。包括对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。监督检查 的主要内容包括：有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；采购范 围、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能。 8 处理违法违规行为。对采购人、采购代理机构和供应商的违法行为进行 处理。当事人对监督管理部门的处理不服申请复议的，还应办理行政复议事项。 当事人对监督管理部门的处罚不服到人民法院起诉的，还应办理应诉事项。2 6 政府采购监督机制研究 ( 二) 其他监督部门的职责 除财政部门以外，各级人民政府其他有关部门也依法履行与政府采购活动 有关的监督管理职责。在这里，其他有关部门主要是指国务院有关负责招投标 活动的行政监督部门以及审计机关和监察机关。国务院有关负责招投标活动的 行政监督部门包括国家发展计划委员会、经贸、水利、铁道、民航、信息产业 等行政主管部门。分别对各自行业和产业项目的招标投标活动进行监督。审计 机关主要负责对政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动 进行审计监督。审计监督属于事后监督，监督重点是采购资金使用的合法性及 有关财经纪律执行情况。监察机关主要负责对参与政府采购活动的国家机关、 公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。监督重点是政府采购及公职 人员的行为。 从总体上看，我国对政府采购的监督和制约，至少包括了以下五个方面：3 1 预算单位对整个采购过程的监督和制约 预算单位作为最终用户，从提出采购需求开始，到招标、评标、询标、合 同谈判与签定及验收过程全面参与。在此过程中，预算单位主要考虑的是如何 将财政批复的资金用足、用好，满足自己的需求：而集中采购机构则是在保证 采购过程符合政府采购程序、控制财政资金使用方向、提高财政资金使用效率 的前提下实施采购，为预算单位提供服务，满足预算单位的采购需求。由此可 见，双方的目标一致，又各有侧重。在政府采购的过程中，预算单位会充分行 使自己的权利，监督集中采购机构用好预算资金，最大限度地满足自己的采购 需求。所以，在采购过程中，集中采购枫构与预算单位存在着互相制约的关系， 采购过程受到预算单位的监督。 2 评标专家对评标过程和评标结果的监督和制约 政府采购过程严格按照招标投标法和政府采购法的要求，评标专 家占评标小组成员的2 3 以上。在评标过程中，集中采购机构仅起组织和服务 作用，除了向评标小组介绍项目要求、内容和招标过程外，并不参加评标。中 标结果通过确定的途径，在政府采购网或政府采购杂志上公开发布，如发生与 评标结果不样的中标情况，立即会受到评标专家的质疑。由此可见，采购过 程中确定中标单位这一关键环节，取决于评标小组，最终发布的评标结果受到 评标专家的监督。 7 第二部分我国政府采购监督机制的设置及缺陷 3 供应商对集中采购机构的监督和制约 政府采购具有数量规模优势，公开规范的采购程序和资金支付上的保障， 因此，对供应商极具吸引力。供应商对参加政府采购项目的投标都十分重视， 不会轻易放弃。而且，作为行家之间的竞争，供应商对最终确定中标单位是否 公平、公正十分清楚，加之政府采购管理部门鼓励供应商对违规行为进行投诉， 因此，供应商一旦对采购方的公平、公正有了疑问，就会向政府采购管理部门 进行投诉，以维护其正当权益。可见，集中采购机构还受到供应商的监督。 4 社会对集中采购机构形成外部监督和制约 根据集中采购机构监督管理办法，集中采购机构的采购活动，除了接受 政府采购管理部门的监督和管理外，还要接受财政、审计、纪监、司法、公证、 媒体等相关部门的监督。同时，有的政府采购管理部门实施了对预算单位、供 应商的回访制度，实施了专家评标情况反馈制度，并召开有关方面的座谈会听 取意见，从社会各方面加强对集中采购机构的外部监督。 5 集中采购机构内部对采购过程的监督 集中采购机构一般都建立了计算机管理系统，制定了内部审核、监督和制 约制度，所有采购程序中的关键部分均在计算机程序中设有控制点，如采购前 的申办( 采购方式的确定及理由、参加竞争单位的来源、范围及理由等) 、招标 完成后的签报( 中标单位的确定及理由等) ，需经内部三级审核后( 部门、中心 专职监管人员和中心分管主任) 才能进入下一步操作程序，杜绝违规操作现象的 发生，使采购活动在事先、事中就得到有效的监督和制约。 二、我国政府采购监督机制的缺陷 自招标投标法、政府采购法实施以来，我国政府采购状况已有很大 的改善。但现实中由于我国政府采购实行时间短、法律制度不健全、采购人员 的素质不高、政策不配套等原因，使我国的政府采购监督状况堪忧。 ( 一) 政府采购监督管理的法规体系不完善 目前，与政府采购法相配套的实施细则尚未出台，这在一定程度上影 响了政府采购法的具体实施；又如工程项目政府采购管理办法不完善，从 而导致政府采购法和招标投标法等相关法律的关系界定不清。同时， 有关于政府采购监督制度的规定也散见于众多的法律、法规和规章中，既有以 r 政府采购监督机制研究 人大常委会通过的基本法表现出来的，如2 0 0 2 年6 月颁布的政府采购法， 又有以国务院制定的行政规章表现出来的，如1 9 9 9 年4 月发布的政府采购合 同监督暂行办法，还有以地方人大及其常委会制定的地方性法规和地方政府制 定的地方性规章表现出来的，如深圳市经济特区政府采购条例。虽然这种立 法模式有利于满足政府采购监督的不同形势的需要，但诸多立法形态的政府采 购监督的规定由于缺乏统一的立法依据作指导，往往表现出中央与地方或地方 与地方之间的规定不一致，甚至出现冲突的现象，无法构建一个有机联系的政 府采购监督法律体系。 ( 二) 采购程序设计有缺陷，造成立法空白 在政府采购法中，对政府采购项目的立项没有相应的程序规定，致使政府 采购的立项受人为因素影响较大，缺乏科学性论证。对财政部门等监督管理部 门的权力行使，缺乏监督和制衡。同时，政府采购法没有对采购官员应承担 的消极义务及违反消极义务的责任做出明确的规定。政府采购法规定公开招 标方法为政府采购的主要方法，对公开招标程序的规范应作为重点，但事实上 我国法律中只有第3 5 ，3 6 ，3 7 条作了规定，法律中没有一般的中标原则，也没有 对投标以后的履约担保规定，更为严重的是没有对供应商资格预审程序的规定， 使实践中出现无章可循的局面。严格地说，政府采购法第4 条只认定了在工 程领域可以适用招标投标法的程序，而关于服务和货物的公开招标方法没 有出现在法律中。4 尽管政府采购法第2 2 条和第2 3 条对参与政府采购的供 应商提出了要求，但参与政府采购的供应商应符合什么样的资质，谁来对政府 采购供应商的资质进行认定，如何进行认定，没有一个程序性规定，容易造成 采购人利用不正当的资质条件，限制供应商竞标，侵害供应商的合法权益；如 何组成验收小组，哪些人组成验收小组，对政府采购标的物进行验收，并对此 负责，政府采购法没有规定，使得购买的货物、工程和服务的质量无法得到 保证，“豆腐渣”工程大量存在，公民的生命财产受到威胁，但因无法律依据， 实践中无法对这些行为进行有效的监督。 ( 三) 供应商质疑监督程序的缺陷 政府采购质疑投诉制度的主要缺陷在于未建立科学的政府采购行政诉讼制 度，使供应商不能获得有效的救济。 第二部分我国政府采购监督机制的设置及缺陷 1 受案范围仅限于投诉5 我国政府采购法为了保障供应商的合法权益，也规定了行政诉讼这一救济 方式。“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督 管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉 讼。”但这种程序很难保证供应商权益不受损失。因为我国政府采购法将质疑作 为审议的前置程序，并且在中间还添加了投诉，这就使得供应商对质疑不服还 应当进行投诉，投诉不服方可提起诉讼，大大地拖长了政府采购的救济程序， 难以有效地保障当事人的合法权益。 2 受案范围明确排除政府采购合同 政府采购法第4 3 条规定：“政府采购合同适用合同法。“适用合同法 也就将政府采购合同纠纷纳入了民事诉讼范畴，排除了行政诉讼救济。政府采 购合同有别于一般民事合同，但是，我国过去没有将政府采购合同和一般民事 合同区别开来，没能将公共工程承包合同等政府采购合同有效的纳入公众和舆 论监督之下，进而造成政府采购的劣质工程屡见不鲜，以及贪污受贿等腐败现 象在公共工程领域中比其他领域存在要广泛得多。 3 质疑和投诉机制中缺乏确保商业机会的规定 质疑和投诉机制很大程度上是为了保障供应商的商业机会不受侵害，但我 国政府采购法虽然在第5 7 条规定，政府采购监督管理部门在处理投诉事项 期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动。但并没有确保商业机会 的有关规定。 ( 四) 政府采购监督主体关系不明确 在政府采购内部监督体系中，尽管政府采购法和招标投标法对政 府采购监督主体进行了相关的规定，但政府采购监督主体关系仍不清晰。 1 招标活动的监督权重复设置 如工程招标是由建设部门进行管理的，而政府采购法规定政府采购的 监督管理部门是各级政府的财政部门。 2 行政专门监督的关系不清晰 行政监察法规定了由各级监察部门对行政机关、公务员和行政机关任 命的工作人员的行为进行监察，但事实上我国对各级干部行为的监察是由各级 党委的纪委进行的，出现了一般工作人员和干部分属于不同部门管理的局面。 政尉采购监督机制研究 对不属于行政机关的事业单位、社会团体则无权监察，对社会上独立依法成立 的以营利为目的的采购代理机构也无权监察。 3 各监督部门政府采购监督上分工不明确 财政部门和技术监督、质检等其他业务部门在政府采购监督上分工不明确。 财政部门是否也负责监督采购标的物的质量和技术标准以及监督的程序如何， 法律上没有明确规定；技术监督、质检部门如何、何时对采购标的物进行检查 监督，也没有明确规定，这样，容易造成大家都不管或争着管的局面；财政部 门内部各业务部门分工也不明确，谁负责采购预算审批、谁负责拨款、谁负责 日常监督检查，法律也没有明确说明。实践中，很多财政部门内部也没有专门 的政府采购监督管理机构。对采购审批程序和对采购监督的权力归属没有严格 的规定，对供应商的行为缺少实质性管理，监督中没有对采购供应商资格审查 的实体和程序规定，造成对政府采购监督的严重缺位和错位。 ( 五) 缺乏事前的监督，过分注重事后的监督 由于我国在理论上缺乏契约国家观念，政府是纳税人的公共资金托管人的 概念并没有确立，纳税人也缺乏对公共资金进行监督的意识，加之长期处在计 划经济体制条件下，没有公共市场和私人市场之分。可以说，目前我国还没有 对财政支出形成行之有效的监控，因而预算约束还未显示出其权威性，导致政 府采购计划的编制和执行存在着一定的随意性。政府采购计划是政府采购资金 合理、有效使用的准则，是政府采购活动的主要依据，一旦确定就不能随意变 更。但是在实际工作中，由于政府采购法未对政府采购计划的编制和审批 程序作出规定，因此导致政府采购计划的编制和审批缺乏约束力，因为人为的 不合理因素而变更政府采购计划的现象较为普遍。由此可见，我国的政府采购 监督并不是从编制采购计划这一环节开始，而是把监督的关口后移，立足于事 后的监督，缺乏事前的监督。 ( 六) 专业采购人才匮乏，采购人员素质不高 监督机制中的关键因素一参加采购的人员素质和行使监督权的人员的素质 医素，没有得到应有的重视。至今没有对参加政府采购活动人员的资格标准的 统一要求，致使采购人员的素质参差不齐，影响政府采购的实际效果。有关资 料表明，我国集中采购人员为6 4 0 0 人，政府采购管理机构人员为4 3 0 0 人，其 第二部分我国政府采购监督机制的设置及缺陷 中很多人是中途转岗，缺乏专业训练。而在1 9 9 7 年，美国的联邦政府从事采购 人员达4 5 0 0 0 人，其中注册合同官员达3 0 0 0 0 4 人。7 显然我国政府采购人才匮 乏，这将直接影响政府采购的质量、效率和监督工作。此外，采购监督人员的 责任不明，没有对政府采购监督者不作为行为的责任追究带度，致使采购监督 常出现缺位和错位，无法取得应有的监督效果。 本章注释 1 魏也：政府采购违规愈演愈烈，上海证券报，2 0 0 6 年9 月 2 政府采购法起草小组：政府采购法实用手册，中国财政经济出版社，2 0 0 2 年8 月 3 田为付：论政府采购监督机制的完善。学位论文，2 0 0 4 年 4 削e 庚：国际组织政府采购规制比较研究，中国方正出版社，2 0 0 3 年3 月 5 削b 庚：政府采购之国际规制第2 7 6 页，法律出版社，2 0 0 5 年4 月 6 参见政府采购法第4 3 条 7 财政部预算司研究处：政府采购国际研讨会综述( j ) ，预算管理会计。1 9 9 8 年5 月 1 2 政府采购监督机制研究 第三部分政府采购监督机制的国际实践 我国自2 0 世纪9 0 年代末开始推行政府采购制度，取得了良好的社会效益 和经济效益，在国民经济和社会发展中发挥了重要的作用。但是，这项制度毕 竟是社会经济领域的新生事物，我国政府采购离制度化、市场化、规范化尚有 漫长的道路要走。西方国家是较早建