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我国财政转移支付制度研究中文摘要 我国财政转移支付制度研究 中文摘要 本文在对我国财政转移支付制度理论文献和历史进程进行回顾的基础上，通过我 国从1 9 9 4 年以来的财政转移支付相关数据，系统分析了我国财政转移支付制度的现 状。 文章通过对财政转移支付效应分析，表明我国财政转移支付经过十几年的不断完 善与规范，已经取得了一定的成效，在平衡地方财力、均衡东中西部地区间发展差异、 缓解县乡财政困难、推进城乡公共产品供给均等化等方面作了详细的论述。 文章立足于我国财政转移支付制度现状，详尽地指出了目前财政转移支付中存在 的问题，主要表现在专项转移支付管理问题、一般性转移支付规模问题、财政转移支 付缺乏法律保障、财权与事权不统一、转移支付体系不规范、省以下转移支付不完善 等多个方面，较实现统一、规范、透明的转移支付制度尚存在一定距离。 文章最后部分如何完善我国财政转移支付制度，是全文的重点。本部分明确了 以“推进基本公共服务均等化”为目标，并立足我国国情，围绕“财权与事权相匹配、 主体功能区构建、法制化与规范化等确立了财政转移支付的原则，积极探索了完善 财政转移支付的主要思路及具体措施，并论述了完善省以下转移支付制度的重要性。 关键词：转移支付均等化效应 作者：周会 指导老师：孙文基 a na n a l y s i so i lf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi nc h i n a a b s t r a c t a na n a l y s i so nf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi nc h i n a a b s t r a c t b a s e do nt h et h e o r e t i c a lr e f e r e n c e so fo u rn a t i o n a lf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ta n dt h e r e t r o s p e c t i o no nt h eh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n t ，w i t hr e l a t i v ed a t ao ft h e f i s c a lt r a n s f e r p a y m e n ts i n c e19 9 4 i no u rc o u n t r y , t h i sa r t i c l es y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e dt h ec u r r e n ts t a t u so f o u rf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m t h r o u g ht h ea n a l y s i so nt h ee f f e c t so ft h ef i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t ，t h i sa r t i c l eh a s d e m o n s t r a t e dt h a tt h ef i s c a lt r a n s f e r p a y m e n ti n o u rc o u n t r yh a sa t t a i n e dc e r t a i n a c h i e v e m e n t st h r o u g h o u td e c a d e so fu n c e a s i n g l yi m p r o v e m e n t sa n ds p e c i f i c a t i o n s a n di t a l s oo f f e r e dd e t a i l si nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：b a l a n c i n gt h el o c a lf i n a n c ea n dt h e d e v e l o p m e n td i f f e r e n c e sb e t w e e ne a s t e r n ，w e s t e r na n dc e n t r a lc h i n a , e a s i n gt h ef i n a n c i a l d i f f i c u l t i e si nt h et o w n sa n dc o u n t r i e s ，a n dp r o m o t i n gt h ee q u a l i z a t i o ni nt h ep u b l i c p r o d u c t si nt h ec i t i e sa n dt o w n s b a s e do nt h ec u r r e n ts t a t u so ff i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi no u rc o u n t r y , w i t h d e t a i l st h i sa r t i c l eh a sp o i n t e do u tt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ec u r r e n tf i s c a lt r a n s f e r p a y m e n t ，w h i c hm a i n l ya p p e a ri nt h em a n a g e m e n to fs p e c i a lt r a n s f e rp a y m e n t , t h es c a l eo f g e n e r a lt r a n s f e rp a y m e n t , t h el a c ko fl e g i s l a t i v eg u a r a n t e ei n f i s c a l t r a n s f e rp a y m e n t ， u n u n i t yi nf i n a n c i a lf i g h ta n dc h a r g ef i g h t ，i r r e g u l a ri nt h et r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，a n d n o n - p e r f e c t i o ni nt r a n s f e rp a y m e n tb e l o wt h ep r o v i n c el e v e l ，e t c ，a n dt h e r ei s s t i l ls o m e d i s t a n c ef r o mt h er e l a t i v eu n i t y , r e g u l a ra n dt r a n s p a r e n tt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m t h ed o s i n gp a r t , i e ：h o wt oi m p r o v ef i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi no u rc o u n t r yi s t h ek e yp o i n ti nt h i sa r t i c l e t h i sp a r tc l e a r l yt a k e s p r o m o t i n ge q u a l i z a t i o ni nb a s i cp u b l i c s e r v i c e a st h eg o a l b a s eo nt h en a t i o n a ls i t u a t i o n ，a c c o r d i n gt o m a t c h i n gt h ef i n a n c i a l f i g h ta n dc h a r g ef i g h t ，c o n s t r u c t i o no fm a i nf u n c t i o na r e a ，l e g a l i z a t i o na n ds p e c i f i c a t i o n ”，i t e s t a b l i s h e dt h ep r i n c i p a lo ff i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t ，a n di ta l s op o s i t i v e l ye x p l o r e dt h em a i n a na n a l y s i so nf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi nc h i n a a b s t r a c t c l u e so fi m p r o v i n gt h ef i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ta n dt h es p e c i f i ca c t i o n s a n da n a l y z e dt h e i m p o r t a n c eo ft h ef i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mo fp r o v i n c e k e y w o r d s ：f i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t e q u a l i z a t i o n e f f e c t s m w r i t t e n b y ：z h o uh u i s u p e r v i s e db y ：s u nw e n j i 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：一上耻日 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 日期：圳 日期：立丛：鱼：! 白 我国财政转移支付制度研究引言 一、问题的提出 己i言 ji口 由于中央政府和各级地方政府财政收入能力和财政支出需要存在差异，为了实现 各地公共服务水平的均等化，政府间财政转移支付制度成为必要。政府间转移支付制 度作为规范中央与地方政府间财政分配关系的有效途径，已为世界各国采纳，是大多 数国家财政体制的一个重要组成部分。我国于1 9 9 4 年实行分税制改革，初步建立了 转移支付制度，在维护地方既得财力方面起到了积极作用，但在转移方式、类型以及 制度的规范性等方面还很不成熟，具有明显的过渡性。因此，需要通过对我国近十几 年转移支付制度的研究，针对存在的问题，进一步规范财政转移支付做法，完善我国 转移支付制度。党的十七大报告中也明确提出要围绕推进基本公共服务均等化和主体 功能区建设，完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地 方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般 性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政 府提供公共服务能力。 二、选题的意义 ( 一) 理论意义 第一，促进实现纵向的财政平衡。政府间纵向的财政平衡须由转移支付制度来实 现。在许多国家，中央政府保留了主要的税基，造成中央政府的收入大于其支出需要， 而地方政府的收入却无法满足自身的支出需要。中央政府为缩小地区间经济差距，维 护国家统一，通过政府间转移支付来弥补地方财政收支的缺口，实现财政的纵向平衡。 第二，促进实现横向的财政平衡。政府间的横向财政平衡也必须借助转移支付实 现。一个国家中，由于各地方发展水平不平衡，为保证各地区公共产品供给水平基本 一致，建立社会基本服务与基础设施的共同最低标准，通常要求地方政府间的横向转 移支付调节。 我国财政转移支付制度研究引言 ( 二) 现实意义 当前，我国人均g d p 已经突破2 0 0 0 美元大关，发展步入关键时期。这就要求我 国在把握机遇加快发展的同时，重视各种容易诱发社会矛盾冲突的不和谐因素，促进 人与自然、社会经济的协调发展，加快社会主义和谐社会的建设进程。公共服务均等 化本身就是缓解因发展不平衡所引发的地区间矛盾、实现地区间和谐均衡发展的重要 途径。均等化体现的是一种公平正义的发展理念，与社会主义本质规定以及和谐社会 的发展目标完全一致。而均等化不可能通过市场实现，需要政府通过转移支付制度来 实现，政府间转移支付制度是公共服务均等化的实现形式。 三、研究方法 在分析方法方面，本文通过对近十四年来我国转移支付制度的历史回顾，采用了 理论与现实相结合的分析方法。 本文的研究需要对数据进行收集、整理与分析，这些数据的取得主要是通过以下 、 途径获取的：首先，通过查阅年度中国统计年鉴、中国财政年鉴等统计年鉴获 取大量的经济数据；其次，通过国家统计局( w w w s t a t s g o v c n ) 、财政部 ( w w w m o f g o v c n ) 和各省统计局网站等政府网站进行数据查询；再次，通过中国 财政、中国财经报及政府财政收支报告等获取资料。 通过各种数据对我国转移支付规模、形式、投入方向等进行了系统的分析。并在 分析的基础上，对今后我国如何完善财政转移支付制度作了探索。 四、结构安排 全文共分为三章，构成我国财政转移支付制度研究的框架。 第一章主要是对财政转移支付方面的相关文献进行了综述，这些文献研究涉及计 算方法、影响因素、形式等八个方面，分别从理论与实证两个层面进行分析，学者们 的研究比较系统，对我国转移支付制度的逐步规范起到了积极的作用。并对于学者们 的研究进行了简单评述。 第二章首先追溯了我国财政转移支付制度的建立、历史进程，回顾了转移支付发 我国财政转移支付制度研究引言 展过程。其次从财政转移支付形式、规模状况、区域结构、效应、存在问题等五个方 面，重点、详细地分析了我国财政转移支付的现状。 第三章对完善我国财政转移支付制度作了探索。明确了财政转移支付的目标、原 则、主要思路、配套措施。 最后给出了本文的结语。 五、本文的创新与不足 本文的创新主要有三点： 第一，根据党的十七大报告要求，对如何构建与主体功能区建设相协调的财政转 移支付政策提出了新思路。 第二，在财政转移支付规模方面：从近期目标看，我国中央财政的再分配功能应 当增强，中央财政集中的收入应进一步提高，转移支付规模继续加大。但从长远看， 财政体制改革应着眼于“强化地方税系 ，中央财政集中的收入则应适当降低。这表 明，我国财政转移支付的规模应适当。 第三，压缩专项转移支付比例。本人认为，从均等化和预算管理等角度考虑，专 项转移支付比例应进一步压缩，应达到3 0 以下较为合理，以达到中央实施转移支付 的真正目的，调节地区间财力差距。 本文的研究内容可能需要在以下几个方面进行完善： 第一，财政转移支付额具体计算方法方面研究不够，特别是对于影响转移支付额 因素的选择、系数如何确定等等。 第二，中央对某地区的转移支付额占该地区财政支出的比例合理性研究有待加 强，有观点认为：从一个省来说，如果中央财政转移支付超过其财政支出的5 0 ，该 地区的财政将缺乏活力。 第三，在完善省以下纵向转移支付制度的基础上，如何发展省内地区间的横向转 移支付具有现实意义，有待进一步研究。 我国财政转移支付制度研究 第一章财政转移支付文献综述 第一章财政转移支付文献综述 1 1 财政转移支付概念的提出 转移支付，原为“转移、“让渡 之意。按照现代经济词典的解释，转移 支付是指政府或企业的一种不以取得商品和劳务作为补偿的支出。根据转移支付的概 念，政府间财政转移支付可以认定为一个国家各级政府问在既定的职责、支出责任和 税收划分框架下财政资金的相互转移。包括上级政府对下级政府的各项补助，向上级 政府的上解、共享税的分配，发达地区对不发达地区的补助等。其基本特征可概括为： 转移支付范围仅限于政府之间；财政资源的转移是无偿的；并不形成政府终极支出。 广义的政府间财政转移支付是指国内各级政府按照财权与事权相统一的原则，合理划 分财政收入级次和规模，包括上级政府对下级政府财政收入的补助和下级政府对上级 政府财政收入上解，凡是政府间财力的转移与划拨关系都可被视为政府间财政转移支 付。而狭义的政府间财政转移支付是指相邻两级政府间上级对下级的财力补助。 1 2 财政转移支付制度理论研究综述 我国政府间财政转移支付制度自1 9 9 4 年作为分税制最主要的配套措施正式实施 以来，越来越多的学者开始关注财政转移支付问题。在这些研究当中，有的是针对特 定方面的研究，有的则是借鉴发达国家较成熟的转移支付制度进行研究。 1 2 1 转移支付计算方法方面 刘溶沧、焦国华提出用“因素法 逐步取代“基数法来核算转移支付数额。通 过实行规范化的收支评估，即分税种按标准税基和标准税率测定各地区的标准化收入 能力，根据影响支出成本的客观因素，分项目测算各地区的标准化支出需要，再用各 地区的收入能力和支出需要确定一般性转移支付数额。同时，配合专项转移支付和特 殊性转移支付，形成一个完整而规范的转移支付体系。 。参见：刘溶沧，焦国华地区间财政能力差异与转移支付制度创新财贸经济，2 0 0 2 年6 期：1 5 - 1 2 4 我国财政转移支付制度研究第一章财政转移支付文献综述 吴世雄提出：澳大利亚联邦拨款委员会( c g c ) 假设每个州都在平均效率水平下运 作，并且都能够以平均的努力程度从自己的税源筹集税收，测算人均相对数指标，用 于分配该年度的货物与服务税( g s t ) 和健康照顾拨款( h c g ) 的财政收入( 澳大利亚联 邦拨款委员会( c g c ) ，2 0 0 4 ) 。c g c 计算人均支出相对数指标采取以下步骤：( 1 ) 采用 要素数据和成分权重计算人均成分相对数指标；( 2 ) 禾l j 用成分相对数指标计算分类人 均相对数指标；( 3 ) 利用分类人均相对数指标计算澳大利亚全国的人均相对数指标。 这一套公式化的计算非常的复杂，而且也达到较为完善的地步，为我国提供了借鉴。 并就公路支出、法律和秩序人均相对数提出了较为简化的人均相对数计算办法。这种 计算方法更关注公共财政资金的使用效果而不是单纯考虑平等。我国目前一般性的财 政转移支付额度分配采用公式化的方法，但是由于数据收集和因素确定都存在很大的 缺陷，也造成了分配客观性的不足。国内的研究主要集中在如何评价地方的财政能力， 比较地方财政能力的差异度等，有关转移支付的计算方法( 模型) 设计主要有三种：因 素计分法、因素回归法和系数调整。 完善我国财政转移支付制度的探讨综述一文中指出，财政转移支付基础存在 问题，一是原选定的收支测算基础发生了重大变化，而“标准支出”测算的因素未作 相应调整，转移财力支出仍按惯性补助下划。二是标准收入用能力评估代替实绩评估， 使收入测算与不同经济水平地区的实际收入水平差距明显。三是确定各地转移支出的 方法单一，不利于解决不同经济发展水平地区间的均衡发展。提出以因素法取代传统 的基数法，统一和规范财政转移支付标准。因素法的基本原理是：选取一些不易受到 人为控制的，能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素回。 1 2 2 影响政府问转移支付的关键因素 绍光认为，理论上中央政府的转移支付应当主要用于处理省级单位间的财政支出 或资源的不平衡。但实际上，政治因素也会影响中国分配转移支付的过程。因此，不 仅要考虑理论和经济因素，还须考虑政治因素。并研究采纳了三种类型的独立变量： ( 1 ) 中央决策者对公平的考虑：包括人均g d p 、人均受灾成本、农业在地区经济中 所占份额、人口密度四个因素。( 2 ) 中央决策者的政治考虑：包括少数民族人口比 。参见：吴世雄公共财政支持“三农”和新农村建设理论与实践中国经济出版社2 0 0 6 年1 2 月p 3 4 o 参见：完善我国财政转移支付制度的探讨综述h t t p ：b u s i n e s s s o h u c o m 中国财政报2 0 0 5 年1 1 月 5 我国财政转移支付制度研究第一章财政转移支付文献综述 例或一地是否为自治区域、劳动争议情况。( 3 ) 地区的要价能力：包括在政治局的 席位、人口规模、按省级g d p 计算的经济规模。考虑以上因素，对中央省级政府间 财政转移支付进行回归分析。财政转移支付往往被假定是按照公正性原则进行分配 的。但政治家们通常会运用财政转移支付寻求其他的政治目标。此研究揭示了中国 的财政转移支付追随的是地区平等之外的其他考虑。 1 2 3 转移支付补助形式方面 辛波指出，1 9 9 4 年分税制改革后，当时中央财政资金的转移方式主要有税收返还、 体制补助以及专项拨款等，税收返还和体制改革的数额基本上是由基数法确定的，而 专项拨款等也大多采用了基数法进行分配，这种方法的主要特点是只能增、不能减， 这意味着中央政府由分税制所集中的大部分收入，仍要按各省当时的基数返还给各 省。这样做虽然保证了地方政府的既得利益，但中央政府却只能依靠十分有限的收入 增量来平衡各地区的财政能力之间的差距，这显然是杯水车薪，难以发挥有效的作用。 另外，由于在“税收返还 基数中包含了过去体制的不合理因素，而且在每年的滚动 过程中，这些不合理因素仍在继续扩大圆。吴世雄认为，以前我国转移支付形式多， 缺乏统一的协调机制。当时的转移支付包括体制补助、结算补助、专项补助、税收返 还及均等化转移支付等多种类型，各种转移支付形式缺乏明确统一的转移支付总体目 标。 1 2 4 转移支付的效应模式方面 朱红琼从预算线变动曲线具体分析了无条件拨款、有条件不配套拨款、有条件不 封顶配套拨款与有条件封顶配套拨款四种类型对地方政府的影响，即地方政府在提供 受补助公共产品及服务、其他非补助公共产品及服务方面，引起地方财政支出结构的 变化固。辛波分析了不同转移支付方式忑的经跻效应。主要利用无差异曲线分析了无 条件转移支付的经济效应，利用区域偏好模型分析了专项转移支付中配套补助的经济 效应。 o 参见：绍光中国财政转移支付的政治逻辑原载于 中国财政经济出版社2 0 0 6 年1 1 月p 4 8 7 我国财政转移支付制度研究 第一章财政转移支付文献综述 向激励，不同类型的财政转移支付产生的影响不尽相同；专项转移支付和财力性补助 对地方财政努力存在显著的负向激励，其中专项转移支付的负向激励作用更大；税收 返还对地方财政努力的影响不显著。导致我国财政转移支付政策对地方财政努力产生 负向激励的主要原因是财政转移支付制度以及相关制度的不完善。具体而言，专项转 移支付对地方财政努力产生负向激励的原因是分配办法不透明，随意性强，而且制度 设计中未考虑财政激励因素；财力性补助中的一些转移支付形式，如一般性转移支付， 对各地的客观因素和财政努力都有适当的考虑，但是还不够完善，而其他多种形式的 财力性补助基本不考虑地方财政努力因素，总体来看，财力性补助对地方财政努力同 样存在着负向激励；税收返还在制度设计中对财政努力因素有考虑，但是对西部欠发 达地区而言，税收返还在转移支付中的比重很小，不足以对地方财政努力产生显著的 影响。 1 2 8 国际财政转移支付制度的借鉴作用 中国社会科学院财政与贸易经济研究所通过对美国、加拿大、德国、澳大利亚、 日本五个世界上较发达国家，已建立的规范的财政转移支付制度作了比较分析，指出 至少对我国有七方面启示： 1 、财政转移支付制度的确立均以各国法律为依据，有的甚至是直接基于宪法的。 2 、单一制和联邦制至少在政府间财政关系的确定上，不应成为财政转移支付制 度的羁绊。单一制国家如日本，具有明显的地方分权倾向；联邦制国家近年来也出现 了中央集权的趋势。但就整体而言，财政转移支付规模都在扩大，中央政府的控制权 和影响力在与日俱增。 3 、财政转移支付制度具有相对稳定性。制度的确定性对地方政府起到了较好的 激励作用。 4 、财政转移支付制度选择是综合考虑收支因素，还只是考虑收入能力因素，不 同国家可以有不同的选择。 5 、转移支付制度与一国的国情和历史条件有关，有的形成了纵向转移支付为主 的制度，有的形成纵向和横向转移支付并重的制度；许多国家以无条件转移支付为主， o 参见：刘风伟论财政转移支付对地方财政努力的影响一以甘肃省县级数据为例地方财政研究2 0 0 7 年1 2 期 p 2 4 - 2 7 8 我国财政转移支付制度研究第一章财政转移支付文献综述 有的国家却以有条件转移支付为主。 6 、转移支付多根据较为客观的公式法进行。对于公式的设计，较为中立的机构 如澳大利亚联邦拨款委员会可以更好地发挥作用。 7 、转移支付目标的选择，取决于均等化和最低公共服务水平的不同理解，取决 于各国对均等化和效率的权衡取舍。 1 3 简要评价 以上各位学者分别从不同的角度对转移支付进行了研究，对我国不断规范、完善 转移支付制度起到了积极的作用，有些研究已被运用到现实的操作中，具有较强的现 实意义，如：转移支付中因素法、公式法的实际运用；转移支付形式的简化与规并； 转移支付均等化目标的确定：财政增收奖补政策的实施；转移支付立法制度的提出等 等。党的十六大报告、十七大报告也都对建立规范、透明、统一的转移支付制度体系 提出了明确要求。 但是由于转移支付问题具有较强的理论性与实践性，需要进行多层面的考虑，研 究难度较大，也存在一些局限性。一是对转移支付制度的效果研究多是定性研究，认 为转移支付的均等化效果一般，能给出现行转移支付制度均等化效果定量研究的太少， 使我们不能对转移支付的均等化效果有一个全面系统的把握。二是大部分学者认为应 该规范转移支付形式，充分发挥一般性转移支付的均等化效果，但是对于如何规范、合 并未能有较详细的论述。三是一般性转移支付中标准收入与标准支出的研究散见于大 量关于转移支付研究的文献，但缺乏对标准收入与标准支出确定的理论研究和测算方 式的系统研究，特别是对各税种收入如何确定的问题，现在仍没有一个规范认同的标 准。四是一般性转移支付制度是通过“公式法来确定转移支付规模的，但现有文献 中对公式中应该包含的因素还没有形成共识，有待于进一步的研究和探讨。五是省级 以下转移支付制度对转移支付制度均等化效果的发挥，实际上具有非常重要的影响， 但由于各个省份转移支付制度不尽相同，目前缺乏对省级以下转移支付制度的理论与 实证研究。 哆见：中国社会科学院财政与贸易经济研究所走向“共赢”的中国多级财政中国财政经济出版社2 0 0 5 年1 1 月p 1 5 2 9 我国财政转移支付制度研究第二章我国政府问财政转移支付的发展与现状分析 第二章我国政府间财政转移支付的发展与现状分析 2 1 我国财政转移支付制度的发展 2 1 1 转移支付制度的确立 中国政府间财政关系的历史演变经历了十几种主要体制的变革，基本上是沿着中 央集权向分权化改革的总体方向推进的。但过度的分权也会导致中央政府实现其必要 职能的削弱，因此寻求适当集权与分权的体制是中国政府间财政关系不断变革和完善 的主要动因。从1 9 9 4 年至今，我国实行和不断完善“分税制 体制。分税制改革的 基本原则是“存量不动，增量调整，逐步提高中央宏观调控能力，建立合理的财政分 配机制”。改革中对原体制下的地方上解和中央补助基本保持不变，对财政收入增量 分配重新进行调整，采取了“三分一返 的办法，即分支出、分收入、分设税务机构、 实行税收返还。并针对我国地区间经济发展差距和财政供给差距总体上呈现扩大态势 的状况，为缩小地区间差距，政府间转移支付制度作为分税制财政管理体制的组成部 分，成为重要的措施。中国财政体制改革前，政府间的财政补助虽然以不同的形式存 在，但作为真正意义上的财政转移支付制度，是在1 9 9 4 年分税制改革中出现的，具 有特定的制度特点。 2 1 2 转移支付制度的历史进程 1 9 9 5 年，中央制定了“过渡期转移支付办法，包括一般性转移支付和民族优 惠政策转移支付两部分。过渡期拟按照“财力低于“标准支出 的差距作为确定转 移支付的基础，同时适当考虑各地的收入努力程度。税收努力不足的地区，其“财力 低于“标准支出 的差距，应通过强化征管、合理利用税基等途径增加收入弥补。“标 准支出”的计算主要选择对地方财政支出影响较为直接的客观因素，建立标准支出模 型、公式。民族政策优惠转移支付是对民族地区在享受一般性转移支付后额外实施的 照顾性转移支付。 1 9 9 6 年主要改进措施：一是改进了客观性转移支付的计算办法，以“标准收入 1 0 我国财政转移支付制度研究第二章我国政府间财政转移支付的发展与现状分析 替代“财力”因素。二是改进了“标准收入”测算方法。尽可能向“经济税基牢平均 有效税率”的规范做法靠近，并采用多元回归方法。三是完善了激励机制。即建立了 收入增长的激励机制，对凡政府收入增长率未达到全国平均水平的地区，适当扣减转 移支付补助额，反之，则给予一定奖励。同时，调整财政供养人员的奖惩力度，对财 政供养人员超标的地区给予一定处罚。 1 9 9 7 年，过渡期转移支付办法又作了一定改进：一是在标准支出方面，增加高 寒等因素。二是对增值税标准收入估算结果进行适当调整。三是增加了民族地区政策 性转移支付系数。四是再次调整了财政供养人员的奖励力度，对财政供养人员实际数 低于标准数的地区，差额部分的奖励比例由原来的2 0 提高到8 0 ，以强化鼓励控 编的激励机制。 1 9 9 8 年，对“标准化财政收支 测算面进一步扩大，并针对财政数据口径变化， 标准化财政收支测算日趋合理。一方面，扩大了标准收入的测算面，将部分小税种纳 入范围。另一方面，对标准支出测算作了较大改进。对标准财政供养人员、公用经费 测算、车辆燃修费、卫生事业费、城市维护费等作进一步明确规定。 1 9 9 8 年以后，我国实施积极的财政政策，加大国债发行力度，并将大部分国债 投入中西部地区，此时的过渡期转移支付办法改进的范围开始缩小，采取的措施也主 要围绕积极财政政策展开。 1 9 9 9 年，中央出台调整收入分配政策的中央对地方转移支付办法，重点投向财 政状况比较困难的老工业基地及中西部地区。当年中央转移支付额占这些地区新增支 出的8 4 。 2 0 0 0 年，新增了对民族地区的专项转移支付项目，以支持民族地区经济发展。 2 0 0 1 年，中央再次调高机关事业单位职工工资，并重新调整了边远地区的津贴 制度，进一步增加了中央对中西部地区的转移支付，特别是对于边远地区津贴，全部 由中央通过转移支付方式承担。 2 0 0 2 年，我国开始实施所得税收入分享改革，明确中央因改革增加的收入全部 用于一般性转移支付，建立了一般性转移支付资金稳定增长机制。此时，我国过渡期 转移支付改称为一般性转移支付。 o 参见：辛波1 9 9 4 年至今分税制下的转移支付制度 政府间财政能力配置问题研究中国经济出版社p 2 4 2 - 2 5 2 1 1 我国财政转移支付制度研究第二章我国政府间财政转移支付的发展与现状分析 2 0 0 3 年，一般性转移支付资金的分配办法进一步改进，在标准收入测算方面， 考虑农村税费改革因素调整了农业特产税和农业税标准收入的计算方法，不再计算屠 宰税标准收入：在标准支出测算方面，考虑工资调整因素调增各部门人员经费标准， 并根据人员经费的一定比例计算工会经费及住房公积金标准支出，增加了地质灾害防 治、城市廉租房、乡村道路建设及村级管理等标准支出项目。 。 2 0 0 4 年起取消除烟叶外的农业特产税，并逐步取消农业税，对由此减少的地方 财政收入，中央对粮食主产区和中西部地区适当补助。 2 0 0 5 年，为缓解县乡财政困难，中央财政出台“三奖一补”政策。决定采取综合 性措施，争取用三年左右的时间，使县乡财政困难状况得到较大缓解。 2 0 0 7 年，为进一步调动地方政府共同缓解县乡财政困难的积极性，中央财政出 台了根据地方工作实绩给予奖励和补助的县乡财政奖补转移支付政策。 从我国财政转移支付制度十几年的历史进程看，是结合我国国情，不断规范、完 善的进程，是客观性转移支付与政策性转移支付相统一的进程。我国财政转移支付的 实施，充分发挥了财政宏观调控国内地区差异的职能作用。 2 2 我国财政转移支付制度的现状分析 2 2 1 财政转移支付形式分析 当前中央政府对地方政府转移支付的构成形式，主要由财力性转移支付和专项转 移支付组成。两种转移支付形式相结合，一方面利于保障中央宏观调控目标的实现， 另一方面又赋予了地方一定的自主权。 ( 见表2 - 1 ) o 参见：财政收入越来越多用于地方中国财经报2 0 0 8 年总第3 5 4 4 期 1 2 我国财政转移支付制度研究第二章我国政府间财政转移支付的发展与现状分析 表2 1我国现行转移支付类型表 转移支付类型范围 ( 1 ) 一般性转移支付； ( 2 ) 民族地区转移支付： ( 3 ) 调整工资转移支付； 财力性转移支付 ( 4 ) 农村税费改革转移支付； ( 5 ) 缓解县乡财政困难转移支付； ( 6 ) 其他财力性转移支付。 主要包括：国债补助、社会保障支出、农村义务教育、农 专项转移支付村卫生医疗、粮食风险基金、天然林保护工程、贫困地区 政法补助专款以及支援经济不发达地区支出等 1 、关于财力性转移支付。 现行财力性转移支付是指不规定具体用途，地方政府可以将转移支付资金作为自 有财力自主安排使用的转移支付。属于均衡性转移支付范畴，其目标是实现基本公共 服务均等化。目前，财力性转移支付主要包括： ( 1 ) 一般性转移支付。一般性财政转移支付额由客观因素转移支付额和政策因 素转移支付额构成。财政越困难的地区，补助程度越高。客观因素转移支付额主要参 照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及客观因素转移支付系数计算确定。为调 动各地区组织财政收入的积极性，在财政转移支付制度中引入激励机制。根据各地区 财政收入增长率与地方平均收入增长率，相应确定激励机制系数。高于平均增长率的 地区增加转移支付数额，反之，则减少转移支付数额。 各地区享受财政转移支付额的计算公式是： 某地区财政转移支付额= ( 该地区客观因素财政转移支付额+ 该地区政策财政转移 支付额) 木( 1 + 该地区激励机制系数) 某地区客观因素财政转移支付额= ( 该地区财政标准支出一该地区财政标准收 入) 木客观因素财政转移支付系数 客观因素财政转移支付系数= ( 全国财政转移支付总额一全国政策性财政转移支 付额) 全国财政标准收支差额 我国财政转移支付制度研究第二章我国政府间财政转移支付的发展与现状分析 某地区财政标准收入= 该地区地方本级收入+ 该地区中央税收返还收入+ 结算补助 ( 不含一次性补助) + 该地区原体制定额补助一该地区原体制上解一专项上解 某地区地方本级标准收入= 该地区增值税标准收入+ 该地区营业税标准收入+ 其他 收入项目标准收入 某地区财政标准支出= 该地区人员、公用经费标准支出+ 该地区支农标准支出+ 该 地区城市维护建设费标准支出+ 该地区卫生支出事业费+ 该地区专项标准支出+ 其他支 出 某地区人员、公用经费标准支出= 某地区标准财政供养人员数木核定的人员、公用 经费人均支出标准 ( 2 ) 民族地区转移支付。为配合西部大开发战略，中央对民族地区实行的转移 支付，其目的在于支持民族地区发展。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族 省区的民族自治州。2 0 0 6 年起，又将非民族省区的民族自治县( 区) 也纳入转移支付 范围。 ( 3 ) 调整工资转移支付。1 9 9 9 - 2 0 0 6 年，中央五次增加机关干部事业单位职工工 资和离退休人员离退休费，出台发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策。 考虑到地区之间财政状况相差较大，各地对增加支出的承受能力不一，国家对实施这 些政策增加的支出给予一定补助，北京、上海、江苏、浙江、广东、福建等沿海经济 发达地区由当地政府自行解决，财政困难的老工业基地和中西部地区由中央财政适当 补助。 ( 4 ) 农村税费改革转移支付。由于屠宰税、农业特产税、农业税等税收政策调 整，中央对地方净减收部分，通过转移支付方式适当补助。由此减少的地方财政收入， 沿海发达地区原则上自行消化，粮食生产区和中西部地区由中央财政适当给予转移支 付。地方财政减收额原则上以2 0 0 2 年为基期，按农业特产税和农业税实收数( 含附加) 计算确定。中央财政补助比例分别为中西部粮食生产区1 0 0 ，非粮食主产区8 0 ； 东部粮食生产区( 含福建) 5 0 ，非粮食生产区不予补助。 ( 5 ) 缓解县乡财政困难转移支付。针对县乡财政困难状况，2 0 0 5 年起，中央财 政建立“三奖补”激励约束机制，即：对财政困难县政府增加本级税收收入和省市级 政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖 1 4 我国财政转移支付制度研究 第二章我国政府问财政转移支付的发展与现状分析 励；对产粮大县按照粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积和各自权重计算给予奖励； 对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。 ( 6 ) 其他财力性转移支付。主要包括中央实施一些宏观调控政策后，中央对地 方财政减收所进行的财力性补助，如固定资产投资方向调节税暂停征收财政减收补 助、实施天然林保护工程地方减收补助、退耕还林还草减收补助等。其中部分项目具 有专项性质，但大部分仍为财力补助性质。 2 、关于专项转移支付。 专项转移支付是由中央财政根据特定用途，增拨给地方财政部门的专项预算资 金。专项转移支付具有专款专用性质，主要包括一般预算专项拨款、国债补助等。同 时，在专项转移支付方面，为配合实现中央宏观政策目标，新增了一些转移支付项目， 重点是一些经济社会事业发展项目，如：社会保障支出、农村义务教育等。中央对地 方主要是对中西部地区实施专项补助。多数专项转移支付资金采用客观因素分配，有 专门的管理办法。 总体上分析，我国转移支付形式由最初的“分级包干”和分税制中提出的转移支 付的混合体，由过去的形式多样( 即包括税收返还、体制上解、结算补助、增量转移 支付等) ，逐步明确、简化和规范，且更符合真正意义上的转移支付。中央政府所集 中的财力用于税收返还部分，不能真正推进地区间均等化，这主要是由于享受税收返 还额较大的多属于富裕地区，这不符合转移支付的初衷。因此，将税收返还不再作为 转移支付的补助形式，而是作为与转移支付并列的方式，反映中央财政将越来越多的 资金补助给地方使用，这是对转移支付形式的较为合理、更为规范的转变。 2 2 2 财政转移支付规模状况分析 2 0 0 7 年全国财政收入再上新台阶，突破5 1 2 r 亿元大关，中央集中两税、所得税 增量进一步增加，中央财力增强，对地方转移支付额随之增加，规模明显壮大。据统 计，1 9 9 4 年中央转移支付额4 6 1 亿元，2 0 0 7 年转移支付额达至u 1 3 9 9 1 亿元，是1 9 9 4 年的 3 0 倍。( 见表2 2 ) 。数据来源：关于2 0 0 7 年中央和地方预算执行情况与2 0 0 8 年中央和地方预算草案的报告财政部网站 1 5 我国财政转移支付制度研究第二章我国政府间财政转移支付的发展与现状分析 表2 21 9 9 5 年一2 0 0 7 年我国财政转移支付统计表 单位：亿元 转移支 较上 其中 年度年度 财力性转专项转 付总额 比重增幅比重 增幅 增幅 移支付移支付 1 9 9 44 6 19 9 2 1 - 5 3 6 27 8 5 1 9 9 55 0 71 0 0 1 3 2 2 6 0 3 4 3 3 7 57 4 0 3 8 1 9 9 66 5 02 8 2 1 6 12 4 8 2 2 0 4 8 97 5 2 3 0 4 1 9 9 77 1 71 0 3 1 9 92 7 8 2 3 6 5 1 87 2 2 5 9 1 9 9 81 0 8 85 1 7 2 1 01 9 3 5 5 8 7 88 0 7 6 9 5 1 9 9 91 7 8 8 6 4 3 3 6 42 0 4 7 3 3 1 4 2 47 9 6 6 2 2 2 0 0 02 2 3 32 4 9 6 2 02 7 8 7 0 3 1 6 1 37 2 2 1 3 3 2 0 0 1 3 3 7 75 1 2 1 1 7 73 4 9 8 9 8 2 2 0 06 5 1 3 6 4 2 0 0 24 0 2 41 9 2 1 6 2 34 0 3 3 7 9 2 4 0 l5 9 7 9 1 2 0 0 34 5 1 2 1 2 1 1 9 1 44 2 4 1 7 9 2 5 9 85 7 6 8 2 掀6 0 2 83 3 6 2 6 0 54 3 2 3 6 1 3 4 2 35 6 8 3 1 8 2 0 0 57 3 2 9 2 1 6 3 8 0 05 1 8 4 5 9 3 5 2 94 8 2 3 1 2 0 0 69 1 4 32 4 8 4 7 3 25 1 8 2 4 5 4 4