（财政学专业论文）论我国农民工工伤保险制度的建立与完善.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名：日期：! ! ：竺：坐 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅：本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论一姥绰新签名碡碑 日期：! ! ：笙坐 年 山东大学硕士学位论文 7 中文摘要 农民工是具有农村户口而职业上属于工人的劳动者，是经济社会转型时期的 特殊社会群体。 他们的出现既解决了某些发达地区的劳动力不足，也缓解了不发达地区大量 剩余劳动力的就业压力，成为推动国民经济增长，促进产业结构调整的新动力。 但由于各种条件的限制，农民工多从事建筑业等高风险、职业病多发的行业，缺 乏必要的劳动保护新的劳动环境、劳动工具与劳动方式，不可避免地会带来新 的劳动风险，加之农民工相对处于工作中的弱势地位，更易发生工伤事故和职业 病。这使得农民工等弱势劳动者成为我国现阶段职业灾害的主要承受对象。职业 灾害的持续上升以及由此而付出的重大代价亦不可避免地要落在他们身上。 从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，均决定了针 对农民工的工伤保险制度应当作为我国最基本的社会保障项目尽快得到确立。 本文主要结构及创新点： 第一部分主要介绍建立和完善农民工工伤保险制度紧迫性，必要性和意义， 并进行必要的文献综述。农民工工伤保险制度的建立和完善是加快我国的城市化 和工业化进程的需要，不仅有利于维护农民工的合法权益，推动“三农”问题的 解决，还有利于社会保障制度改革长期目标的实现。 第二部分依次从农民工工伤保险制度的时效性、内容、覆盖范围、与其他制 度的兼容性等四个方面阐述该制度建设和实施过程中的各种矛盾。 第三部分从观念、国情、经验和监督等四个方面对矛盾的成因进行分析。 方面部分人对农民工工伤保险制度存在认识上的误区，另一方面生产力相对落后 等客观条件起了限制作用，经验不足和监督不力也是重要原因。 第四部分论述改革思路和政策建议。农民工工伤保险制度迫切需要解决的问 题包括：覆盖面待遇水平，支付问题，差别费率，基金的使用等。 【关键词】农民工，工伤保险制度，改革措施 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t p e a s a n tw o r k e r sr e f e r st ot h ep e a s a n t sw h o s eo c c u p a t i o ni sw o r k e r , w h i l el i v i n gi n ar u r a lh o u s e h o l d t h e ya r eas p e c i a ls o c i a lg r o u pi na r le c o n o m i cs o c i e t yu n d e r g o i n g t r a n s f o r m a t i o n t h e yn o to n l ys o l v el a b o rs h o r t a g ep r o b l e m si ns o m ed e v e l o p e da r e a s ，b u ta l s o a l l e v i a t et h es u r p l u sl a b o re m p l o y m e n tp r e s s u r ef o u n di nm a n yu n d e r d e v e l o p e da r e a s t h i sp r o m o t e se c o n o m i cg r o w t ha n di n d u s t r i a lr e s t r u c t u r i n g h o w e v e r , o w i n gt ov a r i o u sc o n s t r a i n t s ，t h ep e a s a n tw o r k e r s j o b sa r co f t e n h i 曲一r i s ka n d h a v eah i g hr a t eo fo c c u p a t i o n a ld i s e a s e t h e yl a c kt h en e c e s s a r yl a b o r p r o t e c t i o na f f o r d e d o t h e rw o r k e r s n e wl a b o re n v i r o n m e n t s ，t o o l sa n dm e t h o d s i n e v i t a b l yb r i n gb e wr i s k s p e a s a n tw o r k e r sa r ef o r c e dt os u f f e rt h e s eo c o u p m i o n a i h a z a r d s b e c a u s eo ft h ee n d l e s sn u m b e ro fi n j u r i e sf r o ma c c i d e n t sa n dt h eh u g eg r o u po f p e a s a n tw o r k e r ss u f f e r i n gf r o mo c c u p a t i o n a ld i s e a s e s ，a ni n d u s t r i a li n j u r yi n s u r a n c e s y s t e mf o rp e a s a n tw o r k e r ss h o u l db ee s t a b l i s h e da s o n eo ft h em o s tb a s i cs o c i a l s e c u r i t ys y s t e m sf o rt h i sg r o u p 1 r h em a i ns t r u c t u r ea n di n n o v a t i o no f t h i sp a p e r ： n ef i r s t p a r t i n t r o d u c e st h e u r g e n c y , n e c e s s i t y a n d s i g n i f i c a n c eo ft h e e s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to ft h ep e a s a n tw o r k e r si n d u s t r i a li n j u r yi n s u r a n c e s y s t e m w i t ht h en e c e s s a r yd o c u m e n t a t i o n n ee s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no f t h e p e a s a n tw o r k e r si n d u s t r i a li n j u r yi n s u r a n c es y s t e mw o u l da c c e l e r a t et h ep r o c e s so f c h i n a su r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n i tw o u l dn o to n l yb ec o n d u c i v et os a f e g u a r dt h ep e a s a n tw o r k e r s l e g i t i m a t er i g h t s a n di n t e r e s t s ，a n dt os o l u t et h ep r o b l e m sw i t ht h r e er s ( r u r a le c o n o m y , r u r a l d e v e l o p m e n ta n dr u r a ld e m o g r a p h y ) ，b u tw o u l da l s ob ee v e nm o r ec o n d u c i v et ot h e i o n g - t e r mr e f o r mg o a l so f t h e s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t h es e c o n dp a r ti i s t st h ev a i l o t i sc o n t r a d i c t i o n si nt h es y s t e mc o n s t r u c t i o na n d i m p l e m e n t a t i o ni n c l u d i n gt h et i m e l i n e s sc o n t e n t , c o v e r a g e ，a n dc o m p a t i b i l i t yw i t ho t h e r 、 s y s t e m s t h et h i r dp a r ta n a l y z e st h ec a u s e so fc o n f l i c t s ，i n c l u d i n gp e o p l e sc o n c e p t s ， e c o n o m i cc o n d i t i o n s ，e x p e r i e n c e sa n ds u p e r v i s i o n o nt h eo n eh a n d , t h e r ei sw r o n g u n d e r s t a n d i n go ft h ep e a s a n tw o r k e r si n d u s t r i a li n j u r yi n s u r a n c es y s t e m ；o nt h eo t h e r h a n d ，t h eo b j e c t i v ec o n d i t i o n ss u c ha sr e l a t i v e l yb a c k w a r dp r o d u c t i v i t yp l a yal i m i t e d r o l e m o r e o v e r , i ti st h el a c ko f e x p e r i e n c ea n di n e f i e c t i v es u p e r v i s i o no f t h es y s t e m t h el a s tp a r ta d d r e s s e st h er e f o r mi d e a sa n dp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s 1 1 1 e r ea r e s o m ek e yp r o b l e m st h a tn e e dt ob er e s o l v e di n c l u d i n g ：c o v e r a g e ，t h el e v e lo f t r e a t m e n t , p a y m e n t 。d i f f e r e n t i a ir a t e s t h eu s eo f f u n d sa n ds oo n 2 【l e yw o r d s t h ep e a s a n tw o r k e r s ，t h ei n d u s t r i a li n j u r yi n s u r a n c es y s t e m ， r e f o r i l lm e a s u r e s 山东大学硕士学位论文 ( 一) 问题的提出 一、导论 我国正处于大规模城市化、工业化进程之中，经历由农业人口向非农业人口、 农村人口向城市人口、农民向工人转化的过程。农业劳动生产率的提高创造出大 量剩余农村劳动力。改革开放初期，乡镇企业异军突起，使这些剩余劳动力在农 村范围内实现了由务农到务工的转变，成为最早的农民工随着经济体制改革由 农村扩展到城市，城市二、三产业获得迅速发展，需要大量的劳动力，于是大批农 民涌入城市。农民工的出现，既解决了某些发达地区的劳动力不足，也缓解了不发 达地区大量剩余劳动力的就业压力，成为推动国民经济增长，促进产业结构调整 的新动力。这种流动也有力地冲击了城乡分割、区域封闭的旧体制，逐步成为区域 间配置劳动力资源的新体制。 与此同时，我们必须看到，由于各种条件的限制，农民工多从事建筑业、工 矿企业等高风险，职业病多发的行业，大多数只能选择非正规就业方式，缺乏必 要的劳动保护新的劳动环境，劳动工具与劳动方式，不可避免地带来新的劳动 风险，加之农民工处于工作中的相对弱势地位，更易发生工伤事故或职业病。这 使得农民工等弱势劳动者成为我国现阶段职业灾害的主要承受对象。职业灾害的 持续上升以及由此付出的重大代价亦不可避免地要落在他们身上。我国原有工伤 保险制度的覆盖范围仅仅包括国家行政、事业单位和国有企业的职工，虽经多次 改革，仍有不完善之处。 农民工工伤保险问题表面看是要解决保护农民工的合法权益。消除在社会保 障方面的不合理限制，给予农民工应有的国民待遇等问题，而实质则是我们国家 要建设一个什么样的工人阶级队伍，构建一个什么样的社会阶层结构，是建设一 个城乡一体的社会主义市场经济体制，还是维持目前城乡分割的二元社会结构的 问题。所谓和谐社会是社会各阶层协同发展的社会，其中包括农民工这一正在崛 起的新工人阶层。只有妥善解决好农民工权益保障缺失问题，恢复农民工的国民 山东大学硕士学位论文 l l i l _ - - - _ - i l _ l - i - _ _ _ 目_ - _ _ _ - l l i _ l _ _ - _ - l _ _ l _ _ i - l i r a _ i - 待遇，使其真正成为二、三产业的工人和职员，才能顺利实现城市化和工业化， 才能真正构建全体人民各尽所能、各得其所而的和谐社会 从层出不穷的农民工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此导致 的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项 目尽快得到确立。 一 农民工工伤保险对于保障农民工基本权益，维护社会安定和经济正常发展具 有重大的社会及经济意义。从中国的现状及未来趋势看，严重的工伤与职业病环 境，要求大力推进农民工工伤保险制度建设。在中国工业化和城市化进程中，对 改制后的国有企业、外商投资企业以及私营企业和乡镇企业加强劳动者基本权益 保障，是政府和社会义不容辞的责任。特别是在农民工工伤保险权益方面的保障， 改变工伤事故严重的现状并控制其发展，已经刻不容缓。我国应进行周密地研究， 认真学习和借鉴国际上的成功经验，建立起适应改革开放，适应市场经济发展的 农民工工伤保险制度。作为我国社会保障制度改革中的新任务和新课题，建立健 全面向农民工的工伤保险制度有重要的意义。 1 有利于维护农民工的合法权益，适应农民工生存和发展的需要。 农民工大多从事脏、累、差、险的底层工作，发生工伤事故的概率非常大， 是社会中的弱势群体。如果农民工工伤保险严重滞后，一方面农民工发生工伤后 得不到补偿，方面又由于身体受到伤害不能通过农业劳动从土地上获得保障， 这对农民工来说是非常不公平的。农民工工伤保险制度使得农民工与城镇职工一 样享有工伤保障，把农民工纳入社会保障体系，给予农民工正当的社会认可和人 文关怀，不仅有利于兼顾经济效率与社会公平，还可以从一定程度上减少社会动 荡的因素，维护社会的稳定运行。 按照经济学的假设，农民工应是理性的经济人，追求自身利益的最大化。他 们在做出选择之前，都要对各种可供选择行为方式的成本收益进行分析、比较， 从中选择出能给自己带来最大利益的行为而为之近年来，关于我国农村劳动力 转移的众多调查也显示，农民工在务工之前一般会通过各种渠道了解所希望就业 岗位的工资收入情况。农民工务工的收益通常包括：货币性收益，即农民工务 4 山东大学硕士学位论文 工所获得工资和其它货币收入技能性收益，即务工过程中所学的工作技能及 各种相关知识农民工工伤保险使其在发生工伤时得到工伤补偿，实际上相当于 增加农民工的收入在其它条件不变的情况下，农民工工伤保险制度增加的农民 工的收益，提高了农民工务工的积极性。 2 有利于。三农”问题的解决 长期以来，人们谈起农民工社会保险问题，往往认为士地就是他们最大的保 障事实上，随着农民工数量的增加和务工时间的增长，土地的保障功能已越来 越弱。从农村的现状来看，对多数仍保留承包土地的农民工而言，种地不过是为 了解决家庭吃饭问题，执行的是保障最低生活水平的功能。这就决定了他们种地 的劳动、资金和管理等都是最低的，直接造成了农业的低效率，不利于农业和农 村经济的发展。农民工工伤保险制度为使农民从传统的土地保障到现代社会保障 打开了缺口，部分的解决了农民的后顾之忧，有利于推进农业规模经营i 有利加 快农业产业化的进程，为有效解决“三农”问题创造宽松的环境，更有利于实现 扩大内需和加快经济社会发展的战略目标。 3 有利于加快我国的城市化和工业化进程。 长期以来，我国的城市化发展由于种种原因而严重滞后。据资料统计分析， 2 0 0 3 年，我国的城市化率为4 0 5 3 ，比世界平均水平低十个百分点，更低于发达 国家8 0 的水平。 从世界各国城市发展的历史经验来看，城市人口的增长主要依靠农民的分化， 也就是大量农民流向城市。中国城市化进程加快的主要原因也是由于大规模的农 村人口进入城市所致。改革开放以来，数以千万计的农民工进入城市劳动力市场， 成为城市市政建设的重要劳动力队伍同时，农民工的规模流动实现了生产要素 的合理配置与优化组合，降低了工业化成本，并为中国工业的起飞提供了最为廉 价的劳动力。 中国工业化和城镇化的任务，不仅要把几亿农业劳动者变为非农业劳动者， 而且要把几亿农村人口转变为城镇人口。为了解决我国城镇化进程中的难题，使 山东大学硕士学位论文 农业劳动力非农化的过程与人口城市化过程同步，就必须使农民工彻底告别土地， 变成真正意义上的依赖非农业经营活动生存的产业工人。因此，必须为农民工提 供最基本的社会保障。建立农民工工伤保险制度，将其纳入全国工伤保险体系， 则是推进城镇化进程的重要制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。 4 有利于社会保障制度改革的长期目标的实现。 由于客观条件的制约，我国社会保障制度的覆盖面还相当狭窄，很难体现社 会主义制度的优越性。要与我国的社会主义制度相适应，就必须建立城乡统一的 一元化的社会保障制度，这是我国社会保障制度改革的长期发展目标。但要将农 民工这一日益庞大社会群体的社会保障问题一步解决，在短时间内难以实现，因 此首先在工伤保险制度上打开突破口，逐步向统一的社会保障制度过渡不失为一 种有效的方法。 ( 二) 概念界定 1 农民工 农民工可从四个层次去认识和界定。一是职业，农民工从事的是非农职业， 或者以非农职业为主要职业，即他们大部分劳动时间花在非农活动上，他们的主 要收入也来自非农活动。二是制度身份，尽管他们是非农从业者，但其户籍身份 还是农民，与具有非农户籍身份的人有着明显的身份差别。三是劳动关系，从劳 动关系上看，农民工属于被雇用者，其他拥有农业户口身份、从事非农活动、但 不被雇用的人不属于农民工，而应是个体工商户，私营企业主等。四是地域，即 他们来自农村，属于农村人口。 因此，所谓农民工，是从农民中分化出来，虽与农村土地保持定经济联系， 但主要从事非农职业和非农活动，以工资为其主要收入来源，而又具有农民身份 的人。简单来说，农民工就是身份上属于农民而职业上属于工人的那部分劳动者。 农民工是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国城市化进程、工业化 进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。 刘怀康。中国农民工知题) ，人民出版社，2 0 0 5 年3 月第1 舨，第7 2 页。 6 山东大学硕士学位论文 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - - - - _ _ _ _ _ - - - _ _ _ - - - _ _ - _ _ - _ _ _ _ _ _ - _ - - i i _ 农民工是一个比较难以把握的群体。一方面现阶段我国的农民工正处于一种 从农民到工人的连续状态。同农民或者兼业农民相比，农民工更多的选择务工， 或者说，农民工大部分时间从事工人职业，大部分收入来自工资收入；同工人相 比，又具有农民的身份。另一方面农民工正处在一种不断分化状态，所从事的职 业多种多样，收入水平和生活条件差别也很大，形成许多不同的类型，主要有乡 镇企业农民工、城市企事业单位农民工、个体私营经济雇工和家庭雇工等。 ( 1 ) 乡镇企业农民工。这是中国最早产生的农民工，是农民工的典型代表。 乡镇企业是我国工业化进程的产物，它使得农村剩余劳动力在自己的社区范围内 实现了从农业到工业的转变，并且使他们获得了比以往更多的工资收入，逐渐改 变了自己的职业性质、工作方式和思维习惯。乡镇企业的农民工具有过渡性的特 征，是由农民向工人过渡的中间阶段。 ( 2 ) 城市企事业单位的农民工。这是从农村流动到城市而受雇于城市企事业、 行政机关等单位的农民工。这类农民工主要集中在建筑、纺织、环卫、煤矿和一 些“脏、累、苦、险”且待遇不高的行业，这些行业在城市招工比较困难，因而 吸收了大量农民工。由于所从事的工作主要是城市人不肯干和不屑于干的工作， 往往被人视为“又穷又脏、不懂礼貌”。 ( 3 ) 个体私营经济雇工。与前两类农民工相比，个体私营经济雇工表现为一 种更明确的雇佣关系，在统计上，一般使用的是个体私营经济从业人员，包括城 镇个体私营经济雇工和乡村个体私营经济雇工。同个体劳动者相比，个体私营经 济雇工主要通过劳动取得工资收入，是被雇用的劳动者，而个体劳动者主要获得 经营收入。因此，农民工不包括修鞋匠、修理工，个体商贩和小商店、小饭店、 小工厂的经营者等人。 ( 4 ) 家庭雇工这主要是受雇于城市家庭从事家务劳动的服务人员，即通常 所说的保姆。这部分人受雇于城市家庭，更容易被城市化，更易接受城市的生活 方式和文化观念 以上划分并不是绝对的，其中不可避免地存在着相互交叉关系。此外还有一 刘应杰t 中国城乡关系与中国农民工人中国社会科学出版社，2 0 0 0 年8 月第1 版，第1 5 r l 船页， 7 山东大学硕士学位论文 些农民工受雇于三资企业，这些一般可包括在个体私营经济雇工里面。 农民工主要有以下特点： ( 1 ) 低龄化。农民工年龄结构以青壮年人口为主，农民工基本上是一个年轻 的群体。因为年轻人在文化知识，体力精力上的优势使他们更易在激烈的竞争中 取胜。根据国家统计局农调队调查数据，虽然近几年农民工的平均年龄略有增加的 趋势，但农民工流动就业仍以青壮年劳动力为主，2 0 0 4 年农民工平均年龄为2 9 岁， 其中1 6 2 5 岁的占4 5 ，3 0 岁以内的仍占6 1 。以北京市为例。 狰 表12 0 0 4 年北京市农民工年龄分布 1年龄段2 0 一2 4 岁 2 5 2 93 0 3 4 岁其他i 1 人员构成( ) 2 2 81 8 41 8 84 0 l 资料来源：北京统计信息网： 农民工已成为北京市经济建设中不可缺少的力量 1 i i t p 洲w w w b 3 a a t s g o v c v j g c f r j 日b g j z l r k j y y z b 2 0 0 5 0 6 2 1 0 0 2 0 h u n ( 2 ) 流动性强。这点各地的“民工潮”可见一斑。跨省流动是中国农民工的 一个显著特征。跨省流动就业的农民工从2 0 0 1 年的3 6 2 5 万增加到2 0 0 4 年的6 0 0 0 万。2 0 0 3 年跨省流动就业的农民工增幅较大，比上年增加了1 5 0 4 万人，2 0 0 4 年 跨省流动就业的农民工增幅虽有所下降，但仍比上年增加了近4 0 0 万人。 ( 3 ) 集中于中低层产业领域。从行业分布来看，由于体制和自身条件等多方 面的限制，农民工大多集中在中低层产业领域。劳动和社会保障部2 0 0 5 年快速调 查显示，农民工主要分布在制造业、建筑业、住宿和餐饮业、批发和零售业以及居 民服务业等行业。 由于农民工自身的职业特点，流动性又很强，我国尚未建立对农民工统计的 指标体系，还没有一个全国农民工数量的权威数据。下面是一些参考数据：国家 统计局调查结果表明，农村劳动力外出务工数量逐年增加，2 0 0 3 年为1 1 亿，2 0 0 4 年为1 2 亿。农业部数据统计结果显示，2 0 0 4 年全国外出就业的农村劳动力约1 0 3 亿，占农村劳动力总数的2 1 。国家人口与计划生育委员会于2 0 0 3 年底进行了摸 劳动和社会保障部课题组。当前农民工流动就业数量、结构与特点，中国劳动保障报h2 0 0 5 8 3 同上。 8 山东大学硕士学位论文 一 底调查，推算出2 0 0 3 年全国流动就业的规模为1 亿左右劳动保障部2 0 0 5 年5 月快速调查统计，目前在城镇的农民工总数约为8 9 0 7 万人。 笔者按本文农民工定义对其数量进行估算。根据定义，全国农民工数量= 乡镇 企业农民工数+ 城市企事业单位的农民工数十个体私营经济雇工数+ 家庭雇工数。 ( 以下所引数字如无特殊说明均来自中国统计年鉴2 0 0 5 。) 2 0 0 4 年底，全国乡镇企业从业人员总数为1 38 6 6 万人。但这些并不都是农民 工，还有相当数量的企业主和个体经营者，如小手工业者，小商贩等，同时相当 多的乡镇企业职工大部分时间还以农业为主，因而不算是农民工。结合有关资料 估计乡镇企业的农民工大约在75 0 0 万人左右。 城市企事业单位的农民工的数量一直较难统计，据刘英杰等人的推算，2 0 0 0 年这部分农民工的数量大约有8 0 0 万一1 0 0 0 万国，因此估计2 0 0 4 年底大约l0 0 0 万人左右。 在城市个体私营经济雇工里面，要扣除来自城市非农业居民的雇工，但这部 分人数较少，也难以分离出来，因此只能从大体上把握。2 0 0 4 年底城镇私营企业 就业人员数为29 9 3 7 万人，扣除6 1 0 4 万投资者后为23 8 3 3 万人；乡村私营 企业就业人员数为20 2 3 5 万人，扣除3 3 8 2 万投资者后为16 8 5 3 万人；城镇 和乡村个体就业人数为45 8 7 1 万人，扣除23 5 0 5 万个体户主后为22 3 6 6 万 人。因此个体私营经济农民工的人数上限为23 8 3 3 + i6 8 5 3 + 2 2 3 6 6 = 63 0 5 2 万人。 家庭雇工数据估计在3 0 0 万 人左右。因此2 0 0 4 年底全国农民工总数大约在7 5 0 0 万+ 10 0 0 万+ 63 0 5 2 万+ 3 0 0 万1 5 亿。 2 工伤保险 工业事故和职业病危害对劳动者人身造成的损害称为工伤。工伤最初专指工 业事故造成人身伤害，职业病并没有包括其中。原因是当时的工业还不发达，所 劳动和社会保障部课题组：当前农民工流动就业数量、结构与特点，中国劳动保障报 ，2 0 0 5 8 3 刘应杰著：中国城乡关系与中国农民工人 。中国社会科学出版社，2 0 0 0 年8 月第一版第1 5 8 页 刘应杰著；中国城乡关系与中国农民工人 中国社会科学出版社，2 0 0 0 版。第2 3 0 页 山东大学硕士学位论文 造成的各种职业病较少，或者医学科学还没有能力认定同类是由该职业引起。1 9 4 8 年第4 8 届劳工大会规定将职业病纳入工伤范畴。随着工业化进程的加快，职业病 愈来愈突出的表现出来。工伤是职业危害的一种，是近现代社会的产物，并随经 济的发展和产业的变化而不断变化。美国国家标准a n s l l 6 1 纪录与测定工作伤 害经历的方法中，将工伤定义为“任何由工作引起并在工作过程中发生的( 人 受到的) 伤害或职业病，即工作活动或工作环境导致的伤害或职业病”。我国现 行的劳动保险条例和 工伤保险条例都没有直接对工伤概念做出明确的解 释，而仅是罗列工伤。中华人民共和国劳动和社会保障部将工伤的直接后果解释 为，伤害到职工生命健康，并由此造成职工及家庭成员的精神痛苦和经济损失， 即劳动者的生命健康权，生存权和劳动权力受到影响、损害甚至被剥夺。工伤是 工业化的副产品。给劳动者本人、企业以及国家都带来不良后果。因此，实行工 伤保险是国家义不容辞的职责。基于这个缘故，工伤保险几乎是世界上首先推出 的社会保险项目之一。 一种观点认为工伤保险，又称职业伤害保险，是指劳动者在工作中或法定的 特殊情况下发生意外事故，或因职业性有害因素危害而负伤( 或患职业病) 、致残、 死亡时，对本人或供养亲属给予物质帮助和经济补偿的一项社会保障制度。o 另一 种观点认为工伤保险是指“劳动者在经营活动中或在规定的某些特殊情况下所遭 受的意外伤害、职业病，以及因两种情况造成的死亡、暂时或永久丧失劳动能力 时，劳动者及其家属能够从国家，社会得到的必要的物质补偿。这种补偿既包括 医疗、康复所需，也包括生活保障所需。”国 一 本文采用中华人民共和国劳动和社会保障部对工伤保险做出的界定：工伤保 险是社会保险制度中的重要组成部分，是指国家和社会为在生产、工作中遭受事 故伤害和患职业性疾病的劳动及亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗 和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。 工伤保险是社会保险体系的一个重要分支，系典型的无过失补偿制度，是工 孙树菡主编t 工伤保险 ，中国人民大学出版社2 0 0 0 年1 2 月第一版，第3 页 王益英主编t 社会保障法 中国人民大学出版社2 0 0 0 年1 0 月第一版第驰页 孙树菡主编：工伤保险，中国人民大学出版社。2 0 0 0 年1 2 月第一敝第3 页 山东大学硕士学位论文 伤补偿、工伤康复与救助、工伤预防三位一体的制度。由于经济发展水平、生活 习惯、历史文化等因素影响，各国在工伤保险实施过程中的侧重点也有所不同。 在发达国家，工伤保险既重视工伤补偿，也不忽视职业康复、救助和工伤预防； 而发展中国家工伤保险制度更多的关注于工伤的补偿。 从工伤保险的发展历程中可以总结出在整个工伤保险的发展过程中有以下一 些规律：( i ) 工伤保险的覆盖范围呈现出逐渐扩大的趋势，受益人从企业逐渐地 扩展到了农业、自雇者等( 2 ) 工伤保险所包括的事故范围在扩大，从最初的伤 亡事故扩大到职业病等。( 3 ) 制度设计突出体现对受害人迅速恢复的追求，特别 是在工伤发生的初期，要对受害人提供及时的和较为充分的补偿。( 4 ) 随着社会 经济发展水平的提高，逐步注重对受害人。特别是因工伤致残者，同时提供补偿 和康复服务。 从建国初期到现在，我国工伤保险制度经历了建立、发展和改革的过程。1 9 5 1 年2 月2 5 日，中央人民政府政务院颁布实施的中华人民共和国劳动保险条例 中做出劳动保险的相关规定。1 9 5 3 年政务院修订了劳动保险条例。这部法规一 直沿用至我国工伤保险制度改革之前，是我国第一部关于工伤补偿、死亡遗嘱津 贴等劳动保险方面的行政法规。1 9 5 7 年2 月2 3 日，卫生部制定和颁布了职业病 范围和职业病患者处理办法的规定，确定了严重危害工人、职员身体健康，严重 影响生产的职业中毒、尘肺病等1 4 种职业病，将这1 4 种与职业活动有关的疾病 正式列入职业病的范围。从2 0 世纪6 0 年代开始，劳动部和全国总工会先后以通 知和复函的形式对工伤职工的医疗待遇、补助费用以及住院医疗期间的膳食费用 进行了调整。 改革开放以后，面对新的发展形势，全国人大、国务院及其职能部门对工伤 保险问题给予了高度关注，制定了一系列政策法规。 山东大学硕士学位论文 表2 改革开放后全国人大与国务院制定的有关工伤保险方面的部分法律、法规 时间法规名称制定与颁布单位 1 9 8 4 6 3 0矿工企业实行农民轮换工制度试行条例国务院 1 9 8 7 1 2 3 中华人民共和国尘肺病防治条例国务院 1 9 8 9 1 0 5全民所有制企业临时工管理暂行规定 国务院 1 9 9 1 3 1企业职工伤亡事故报告和处理规定)国务院 1 9 9 2 1 1 7 中华人民共和国矿山安全法( 1 9 9 3 5 1 施行)全国人大常委会 1 9 9 4 7 5中华人民共和国劳动法( 1 9 9 5 1 1 施行)全国人大常委会 2 0 0 1 5 2 7 社会保险行政争议处理办法全国人大常委会 2 0 0 l - l o 2 7 中华人民共和国职业病防治法( 2 0 0 2 5 1 施全国人大常委会 行) 2 0 0 2 6 2 9中华人民共和国安全生产法( 2 0 0 2 1 1 1 施行)全国人大常委会 2 0 0 3 4 2 7工伤保险条例( 2 0 0 4 1 1 施行)国务院 表3 改革开放后中央政府职能部门颁布的有关工伤保险方面的部分规章、政策 时间规章、政策名称制定与颁布单位 1 9 8 4 3 1 9 职业病诊断管理办法 卫生部 1 9 8 7 4 3 0乡镇煤矿安全规程煤炭部 1 9 8 7 1 1 5关于修订颁布职业病范围和职业病患者处理办卫生部劳动人事部财政部 法的规定的通知全国总工会 1 9 8 9 9 2 1 私营企业劳动管理暂行规定劳动部 1 9 9 1 7 2 5 企业职工伤亡事故报告和处理规定有关问题 劳动部 的解释 1 9 9 2 3 9职工工伤与职业病致残程度鉴定标准( 试行)劳动部卫生部全国总工会 1 9 9 2 9 2 9 关于调整企业工伤全残职工护理费标准的通知劳动部卫生部全国总工会 1 9 9 6 3 1 4 职工工伤与职业病致残程度鉴定标准国家技术监督局 1 9 9 6 8 1 2企业职工工伤保险试行办法劳动部 随着这些法律法规、规章政策的施行，一个分散风险、保障劳动者权益的工 伤保险制度框架基本建立起来。工伤保险参保人数持续增加，工伤保险基金收入 逐年增加。 山东大学硕士学位论文 资料来源：根据中华人民共和国劳动和社会保障部：劳动事业发展年度公报：1 9 9 4 、1 9 9 5 ， 1 9 9 6 、1 9 9 7 ；劳动和社会保障事业发展统计公报：1 9 9 8 、1 9 9 9 、2 0 0 0 、2 0 0 1 、2 0 0 2 、2 0 0 3 ， 2 0 0 4 ，中国统计年鉴2 0 0 5 整理而得。 注；各项统计数据均未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。 ( - - ) 本文结构及主要观点 本文主要分四大部分： 第一部分主要介绍建立和完善农民工工伤保险制度紧迫性，必要性和意义， 并进行必要的文献综述。农民工工伤保险制度的建立和完善是加快我国的城市化 和工业化进程的需要，不仅有利于维护农民工的合法权益，推动“三农”问题的 解决，更有利于社会保障制度改革长期目标的实现， 第二部分依次从农民工工伤保险制度的时效性、内容、覆盖范围、与其他制 度的兼容性等四个方面阐述这一制度建设和实施过程中的各种矛盾。 第三部分从观念、国情、经验和监督等四个方面对矛盾的成因进行分析。一 方面部分人对农民工工伤保险制度存在认识上的误区，另一方面生产力相对落后 等客观条件也起了限制作用，经验不足和监督不力更促使矛盾的产生 第四部分论述改革思路和政策建议。在遵循一般原则的前提下，农民工工伤 保险制度迫切需要解决的问题包括：最基本的覆盖面的问题、待遇水平、支付问 题，差别费率，基金的使用等。本文认为，农民工工伤保险制度应通过立法扩大 覆盖范围，提高支付水平，同时加强保险基金的征收管理和科学使用。 山东大学硕士学位论文 二、我国农民工工伤保险制度建设和实施过程中的矛盾 ( 一) 农民工工伤保险制度建设滞后与农民工工作现状之间的矛盾 从中华人民共和国劳动保险条例到工伤保险条例，我国的工伤保险制 度日益完善，在社会主义建设中发挥的作用日益明显。但是这些制度设计主要是 针对城市职工，农民工工伤保险制度的建设一直没有大的进展。在全国性立法中， 虽然1 9 9 1 年全民所有制企业招用农民合同制工人的规定对农民工社会保险作 了较为具体却不完整的规定，但由于全民所有制企业的减少，其适用范围越来越 窄。而劳动法颁布后的全国性劳动立法，如企业职工工伤保险暂行规定、 社会保险费征缴暂行条例等，在其适用范围中都只对企业作了列举规定，而 对职工未作明确列举。就法理而言，其中应当包括农民工。农民工具有不同于城 镇劳动者的特殊性，这些文件却没有就农民工社会保险的特殊权益做出规定，因 而对于农民工工伤保险而言缺乏可操作性。至今尚无一部关于农民工社会保险的 全国性专门法规或规章。 关于农民工工伤保险的专门规定，一般仅限于地方政府的规章。广东省曾在 2 0 0 0 年出台的广东省社会工伤保险条例实施细则中，明确提出农民工应参加 工伤保险的问题，上海市2 0 0 2 年推出的外来从业人员综合保险暂行办法也有 所涉及。现行的社会保险法规政策中。还没有关于农民工工伤保险的全国性法律、 法规。全国性立法中对农民工工伤保险的规定也较少且很笼统。 随着农民工发生工伤事故而得不到补偿事件的大量出现，为了切实维护农民 工的利益，劳动保障部于2 0 0 4 年6 月1 日出台关于农民工参加工伤保险有关问 题的通知( 以下简称 ) 。通知要求各级劳动保障部门要统一思想，提高 认识，高度重视农民工工伤保险权益维护工作，各级劳动保障部门要加大对农民 工工伤保险的宣传和督促检查力度，积极为农民工提供咨询服务；同时做好工伤 认定、劳动能力鉴定工作，对侵害农民工工伤保险权益的行为要严肃查处。此外， 劳动和社会保障部法制司组织编写了农民工维权手册，以帮助农民工维护自己 1 4 t 山东大学硕士学位论文 的合法权益 各地根据 通知精神，结合工伤保险条例和本地实际情况陆续出台了 一些地方性法规和实施细则。见下表。 表42 0 0 3 - _ 2 0 0 4 年部分地区工伤保险条例配套文件 时间 地区 名称 2 0 0 3 1 1 2 5北京市 北京市实施工伤保险条例办法 2 0 0 3 1 2 1 4天津市 天津市工伤保险若干规定 2 0 0 4 0 1 1 9 山西省山西省实施工伤保险条例试行办法 2 0 0 3 1 2 3 0 内蒙古自治区内蒙古自治区工伤保险条例实施办法 2 0 0 3 1 2 1 5辽宁省辽宁省工伤保险实施办法 2 0 0 4 0 1 0 l 吉林省吉林省实施工伤保险条例若干规定 2 0 0 3 1 2 3 l 黑龙江省黑龙江省贯彻工伤保险条例若干规定 2 0 0 4 4 3 0 福建省实施工伤保险条例办法 2 0 0 3 1 1 2 l山东省 贯彻工伤保险条例试行办法 2 0 0 3 1 2 1 9 河南省实施工伤保险条侧暂行办法 2 0 0 4 3 1 6 湖南省实施工伤保险条例办法 2 0 0 3 1 1 1 0重庆市重庆市工伤保险实施暂行办法 2 0 0 4 0 1 1 4广东省广东省工伤保险条例 尽管不少地区针对农民工专1 t n 定了一些措施，但往往形式不规范，约束性 不强。只有地区专1 3 n 订了针对农民工的工伤保险实施办法，主要包括：北京市 针对外地农民工实施的北京市外地农民工工伤保险暂行办法；天津市的天 津市农民工参加工伤保险规定；青岛市的青岛市农民工工伤保险暂行规定： 湖南省的湖南省农民工参加工伤保险暂行办法等。农民工工伤保险制度与农 民工的需求还有巨大的差距。与之形成鲜明对比的是农民工劳动安全状况每况愈 下，工伤事故频发 ( 1 ) 工伤事故不断。如前所述，农民工大多从事繁重的体力劳动，工作时问 长，工作环境不容乐观，加之自身条件所限，导致工伤事故频发。据2 0 0 3 年广东 劳动和社会保障部门的资料显示：珠三角地区的外来务工人员，每天工作时间8 小时的仅占3 成，其他7 成都超过8 小时，每天工作1 2 1 4 小时的占4 成多。2 0 0 4 年浙江省抽样调查显示，劳动时间符合劳动法一天工作8 小时的仅占1 4 8 8 ，同 时仅有6 7 0 的农民工可以获得一周两天的休息时间。 l ， 山东大学硕士学位论文 表5 农民工平均每天劳动时间 劳动时间 i( 小时) 8 8 一l o l 伊一1 l 1 2 以上 其他合计 l 百分比( )1 4 8 83 8 4 82 9 4 71 5 4 5 1 7 21 0 0 0 0 瓷料来源：新华嘲： 建立农民工社会保障制度的迫切性 h t t p ：w w w x i n h u a n c t c o m c h i n a n e w s 2 0 0 4 - o g 0 2 c o n t e n t _ 2 7 9 4 8 3 9 h u n 。 如此高的劳动强度，导致近年来全国工伤事故不断。见下表： 表62 0 0 0 - 2 0 0 4 年中园