（财政学专业论文）财政转移支付与地方财政努力研究——以吉林省数据为例.pdf

摘要 地方财政努力是地方政府主动筹集地方财政收入的一种表现。地方财政努力度是对 地方政府主动筹集地方财政收入努力程度的一种理论刻画。影响地方政府财政努力度的 因素是多方面的，本文将其归纳为两大类，一类是财政资源分配因素，另一类是非财政 资源分配因素。财政资源分配因素包括两部分：一部分是财政资源的初次分配，即税收 权分配。另部分是财政资源的再次分配，即财政转移支付制度。本文关注的是财政资 源分配因素中的再次分配。 新中国成立以来，我国中央政府与地方政府、上级政府与下级政府经历了集权 分权过度分权集权的历程，在财政领域上，则体现在不同级政府之间财政资源 分配的不断调整历程。通过我们对历史的考察，发现每次调整都是在被追的情况下进行 的，每次财政资源分配格局的调整必然引起地方政府、下级政府财政努力的变化。2 0 世纪8 0 年代初到9 4 年以前，财政资源的分配主要集中在初次分配上，相应的财政努力 也主要表现在初次分配上。9 4 年以后，即实行政府转移支付制度以后，在初次分配已经 既定的格局前提下，地方财政努力主要表现在财政资源再次分配中。 随着改革的不断深入，市场化程度不断增强。上级政府与下级政府之间的关系变得 越来越复杂，越来越微妙，地方政府的心态越来越复杂，影响地方政府经济行为的因素 越来越多。本文是在充分考虑地方政府经济行为复杂性的基础上，研究财政转移支付对 地方财政努力的影响，进而反观财政转移支付制度政策的实施效果。 本文转变以往根据中央政府和省级政府之间就转移支付额的大小和结构来判断财 政转移支付制度的有效性，从地方财政努力的角度重新审视政府转移支付制度的实施情 况及有效性。同时将转移支付制度和地方财政努力的研究重点放在省级政府和地区级政 府之间，这更加符合财政体制的财权和事权的对应原则。 本文将吉林省作为案例，是因为吉林省具有一定的代表性，吉林省是依赖财政转移 支付的大省，2 0 0 7 年吉林省财政收入3 2 0 6 9 亿元，财政支出8 8 3 7 6 亿元，中央对吉林 省的转移支付5 6 3 0 7 亿元。因此，研究吉林省的财政转移支付与地方财政努力之间的 关系，有一定的理论意义和现实意义。 通过研究，本文得出以下结论：1 财政转移支付总量、税收返还对吉林省地方政 府财政努力产生了正向的影响，但作用较小。2 属于富裕地区的长春地区的地方财政 努力度偏低，可能是由于省会城市所承担的公共服务比较多，需要更多的财力来维持。 属于富裕地区的吉林地区的财政努力度过低，“藏富于民 的自我保护倾向在吉林地区 表现的特别明显。3 作为少数民族地区的延边地区在吉林省属于中等水平，在该地区， 上级转移支付对地方财政努力度的刺激作用特别明显。 关键词：地方财政努力；财政转移支付；地方政府经济行为 a b s t r a c t l o c a lf i s c a le f f o r ti sam a n i f e s t a t i o nt h a tl o c a lg o v e r n m e n t s 。i 酞et h ei n i t i a t i v et or a i s e l o c a lr e v e n u e d e g r e eo fl o c a lf i n a n c i a le f f o r ti sat h e o r e t i c a lc h a r a c t e r i z a t i o nt ot h ei n i t i a t i v e o fl o c a lg o v e r n m e n te f f o r t st or a i s et h el e v e lo fl o c a lf i n a n c i a lr e v e n u e d e g r e eo fi m p a c to n t h ee f f o r t so fl o c a lg o v e r n m e n tf i n a n c e sa r eaw i d er a n g eo ff a c t o r s t h i sa r t i c l es u m m e du pi n t w om a j o rc a t e g o r i e s ac l a s so ff a c t o r si sa b o u tt h ea l l o c a t i o no ff i n a n c i a lr e s o u r c e s a n o t h e r c l a s so ff a c t o r sa b o u tt h en o n a l l o c a t i o no ff i n a n c i a lr e s o u r c e s t h ef i r s tc l a s so ff a c t o r s i n c l u d i n gt w op a r t s o n ep a r ti sa b o u tt h ei n i t i a la l l o c a t i o no ff i n a n c i a lr e s o u r c e s t h a ti s ，t h e r i g h tt ot h ea l l o c a t i o no ft a xr e v e n u e a n o t h e rp a r ti sa b o u tt h er e - d i s t r i b u t i o no ff i n a n c i a l r e s o u r c e s ，n l a t i s ，t h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m m sa r t i c l ec o n c e r n s t h e r e d i s t r i b u t i o ni na l l o c a t i o no ff i n a n c i a lr e s o u r c e s s i n c et h ef o u n d i n go fn e wc h i n a c h i n a sc e n t r a la n dl o c a lg o v e m m e n t so rh i g h e rl e v e l s o fg o v e r n m e n ta n dl o w e rl e v e l so fg o v e r n m e n th a s e x p e r i e n c e d t h ep r o c e s so ft h e c e n t r a l i z a t i o no fp o w e r - t h es e p a r a t i o no fp o w e r s - o v e rt h es e p a r a t i o no fp o w e r s i nt h ef i s c a l a r e a i tr e f l e c t e dt h ec o n t i n u o u sa d j u s t m e n tp r o c e s si nt h ed i f f e r e n tl e v e lo fg o v e r n m e n t a l l o c a t i o no ff i n a n c i a lr e s o u r c e s t h r o u g ho u rs t u d yo fh i s t o r yf o u n dt h a te a c ho ft h e a d j u s t m e n t sa r ef o r c e dt oc o n d u c t e a c ht i m e ，a d j u s t m e n t s i nt h ea l l o c a t i o no ff i n a n c i a l r e s o u r c e si sb o u n dt ol e a dt ol o w e rl e v e l so fg o v e r n m e n te f f o r t st oc h a n g e f r o mt h ee a r l y8 0 s o f2 0 t hc e n t u r yt o19 9 4b e f o r e t h ea l l o c a t i o no ff i n a n c i a lr e s o u r c e sm a i n l yc o n c e n t r a t e di n t h ei n i t i a l d i s t r i b u t i o n c o r r e s p o n d i n gf i n a n c i a le f f o r t sm a i n l yc o n c e n t r a t e di nt h ei n i t i a l d i s t r i b u t i o n s i n c e19 9 4 t h a ti s ，a f t e rt h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m u n d e rt h ep r e m i s e o ft h ei n i t i a ld i s t r i b u t i o np a t t e r nh a sb e e ne s t a b l i s h e d l o c a lf i s c a le f f o r t sa r em a n i f e s t e di nt h e r e a l l o c a t i o no ff i n a n c i a lr e s o u r c e s w i t l lt h ed e e p e n i n go ft h er e f o r ma n dg r o w i n gd e g r e eo fm a r k e t t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n h i g h e rl e v e l s o fg o v e r n m e n ta n dl o w e rl e v e l so fg o v e r n m e n th a v eb e c o m em o r e c o m p l e x m o r ea n dm o r es u b t l e 1 1 1 em e n t a l i t yo fl o c a lg o v e r n m e n th a v eb e c o m em o r ea n d m o r ec o m p l e x t h ef a c t o r si m p a c t i n gt h ee c o n o m i ca c t i v i t i e so fl o c a lg o v e r n m e n th a v eb e c o m e m o r ea n dm o r e t l l i sa r t i c l eb a s e do nf u l l yt a k i n gi n t oa c c o u n ti nt h ec o m p l e x i t yo ft h e e c o n o m i cb e h a v i o ro fl o c a lg o v e r n m e n t s r e s e a r c h i n go nt h ei m p a c tw h i c hi st h ef i n a n c i a l t r a n s f e rp a y m e n tt ol o c a lf i s c a le f f o r t f u r t h e rs t u d y i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c ye f f e c t o ff i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m i nt h i sp a p e r ，c h a n g e i n gi na c c o r d a n c ew i t ht h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dp r o v i n c i a l g o v e r n m e n t so nt h et r a n s f e ro fp a y m e n t sb e t w e e nt h es i z ea n ds t r u c t u r eo ft h ef i n a n c i a l t r a n s f e rp a y m e n tt od e t e r m i n et h ee f f e c t i v e n e s so ft h es y s t e m f r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h e t t l o c a lf i n a n c i a l e f f o r t ，r e e x a m i n i n ge f f e c t i v e n e s sa n di m p l e m e n t a t i o no ft h eg o v e r n m e n t t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m a tt h es a m et i m e ，r e s e a r c h i n gt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e ma n dl o c a l f i n a n c i a le f f o r tf o c u so np r o v i n c i a lg o v e r n m e n ta n dr e g i o n a ll e v e lg o v e r n m e n t t b j si sm o r e i nl i n ew i t ht h ec o r r e s p o n d i n gp r o p e r t ya n dt h ep r i n c i p l eo f p o w e ri nt h ef i n a n c i a ls y s t e m t 1 1 i sa r t i c l ei si nj i l i np r o v i n c ea sac a s e b e c a u s ej i l i np r o v i n c eh a sac e r t a i nd e g r e eo f ， r e p r e s e n t a t i v e n e s s j i l i np r o v i n c ei sd e p e n d e n th e a v i l yo nt h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n t i n 2 0 0 7 ，j i l i np r o v i n c ef i s c a lr e v e n u ew a s3 2 0 6 9b i l l i o ny u a n f i n a n c i a le x p e n d i t u r ew a s8 8 3 7 6 b i l l i o ny u a n j i l i n st r a n s f e rp a y m e n t sf r o mc e n t r a lw a s5 6 3 0 7b i l l i o ny u a n s os t u d y i n gt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ti nj i l i np r o v i n c ea n dt h el o c a lf i n a n c i a l e f f o r th a v eac e r t a i nd e g r e eo ft h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g x d f i c a n c e a f t e rr e s e a r c h i n g ，t h i sa r t i c l ec o n c l u d e da sf o l l o w s ：t h ef i r s t ，t h et o t a lf i n a n c i a lt r a n s f e r p a y m e n ta n dt a xr e t u r n f o rt h ef i n a n c i a le f f o r t so fl o c a lg o v e r n m e n ti nj i l i np r o v i n c eh a v eh a d ap o s i t i v ei m p a c t h o w e v e r ，i ti sas m a l l e rr o l e t h es e c o n d ，a sw e l l o f fa r e a s ，t h el o c a lf i s c a l e f f o r to fc h a n g c h u n r e g i o ni sl o w e i tm a yb ed u et om o r eo ft h ep u b l i cs e r v i c e ，w h i c hn e e d m o r em o r ef i n a n c i a lr e s o u r c e st om a i n t a i n a tt h es a m et i m e t h el o c a lf i s c a le f f o r to fj i l i l l r e g i o ni sm u c hl o w e r ”p o s s e s s i o no fw e a l t ht ot h ep e o p l e ”t e n dt os e l f - p r o t e c t i o na r e a si n j i l i np e r f o r m a n c ew a s p a r t i c u l a r l ye v i d e n t t h et h i r d ，a st h ee t h n i cm i n o r i t ya r e a s t h es t i m u l u s o ff i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ti ny a n b i a na r e a , t ol o c a lf i n a n c i a le f f o r ti sp a r t i c u l a r l ye v i d e n t k e yw o r d s ：l o c a lf i s c a le f f o r t ；f i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n t ；e c o n o m i cb e h a v i o ro fl o c a l g o v e r n m e n t s i i i 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指 导下独立进行研究工作所取得的成果。据我所知，除了 特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本声明 的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) ah 学位论文作者签名：z 奠叠氐岛指导教师签名： z 型皇篁： 日期：盈竺2 ：苎：2 0日 期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 一、问题的提出 在中国经济高速发展的今天，公平问题越来越受到人们的关注。人们共享改革开放 和经济高速发展带来的成果是公平的最大体现。地区之间公共服务均等化就是公平问题 的一个重要方面，公共服务均等化程度通常用地区间财政均等程度表示。目前我国地区 之间的财力差距仍然很大，造成地区之间的财力差异有多方面的原因，在财力差异客观 存在面前，上级政府( 中央政府、省级政府) 想通过政府转移支付途径来减小或消除差 异，以达到各地区财政近似均等化或均等化的效果。但是，在中国财政转移支付与财政 努力之间的关系中，中央政府进行转移支付时，可能仅考虑因自然禀赋或历史原因引起 的不足，而没有过多的考虑地方政府财政努力的不足，恰恰是财政努力不足有可能消弱 了中央政府转移支付的实施效果或者干脆与中央政府转移支付政策意图背道而驰。在谈 到转移支付时，大都会集中于中央与地方的关系，一般都说，地方政府向中央上交多少? 中央向地方政府返还多少? 中央给地方转移支付多少? 这里的地方都指的是省级政府。 真正关键的地方在于集中到省罩的钱怎么分配给省以下政府才能体现效率和公平，因 为，对于省级政府筹集收入、转移支付及其使用大都通过省级以下政府完成，中央分给 地方的具体地方支出职责大都通过省级以下政府执行。所以，省级以下政府才是中央政 府转移支付制度意图的真正实施者，才是地方财政努力的执行者。 随着改革的不断深入，市场化程度不断增强。上级政府与下级政府之间的关系变得 越来越复杂，越来越微妙。上级政府与下级政府之间经历了集权一分权一过度分权一集 权的变化历程。同时，中央的区域倾斜发展政策战略的长期实施。使地方政府的心态越 来越复杂，影响地方政府经济行为的因素越来越多。在财政领域，地方财政努力也是地 方政府经济行为的一种表现。本文准备在对地方政府经济行为分析的基础上，分析地方 财政努力闯题，进而重点从转移支付的角度，分析转移支付对地方财政努力的影响。 财政转移支付对地方财政努力的影响主要体现在转移支付总量对地方财政努力的 影响，以及转移支付结构即各种不同转移支付形式对地方财政努力的影响。下面就国内 外研究进展和本文的打算做简要阐述。 二、国外研究进展 国外对财政转移支付与地方财政努力的关系研究始于b a h lr o y ( 1 9 7 1 ，1 9 7 2 ) 。 目前国外已有的关于转移支付与地方财政努力关系的实证研究还远远没有形成一致公 认的结论，并且研究角度相差很大。 b a h lr o y ( 1 9 7 1 ，1 9 7 2 ) 认为中央政府在设计一个鼓励地方增加自由收入的转移支 东北师范大学硕士学位论文 付制度时，很可能就会扩大富裕地区和贫穷地区的差距，在追求财政能力均等化的同时， 会降低地方政府的税收努力程度。也就是说，政府在实施转移支付政策调整各地区财政 均等的同时，往往对地方政府财政努力的激励机制产生了负效应，间接消弱了政府转移 支付的作用。他认为地方政府在接受中央政府的转移支付时，往往会把中央的补助当作 地方财政收入的替代，降低对本地税收资源的征收力度，导致财政努力下降，反而加重 了地方财政对中央补助的依赖，使转移支付的政策效果受到严重削弱。 g r a m l i c h ( 1 9 8 7 ) 拉3 认为，从长期来看，中央政府的总量拨款比中央政府对地方政府 上缴税款的减免更能刺激地方政府的支出。当辖区内成员净收入增加一美元时，地方政 府的支出增加0 0 5 叫1 美元；当中央总量拨款增加1 美元时，地方政府的支出将增 加0 4 1 美元。这样的话，政府会等中央政府的转移支付( 拨款) 而不去积极主动 的筹集收入。 i n m a n ( 1 9 8 8 ) 1 发现在条件转移支付中，上级政府的条件转移支付额的比例往往远远 高出其应该的合理程度，这造成了该转移支付并没有给地方政府提供足够的刺激反而使 地方政府过多依赖于上级政府的转移支付。同时，地方政府的预算支出对转移支付增长 和本地区非公共部门收入增长的弹性是不一样的，前者远远高于后者，这就是著名的“粘 蝇纸效应 ( f l y p a p e re f f e c t ) ，表明地方政府对于上级政府转移支付并没有像本地税 收收入增长所带来的预算支出那样珍惜，即别人的钱花出去不心疼。 g r a m l i c h ( 1 9 8 7 ) 研究发现，粘蝇纸效应在他的研究中并不成立，指出当中央政府 的财政转移支付下降，地方政府将增加地方财政努力，以弥补财政支出的不足。s t i n e ( 1 9 9 4 ) h 1 、g a m k h a r 和o a t e s ( 1 9 6 6 ) 瞄。研究认为，当中央地方缩减转移支付时，地方 政府不可能通过增加财政努力来填补转移支付缩减部分。 三、国内研究进展 国内直接对财政转移支付与地方财政努力关系进行研究也是近两三年的事，始于乔 宝云，范剑勇，彭骥鸣( 2 0 0 6 ) 脚。从理论到实证，从研究方法到研究视角都才刚刚开 始。 乔宝云，范剑勇，彭骥鸣( 2 0 0 6 ) 在财政分权的框架内建立了一个政府间转移支付 制度对地方财政努力的简单理论模型，引入相关数据验证中国的非条件转移支付( 总量 转移支付) 与条件转移支付( 这里，他们用税收返还作为对条件转移支付的替代，因为 在某些税中央和地方共享的情况下，税收返还越多，表明地方政府对本地公共物品的投 入也越多) 对地方财政努力的影响。研究发现：总量转移支付对地方财政努力的影响是 负向的，即来自中央政府的转移支付越多，地方财政努力程度就越低，符合他们理论模 型的预期：税收返还比例对地方财政努力产生负向的影响，说明中央政府增加税收返还 比重将减低地方财政努力程度；代表经济发展水平和经济规模大小的地区富裕程度变 量、人口规模变量对地方财政努力的影响是负向的，这意味着越富裕的地区，政府越没 有动力征收财政税收；少数民族地区政府相对于别的地区来说却有动力提高财政努力 2 东北师范大学硕士学位论文 度。 张伦伦( 2 0 0 6 ) 口1 对我国地区间财政努力度差异进行了研究。测算结果显示：北京、 上海、广州和天津等沿海地区的财政努力度排在最前列；浙江、江苏和山东三省经济发 展水平虽排在全国前列，但财政努力度指标排名却较后；云南、贵州虽属西部地区，而 财政努力度指标排在前列。同时作者还强调缩小地区间财政努力度差异是治理地区财力 差异的主要内容。 张恒龙、陈宪( 2 0 0 7 ) 婶3 研究认为应该把地方财政激励和财政均等化作为政府间转 移支付制度设计的价值取向。实现财政均等化和提高地方财政努力度是判断转移支付制 度的核心标准。他们研究发现：税收返还对地方财政努力度的影响是正的，即地方政府 获得的税收返还越多，地方政府的努力越高；财力性转移支付和专项转移支付对地方的 财政努力的激励作用都是负的，即来自中央的财力性转移支付和专项转移支付越多，地 方政府的财政努力越低；不同区域的财政努力存在明显的差别，西部地区相对于中、东 部具有更高的财政努力。 李婉( 2 0 0 7 ) 3 利用中国省级面板数据从中国财政包干时期到分税制时期全面考察 了我国中央和地方财政利益与责任分配对地方财政努力度的影响。认为影响地方征集收 入的努力程度的有政府间的财政分权( 初级分配) 、政府间的转移支付、中央政府下放 给地方政府的财政责任增加等因素。研究表明，地方收入留成比例、财政自给程度、地 方政府承担的支出责任都对地方财政努力度产生了显著的正影响。 刘凤伟( 2 0 0 7 ) n 们以甘肃省县级数据为例分析了财政转移支付对地方财政努力的影 响，研究表明，我国的财政转移支付政策总体上对地方财政努力产生了负向激励，不同 类型的财政转移支付产生的影响不尽相同，专项转移支付和财力性补助对地方财政努力 存在显著的负向激励，其中专项转移支付的负向激励作用更大，税收返还对地方财政努 力的影响不显著。研究进一步指出，导致我国转移支付政策对地方财政努力产生负向激 励的主要原因是财政转移支付制度不完善，在制度设计中未考虑财政激励因素。 四、对研究进展的总结 经过对目前财政转移支付与地方财政努力研究成果的梳理总结，我们可以就目前的 研究进展得出以下结论： ( 一) 对财政努力的数量描述基本都采用财政努力度这一概念。对财政努力度的刻 画采用，财政努力度= 实际财政收入预期( 期望) 财政收入这一公式。 ( 二) 财政转移支付对地方财政努力的影响通过转移支付总量、税收返还、财力性 转移支付、专项转移分别对地方财政努力的影响来反映。在这里需要指出的是在乔宝云， 范剑勇，彭骥鸣( 2 0 0 6 ) 研究中，他们灵活地用税收返还作为对条件转移支付的替代( 因 为在某些税中央和地方共享的情况下，税收返还额在1 9 9 3 年基数上逐年递增，递增长 率按全国增值税和消费税增长率的1 ：0 3 系数确定，上交越多，税收返还越多) ，对今 后的研究具有一定的指导意义。 3 东北师范大学硕士学位论文 ( 三) 在国内，对财力性转移支付、专项转移对地方财政努力的影响为正向，研究 结果大体一致。对税收返还对地方财政努力的影响，意见分歧比较大。 ( 四) 对影响地方财政努力的因素研究仅局限于政府转移支付一方面，这反而会影 响到对“政府转移支付影响地方财政努力研究”问题的分析研究。 ( 五) 对财政努力的基础研究还很薄弱，目前对财政努力的概念等基本问题还没有 形成共识。这会对今后进一步深入研究财政努力产生影响。 ( 六) 对财政转移支付与地方财政努力研究大多集中在中央政府与一级地方政府之 间上。但目前在中国，现实意义上的财政转移支付与地方财政努力关键体现在省级政府 与地区级政府之间。 五、本文的打算 本文转变以往根据中央政府和省级政府之间就转移支付额的大小和结构来判断财 政转移支付制度的有效性，从地方财政努力的角度重新审视政府转移支付制度的实施情 况及有效性。同时将转移支付制度和地方财政努力的研究重点放在省级政府和地区级政 府之间，这更加符合财政体制的财权和事权的对应原则。 同时，本文准备在充分考虑地方政府经济行为和吉林省各地区财力差距及财政转移 支付现状的基础上。分析吉林省转移支付总量、税收返还、财力性转移支付、专项转移 支付对地方财政力的影响。同时，考虑诸如人口因素、地方政府规模等因素对吉林省地 方财政努力的影响。 4 东北师范大学硕士学位论文 第一章政府转移支付理论 一、转移支付涵义 联合国 9 9 0 年国民账户制度修订案中对转移支付进行了一般化定义：“货币资 金、商品、服务或金融资产的所有权由方向另一方的无偿转移，转移对象可以是现金， 也可以是实物”，d 玎该定义强调转移支付行为的无偿性特点。这种对转移支付的定义将 转移支付的理解一般化，即不特指进行转移支付的主体是谁，转移支付主体可能是政府、 企业、个人，所以遗产继承也能算上是一种转移支付。 在现实生活中，涉及转移支付最多的就是政府领域了，政府领域的转移支付，即财 政转移支付。其有狭义广义之分。广义的财政转移支付是指财政资源在政府间、政府与 企业间、政府与个人间的流动，具体包括政府间的转移支付、政府对企业和个人进行补 贴等形式的转移支付。从政府支出的性质来看，财政支出包括购买性支出和转移性支出。 广义的财政转移支付也就是财政支出中的转移性支出。狭义的财政转移支付指财政资源 在不同级政府之间的流动分配，包括上级政府对下级政府的转移支付、下级政府对上级 政府的转移支付以及同级政府之间的转移支付。本文中涉及到的财政转移支付就特指上 级政府对下级政府的转移支付。 二、政府转移支付制度存在的理由1 1 2 】【1 3 】1 1 。 1 1 5 1 1 6 一项制度或政策的存在理由和这项制度自身所具备的作用或功能有着密切的联系。 在某种程度上，我们可以等价的理解，即制度存在的理由就是制度的作用或功能。因为 某项有别于其他的制度或政策之所以存在就是因为这项制度自身所具备的、有别于其他 的作用或功能。同样，财政转移支付制度的作用也能看作是财政转移支付制度存在的理 由。在梳理了前人研究成果的基础上，本文将财政转移支付的功能归纳为以下几个方面： ( 一) 纠正或调整政府间纵向财政不均衡 纵向财政不均衡，是指纵向财政缺口，也称上下级之间财政收入能力与支出责任不 对称。在分税制财政体制下，各级政府收入划分大体遵循公平、效率、收益、方便征收 管理等原则。税源广的大税种归中央政府，而一些税基小的零星税种归地方政府。但根 据受益原则有效性，较多的政府事务要由地方政府来承担，支出较大；中央政府主要负 责稳定社会、经济、外交等职能，支出相对较少。政府间收支划分的结果是：地方政府 承担了大部分支出责任，中央政府集中了较多的收入，从而形成了各级政府之间支出责 任和自有收入的纵向财政不均衡。当地方政府的收入不能保证其合理的支出需要时，就 要求通过政府间的财政转移支付来弥补地方的财力，以保证各级政府都能履行其职责。 5 东北师范大学硕士学位论文 ( 二) 纠正或调整政府间横向财政不均衡 横向财政不均衡也称横向财政缺口，是指不同地区同级地方政府之间在财政收入能 力、支出水平以及最终地区间的公共服务水平和质量存在差异。在既定的中央政府与地 方政府收入分配格局下，地区间收入能力的客观差异是造成财政横向不均衡的基本原 因，由此导致地区间公共服务水平和质量的差异。由于地区间的经济发达程度、经济结 构、都市化程度等方面的不同，造成税基的规模和税源的集中程度等方面存在很大差异， 因此，必然造成地区间收入能力的差异。即使假定各地区之间具备相同的财政收入能力， 地区间由于自然地理环境不同，社会经济结构和人口分布状况不同，在提供相同的公共 服务时，条件较差的地区支出成本更高。一个国家的所有公民都有平等的权利享受国家 最低标准的、同量的、同质的基本公共服务，无论公民居住在哪个辖区。财政转移支付 正是为了消除这种由地区经济发展差异引起的公共服务的差异而进行财力的转移。 ( 三) 解决公共产品的层次性问题 市场机制提供公共产品的低效或无效是政府介入公共产品提供的真正原因。根据公 共产品的受益范围，公共产品具有明显的层次性，可以分为全国性公共产品和地方性公 共产品。全国性公共产品是指使全国范围内的居民都受益的公共产品。地方性公共产品 则指只能满足某一特定区域内、而非全国范围内公共消费欲望的产品和服务。由于不同 范围的公共产品的存在，各级政府应分别承担不同范围的公共产品供应任务，所以要在 各级政府间划分职责和支出范围。但有些全国性公共产品或其中一部分由地方政府提供 更加有效，需要地方政府代替中央政府提供这种公共产品或其中的一部分，地方政府的 这种支出缺口需要通过中央政府的财政转移支付来弥补。 ( 四) 解决地方性公共物品的外部性问题 地方性公共物品的外部性指地方为满足地方公共需要提供的公共服务的受益范围 和成本承担超出地方政府辖区的现象。在市场经济条件下，每个地方政府作为一个利益 主体，他们进行每一项生产活动或提供每一个公共服务都尽可能的坚持“边际收益等于 边际成本 原则，但在这个过程中，“外部性 又不可避免，无论是正外部性还是负外 部性，只能通过上级政府的转移支付来抵消溢出的成本和溢出的收益。 ( 五) 加强上级政府对下级地方政府的控制管理 b a h lr o y ( 1 9 9 9 ) n 7 3 认为，对于发展中国家而言，财政转移支付制度的存在还有以 下四个特殊的理由。第一，限制地方政府的权利手段。也就是说，中央政府不情愿放弃 对征税权的控制，作为代替办法，通过财政转移支付向地方提供财力。第二，中央政府 为了维持或加强地区间的一致性。中央政府的目标是不希望看到地方政府之间在收入和 支出结构上存在差异。第三，一些人认为地方政府比中央政府更加腐败，因此，如果把 一些权利下放给地方政府可能会导致滥用财政资源，也有些人认为地方政府更容易于被 地方民众所左右。第四，中央政府财政困难时可以通过财政转移支付体系把中央财政的 6 东北师范大学硕士学位论文 赤字转嫁给地方政府，例如，当中央财政困难时可以向地方政府提供数量不足的转移支 付资金或滞后提供资金。 三、转移支付的分类【l s l f l 9 1 1 2 0 1 上级政府对下级政府的不同政策意图通过不同形式的财政转移支付体现出来，财政 转移支付一般可以分为无条件的财政转移支付和有条件的财政转移支付两大类。有条件 的财政转移支付中又可分为有条件的非配套财政转移支付、有条件不封顶的配套财政转 移支付和有条件封顶的配套财政转移支付三类。 ( 一) 无条件财政转移支付 无条件财政转移支付也称一般性拨款、非选择性拨款。它既不要求地方财政拿出一 定数额或比例的配套资金，也不规定资金的具体用途或大致方向。无条件拨款无异于对 地方政府的“赠款”，增加了地方财政的净收入。无条件拨款主要目的是解决横向的与 纵向的财政不平衡问题，既保证地方政府作为一个整体能平衡预算，同时又缓解地方政 府间的财政能力差异，保证每个地区能提供基本水准的公共服务。 ( - - ) 有条件财政转移方式 有条件财政转移支付也称特殊性拨款、选择性拨款，中央政府指定拨款的用途，地 方政府必须按用途使用资金，主要用来执行中央政府的政策和意图，经常用于有溢出效 应的项目。这种拨款增加了地方财政收入，但财权上的自由度较差，有较强的制约性。 配套形式是指中央政府为支持地方政府某项活动每支出l 元货币，地方政府也必须支出 一定数额；非配套形式是指中央政府提供一笔固定数量的资金，但规定了它的具体用途， 如专项拨款。 可以看出，地方政府对无条件拨款的运用最为灵活，中央政府对地方的影响最小， 这种方式特别适用于弥补地方财政缺口；有条件拨款较无条件拨款更有效率；配套性拨 款激励地方政府积极参与的意识，强调中央与地方通力合作，较非配套拨款更有效率。 就地方政府的财力和权益而言，其偏好依次是无条件拨款、有条件非配套拨款、有条件 不封顶的配套拨款、有条件封顶的配套拨款。 7 东北师范大学硕士学位论文 第二章地方财政努力理论 一、地方政府经济行为一般分析 ( 一) 地方政府的界定 世界各国政府大都是层级式管理体系，根据职能性质又分为中央政府和地方政府。 一个国家的政府体系层级是由这个国家的政体和国情所决定的。我国目前有五级政府， 是世界上主要国家中政府层级最多的国家。在我国的五级架构政府体系中，地方政府层 级为四级，分别为省级政府( 或直辖市政府或少数民族自治区政府) 、市级政府、县级 政府、乡镇政府。在实际研究中，地方政府主要指中国省级或省级以下各级政府组织和 行政主体。本文中的地方政府是指省级以下各级政府组织和行政主体。 ( 二) 中国地方政府经济行为分析1 2 1 1 【2 2 l 【2 3 1 【2 4 l 【2 5 1 1 地方政府经济行为的假定 在西方，对政府经济行为的研究存在两种不同观点的假设：规范的公共经济学认为 政府是仁慈的，是无私的，是社会福利最大化者；而公共选择理论则认为，政府是巨兽 型的，是自利的，是财政收入最大化的追求者。硷印 2 中国地方政府经济行为特征 在转轨时期，中国地方政府的经济行为表现的比较复杂，在地方政府行为身上既能 看到“仁慈”的一面，又能看到“巨兽的一面。并且随着改革不断的深入和市场化进 程的不断加快，地方政府经济行为的不确定性不断增强。所以研究中国地方政府的经济 行为应该结合中国的国情。 在转轨期中国地方政府身上拥有两面性：既可以看到个体的特点，也可以看到整体 的特点；既可以看到经济特点，也可以看到政治特点；既有经济目的，也有政治目的； 既受经济约束，又受政治约束。同时，中国地方政府有时能够将以上两面性很好的结合 起来，有时却表现出巨大的冲突。 ( 1 ) 地方政府经济行为的整体特点和个体特点 地方政府经济行为的整体特点：是指政府是一个独立的抽象的整体，具有集体性质 的利益，这主要是针对上级政府或中央政府而言。 地方政府经济行为的个体特点：是指政府是一个独立的个体，具有个体性质的经济 利益。具有“经济人 的自利性特点。 ( 2 ) 地方政府经济行为的经济性质和政治性质 地方政府经济行为的经济性质：一是把地方政府视为抽象的整体，地方政府是一个 地区经济利益的代表，是具有相对独立经济利益的主体，他要维护地区的局部利益；二 是把地方政府视为由官员所组成的利益集团，地方政府关注自身的经济利益。这里的经 济利益，包括通过正当渠道获得的合法的经济利益，也包括通过权力寻租等非正当渠道 r 东北师范大学硕士学位论文 获得的非法的经济利益。 地方政府经济行为的政治性质：一是把地方政府视为抽象的整体，地方政府是中间 政府进行宏观经济管理的中间层次，它要执行中央政府和上级地方政府的宏观经济政 策，维护国家的整体利益；二是把地方政府视为由官员所组成的利益集团，地方政府官 员关注自身的政治利益，也就是关注自身的政治晋升。 地方政府经济行为双重性质的对立统一。当把地方政府视为抽象的整体时，双重属 性的对立统表现在局部利益和整体利益的对立统一。当局部利益和整体利益发生抵触 的时候，两者是对立的；当局部利益和整体利益一致的时候，两者是统一的。当把地方 政府视为由官员所组成的利益集团时，双重属性的对立统一表现在地方政府官员的经济 利益和政治利益的对立统一。如果官员贪求通过权力寻租等非正当渠道获得个人的非法 经济利益，则会影响其政治晋升，这时两者是对立的；而官员的政治晋升往往带来个人 合法经济利益的增加，这时两者是统一的。 ( 3 ) 地方政府经济行为的经济目的和政治目的 地方政府经济行为的经济目的：一是把地方政府视为抽象的整体，它是一个地区经 济利益的代表，追求地区经济利益的最大化；二是把地方政府视为由官员所组成的利益 集团，地方政府官员追求个人经济利益的最大化。 地方政府经济行为的政治目的：一是把地方政府视为抽象的整体