（金融学专业论文）PPP投资的风险治理研究——基于激励和第三方监管视角.pdf

摘要 摘要 为抵御全球金融危机的影响，世界各国纷纷出台各项政策支持公司伙伴关 系模式( p p p ) 的项目投资，然而，p p p 投资具有投资大、时间长、难度大、项 目参与方多及契约不完全等特点，在实施过程中存在很多风险因素。因此，研 究p p p 的风险治理对于我国的基础设施建设具有极其重要的意义。而目前我国 对p p p 投资风险的研究尚处于初级阶段，缺少对风险进行治理的理论和实践经 验。本文正是在新公共管理、不完全契约理论和委托代理关系的基础上，试图 从激励和第三方监管视角探讨p p p 投资的风险治理，希望能开辟一个新的研究 视角，为更好利用p p p 投资和对其风险进行有效治理增添一种新的途径。 本文以p p p 投资的风险治理为研究对象，创新性地采用定性和定量相结合 的方法，结合治理和管理理论，研究了事前的合同设计( 即捆绑) 是如何通过 激励减少风险，从而达到风险治理目标的。同时，尝试构建动态的第三方监管 框架，从时间、内容和管理三个维度探讨p p p 投资风险治理问题。 关键词：公私伙伴关系激励第三方监管不完全契约新公共管理 委托代理关系 a b s t 陷c t a b s t r a c t t ow e a t h e rt h eg l o b a lf i n a n c i a lc r i s i s ，m a n yc o u n t r i e si nt h ew o r l dd e v d o p e d p o l i c i e st os u p p o r tp u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ( p p p ) i n v e s t m e n t h o w e v e r , p p p i n v e s t m e n tt h a th a st h ec h a r a c t e r i s t i c so fb i gi n v e s t m e n t ，l o n gt i m e ，c o m p l i c a t e d t e c h n o l o g y , i n c o m p l e t ec o n t r a c t s ，a n ds oo n ，a r ec o n f r o n t e dw i t hm a n y r i s kf a c t o r si n t h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s s t h e r e f o r e ，t h es t u d yo fr i s km a n a g e m e n tf o rp p p i n f r a s t r u c t u r e i nc h i n ai se x t r e m e l yi m p o r t a n t a tp r e s e n t ，t h er e s e a r c ho nt h e i n v e s t m e n tr i s k so fp p pi ss t i l li ni t si n f a n c yi nc h i n a , a n dw el a c ko ft h e o r ya n d p r a c t i c a le x p e r i e n c ei nr i s km a n a g e m e n t b a s e do nt h et h e o r i e so fn e wp u b 5 c m a n a g e m e n t ( n p m ) ，i n c o m p l e t ec o n t r a c ta n dp r i n c i p a l - a g e n tr e l a t i o n s h i p ，t h i s p a p e rt r i e st os t u d yr i s km a n a g e m e n to fp p pi n v e s t m e n tf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f i n c e n t i v e sa n dt h i r d p a r t ys u p e r v i s i o n ，w h i c hc a np r o v i d ean e w p e r s p e c t i v et os t u d y p p pi n v e s t m e n t a l s oi ta d d san e ww a yf o rb e t t e ru s eo fp p pi n v e s t m e n ta n d e f f e c t i v em a n a g e m e n to ft h er i s k s t h i sp a p e rc h o o s e st h er i s km a n a g e m e n to fp p pi n v e s t m e n ta st h eo b j e c to f s t u d y w h i c hu s e sq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v em e t h o d sc o m b i n e dw i t ht h et h e o r i e so f g o v e r n a n c ea n dm a n a g e m e m ，a n dt h ee x - a n t ec o n t r a c td e s i g n ( t h a ti sb u n d l i n g ) i s h o wt or e d u c er i s kt h r o u g hi n c e n t i v e st oa c h i e v et h er i s km a n a g e m e n to b j e c t i v e s m e a n w h i l e ，i tt r i e st ob u i l dad y n a m i ct h i r d - p a r t yr e g u l a t o r yf r a m e w o r k ，f r o mt h e t h r e ed i m e n s i o n so ft i m e ，c o n t e n ta n dm a n a g e m e n t ，t os t u d yt h er i s km a n a g e m e n to f p p e k e yw o r d s ：p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ，i n c e n t i v e s ，t h i r d p a r t ys u p e r v i s i o n ， i n c o m p l e t ec o n t r a c t ，n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，p r i n c i p a l - a g e n t i i 中国科学技术大学学位论文原创性声明 本人声明所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行研究工作所取得的 成果。除已特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含任何他人已经发表或 撰写过的研究成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献均已在论文中作 了明确的说明。 作者签名签字日期： 中国科学技术大学学位论文授权使用声明 作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者授权中国科学技术大学 拥有学位论文的部分使用权，即：学校有权按有关规定向国家有关部门或机构 送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅，可以将学位论文编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论 文。本人提交的电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。 保密的学位论文在解密后也遵守此规定。 朐公开口保密( 年) 作者签名： 签字日期： 导师 签字日期：丝竺：么! 至 第章绪论 1 1研究背景 第一章绪论 p p p 是英文p u b l i c p f i v a t ep a r t n e r s h i p s 的缩写，即公私伙伴关系，指政府与私 人企业或组织根据某个公共项目而形成的各种协议和长期合作关系，涉及项目的 设计、建造、融资和运营等多项任务，是公共基础设施建设的一种项目融资模式。 f r a n c e s c o n i 和m u t h o o ( 2 0 0 6 ) 认为，p p p 的对象是准公共品( 既非完全私人物品也 非完全公共物品) 。传统的公共品采购缺乏竞争和效率，存在政府失灵问题，而 纯私有化方式又存在分配不平等等市场失灵问题，因此，公私伙伴关系集合了公 共部门和私人部门的优势，很好地克服政府失灵和市场失灵问题。 过去2 0 年来，p p p 已成为发达国家和发展中国家提供公共服务的主要模式。 1 9 8 5 年至2 0 0 4 年期间，全世界共成立2 0 9 6 个p p p 项目，总资本金额约为8 8 7 0 亿美 元。世界各地有p p p 经验的国家包括澳大利亚、德国、匈牙利、意大利、日本、 韩国、西班牙、美国和英国，但各个国家p p p 的发展成熟性不同( 如表1 1 和图 1 1 ) 。 表1 1p p p 项目投资发展的三个阶段 第一阶段第二阶段第三阶段 定义政策框架立法改革建立完整、全面的体系 检验在法律上的可行性公布政策和实践的指引剔除法律障碍 建立基本概念建立专门的p p p 管理部门 对p p p 模型进行去粗存精 从早期交易中吸取教训继续发展市场精细地配置风险 开始建立市场推广项目渠道并拓展到新 长期的政治共识 部门 利用全方位的资金来源 利用新的资金来源繁荣基础设施投资市场，包括 养老基金和私募股票基金 娴熟的行政服务设施p p p 经验 来源：d e l o i t t ca n d t o u c h e u s a l i p ( 德勤美国公司) l 第一$ 绪论 h i g h s o p h i s t i c a t i o n m a r k e t d e v e l o p t n e n t a l i a ， “e l a n d s t a g et w o 删1 h m ， s p a l n 。燃2 麓 一“u s 6 r 一 ，-j a p a n p o r t u g a i g “m a r y s t a g e o n e d e n ：磐”5 “” c h i n a h u n g a r lm 划 l n d i a c z h h r e p u b l i c f ，n l a n d s l 计a k l a b u l g a r i a b r a w l l a t v i ac r a n i ap o l a n d r u a n m l o w l o w a c t i v i t yh i g h 图1 , 1p p p 项目投资的市坊成熟性曲线 来源：d e l o i t t ea n d t o u c h e u s al l p ( 德勤美国公司) 特g 值得一提的是，金融危机背景下，许多国家纷纷采取政策挽救基础设 施市场。在法国，为实施“恢复计划”应对全球金融危机，政府承诺为基础设 施p p p 项日的贷款提供担保，旨在恢复资金市场的流动性，从而支持p p p 市场； 在英国，财政部设立专门的贷款部，联合私人部门为p p p 项目提供借贷，旨在 扶持1 l o 个在建项目及其它无法筹集足够资金的项目：而在美国，联邦政府对 具有“全国性意义”的交通项目给予信贷援助，目标是利用有限的政府财政资 源，_ 触励私人资本以直接贷款、贷款担保和备用信用额度等方式提高信贷支持， 从而填补项目资金缺口，支持交通基础设施项目。如法国t o u r s b o r d e a u x 的高 速铁路线项目，修正后的法律将使政府以更低的国家借贷利率为债务融资提供 担保，达高级愤务的8 0 而澳大利亚兰斯尔集团( a u s t r a l i a s t r a n s u r b a n g r o u p ) 以较低的固定利率( 44 5 ) 为华盛顿特区的i4 亿美元的首都环城公路项目获 得期限为4 0 年、金额为j8 9 亿美元的次级贷款。 而我国为抵御国际金融危机的不利影响，防止经济出现大波动批准丁很 多重大项目，国务院批复的铁路投资额高达2 万亿元，其中在建项目的投资规 模超过l2 万亿元，基础设施建设成为拉动内需的着力点。然而，面对这样庞 大的资金需求，仅靠公共财政资金远远不够，因而有必要积极动员包括私人部 第一章绪论 门在内的各种社会资源，同时创造新的合作模式来实现资源的有效配置。因此， 在我国经济社会发展和改革开放已经进入新阶段的今天，推动公共部门与私人 部门的合作，通过p p p 这种新型公私合作模式，扩大公共项目( 特别是基础设 施项目) 资金来源，缓解财政压力和降低风险，提高政府服务效率，不仅具有 极强的现实意义，而且有着广阔的发展前景。 但是，p p p 这种模式在我国基础设施方面的运用尚处于初级阶段，国内对 其风险的认识还很不足，而对p p p 项目风险的认识和治理是其成功的关键。由 于传统p p p 投资是以国家为主，一旦出现问题，风险主要是由国家承担，因而 项目风险管理意识极为淡薄。本文正是在这样的背景下，尝试从激励和第三方 监管的兔度研究p p p 投资的风险治理原理，为我国更好利用p p p 投资提供风险 方面的认识和参考。 1 2研究意义 尽管p p p 在我国已经受到了极大的关注，许多学者从数量方法上对p p p 项目投 资的风险方面进行了研究。如陈敬武，袁志学，黄耕等( 2 0 0 5 ) 的( p p p 项目风 险的模糊综合评价方法研究，就是运用模糊综合评价方法对p p p 项目投资风险进 行简要的分析；而李辉、徐霞( 2 0 0 8 ) 的基于熵值权的p p p 项目风险的模糊综合 评价方法研究则是从熵值权的角度来研究。然而，却鲜少有文章从风险治理的 角度来探讨p p p 项目投资。2 0 0 9 年1 1 月1 5 日，一段杭州地铁施工工地突然发生路 面大面积塌陷事故，导致萧山湘湖风情大道7 5 米路面坍塌，并下陷1 5 米，正在路 面行驶的多辆车陷入深坑，多数地铁工地施工人员被困地下。这就是震惊全国的 地铁建设史上伤亡最为严重的事故。仔细推敲，不然发现，该p p p 项目存在很大 漏洞，正是合同设计存在很大缺陷和第三方监管不力，才酿成这样的结局。纵观 国内的文献和法规，却几乎没有相关的力量和法律法规可循，因此，我们又必要 深入地理解和认识公私伙伴关系的风险，从而更好地防范相关的风险。 综合考虑我国p p p 类型投资的现状，存在以下几点重要缺陷： 第一，合同设计经验匮乏，存在很大风险隐患。p p p 投资的一个突出特点是 项目周期比较长，且合同是不完全的，作为委托人的政府和作为代理人的私人部 门都想最大化自身利益，造成双方的短视行为，可能引发厦门质量低下、私人部 门超支、捆绑不当等问题，给投资双方埋下很大的风险隐患。， 第二，合同设计不合理，激励机制缺失。合同设计不合理对于项目投资来说 是一种效率的缺失，甚至会导致项目的失败。主要表现为城市基础设施设计不合 理制约城市经济的发展，以及因激励机制缺失衍生的政府俘获、政府信用、腐败 3 第一章绪论 和定价问题。杭州地铁的层层转包现象，正是激励机制缺失的一个缩影，承包商 自身其实无力承包该项目，但为了获取自身利益，不惜大幅降低中标价格获取项 目，后又层层分包给更无力的分包商。p p p 投资是为了最好利用公私双方的优势 提高效率，而该项目中定价的不合理、中标方的无效率，显然与其背道而驰。 第三，政府既是运动员又是裁判员，项目投资的监管缺位。政府的有效监管 是公共服务市场化顺利开展并取得成功的关键。p p p 类型的项目投资是公共部门 和私人部门之间提供基础设施服务的一种协议，而我国目前的法律仅针对纯公共 品的政府监管和纯私人物品的企业监管，使得公私伙伴关系的项目投资游离于国 家监管之外，造成公共资金的浪费现象严重，项目投资效率低下。 目前我国对p p p 投资风险研究的重点大部分都放在风险类别及财务等管理层 面，很少从治理层面研究研究风险控制的方法及手段。如何建立政府和私人部门 之间的约束机制和激励机制? 如何增强第三方监管的独立性，发挥其监督作用? 本研究正是基于这种思考，从激励和第三方监管视角对p p p 投资的风险治理进行 探讨，有利于更好地对风险进行管理和控制，实现效率性和经济性的完美统一。 1 3 文献综述 1 3 1 国外研究现状 从激励的角度看，p p p 项目投资的一个关键特征是捆绑，即政府将建造、运 营及融资等不同任务组合捆绑在一起，选择一家私人企业运作，最后对他们进行 高效的管理，从而实现对p p p 项目投资风险的有效治理。h a r t ( 2 0 0 3 ) 将不完全 合同理论应用至u p p p 模式中，他认为，如果质量可以用很好的绩效指标度量，公 共设施的建造和运营“捆绑”可以内在化运营成本，因而更优；相反，如果质量 不能用很好的绩效指标度量，则从一家供应商购买建造设施，再授权另一家运营 更好，也就是“非捆绑”更优。在此基础上，j ed eb e t t i g n i e s t wr o s s ( 2 0 0 4 ) 进行进一步的拓展，将典型的p p p 模式分为设计、融资、建造和运营四个阶段。 实行p p p 和资产专用性、环境不确定性，以及各项任务间是否具有互补性等诸多 因素有关。b e n n e t & l o s s a ( 2 0 0 6 ) 则分析了传统服务供给( 非捆绑) 和p p p ( 捆绑) 的区别，不同于h a r t ( 2 0 0 3 ) ，他们考虑了不同的所有权结构，并假定建造阶段只 存在一种投资方式。由于建造和运营两项任务存在外部性，该投资方式对运营成 本存在正或负的影响，产生最优组织选择问题。而l o s s a & m a r t i m o r t ( 2 0 0 8 0 3 ) 在前人研究的基础上，从不对称和不完全信息的角度研究p p p 。当建造和管理资 产存在正外部性时，相比传统采购模式，p p p 模式下的代理成本更低，且让渡所 有权是激励的一种不完美形式。 4 第一章绪论 而从第三方监管角度( 包括关注、媒体、审计等，因篇幅有限，本文的第 三方监管特指“审计监管 ) ，是为了保证公共部门新公共管理( n p m ，即 n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 目标的实现：即政府公共项目目的性、效率性、效益 性和优秀的管理( p o l l i t te ta l ，1 9 9 9 ) 。而p o l l o c ka n dp r i c e ( 2 0 0 4 ) 发现，后合同 风险转移和风险报酬的变化，导致公共资金支出违反合同条款这个后果在大多 数n a o 报告里并未说明。e d w a r d se ta 1 ( 2 0 0 4 ) 回顾了许多p f i ( p r i v a t ef i n a n c e i n i t i a t i v e ，英国说法，含义近似p p p ) 审计项目，指出：第一，实际成本跟 预期成本相比是失败的，p f i 项目运营阶段未能实现预期的v f m 。第二，他们质 疑传统采购协议中将资产和相关服务捆绑，一些审计师未能审查p f i 是否实现 最优v f m 。 1 3 2 国内研究现状 国内许多学者也对p p p 项目投资的风险状况进行了研究。刘新平和王守清 研究了p p p 项目的风险分配，认为分配项目的风险时，不仅应该遵从对风险最 有控制力的一方承担相应的风险的原则，还应该遵从承担的风险程度与所得回 报相匹配和承担的风险要有上限的原则( 2 0 0 6 ) 。柯永建、王守清和陈炳泉简要 归纳了p p p 风险在项目过程中的时点，探讨了风险分担对项目资金价值的影响 和风险分担准则( 2 0 0 8 ) 。李辉、徐霞将基于熵值权的模糊综合评价方法应用于 p p p 项目的风险评价( 2 0 0 8 ) 。 尽管国内学者已经开始意识到风险治理对于p p p 项目投资的重要性，却鲜 少有人从监管的角度探讨p p p 风险的监管治理对于实现p p p 绩效的重要性。为 进一步完善p p p 项目投资的经营管理体制，提高我国利用私人部门融资提供公 共品的绩效水平，为建立多种渠道的投融资机制提供理论依据，本研究着重从 监督的角度探讨p p p 项目投资的风险治理。 1 4 论文结构和研究方法 1 4 1 论文结构和研究内容 本文一共分为六个部分： 第一章是绪论，包括研究背景、研究意义、文献综述、 法及论文的创新点等。 第二章是风险治理的理论基础，包括新公共管理理论、 委托代理理论中的激励机制和第三方监管阐述。 论文结构、研究方 不完全契约理论和 第一章绪论 第三章是风险识别与治理思路概述，包括p p p 模式简述、投资风险的识别 以及本文的风险治理思路。 第四章从激励角度探讨p p p 投资的风险治理。本章运用定量研究方法，运用 委托代理模型，探讨了建造和运营捆绑，以及建造、运营和融资捆绑下的激励治 理情况。 第五章从第三方监管的角度研究p p p p 投资的风险治理。运用定性研究方法， 创建t p p p 投资风险动态治理的三维框架，分别从时间、内容和管理角度探讨风 险治理问题。 第六章主要研究结论及展望。 本文的结构安排整理如下( 如图1 2 ) 。 图1 2 研究结构安排 1 4 2 研究方法 对p p p 投资风险治理研究尚处于初级阶段，本文将新公共管理理论、不完全 6 第一章绪论 契约理论和委托代理理论引入对p p p 投资的风险治理中，采用定性和定量研究相 结合的方法，通过构建模型和创建三维监管框架，达到风险治理的目的。 由于对p p p 投资的风险治理研究是初步的和探索性的，且国夕 i p p p 投资数据资 料的限制，无法对模型进行实践验证，有待进一步完善。 1 4 3 可能创新 本文的创新之处在于将激励和第三方监管综合运用到对p p p 投资的风险治理 中，提出p p p 投资风险治理的新思路。 在研究方法上，创新性地采用定性和定量研究相结合的方法。 定量方法上，在前人的研究上，联系现实，假定代理人为风险规避者，并首 次将融资纳入激励体制中，提出改善风险的委托代理机制，进行了一定的理论创 新。 定性方法上，从第三方监管视角，创新性创建了p p p 投资风险动态治理的三 维框架，为我国的p p p 风险治理实践提出自己的方法和对策。 7 第二章理论基础 第二章理论基础 2 1 新公共管理( n p m ) 理论 自英国的政府改革运动之后，许多国家先后开展公共服务改革运动，即所谓 的n p m 革命，但它的目标绝非在于减少政府在提供公共品上的责任，而是转变政 府的角色，政府由“划桨者变成掌舵者”，从而提高政府管理的绩效。该理论的 代表人物罗伯特b 登哈特和珍妮特v 登哈特认为，所谓新公共管理是指“关于 治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，而且这种治理体系将公民置于中 心 。 新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的经济人假设，政府相似 于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者 的关系。因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门， 强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导 向等。新公共管理与公共选择的共同点是尊崇市场作用，但两者也是有区别的： 公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥 市场的力量解决政府面临的困境；新公共管理关注的重点是政府公共部门内部， 主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。 p p p 项目投资是政府和私人联营企业就基础设施服务供应方面的协议。该联 营企业承担融资、设计、建造设施和供应服务的所有责任。政府或服务使用者支 付联营企业收益流，作为投资者回收成本、投资和获取回报的总支付( p o l l o c ka n d p r i c e ，2 0 0 4 ) 。而基础设施融资、建造和服务交付风险转移给了联营企业。预期 风险转移显示使用高成本私人融资方式有理，也使得通过减少整个项目周期成本 达到v f m 价值成为可能。这意味着风险转移和v f m 是项目开展的首要动机，也为政 府采用合伙契约方式提供了经济上的可行性。 本研究的出发点政府的新公共管理运动，正是由于政府职能的转变，在公共 品供应过程中，已不满足于追求实现公共品需求，而是寻求更高效、更经济的提 供公共品，p p p 项目投资需求油然而生，而这又衍生对项目的监管需求；即本文 的激励和第三者监管角度。 因此，从政府角度看，n p m 是p p p 项目投资风险治理的根本出发点。 8 第二章理论基础 2 2 不完全契约理论 公私伙伴关系的一个关键特点是公私部门之间在提供基础设施项目上的一 个长期协议。在公共服务领域引入公私伙伴关系使传统的纵向一体化的行政命令 关系转变为政府、企业、民众三者之间契约关系。而契约治理是新公共管理的基 本点，莱思就把新公共管理概括为契约主义，指出新公共管理的研究重点是“契 约的管理，如何有效地制定、实施契约，如何实行有效的监控等 ，新公共管理 意味着“合同制国家( t h ec o n t r a c t i n gs t a t e ) ”的诞生。基于这一关系的变化和关系 合约理论，对公共服务领域的公私伙伴关系应进行契约治理。张酷、万迪防和贾 明( 2 0 0 8 ) 从契约的角度将p p p 项目投资分成三个层次：第一层次，从产品的公 共化程度看，p p p 是公私部门共同生产公共品的契约关系；第二层次，从产品的 公共化程度与可测量程度看，p p p 是公私部门之间合作提供基础设施的各种契约 类型的总和；第三层次，从基础设施的经营性程度看，p p p 是提供基础设施的一 种特定类型的契约形式。f r a n c c s c o n i 和m u t h o o ( 2 0 0 6 ) 用不完全契约理论研究了当 产品为准公共品时公私部门之间的控制权分配问题。 正是由于公私部门间的协议是不完全契约的关系，所有“不完全 的合同很 难预知和考虑将要发生的事情，那么建立正确的激励机制和实行有效的第三方监 管是必要的。也就是说，不完全契约是p p p 项目投资的缘由。 2 3 委托代理理论中的激励机制和第三方监管 在政府供应公共品过程中，由于身为委托人的政府和身为代理人的私人企业 间的信息不对称，常常出现逆向选择和道德风险问题。而委托人想使代理人按照 其利益选择行动，但委托人不能直接观测到代理人选择了什么行动，能观测到的 只是另一些变量，这些变量由代理人的行动和其它外生随机因素共同决定，导致 委托代理问题的产生。而政府的问题是如何根据观测到的信息奖惩代理人，以激 励其选择对政府最有利的行动，这涉及到任务间的“捆绑 ，也就是说，政府将 建造、运营及融资等不同任务组合捆绑在一起，选择一家私人企业运作，最后对 他们进行高效的管理。因此，从经济学角来看，p p p 模式有别于传统采购形式的 一个核心特征是不同任务间的捆绑，即项目组织模式的不同，其实质是将任务间 的外部性内部化，减少委托代理问题的负面影响，提高社会收益和福利。 o l i v e rh a r t ( 2 0 0 3 ) 提出一个初步的解释p p p 的模型，认为p p p 的关键特征是公 共服务设施的建设和运营是捆绑在一起的，并以监狱的建设和运营管理为例进行 说明。服务外包和p p p 之间的取舍是十分简单的，在不捆绑情况下，建设者既没 有内化社会收益也没有内化运营成本，进行尽可能 9 第二章理论基础 下，建设者不内化社会收益，但内化运营成本，生产性投资和非生产性投资都增 加了。这样，通过第三方的监管可以达到绩效的提高。 2 4 小结 总之，本文的p p p 项目投资的风险治理是基于三个经济学理论的基石出上产生 的。首先，新公共管理理论理论是p p p 项目投资风险治理的根本出发点，p p p 项目 投资风险治理的目标是为了达到管理的经济性、效率性和效果性，从而提高政府 管理绩效。而不完全契约理论是p p p 项目投资风险治理的缘由，正是由于p p p 项目 投资中，政府与私人部门之间契约的不完全性，导致p p p 项目投资存在效率的缺 失，因而需要通过进一步的风险治理来促进效率的提高。最后，委托代理理论的 激励机制和第三方监管是p p p 项目投资风险治理的工具，也是风险治理的目标所 在，通过激励和第三方监管，达到最终的绩效管理目标。 第三章风险识别与治理思路概述 第三章风险识别与治理思路概述 3 1p p p 模式简述 3 1 1p p p 投资的定义及发展 p p p 在不同的国家，由于不同的经济、文化背景以及应用在不同的场合，具 有不同的内涵( 如表3 1 ) 。虽然还有许多其他定义，表l 已经概括了识y j u p p p 的关 键要素，定义如下：它是公共部门和私人部门之间的一种伙伴关系；公私部门合 作实现共同或兼容的目标( 如提供基础设施服务) ；公私部门共担风险和责任。 从广泛意义上将p p p 定义为“公私部门之间的一种合作安排，包括为了达到共同 的目标，共享资源、共担风险和责任，以及共享报酬”，从而吸纳了不同领域和 国家的各种文献方面的知识。 表3 1p p p 投资的各种定义 来源 定义 两个或两个以上实体之间的一种协议，借以合作共同实现共享或兼容的目 英国财政部 标，并共享一定的权利和义务、共同进行资源投资、共担风险和互惠互利。 术语“p p p ”具有广泛的含义，其中的关键因素是利用“伙伴关系”方式供 应基础设施，与“供应商”关系恰恰相反或者每一方担当整个实体的 世界银行少许责任并合作，或者双方共同担当实体的每一部分责任一个p p p 项 目包括共担风险和责任、共享报酬，它是在对纳税人有v f m ( v a l u e f o r m o n e y ，物有所值) 利益的情况下进行a 一个伙伴关系是两个或两个以上当事人间的一个协议，他们合作以实现共 欧洲委员会享或兼容的目标，并共享权利和义务、共同进行资源投资、共担责任或风 险以及互惠互利。 p p p 是公共和私人部门间的合作，通过对资源、风险和报酬的适当分配，充 加拿大议会 分利用每一方的专业技能，从而更好满足既定的公共需求。 p p p 是公共机构( 联邦政府、州或地方) 和私人部门实体双方的一个契约协 美国国会 议，通过该协议，双方共享技能和资产来为大众提供服务或设施，并共担 潜在的风险和共享潜在的报酬。 3 1 2p p p 投资的类型 图1 2 应用不同类型的伙伴关系来反映不同的项目目标和要求。按照私人部 门的不同参与程度，p p p 类型也干差万别。一个极端是公共提供，也就是由公共 部门承担公共服务交付的所有方面的责任；而另极端是私人提供，就是由私人 第三章风险识别与治理思路概述 部门承担所有责任。随着p p p 类型由纯公共提供到另一端变化，私人部门参与程 度也递增。按照融资来源和财产所有权的变化，p p p 类型也不同。 图3 1 所示的连续统反映了五种p p p 类型的私人参与程度。表3 2 进一步讨论 和总结了表3 1 所示的p p p 的定义i 世界银行将特许权协议定义为“一种安排，私 人部门在一定的持续期，为提供服务从公共当局租赁资产，并指定将其用于该期 间内的新固定项目。在合同期满时，新资产将归还给公共部门。”在一些国家的 基础设施发展史上可以找到这样的安排，如英国、西班牙、葡萄牙、荷兰和美国。 设计一建造一运营建造一运营一转移 ( d b o ) ( b o t ) 磊公共+ 1 一j r 一j p 纯私人 运营- 维护设计- 建造- 融资一运营建造- 拥有- 运营 (0m)(dbfo) ( b 0 0 ) 低 图3 1p p p 投资类型的连续统 表3 2 一些p p p 投资类型的说明 高 p p p 类型说明 运营一维护私人部门承担运营和维护的所有责任 ( 0 m ) 尽管私人部门不用承担融资责任，他们需要管理资本投资基金， 并和公共部门一起决定该如何使用该基金 设计一建造一运营在交付给公共部门之前的一段特定时间内，私人部门负责项目的 ( d b o ) 设计、建造、运营和维护 设计一建造一融资一运营 私人部门负责项目的融资、设计、建造、运营和维护 ( d b f o )几乎所有案例中，私人部门拥有项目的全部所有权 建造一运营一转移特许权时期，私人部门负责项目融资、设计、建造、运营和维护 ( b o t ) 特许权结束后，资产免费转移给政府 建造一拥有一运营与b o t 类似，不同的是私人部门永久保有资产所有权 ( b o o ) 政府只同意购买一个固定时间内的服务 3 1 3p p p 投资的结构 p p p 投资可以分为“垂直式和“水平式”。“垂直式”伙伴关系是指公共 部门通过特许权协议或p p p 契约形式和私人部门签订合同，私人部门负责提供基 础设施服务。而“水平式”伙伴关系是指公私部门双方直接成为特殊目的工具 ( s p e c i a lp u r p o s ev e h i c l e ，简称s p v ) 的股东。如图所示：图3 2 为p p p 的结构； 图3 3 为该结构下的支付和服务流向。 第三章风险识别与治理思路概述 联合的 目公司 “水平式”伙伴关系“垂直式”伙伴关系 图3 2p p p 投资的不同结构 来源：a l l e n ，2 0 0 7 。 图3 3p p p 投资的支付和服务流向 第三章风险识别与治理思路概述 3 2p p p 投资风险的识别 3 2 1p p p 投资风险的特殊性 风险是指人们对未来行为的决策及客观条件的不确定性而导致的与预期目 标发生多种偏离的综合。这种偏离有大小、程度以及正负之分，即风险的可能 性、后果的严重程度和损失或收益。p p p 投资的许多风险来自于契约安排的复 杂性，包括大型基础设施风险项目的文件、融资、税收、技术细节、转手合约 等，而风险的性质在整个项目周期内是不断变化的。例如，项目建造阶段会产 生许多不同于运营阶段的风险。因此，p p p 投资风险呈现出其特殊性。而绝大 多数p p p 项目包括设计、建造、运营、融资及维护等多个阶段，各个阶段的运 作目标有其区别于其他阶段的特殊性，因而各种风险对投资的影响程度也将具 有阶段性特征，具体表现为：p p p 项目在不同阶段具有不同的风险集。 从公共采购者的角度，他们显然需要确保公共资金使用的经济性、效益性 和效率性。最简单地说，政府寻求利用私人部门资金来提供公共部门基础设施 和服务，从而达到v f m 。这里的v f m 指在资本项目中高效地利用公共资金，来 源于私人部门在资产设计、建造技术和运营实践上的创新和技能，也来源于将 设计、建造滞延、成本超支、融资和保险的主要风险转移给私人部门管理。然 而，在一些情况下，实现v f m 即要求在公私部门间公平分配风险，以致风险转 移的重点易受到误解，因而，公共部门实现v f m 的需求和私人部门达到稳健收 入流以支持融资安排的需求之间具有内在矛盾。 从项目发起人的角度，p p p ( 或p f ) 实质上是一种项目融资方式，依赖直 接收入来支付运营成本和回收成本。这些项目的合约一般都很长，因而要对有 限追索权融资法则有一个清楚的认识，这是很重要的。只有在保证有可靠、长 期收入流的情况下，p p p 项目才能成立。总之，不能实现预期收入流是p p p 项 目的最大风险。 简言之，p p p 投资的特点决定了其风险因素的多样性，即投资是多个不同 利益主体，基于一系列的契约、协议，共同运作大型基础设施项目。项目中涉 及到的多种经济活动，导致了p p p 投资潜在风险的广泛性和多样性。同时，各 参与方的期望收益及衡量方式不同，因而相同风险对不同参与方的作用方式也 具有多样性的特点。 3 2 2p p p 投资风险的种类 纵观国内外文献，p p p 投资项目至少有以下几种风险： 设计风险：因项目设计失误产生： 1 4 第三章风险识别与治理思路概述 建造风险：因建造技术、成本提高和时间延迟产生； 运营风险：因运营成本和维护成本增加产生； 收入风险：例如，因交通流量下滑或未能得到追索，产品和服务的价格与 需求变化导致的收入不足而产生的风险； 财务风险：因收入流和财务成本的套期保值不充足而产生； 不可抗力风险：包括战争和其他灾难； 法规或政治风险：因法规变化和不持续的政府政策而产生； 环境风险：因不利的环境影响和危害产生； 项目违约风险：因以上几种风险的任何组合导致的违约而产生的风险。 成功的项目设计需要在投标之前，对所有这些风险以及合同框架的设计进 行分析，确保正确地分配风险分担。一些学者试图根据类型提供一种风险的分 类法。m e r n a 和s m i t h ( 1 9 9 6 ) 将风险分为“整体风险 和“要素风险”。整体风 险是指通常包括在这个项目合同中的风险，包括政治、法规、商业和环境风险。 要素风险则是指与建设、运营和融资等相关的风险。m i l l e r 和l e s s a r d ( 2 0 0 1 ) 将 风险分为三类。“市场类风险 源自产生收入的风险和金融市场。“完成类风险 源自技术设计或技术应用、费用超支、时间延迟以及运营问题等。而“制度风 险 则是源自法律和法规，如政府机构要求重新对合同进行谈判等。 在本文中，为了便于理解和分析，将p p p 的风险种类分成两类：一是事前 风险，即政府与私人部门签订合同前，就项目各个任务间结构进行设计的风险， 主要是因政府和私人部门间的委托代理关系而产生：二是事后风险，即政府与 私人部门签订合同后，因项目各个任务的运作而产生的风险，如建造风险、运 营风险、财务风险等，其风险大小主要受监管程度影响。两种风险既有区别又 有联系。事前风险主要是涉及契约设计问题的风险，事后风险主要涉及契约运 作问题的风险。而事前风险降低了，可以减少后期的风险隐患，一定程度上降 低了事后风险。因此，两者既相互区别又相互联系，对事前风险和事后风险进 行有效控制与治理对p p p 投资的顺利完成起着举足轻重的作用。 3 3p p p 投资风险的治理思路 依c o s o 定义，企业风险治理框架是一个在战略决策以及在整个企业中贯穿 实施的过程，用于识别影响企业的潜在事件，将风险控制在企业风险偏好的范 围内，并为企业目标的实现提供合理的保证。同理，p p p 投资的风险治理框架 关注的是项目的各种风险，根据投资目标判断项目的各种风险，确定对投资风 险的控制方案，以实现投资的各类目标。 第三章风险识别与治理思路概述 承上，p p p 投资的风险分成事前风险和事后风险，为了对p p p 投资风险进 行更好地治理，本文将风险治理框架分为两个阶段： ( 1 ) 风险的契约治理，即事前风险的防范治理阶段 由于身为委托人的政府和身为代理人的私人企业间的信息不对称，常常出 现逆向选择和道德风险问题。私营企业作为p p p 投资代理人，可能会出现以下两 种投机行为：一类是所谓逆向选择问题，契约的一方在订立契约时就已经掌握私 人信息，即只有他自己知道对方不知道的信息，如私人企业在与政府签订合同的 时候，它清楚地了解自己公司的实际运行情况，而政府却不能完全掌握合作企业 的信息。因为在政府与私营企业的双向选择中，一对多的关系加大了政府筛选信 息的难度，而且面对激烈的竞争，签约者可能为了争取合同而做出欺骗行为，而 根本没有真正履行合约的意愿和能力。另一类是所谓道德风险问题，是指从事经 济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出的对他人不利的行为。由于契约 的不完全性和不确定性，代理人不可能承担他们行动的全部后果。 既然所有“不完整”合同很难预知和考虑到将要发生的事情，那么建立正 确的激励机制便显得非常重要。p p p 投资风险的契约治理就是通过激励实现对 合同设计的监管与管理，合同的每个要素都强化了这一信息。将设施和交付体 系的设计责任交给私人建造商，即是鼓励他们选择适当用的设计，在改进质量 和降低维护与运营成本方面进行创新。同时，将施工和项目管理的责任交给私 人运营商，激励他们保证施工进度，防止延期和超支现象的发生。私人部门进 行融资意味着融资方将会监督资金流的安全性和及时性，同时监管运营商，使 项目失败的风险降到最低。因此，事前风险的防范阶段就是通过激励机制将风 险隐患降到最低，是更好进行事后风险治理的前提和关键。 ( 2 ) 风险的过程治理，即事后风险的主动治理阶段 风险的过程治理是指订立合同后，通过第三方监管的方式对p p p 项目执行 前方位的监管与管理( 注：从广义角度看，第三方监管包括事前的风险监管， 由于事前的监管是p p p 项目能否顺利进行下去的前提和基础，为便于研究，本 文单独讨论事前的风险监管) 。监督方作为业主的代理人，对项目的实施全过程 进行参与监督，这种监督贯穿项目的建造、融资、运营和维护等各个阶段。但 是由于体制上的原因，以及法律机制等的不配套，监督方对项目的投资、进度、 质量监督的职能被异化，实际操作中绝大多数监督仅以“质量监督 为主，从 事的都是对施工阶段的监理，使得监督方在项目初期出现的风险起不到应有的 监督作用。因此，要进一步完善第三方监管在整个项目周期中的监督作用，推 行项目的全过程监管制度，对p p p 投资可能产生的风险起到防范和控制作用。 实质上，事前契约设计监管和事后的第三方监管是本质相连的：合同设计 1 b 第三章风险识别与治理思路概述 监管很到位，但没有对项目进行后续的监管，将导致p p p 项目绩效的缺失；同 样地，后续监管很到位但没有好的合同设计，也将导致p p p 项目绩效的缺失。 因此，两者都到位才能确保p p p 风险治理的经济性、效益性和效果性( 即“3 e ， 中间目标) ，从而实现高效的p p p 绩效水平( 最终目标) 。 1 7 第四章基于激励视角的p p p 投资风险治理 第四章基于激