（财政学专业论文）我国税收优惠管理问题研究.pdf

摘要 纵观税制发展史，税收优惠一直是世界各国利用税收杠杆调节经济的重要 手段，税收优惠在促进经济发展、调节社会分配以及维护社会和谐发展等诸方 面均发挥了重要作用。税收优惠管理理论从财政支出的角度，把税收收入与财 政支出结合起来，揭示出了税收优惠的实质，是一种特殊的财政支出。因此， 也就有必要对税收优惠实施绩效评估和管理，让税收优惠发挥最大的效用。 当前，西方发达国家税收优惠管理已e t 渐成熟，建立了相对完善的税收优 惠管理体系，实现了税收优惠的预算，绩效评估等一系列规范管理。我国对税 收优惠管理研究的时问较短，未建立起规范的税收优惠管理体系。为充分发挥 税收优惠的效用、进一步完善我国公共财政体制，本文试对我国当前税收优惠 管理存在问题进行分析并就我国税收优惠管理体系的完善提出设想与建议。 本文内容包括四个部分： 第一部分，税收优惠管理的基本理论分析。对税收优惠管理理论的提出， 税收优惠管理的理论意义及现实效用作了分析，同时还对税收优惠管理体系中 三个重要方面税收优惠预算管理模式、税收优惠成本估算方法、税收优惠 绩效评估方法进行了较为详细的分析。 第二部分，我国税收优惠管理的现状及存在的问题。首先分析了我国税收 优惠管理的现状，然后从税收优惠没有纳入预算管理、税收优惠政策目标不清 晰，税收优惠内容和管理缺乏透明度，税收优惠的管理权限混乱，税收优惠管 理缺乏有效的绩效评估机制等几个方面详细分析了我国税收优惠管理存在的 问题。 第三部分，国外税收优惠管理的经验及借鉴。国外税收优惠管理经验介绍 了美国、德国、英国三个国家的相关管理措施及经验，从中可以借鉴税收优惠 预算管理可以采取准预算管理模式、我国的税收优惠预算可采取按税种进行分 类统计、对税收优惠成本估算方法的选择上应采取逐步完善的方法、加强税收 信息库建设等方面。 r 第四部分，完善我国税收优惠管理的设想。针对存在的问题，提出了完善 我国税收优惠管理体系的原则、思路。分别从采取税收优惠准预算管理模式、 采取收入放弃法来进行税收优惠成本估算、建立适合的税收优惠绩效评估体系 等几个方面提出具体设想，以实现税收优惠管理体系完善。最后分析了完善税 收优惠管理体系的相关措施。 关键词：税收优惠管理，预算管理，成本估算，绩效评估 i i a b s t r a c t i nt h eh i s t o r yo ft h et a x a t i o ns y s t e m , t a xp r e f e r e n c e sh a v eb e e nu s e d 勰t a x l e v e r st or e g u l a t et h ee c o n o m i c s ，a n dt a xp r e f e r e n c e sp l a ya l li m p o r t a n tr o l ei n p r o m o t i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n t , a n dr e g u l a t i n g s o c i a ld i s t r i b u t i o na n dt h e m a i n t e n a n c 七o fs o c i a lh a r m o n ya n dd e v e l o p m e n t t a xp r e f e r e n c e sm a n a g e m e n t t h e o r yc o m b i n e dt a xr c v g n u ea n df i s c a le x p e n d i t u r e sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo ff i s c a l e x p e n d i t u r e s ，r e v e a l e dt h es u b s t a n c eo ft h et a xp r e f e r e n c e s ，as p e c i a lf i n a n c i a l e x p e n d i t u r e t h e r e f o r e , i ti sn e c e s s a r yf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no ft a xp r e f e r e n c e s p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n tt ot a xp r e f e r e n c e st om a x i m u m e f f e c t a tp r e s e n t , i nt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t a xp r e f e r e n c e sm a n a g e m e n t h a sb e c o m em o r em a t t l r e , a n de s t a n i s h e dar e l a t i v e l y c o m p r e h e n s i v e t a x p r e f e r e n c e sm a n a g e m e n ts y s t e m , t h e t a x p r e f e r e n c e sb u d g e t , p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o na n das e r i e so fs t a n d a r d i z e dm a n a g e m e n t c h i n a sm a n a g e m e n to f t h et a x p r e f e r e n c e so nar e l a t i v e l ys h o r tt i m e d i dn o ts e tu pas t a n d a r d i z e dt a xp r e f e r e n c e s m a n a g e m e n ts y s t e m i no r d e rt ob r i n gi n t ot h ef u l le f f e c t i v e n e s so ft a xp r e f e r e n c e s a n dt of l l r t h g ri m p r o v eo n rp u b l i cf i n a n c es y s t e m , w et r yt oa n a l y s i st h ei s s u ee x i s t o n0 1 1 1 c u r r e n tt a xp r e f e r e n c e sm a n a g e m e n ta n dr a i s ei d e a sa n ds u g g e s t i o n st o p e r f 鳅c h i n a s t a xp r e f e r e n c e sm a n a g e m e n t s y s t e m t h i sc o n t e n ti n c l u d e sf o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r t ，b a s i ct h e o r ya n a l y s i s0 1 1t a xp r e f e r e n c e sm a n a g e m e n t a n a l y s i s t h e p r o p o s e d o ft a x p r e f e r e n c e sm a n a g e m e n tt h e o r y , t h e t a x p r e f e r e n c e s m a n a g e m e n tt h e o r ys i g n i f i c a n c ea n dp r a c t i c a le f f e c t i v e n e s s ，a n da l s oa n a l y s i st a x p r e f e r e n c e sb u d g e tm a n a g e m e n t ，t a xc o n c e s s i o n sc o s te s t i m a t i o nm e t h o d sa n dt a x p r e f e r e n c e sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o d s t h es e c o n dp a r t , a n a l y s i st h es t a t u sa n de x i s t i n gp r o b l e m so ft h ec h i n a st a x p r e f e r e n c e sm a n a g e m e n t f i r s ts i m p l ya n a l y s i st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n a sl a x i p r e f e r e n c e sm a n a g e m e n t ，t h e na n a l y s i si nd e t a i lt h a tt a xp r e f e r e n c e si sn o ti n c l u d e d i nb u d g e tm a n a g e m e n t ，t a xp r e f e r e n c e sp o l i c yh a sn oc l e a rg o a l ，t h ec o n t e n ta n d m a n a g e m e n to fl a xp r e f e r e n c e s l a c ko ft r a n s p a r e n c y ，c o n f u s i o ni nt h et a x m a n a g e m e n tr i g h t ，al a c ko fe f f e c t i v em a n a g e m e n to ft a xp r e f e r e n c e sp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nm e c h a n i s m t h et h i r dp a r t ，i n t r o d u c et h ef o r e i g nt a xp r e f e r e n c e sm a n a g e m e n te x p e r i e n c e a n dr e f e r e n c e i nf o r e i g nt a xp r e f e r e n c e sm a n a g e m e n te x p e r i e n c e ，i n t r o d u c et h e r e l a t e dm a n a g e m e n tm e a s u r e sa n de x p e r i e n c eo fu n i t e ds t a t e s ，g e r m a n ya n d b r i t a i nt h e s et h r e ec o u n t r i e s f r o mt h a tw ec a nr e f e r e n c et h a tt a x p r e f e r e n c e sb u d g e t m a n a g e m e n tm o d e 。c h i n d st a ) 【c o n c e s s i o n so n t a x e sb u d g e tc a nb et a k e nt 0c l a s s i f y s t a t i s t i c s ，t h em e t h o do fe s t i m a t i o nt h ec o s to ft h et a xp r e f e r e n c e ss h o u l db et a k e n g r a d u a l l yi m p r o v i n g , s t r e n g t h e n i n g t a xi n f o r m a t i o nb a s eb u i l d i n g t h ef o u r t hp a r t ，a n a l y s i st h ee n v i s a g e so fi m p r o v eo u rt a xp r e f e r e n c e s m a n a g e m e n t a i m e d a tt h ee x i s t i n gp r o b l e m s r a i s et h ep r i n c i p l e sa n di d e a sm a k eo f p e r f e c tt a xp r e f e r e n c e sm a n a g e m e n ts y s t e m i ts u g g e s t st h a tw es h o u l dt a k eu pt h e m o d eo ft a xp r e f e r e n c e sb u d g e tm a n a g e m e n t ，t h em e t h o do fe s t i m a t i o nt h ec o s to f t h et a xp r e f e r e n c e s ，t h es y s t e mo f t a xp r e f e r e n c e sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n ds oo n f i r m l y i t a n a l y f i s t h er e l a t e dm e a s u r e st oi m p r o v ec h i n a st a x p r e f e r e n c e s m a n a g e m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：t a xp r e f e r e n c e sm a n a g e m e n t ，b u d g e tm a n a g e m e n t , c o s te s t i m a t i o n , p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声l 删：此处所提交的博士硕十学位论文 我阙掷螽瑶理问随研屯 ，是本人在导师指导n 在 东北财经大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果。据小人所知，论文巾除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完伞山本人承担。 作者签名：妥半 日期：h 。7 年7 7 月f 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 哦厦擒收霸塘鼍锄帐科窈 系本人在东北财经 大学攻读博士硕士学位期问在导师指导下完成的博士硕：_ i 二学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关f 保存、使用学位论文的规定，i 司意学校保留并向有关部门送交沦 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名：擎 人 导师签名： 日期：抽口7 f f f 月日 日期加 年，侗日 ， 第一部分税收优惠管理的基本理论分析 第一部分税收优惠管理的基本理论分析 一、税收优惠管理的提出 ( 一) 税收优惠的一般分析 1 税收优惠的概念 税收优惠是政府为了实现一定的政治、经济、社会目的，在法定基准纳税 义务的基础上，通过对基准税制的背离，对一部分负有纳税义务的组织和个人 给予优惠安排，以免除或减少其一部分税收。税收优惠是一种特殊的政府支出， 即以“坐支”形式实现的一种间接的财政支出。同时也是一种特殊的财政补贴， 相当于纳税人从国库里领钱，或者国库向纳税人拨款。这种支出不可能由财政 预算拨款支出彻底取代，甚至有时其效果会优于预算拨款支出。例如，以税收 优惠吸引国内外投资开发落后地区，其效果可能比财政直接拨款建设项目更 好。 2 税收优惠的效应分析 ( 1 ) 税收优惠与效率。政府征税也会产生相应的成木，一是征收过程中 本身承担的正常负担，即征纳成本；二是税收的超额负担，即征税带来的效率 损失。税收具有收入效应与替代效应。收入效应是指征税会减少纳税人的收入 水平，从而改变纳税人的行为选择。替代效应是指征税特别是实行差别征税的 情况下，改变了市场相对价格，进而改变了人们的经济决策，它会促使纳税人 用非应税行为和低税负行为替代应税行为与高税负行为。这两种效应的存在会 改变纳税人在生产与经营、土作与闲暇和投资与储蓄等方而的行为选择，进而 影响资源配置，带来经济运行的低效率。这便是税收的经济效率损失。因而从 税收的经济效率而言，衡量一种税收的优劣标准便是超额负担的最小化。税收 优惠的存在，无疑提高了税制本身的复杂度，从而提升了税收的征纳成木，造 成行政效率的低下，同时税收优惠的存在必然会导致替代效应的产生，从而造 l 我国税收优惠管理问】题研究 成超额负担的产生，造成经济效率的下降。 ( 2 ) 税收优惠与公平。税收公平要求税收负担公平地分配于各纳税人， 即国家征税要使每个纳税人的税收负担与其经济状况相适当，并使各纳税人之 间的负担水平保持平衡。税收公平包括横向公平和纵向公平两重含义。横向公 平要求经济条间相同的纳税人负担数额相同的税收；纵向公平要求经济条件不 同的人负担不同数额的税收。税收属于再分配范畴，税收分配的公平问题必须 与市场决定的分配状态相联系，如果市场决定的分配状态已经达到公平的要 求，那么税收就应该对既有的分配状态作尽可能小的干预；如果市场决定的分 配状态不符合公平的要求，税收就应该发挥其再分配功能，对既有的分配格局 进行矫正，直到符合公平要求。但是很多税收优惠，如扣除、税收抵免等往往 只使那些有足够的所得或税收负担的纳税人得到实惠，边际税率最高的纳税人 往往收益最多。而一些低收入者实际上被排除在税收优惠的范围之外，而这些 人往往又是最需要政府补助的人。也就是说，一些税收优惠会使收入越高的人 受益越多，而收入越少的人受益越少，这明显也是结果的不公平，也是直接财 政补助支出所不可能出现的。 ( 3 ) 税收优惠与经济增长。一般认为，经济增长的源泉是资本、劳动与 技术进步。资本与劳动的投入量以及二者的比例关系会影响产出水平，而技术 进步则会提高资本与劳动的生产率，从而带来经济增长。当税率过高以致影响 经济发展时，减税政策就是增加社会储蓄、投资和劳动供给的有效工具，因而 应全面减税，以刺激经济增长。著名的“拉弗曲线”就是这种经济现象的形象 反映。其基本特点是：税率水平有一定的限度，税率提高到定限度，就会影 响人们工作、储蓄和投资的积极性，从而导致经济的滞长，因此就必须降低税 率找寻出最佳税率，减少税收，以刺激经济增长。 ( 4 ) 税收优惠与再分配。在市场经济中，是按效率优先的市场原则进行 个人收入分配的。但是每个人由于在进入市场之前所拥有的生产要素量不同， 即每个人的资产与能力等先天秉赋不同。在市场竞争中，每个人的机遇也不同。 这样收入差距悬殊甚至贫富对立也是不可避免的。但这种初次分配状态是不符 2 第一部分税收优惠管理的基本理论分析 合伦理的，也不利于社会的稳定，因此税收政策便会成为政府进行再分配的工 具之一，以解决收入分配的不公。税收对收入分配的调节主要是在收入形成环 节( 如个人所得税的累进税率) 、收入使用环节( 如奢侈品的消费税) 和财产 占有与继承环节分别设置相应的税种并采取多种措施加以层层调节，在对高收 入者采取措施征收更多的税收基础上，相应对低收入者规定一些税收优惠政策 以达到在一定程度上增加低收入者的收入，改变整个社会的收入分配状况，形 成收入分配的税收调控体系。当然，税收优惠的存在也可能导致税收的不公平 甚至产生“逆向”效果。因此，在调节居民收入分配方面，税收优惠只能作为 一种辅助形式，只能作为直接财政支出的有益补充。它必须与其他税收调节工 具以及财政补贴政策、社会保障支出政策等相互配合才能达到收入分配相对公 平的目的。认清这一点，在具体的政策制定和实施过程中，就会既充分发挥税 收优惠的积极作用，又不会过多过滥地使用税收优惠手段。 ( 5 ) 税收优惠与直接财政支出。税收优惠作为财政支出的一种，具有与 直接支出共同的特点，既是财政资金的运用，又是为了满足国家职能的需要， 实现社会和经济发展目标。税收优惠作为特殊的财政支出，又有许多不同特点： 税收优惠优点是在调节经济的效果上更有实效性，税收优惠支出一经实旌，立 即在纳税人纳税时直接从税款中体现，可立即参与企业的资金循环，省去了在 政府部门的周转，还可以节省行政费用。其缺点是具有较强的隐蔽性，容易脱 离预算监控。由于税收优惠支出是在政府实际支出前就以发生的支出，好像没 有支出一样，因而很难对其严格立法审批，严格监控。即使编制税收优惠支出 预算，由于它是散布于各个税种中，内容多而杂，其支出数额也就不可能像直 接财政支出那样准确。税收优惠支出对收入分配的调节具有逆向性，其往往是 收入越高，从税收优惠中得到的优惠越多，而最需要扶持的低收入者往往获得 的优惠很少。税收优惠支出这种累退性，是与政府缩小贫富差距的社会目标不 相符的。鉴于税收优惠支出与直接财政支出各有特点，很多时候可以同时采用 这两种形式来实现某一个政策目标。因此，在制定税收优惠支出政策时，必须 考虑与直接财政支出相衔接与协调，来充分发挥其应有的作用。 3 我国税收优惠管理问题研究 ( 6 ) 税收优惠与国际税收竞争。在国际税收竞争不断加剧的全球背景下， 对税收优惠的制定和有效运用必须要考虑国际税收竞争的影响。首先，国际税 收竞争在一定程度上削弱了一国政府自由运用税收政策的权限。在其他国家尤 其是周边国家纷纷采用大幅度涉外税收优惠的情况下，一国为了避免他国税收 优惠对本国资本及引进资金等的影响，不得不出台相应的税收优惠政策，因而 加入到国际税收竞争的行列里来。尽管参与国际税收竞争的各国都知道同时停 止税收竞争对各国都有利，但是并不存在一个超国家的权力机关等以使得各国 同时停止税收竞争。一旦哪个国家先独自停止税收竞争而其他国家并未停止， 就会使得这个国家利益受损而其他国家同时获得利益。因此，一国想不受其他 国家税收政策影响独立制定税收政策几乎是不可能的。其次，在国际税收竞争 中，发展国家的利益可能受到更大程度的损害。因为发展中国家面临的共同的 问题是资金短缺、投资环境落后，这使得发展中国家为了吸引更多的外资而更 容易加入国际税收竞争的行列。所以，在国际税收竞争日益激烈的全球环境下， 各国尤其是发展中国家应在遵守国际税收协定的基础上，通过协商对话，在国 际税收竞争中协调采取行动，以同时维护各国的税收利益。 ( 二) 税收优惠管理的提出 1 管理的一般定义 “科学管理之父”泰罗对管理的观点是：管理就是要“确切地知道要别人 干什么，并注意他们用最好最经济的办法去干”。亨利法约尔对管理的观点 是：“管理是所有的人类组织( 不论是家庭、企业或政府) 都有的一种活动， 这种活动由五种因素组成，即计划、组织、指挥、协调和控制”。詹姆斯斯 遥纳对管理的定义是：计划、组织、领导和控制组织成员的工作和使用所有的 可用资源来达到既定目标的过程。哈罗德孔茨对管理的定义是：管理就是设 计并保持一种良好的环境，使人在群体里高效率地完成既定目标的活动过程 。 相对丽言，孔茨的说法更能锯释管理的内涵。 2 税收优惠管理的定义 效益分析与绩效评价一直都是判断私人部门经营是否成功的重要方法。自 4 第一部分税收优惠管理的基本理论分析 2 0 世纪8 0 年代开始，受经济全球化的影响，各国政府支出规模不断加大，为 摆脱财政困境和提高财政支出效率，西方国家相继掀起了政府改革的热潮 “新公共管理运动”，其核心内通就是提高公共支出的效率，即以最少的投入、 最佳的方式，实现最大的效果。因此，加强政府公共支出的绩效管理，提高 财政支出的效率和效果已经成为国家财政管理的重要任务。税收优惠作为种 特殊的财政支出，就必须对其加强管理，以提高绩效，是其发挥最好效果。由 此，可以提出税收优惠管理这一概念。 税收优惠管理就是对税收优惠各项政策进行科学化、规范化和高效化的预 算、监督和控制，对税收优惠政策的效应进行合理评估和分析，以保证税收优 惠政策顺利实施并发挥最好效果。 文章中对税收优惠管理的讨论主要分为以下两个方面： 一是税收优惠政策立法和实施方面的管理。主要是各项税收优惠的目标、 方向、范围等，税收优惠政策实施以来存在的问题也很多，税收优惠管理必须 把实践中出现的各种税收优惠问题解决好，才能保证税收优惠政策的整体效 果。 二是税收优惠分析、税收优惠预算化和绩效评估方面的管理。主要包括税 收优惠项目界定，税收优惠预算编制、税收优惠预算控制、税收优惠成本估算 及税收优惠评价等。 二、税收优惠管理的效应分析 ( 一) 税收优惠管理的一般理论意义 理论上说，税收优惠管理的提出提高了人们在税收优惠方面的认识。税收 优惠管理是由税收优惠发展而来，税收优惠的提出是在税收优惠认识上的次 飞跃，它使人们从收入与支出两个角度考虑税收优惠，加强了对税收优惠政策 的管理，并争取将税收优惠单独作为一种支出纳入预算化管理。税收优惠管理 研在理论上的创新主要有： 1 税收优惠管理的研究强化了人们对税收优惠不仅是一种收入的放弃， 5 我国税收优惠管理问题研究 也是一种间接支出的意识。传统财政理论下，一直把财政收入和财政支出作为 两个不同的财政范畴、财政活动的阶段来研究，两者的联系也主要是总量上的 平衡。税收优惠管理理论认为，税收优惠不仅是政府在税收收入方面的一种让 渡，也构成了政府的一种间接支出，从收入与支出两个角度综合考虑税收优惠， 从而在更深层次上揭示了税收优惠的实质。税收优惠管理的提出也使人们认识 到政府支出不仅表现为直接的财政支出，还包括税收优惠形式的间接支出。政 府为实现一定的目标，除了直接预算拨款外，也可以采取税收优惠这种间接性 的支出政策，综合考虑两种支出形式有利于政府做出正确的决策，政府从中可 以选择相对适合的手段来实现自己的目标，从而保证整体上财政支出的效率。 2 税收优惠管理的研究促进了将税收优惠纳入预算化管理的进程。税收 优惠是从支出的角度考虑了税收优惠，将税收优惠政策造成的政府收入损失作 为政府的一种间接支出。税收优惠管理要求将税收优惠作为支出管理，按照支 出的模式进行管理，这就需要有合理预算，进行严格的评估和分析，将税收优 惠纳入预算进行管理是税收优惠管理最科学的形式，这就促进了将税收优惠纳 入预算管理的进程，从而税收优惠预算制度也相应而生。 3 税收优惠管理的研究强化了人们在税收优惠方面的数量分析，完善了 政府预算报告。传统财政理论下，税收优惠作为政府的一种政策工具，对这种 收入放弃所造成的损失并无数量化分析，对税收优惠政策是否完成既定目标的 考核上无准确的数据支持，也就对税收优惠政策的实施效果缺乏科学评估。现 代财政理论下，税收优惠管理的前提就是对税收优惠进行数量化收集、统计和 分析，使各项税收优惠政策有数据可查，这样才能保证税收优惠管理的科学性。 同时，政府预算报告中少了税收优惠项目也不能算完整，如果少了这项，预算 报告资料难免和政府实际活动有所差异，将税收优惠纳入预算化管理才能保证 财政支出管理的完整性。用税收优惠预算的观点来看税收优惠，将量化的税收 优惠纳入财政支出管理范畴，将使政府预算更加完整，从而全面地反映了政府 的活动，增强了预算的透明度，并使人们清楚地认识到，政府对于经济活动的 调节不仅表现为直接的财政支出，而且表现为提供税收优惠这样的间接支出。 6 第一部分税收优惠管理的基本理论分析 i l l 4 税收优惠管理的研究强化了人们在税收优惠方面的成本意识。传统财 政理论下，政府制定税收优惠政策的根据是以往的或其他地方的经验，有些优 惠政策是完全凭主观意愿制定，税收优惠政策造成的政府收入的损失被当作是 理所当然的补贴，或者根本就不去考虑税收优惠政策的成本，也未对预期收益 进行分析，也无法对税收优惠政策进行成本收益分析，这就造成了税收优惠政 策制定的不合理性，也妨碍了税收优惠政策的清理工作。税收优惠从支出角度 考虑税收优惠，税收优惠的实旎对政府收入的减少构成了税收优惠的成本，税 收优惠的提出强化了人们对税收优惠的成本意识。税收优惠管理的提出会使人 们更加重视税收优惠政策的实施效果，同时也考虑税收优惠政策本身的成本， 及对其进行成本收益分析，作为税收优惠政策制定的依据，从而提高税收优惠 政策制定的科学性。 5 税收优惠管理的研究有利于建立税收优惠绩效评估考核机制。在完善 的财政体制下，为了检验支出效率，任何支出都要进行绩效评估考核机制。因 此，税收优惠作为一项特殊的财政支出形式，也要考虑其绩效，这就需要对其 建立绩效评估考核机制。 ( 二) 我国税收优惠管理的现实效应 1 税收优惠管理有利于我国税收优惠政策发挥最好效果。我国现行税收 制度中包含着大量的税收优惠政策，这些税收优惠政策的实施不仅仅是财政收 入的减少，同时也是财政支出，即政府对纳税人的一种间接支出。据国家税务 总局不完全统计，2 0 0 4 年，我国税收优惠支出数额( 包括出口退税和减免税) 达6 0 5 3 6 亿元，占当年全部税收的2 4 0 4 ，税收优惠支出不仅在数量上巨大， 而且增长速度大大超过同期国民经济和税收收入的增长速度 。面对规模巨大， 发展快速的税收优惠支出，其管理却很薄弱，主要表现在两方面：一是缺乏税 收优惠预算和成本估算；二是不做税收优惠绩效评估，无法得知税收优惠政策 的实施效果。基于这种状况，对税收优惠的管理也应受到重视。建立税收优惠 管理就是对税收优惠各项政策进行科学化、规范化和高效化的预算、监督和控 制，对税收优惠政策的效应进行合理评估和分析，以保证税收优惠政策顺利实 7 我国税收优惠管理问题研究 施并发挥最好效果。 2 税收优惠管理有利于促进我国公共财政体制完善。公共财政是为市场 经济提供公共品和服务的国家分配活动，是市场经济体制下的一种财政模式。 公共财政的分配主体是国家，但这一分配主体主要的和基本的身份，仅是作为 政治权力行使者的国家。也就是说，公共财政是国家依据其政治权力所进行的， 在市场条件下主要表现为弥补市场失效，为社会提供公共产品和服务的需要而 进行的分配”。 公共财政的分配内容从收入看，主要是以税收形式筹措的收入。从公共财 政支出来看，财政提供着面向全社会的、市场所无法提供的具有共同消费性质 的公共产品和服务所需的经费。公共财政职铑的履行必须要有足额的税收收 入，税收优惠管理有利于保证税收优惠政策的严格制定，控制税收收入的减少 额，保证国家财政收入的稳定增长，这是公共财政体制建设的前提条件。同时， 税收优惠作为政府的一种间接支出，对税收优惠进行支出化管理，是公共财政 支出的必要补充，有利于增强财政支出的透明度。因此，税收优惠管理有利于 我国公共财政体制的建立。另外，税收优惠管理对我国公共财政体制中的“阳 光工程”起了促进作用，即将政府的一切财政收入、支出都给人们监督，防止 出现各种“暗箱”操作及腐败现象。 3 税收优惠管理有利于选择合适的财政补助方式。由于税收优惠相对和 直接财政支出各有优缺点，如：税收优惠没有资金的流动，避免了直接财政支 出存在的因时间差异而形成的政策滞后现象；税收优惠是国家颁布的法律所发 生的正常结果，不需逐年经过法律批准；税收优惠具有间接性，容易发生坐支； 税收优惠容易导致避税等。 税收优惠与直接财政支出综合考虑，使两者做到相辅相成，扩大了财政收 支管理的视野和思路，有利于规范财政支出的方向、规模和效益，有利于增加 财政收支管理的科学性和提高财政收支的效率。 4 税收优惠管理有利于促进我国的财税制度完善。中共中央十六届三中 全会公布的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中， 8 第一部分税收优惠管理的基本理论分析 对于财税改革作出如下描述：分步实施税收制度改革；统一各类企业税收制度； 增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围；改进个人所得 税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。增值税通常分生产型增值税和消 费型增值税两种方式。二者的区别在于扣除税金的款项不同：前者只允许扣除 购入的原材料等所含的税金，不允许扣除外购固定资产所含的税金；后者是所 有外购项目包括原材料、固定资产在内，所含税金都允许扣除。我国的个人所 得税是分类分项征收的。分类分项征收的弊端是多次征收造成免税量很大。我 国个人所得税改为综合税制，意味着改变现在工资薪金、劳务报酬、财产租赁 等分类计税的办法，而实行综合收入、综合分析来确定应纳税收入的方法。 税收优惠管理的内容很多跟财税体制改革是相同的，如内外企业所得税统 一，增值税转型、个人所得税的改革等，税收优惠管理与财税体制改革能起到 相互促进的作用，建立科学、规范、高效的税收优惠制度是中国财税制度改革 的重要保障 。 5 税收优惠管理有利于加快我国的产业结构调整。我国产业结构调整是 以实现按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然 和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，推进产业结构优化升级，逐步形 成以高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业 格局，提高产业整体国际竞争力为目标的。此次结构调整的方向和重点是巩固 农业基础地位，有选择、有重点地加快发展高新技术产业，以发展劳动密集型 服务业和现代服务业为重点，大力发展第三产业，扭转服务业发展长期滞后局 面，优化产业布局，推动地区经济协调发展。有步骤、有重点地推进西部地区 产业结构调整，重点围绕国家对西部巨大的基础设施投资，充分发挥现有工业 基础的作用，着重发展具有比较优势的特色经济和具有竞争力的产业或产品， 积极引导东部地区资金、技术、人才等资源向中西部地区流动。 税收优惠管理中税收优惠政策的合理制定，对产业结构调整的重点行业， 采取合适的税收优惠政策，通过税收优惠给予扶持，同时对税收优惠政策的效 果进行科学的评估分析，以适时调整税收优惠，将对产业结构调整起到积极的 我国税收优惠管理问题研究 影响。 三、税收优惠管理的基本方法分析 ( 一) 税收优惠预算管理模式分析 就税收优惠预算管理的完备程度而言，目前西方国家采取的税收优惠预算 管理方式可大体分为三类：一是全面的预算管理模式。即规定严格的统一税收 优惠账户以统一的税收优惠账户及报告形式对全部税收优惠项目按财政年度 编制定期报表，连同税收优惠成本的估价，一同附于年度预算报表之后，构成 整个政府预算的一部分，需要经过议会的审议批准方能生效。美国、加拿大、 澳大利亚、奥地利、法国和西班牙等国家均采用这做法。二是准预算管理模式。 即只对那些比较重要的税收减免项目规定编制定期报表，赋予初步的预算管理 程序但未建立起严格系统的税收优惠预算管理体系。报表不是国家预算报告的 组成部分，只是作为预算法案的参考和解释性说明资料，不需要经过议会的审 议批准。德国、英国、意大利、葡萄牙与荷兰等国家采用这种方法。三是非制 度化的临时监督与控制模式。即政府在财税政策实施过程中认为有必要利用税 收优惠考察、分析和解决某一特殊问题并决定用税收优惠代替直接支出提供财 政补助时，才对因此而放弃的税收收入仿效预算方法进行估价和控制。这种做 法实际只是预算方法在税收优惠管理上的临时应用，并未真正形成一种税收优 惠预算管理程序。它没有形成统一、定期和系统的制度，无固定的统计评估方 法，只是政府内部的分析评估资料，不需要向议会提供或经议会批准。目前经 济合作与发展组织的许多国家和一些发展中国家较多地采用此方法。 上述三种管理模式中，全面预算管理模式是最规范的，采用此模式的国家 一般税收优惠实践历史较长，经验也比较丰富；范围界定、统计估算方法比较 完善成熟；数据也比较详尽、规范；议会对其进行严格审议，并经过法律程序 才能生效。而非制度化的临时监督与控制模式实质则属l 缶时专项分析，无固定 的统计方法和评估方法；由于只是政府内部进行的分析评估，不需向议会提供， 故政府的管理与控制较弱。至于准预算管理模式则介于全面预算管理和准预算 1 0 第一部分税收优惠管理的基本理论分析 i | 曼曼曼曼鼍量皇曼皇曼皇曼曼曼皇曼曼曼曼量曼曼曼曼曼寰曼曼量皇皇曼孽曼鼍量曼曼皇曼曼皇曼冀曼舅| 曼量e 皇量皇曼曼曼量皇鼍量 管理之间。 ( - - ) 税收优惠成本估算方法分析 税收优惠成本是指因税收优惠而造成的税收收入损失。税收优惠成本估计 即利用一定的测算技术和统计方法，对各个税收优惠项目所导致的收入减少估 测计值，以确定税收优惠的数额作为编制税收优惠预算的依据。估算税收优惠 成本所使用的技术方法，主要取决于税收优惠项目的内容特点、税收管理制度、 可利用的数据及税收法规的复杂程度等。从目前西方国家的实践看税收优惠成 本的估计方法主要有三种类型：一是收入放弃法。通过将存在某些特殊优惠条 款的现行立法与不存在该优惠条款的立法进行比较，计算由于该优惠条款而减 少了多少税收收入。是对某种特定的税收优惠成本进行事后检验的一种方法。 二是收入收益法。通过预计假若取消某一项特定的税收优惠而可能增加多少税 收收入来逆向测定该项税收优惠的成本。当然，在理论上采用收入放弃法和收 入收益法估算税收优惠成本，还应考虑到相关的一些连带效应。这些效应除纳 税人的直接行为反应外，还包括：第一，反馈效应，即税收政策是经济运行的 重要参数，某项税收优惠的确立或取消会通过纳税人经济行为的变化影响经济 活动的总水平进而反馈到政府总收入的变化上。然而，在实践中多数国家都未 考虑这一因素，因为其计量非常复杂难以做到。第二，各税种间的相互作用， 即在现代复合税制下某一税种优惠条款的存在及变化可能影响到相关税种的 税收收入。如某项流转税优惠条款的确立或取消会导致企业所得税的增加或减 少。但由于其计量也比较复杂，再加之西方国家的税收优惠主要集中于所得税 方面，这种影响并不显著，因而许多国家也都未加以考虑。三是等效支出法。 即预计以一项相应的直接支出取代一项税收优惠，需要多少税前支出才能达到 相同的税后受益。这实际是一种资源成本衡量法。对于现存的税收优惠而言， 它是视纳税人的现在行为为既定不变并以预算状况总体不变为假定前提。使用 等效支出法估计税收优惠成本要求能够在预算支出账户中找到相对应的支出 项目，并且预计出若想达到同样效果，需要多少直接支出。 在上述三种税收优惠成本估计方法中，相对来说前两种方法比较简单。而 我国税收优惠管理问题研究 对于等效支出法来说，由于税收优惠政策与直接预算支出政策存在诸多差异， 将税收优惠项目与具体的直接预算支出项目一一严格对应起来也是十分困难 的。因此目前只有美国采用这种方法。另外，需要指出的是，如前所述运用收 入放弃法和收入收益法的原理估计税收优惠成本还同时涉及相应的连带效应。 ( 三) 税收优惠绩效评估方法分析 税收优惠绩效评估是检验税收优惠政策的有效性，从而决定某项税收优惠 存废或进行政策选择的依据。国外成功经验表明，税收优惠绩效评估体系的建 立应涉及定性评价和定量评价两个方面。所谓定性评价，一是目标科学性分析， 即主要分析某一税收优惠项目的政策目标是否与一定时期社会经济发展的总 目标相符，是否与其他相关政策的目标协调互补或是否存在冲突。二是条件适 应性分析，即分析某项税收优惠的实施是否与当时的社会经济条件相契合，是 否具备发生作用的微观基础和宏观环境，并根据既定条件分析该税收优惠与直 接财政支出相比是否为最简单有效的方式。三是激励机制分析，即根据受益主 体的行为方式分析判断某项税收优惠产生激励的可能性及其程度。 所谓定量评价即对税收优惠进行数量化的成本效益比较分析，是将企业计 算成本费用的理念，运用于政府部门的计划决策之中。国际经济学界广泛采用 的成本效益比较分析方法主要有三种：一是净效益现值评估法，它是将激励投 资的各项税收优惠的成本与收益数量化后，选择适当的社会贴现率，将成本和 收益折算为现值并将二者进行求差而得“净效益”，以此为据进行项目方案的 比较：二是效益成本比评估法，它是将激励投资的各项税收优惠的成本与收益 数量化后，选择适当的社会贴现率，将成本和收益折算为现值并求出效益现值 与威本现值的相对数，以此为据进行项目方案选择；三是内部收益率评估法， 它是令效益现值等于成本现值，从而算出内部收益率，内部收益率决定项目方 案的优劣。这三种方法在实践中都面l 临共同的难点，即难以取得全面的成本或 效益的真实数据。对于税收优惠来说，其直接成本数据通过一定的统计、预测 方法相对容易得到而要得到确切的效益数据则很难。另外，这种纯经济角度的 分析，在具体实践过程中可能还会受到法律、预算及其行政上的一些限制而难 以完全发生作用。 1 2 第一部分税收优惠管理的基本理论分析 本部分注释： o 孙成志：管理学，东北财经大学出版社，2 0 0 1 年版，第l 页。 o 亚洲开发银行：政府支出管理，人民出版社，2 0 0 1 年版，第3 8 6 页。 回万莹：税收优惠的效应分析与绩效评价，中国经济出版社，2 0 0 6 年版，第4 页。 o 邓子基、邱华炳：财政学，高等教育出版社，2 0 0 0 年版，第5 6 5 8 页。 o 高培勇：深化财税体制改革建立公共财政体制，中国社会科学院院报，2 0 0 3 年第 1 1 期，第1 2 1 4 页。 我国税收优惠管理问题研究 第二部分我国税收优惠管理的现状及存在的问题 一、我国税收优惠管理的现状 在税收优惠管理上，从我国现行税收优惠政策格局是在体制转轨过程中复 杂而不规则的经济环境中形成的，同时，由于经济改革和对外开放采取渐进式 模式，因而相关税收优惠政策的实施也具有明显的过渡性、随机性和盲目性特 点。从税收优惠管理过程来看，现行税收优惠在管理方式上具有明显的传统体 制痕迹，其管理大多属于粗放型的，仍是着重建立和完善税收减免的审批程序 和资料保管等事项，重颁布，轻监管，缺少系统化、规范化