（西方经济学专业论文）中国农村社会保障体制研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 社会保障是社会发展的“安全网”和“减震器”。“没有社会的安定，就没有社会 的发展；而没有社会保障，就没有社会的安定。”这句国际劳工组织的名言，客观上描 述了社会保障在当代社会发展中的重要作用。 社会保障制度是经济发展到一定程度的产物，由于农村受到现代化工业和市场经 济带来的冲击较晚，因而城乡的社会保障制度会存在一定的时差。但是我国农村社会 保障制度的滞后不仅缘于这一普遍的经济规律，更大程度上根源于不合理的制度安排。 农村严重滞后的社会保障体系，己成为我国社会保障制度建设的薄弱环节，严重阻碍 了农业经济的发展和农村社会的进步，影响到农村和整个中国的经济安全与社会稳定， 成为推动我国现代化建设和农村市场化改革的瓶颈性障碍，制约了农业经济效率的提 高，弱化了各项改革措施的效果，不利于全面建设小康社会和加快推进现代化建设目 标的实现。 我们所要做的是利用国内外成功的经验结合实际的国情，以改革的方式去除那些 不合理的制度，代之以全新的制度安排。社会保障制度改革的最终目标是建立现代化 社会保障制度，实现城乡一体化。然而种种约束条件使得这种目标在近阶段( 期) 难 以实现。尽管这项改革最终目标的实现之路将是漫长的，但在积极的建设性的态度下， 这一目标必然会被逐步接近并最终达到，农村居民与城市居民实质平等的分享经济与 社会发展成果终将变为现实。 关键词：农村社会保障制度现状对策 华中科技大学硕士学位论文 a - b s t r a c t s o c i a ls e 谢t yi sas a f e t yn e ta n da b s o r b e rf o r t h es o d a ld c v e l o p m e m t h c r ci sn ot h e d e v e l o p m e mo fs o d e t yw i t l l o u tt h es t 曲i l i t yo fs o c i e t y h o w e v e r ，t h e r ei sn ot h es t a b i l i t yo f s o d e t yw i t h o u tt h es o d a ls e c l l r i t y t h i s1 0 9 0o fi n t e m a t i o n a lh b o ro r g a n i z a t i o n ( 1 l o ) d i s c l o s e st h ei m p o r t a tr o l eo fs o c i a ls e c l l i i t yi nt h ed e v e l o p m e n to fc o n t e m p o m r ys o d e t y i m p e r s o n a l l y s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi st h ep r o d u c tw h e ns o d a le c o n o m yd e v e l 叩st oac e r t a i l ld e 铲e e s o m et i m el a g se x i s tb c t w e e nv i l l a g ea n dd t yi nt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t c mb e c a u s ev i l l a g ei s i m p a c t e db ym o d e m i n d u s 仃i a l i z a t i o na i l dm a r k e te c o n o m yl a t e rm a l lc i t y h o w e v e r ，i ti sn o t o i l l yd u e t ot h ec o m m o ne c o n o m i c sr e g i l l a t i o ns t a t e da b o v ef o r t h el a go ft h es o c i a ls e c u r i t y s y s t e mb e t w e e nv i l l a g ea n dd t y i no u rc o u n t r y ，m o r e o v e r ，t 1 1 e1 a gr e s o r t st ot h eu n r e a s o n a b l e s y s t 唧a a n g e m e t si ng r e a t e rc x t e t s e i i o u s l ys t a 印a ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nv i l l a g e h a sb e c o m eaw e a kp a r to ft h ed c v e l o p m e n to ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi no u rc o u n t r y i t u n t e r a c t st l l ed e v e l o p m e n to fm r a le c o n o m ya n dt h ep r o f e s so ff u r a ls o c i e t ya 1 1 d i n u e n c e st h ee c o n o m i cs a f e t ya ds o c i a ls t a b i l i t yo ft h ev i l l a g ea dt h ew h o l ec o u n t r y m o r e o v e r i th a sb e m eac h o k ep o i mo fm o d e m i z a t i o nc o n s t n l c t i o ni no l l rc o u m r ya d m a r k e t i z a t i o no fv i l l a g e ，r e s 缸c t sm ei m p r o v e m e n to ft h ea g r i c l l l t u r a le c o n o m ye f f i d e n c y ， w e a k c n st h ee f ：f e c t so fe v e r yr e f o 衄c o u n t e 彻e a s u r c 孤dg o e sa g a i n s tt 1 1 er e a l i z a t i o no f t h e g o a l so nb l l i l d i n gam o d e r a t e l yp r o 印e r o u ss o d e t yi na na l l r o u n dw a ya 1 1 de x p e d i t i n gt o b o o s tm o d e m i z a t i o nc o n s 仃1 】c t i o n w h a tw es h o u l dd oi st a l 【i ga d v a n t a g eo ft h es u c c e s s f l l lc x p e d e n c e sh o m ea n db r o a d a 1 1 dc o m b i l l i n gt h e mw i t ht h er e a ls i t u a t i o n s ，g e t t i n gr i do ft h o s eu r e a s o n a b l es y s t e m sb yt h e w a yo fr e f o ma 1 1 dr c p l a c i n gt h e mb y e wo n e s t h eu n i m a t eg o a lo ft h er e f 0 皿o fr u r a l s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi sb u i l d i gm o d e r ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma 1 1 dr e a l i z i gt h eh a r i n o n y 0 fv i l l a g ea n dd t y ，b u tm a n yr e s t r i c t i n gc o n 积i o n sm a 】【e st h eg o a ld i m c u l tt ob er e a l i z e da t p r e s e n t i s p i t eo ft 1 1 el o n gw a yb e f o r et h er e a l i z a t i o no ft h eu l t i l i l a t er e f o 皿g o a i ，i tw i l lb e g m d u a l l ya p p m a c h e da n da i v e di fap o s i t i v ea 1 1 d n s t r u c t i v ea t t i t u d ei sa d o p t e da n da f u t u r ct h a tv i a g ea n dd t ys h a r et h ef h i t so fe c o n 彻1 i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n te q u a l l yw i l l b er e a l j z e d 1 【e yw o i d s ：v i l l a g es o d c t ys e c u r i t ys y s t e m ( 沁r r c n t s t a t u sc o u n t e m e a s u r e i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研冤 成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：关卅 日期：硼年中月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于不保密口。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名： 萋竹 日期：乃年叶月盼日 华中科技大学硕士学位论文 1 1 问题的提出、目的与意义 1 绪言 1 1 1 问题的提出 社会保障制度是构成社会主义市场经济体制基本框架的一项重要内容，是关系我 国改革、发展与稳定的一件大事。我国1 3 亿人口，农民占近7 0 ，完善社会保障制度， 必须把完善农民的社会保障制度放在重要地位。否则，社会保障制度自身将是严重残 缺的，其成就和作用也将是有限的。长期以来，我国学术界在理论上对城市社会保障 问题比较关注，研究成果也比较多，而对占全国总人口7 0 的广大农民的农村社会保 障问题则重视不够，研究得也很不深入，以致在实践上使我国农村社会保障始终处于 不完善甚至空白的状态，有相当部分社会保障的内容( 如养老保险、医疗保险、工伤保 险、生育保险等) 将整个农村人口排挤在外【”。但是，随着农村社会主义市场经济体制 的建立与完善，农村工业化进程的不断加深，农村人口老龄化与家庭小型化趋势的逐 步形成，农民面临的市场风险、生活风险也将越来越大，农村传统的保障方式家 庭保障已难以承担起全部的保障重任，建立一种与农村生产力发展水平和农村经济结 构相适应的新型农村社会保障制度已势在必行【甜。在我国现阶段，加快建立与健全农村 社会保障制度，对于加快我国社会保障制度建设，促进农业现代化和农村经济可持续 发展，有效落实计划生育政策，深化乡镇企业改革，调节农民收入分配，迎接入世后 农业面临的机遇与挑战，完善社会主义市场经济体制均具有十分重要的意义1 3 】。如何建 设和怎样建设适合我国国情的社会保障制度，就成为目前我国面临的亟待解决的问题。 这也是本文所要研究的主要内容。 l - 1 2 研究目的和意义 研究中国农村的社会保障制度的目的在于，以农村市场经济为出发点，借鉴国内 外社会保障制度研究与改革的经验，考察我国农村社会保障制度的政策演变与现状， 华中科技大学硕士学位论文 结合我国农村当前经济实际，设计出适应不同经济阶段的模式框架，以期此拙文能对 我国农村社会保障体系的建设有所启迪。 我国是一个农村人口占全国总人口近7 0 的国家，农民收入不高，如何顺利而迅 速地实现由家庭保障向社会保障的过渡，不仅对提高农民收入有现实意义，而且还与 维护我国社会稳定密切相关。因此，研究我国农村社会保障制度，具有重要的现实意 义： ( 1 ) 社会保障制度是维护社会稳定的安全网。社会保障制度本身就是一种社会安 全体系，它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切工薪劳动者在失去劳动 能力或工作岗位之后，给予救助，满足其基本生活需要，消除社会成员的不安全感， 以维护社会稳定。因此，社会保障又被誉为“社会减震器”。如今，我国农村社会的不 安全因素日益增多 农民经常面临各种自然灾害、各种市场风险等不稳定因素。这些不 确定因素的存在，很可能导致农民家庭生活的不稳定，进而影响农村社会的安定团结。 因而，构建农村社会保障制度，是促进农村经济发展，稳定农村社会的一道重要防线。 ( 2 ) 社会保障制度是社会公平的调节器。在市场经济条件下，收入分配制度与竞 争机制相联系，使社会成员间在收入分配方面不均等，甚至相差十分悬殊。为了解决 这一社会问题，就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障的各 项措施，对社会成员的收入进行必要的再分配，将高收入者的一部分收入适当转移给 另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥 补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，促进社会公平目标的实现。我国原有的二元经济 结构，导致了我国现有的二元社会保障制度，使城市人与农村人的社会福利待遇相差 悬殊。城市人的高福利水准，让农村人望尘莫及。如何建造一个公平、合理的社会保 障制度，让农村人同城市人享有同样的权利，真正实现社会公平，是当代政府的一个 重要责任。 ( 3 ) 社会保障制度是发展市场经济的必然要求，是实现资源优化配置的一种手段。 在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰，必然会造成部分劳动者被迫退出劳 动岗位，从而使其本人和家庭因失去或减少收入而陷于生存危机。社会保障通过提供 各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力 2 华中科技大学硕士学位论文 不可避免的伤残和损失时，尽可能做到妥善安排，因此，社会保障需要的不仅是现金， 而且还有广泛的医疗和社会服务。” 北京大学的王思斌教授认为，社会保障制度随提出的背景不同而被赋予了不同的 意义。社会保障是经济体制改革的配套工程，是社会的稳定器，是人们基本生活的保 护者。于学军博士的见解是，“社会保障”指的是由国家通过立法形式和行政措施设立 的，为保护社会成员基本经济生活安全的项目总和，而不是某种社会制度或社会形态。 社会保障存在于社会制度不同的国度内，它向公民提供各种形式的补贴或津贴，用于 弥补由于退休、失业、伤残、丧偶、生育等原因造成的经济收入上的损失，并在他们 患病期间向他们提供医疗服务。社会保障包括的具体项目有各种社会保险、社会援助 以及部分社会补贴。 中华人民共和国宪法第二章第四十五条：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者 丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受 这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人 的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”这实际上包含了社会保障的主要内容。 李铁映在建立有中国特色的社会保障制度一文中指出：“社会保障制度是一个 国家经济社会制度中不可缺少的重要组成部分。每个人在其一生中都会面临生、老、 病、死、伤、残、失业等风险。而这些风险仅靠个人和家庭力量是难以抗拒和承担的。 所以客观上要求建立起在个人责任基础上的社会互济保障制度”。依照这种说法，中国 特色的社会保障制度是在个人和家庭遇到难于独自承担的风险时提供的社会互济，这 种社会互济是建立在个人责任的基础上，即国家在个人遇到较大风险时只能负起有限 的责任。中国社会保障制度既要吸取国际经验，又不能照搬外国的模式，要立足于中 国的国情。 中共中央十四届三中全会通过的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决 定为中国建立社会保障体系设计了基本框架。决定指出：中国社会保障体系包括 社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。“按资金 筹集方式、保障目标分类，中国社会保障体系大致由三大块构成，含1 3 个项目。一块 是主要由国家财政支撑的保障项目，包括社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务 7 华中科技大学硕士学位论文 四项：一块是由国家法律强制实行的社会保险项目，包括养老、失业、医疗、工伤、 生育保险和住房保障六项，这是社会保障体系的主体部分。还有一块是遵循自愿原则， 以盈利为目的的商业保险项目，包括个人投保、企业投保和互助性保险三项，这是社 会保险的最主要的补充”。 1 3 本文的研究思路、方法及内容安排 本文的研究思路是按“提出问题分析问题解决问题”的最一般的常用格 式进行的，全文通过论证说明了建立农村社会保障体制的必要性与可行性，指出我国 农村社会保障体制存在的问题，提出加强和改善我国农对社会保障的构想和具体对策。 本文在研究方法上主要采取： ( 1 ) 比较分析方法。通过对国内外、不同地区的社会保障制度模式等方面进行分 析比较，探讨社会保障发展运行的一般规律，吸取外国社会保障制度的教训，吸收和 借鉴他们的有益经验，以期为我国农村社会保障制度模式的构造找到可借鉴的经验。 ( 2 ) 综合系统分析法。运用综合系统分析法，对我国农村社会保障制度进行全面、 总体考察，提出完善和发展的新思路。 华中科技大学硕士学位论文 2 社会保障制度的基本理论 社会保障( s o c 认ls e c u r r r y ) 即国家和社会依法对社会成员基本生活给予保 障的社会安全制度。它指的是社会成员因年老、疾病、失业、伤残、生育、死亡、灾 害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时，依法从国家和社会获得基本生活需求的 保障。通常国家依据法律制定相关的制度和规定以保证其社会保障政策的实施。 国家建立社会保障体系的目的是通过利益的再分配保障公民的基本生活需求，缓解 阶级矛盾，维持社会稳定，为社会经济发展提供安定的社会环境。中国社会保障制度 的功能是保障人民群众的基本生活、保障社会生产、保障社会安定、促进改革开放、 实现共同富裕。随着社会发展，社会保障制度也需要不断改革和完善。 2 1 社会保障制度的产生与发展 社会保障制度的产生和发展已有一百多年的历史。它是资本主义社会经济发展的产 物，是资本主义社会阶级矛盾发展的结果。西方国家的社会保障制度从最初产生到形 成体系大体上经历了三个发展阶段： 第一阶段是1 9 世纪8 0 年代到2 0 世纪2 0 年代。当时的社会历史背景是：从1 9 世 纪中叶以后，德国的工人运动和社会主义运动高涨。在马克思和恩格斯的指导下，社 会主义思想在德国获得广泛传播。在1 8 7 7 年的选举中，德国的工人阶级政党社会 民主党获得重大胜利。当时的德国“铁血宰相”俾斯麦( 1 8 1 5 1 8 9 0 年) 代表德国地主 和资产阶级的利益，一方面，在议会通过了镇压社会民主党的法令，妄图把社会主义 运动压下去，但未能如愿 4 ”。于是，另一方面，俾斯麦又以工人利益保护者的身份出现， 企图进行一些社会改革来麻痹工人。俾斯麦曾公开宣称：社会保险是一种消除革命的 投资，一个期待养老金的人是最守本分的，也是最容易被统治的。于是，德国于1 8 8 3 年制定广世界上第一部疾病保险法，1 8 8 4 年实行工伤保险法，1 8 8 9 年又实行了 养老、残疾、死亡保险法。随之西欧其他国家也相继在有限的范围内建立起初步的 保险制度。 9 华中科技大学硕士学位论文 第二阶段是从2 0 世纪2 0 年代未和3 0 年代初的经济大危机到第二次世界大战。由 于“大危机造成了社会震荡，受害最深的是劳工、老年人，特别是失业者，他们要求 社会变革，获得生活保障。这样就形成了进一步建立和发展社会保障制度的压力。1 9 3 3 年美国在罗斯福的倡议下，国会通过了联邦紧急救济法案，拨款5 亿美元补助各州进 行劳动和失业救济。这表明，在新的情况下，地方政府和慈善机构承担社会救济和社 会保障已难以胜任了，需要联邦政府担负起这种责任。1 9 3 5 年8 月1 4 日，美国通过了 社会保障法，这是第一个由联邦政府承担义务的、全国性的社会保障立法，它主要 是解决失业和老年问题i 一。需指出的是，“社会保障”一词的真正使用，正是从美国的 社会保障法开始的。 3 0 年代的经济大危机，给英国带来了严重的社会问题，失业人数剧增，1 9 3 3 年达 到3 7 5 万人。这促使英国扩大和完成了有关失业的社会保障立法【8 1 。1 9 3 4 年和1 9 3 6 年 通过了失业法和国民健康保险法。1 9 3 6 年，参加失业保险人数达1 0 0 0 万人。 对未参加失业保险者，可按规定予以救济。 第三个阶段是第二次世界大战结束以后的时期。由于资本主义世界的经济危机和 社会矛盾的加深，也由于社会主义国家建设的巨大成就和反法西斯战争的胜利，从3 0 年代到4 0 年代，社会主义思想在资本主义国家广泛传播【引。英国出版了一大批研究马 克思主义的著作，知识界的许多人对资本主义制度发生了怀疑。在这种背景下，在英 国1 9 4 5 年7 月的选举中，许多公民把未来的希望寄托在宣布要实行社会主义政策的工 党身上，因而工党在选举中战胜了保守党。工党政府在对许多经济部门实行国有化的 同时，实行了一系列的重要的社会立法，扩大和完善社会保障措施【1 0 1 。1 9 4 6 年实行国 民保险法，保险范围包括生育、养老、失业、孤寡、病残、丧葬等方面的福利待遇。 1 9 4 8 年，工党政府宣布英国已成为福利国家。在西欧国家中，英国是首先建立起一整 套社会保障制度或社会福利制度的国家。接着，西欧、北欧和北美等其他一些国家也 相继出现了许多福利国家。 西方社会保障制度的广泛推行，固然有利于资本主义的延续和发展，有利于资产 阶级的统治，但它同样有利于劳动群众的生活保障和安全 1 l 】。从人类社会经济的发展 历史来看，社会保障制度的建立、形成和普遍发展，是社会历史的一种进步表现。因 1 0 华中科技大学硕士学位论文 而其中有些关于社会保险、社会福利和社会救济的一般原理原则和实施方法，如果撇 开其特定的资本主义关系，同样可以为社会主义建立新型的社会保障制度所借鉴。 2 2 社会保障制度的基本内容 社会保障的基本内容一般包括社会保险、社会救助、社会福利三个部分： ( 1 ) 社会保险 社会保险是指国家通过立法强制手段对国民收入进行分配和再分配形成专门的基 金对劳动者因生育、年老、疾病、伤 残、失业、死亡等原因暂时或永久丧失劳动能力不能劳动或者暂时中断劳动而失 去生活来源时，在物质上给予社会性帮助的一种社会保障制度【8 1 。 社会保险是最基本的社会保障项目，它概念包括了4 层含义： 参加社会保险制度的成员资格是通过立法确定的，也就是说，在立法指定范围 内的每一个劳动者都必须参加社会保险。因此，社会保险带有一定的立法强制性。 社会保险强调个人缴费。这种捐款在形式上与商业保险的保险费有某些相似之 处，但是，社会保险的缴费是完全建立在自助自保和互助互济基础上的【1 2 】。参加社会 保险制度的劳动者通过缴费，获得成员资格，因此有“先尽义务，后享权利”一说。 同时，这种权利和义务是对等的，指的是机会上的均等，在遭遇法定范围内的各种风 险时，参加社会保险制度的成员都可得到保障基本生活需求的津贴。 社会保险强调劳动者、劳动者所在工作单位以及国家三方共同筹资。体现了国 家和社会对劳动者提供基本生活保障的责任。劳动者所在工作单位的缴费，使社会保 险资金来源避免了单一渠道，增加了社会保险制度本身的保险系数【1 3 。而国家的参与， 更使社会保险制度有了强大的后盾。 社会保险的“保险”具有积极预防的含义，对法定范围之内的风险起到了未雨 绸缪的作用，使参加社会保险制度的成员获得心理上的安全感，从而体现了社会保障 的稳定机制的作用。 社会保险主要包括：养老保险，即对因年老丧失劳动能力的劳动者，在养老期间 给予养老金、医疗待遇及生活方面的照顾等；生育和疾病保险，即对因生育而中断劳 华中科技大学硕士学位论文 动和因患病而暂时丧失劳动能力者，给予其生育和患病期问的收入补助和医疗保险待 遇；失业保险，即对因失业中断工作的劳动者，给予基本的生活费、医疗费补助，并 为他们提供转业培训和职业介绍等服务。 ( 2 ) 社会救助 社会救助是指劳动者在其不能维持最低限度的生活水平时，根据有关法律规定， 有权要求国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的资金和实物援助的 一种社会保障制度。社会救助是公民应享受的基本权利，也是国家和社会必须履行的 最起码的社会保障职责，通过社会救助无生活来源的人，遭受自然灾害生活一时困难 的人，生活在最低标准以下的人等，可获得员起码的生活保障。 社会救助一般包括自然灾害救助、失业救助、孤寡病残救助和城乡困难户救助等等。 ( 3 ) 社会福利 社会福利是指国家、社区组织和企事业单位，为保障社会成员或本单位职工的基 本物质、文化生活需求，而提供和组织实施的带有福利性的收入保障和服务保障【1 1 】。 其基本目标不仅仅是要保障人们的基本生活，更重要的在于不断满足人们日益增长的 物质文化生活需求，提高人们的生活质量。 社会福利所包括的内容十分广泛，不仅包括生活、教育、医疗方面的福利待遇， 而且包括交通、文娱、体育、欣赏等方面的待遇【1 4 】。社会福利是一种服务政策和服务 措施，其目的在于提高广大社会成员的物质和精神生活水平，使之得到更多的享受。 同时，社会福利也是一种职责，是在社会保障的基础上保护和延续有机体生命力的一 种社会功能。 现代社会保障制度的基本内容一般就包括上述这三种保障形式，它们同时并存， 以社会保险为基础，社会救助和社会福利为补充，为社会成员提供多层次的、多形式、 多渠道的社会保障。 1 2 华中科技大学硕士学位论文 3 我国农村社会保障的现状及存在的问题 3 1 我国农村社会保障的现状 我们从保障生产和保障生活两方面来看我国农村社会保障的现状。 3 1 1 从保障生产的角度看农村社会保障 从农业生产方面来看，目前的农业生产基本上是自负盈亏，听天由命，“遇上天灾 人祸完全没有保障”。主要体现在以下几个方面： ( 1 ) 农田水利等基础设施缺乏组织，力度小 家庭联产承包责任制实行以来，在推进农村生产率提高和释放农村生产能量的同 时，也暴露出许多弱点和弊端，对现代农业的发展起到了一定的限制作用，具体表现 为： 1 ) 农业经营单位大大缩小，阻碍了农业现代化技术的运用； 2 ) 农业基础设施的建设和维护受到削弱； 3 ) 农业投资减少； 自从2 0 世纪5 0 一6 0 年代集体大规模的农田水利建设以来，到现在基本没有兴建 或改建过。很多水利设施及其他集体基础设施久未修缮，或崩溃，或不能正常发挥作 用，严重影响了农业生产的顺利进行【8 】。 ( 2 ) 政府及村委会对农户生产的指导和扶助不够到位 许多地方的农民承认现在农业生产是“听天由命”，风险基本是由家庭承担，政府 较少为农业生产遭受的损失买单。农民用一句顺口溜描述了他们遭受灾害时的情况， “今年损失明年补，田内损失田外补，春季损失秋季补，农业损失其它补”。 ( 3 ) 农村社会保险和商业保险发展滞后 这一方面是由于农民思想观念落后：另一方面也是当前农村整体经济发展状况密 切相关。农民收入增长缓慢，加之信用观念较弱，商业保险的推行存在一定的难度。 到目前为止，绝大多数农村几乎还没有形成为农业生产投保的意识。 华中科技大学硕士学位论文 第一，国家财政的投入与市场物价上涨和人民生活水平普遍提高的状况不相适应。 农村的民政社会保障基本上属于国民收入再分配的范畴，财政投入是其保障资金的主 渠道。近年来，国家增加了对农村民政社会保障的投入，如国家多次调整优抚对象的 抚恤标准，并增加自然灾害救济经费。但是，其增加的速度远远低于物价上涨的速度。 由于物价上涨，特别是粮食价格的上涨，原来核定的社会救济费，其保障能力只有原 来的一半甚至三分之一。从贫困户救济来看，在现行财政体制下，社会救济费刀切” 包干到县( 区) 。因此，县( 区) 财政支付能力的强弱直接影响着救济工作。在市场经济的 发展中，经济发达地区与不发达地区之间的差距扩大，不发达地区的财政困难加剧。 许多县级财政只是“吃饭”财政，有的保“吃饭”都困难【矧。而从中央到地方对不发达地 区的社会救济费又没有补贴，致使这些地区的救济费严重不足，政府颁布的救济政策 难以落实。 第二，烈军属优待、五保供养采取农民负担的方式与优待金、五保供养经费调整 的需求不相适应。农村经营方式和分配方式的变革，使烈军属优待、五保供养由原来 生产队集体经济负担变为一家一户农民负担。具体办法由“农户和乡办、村办企业按一 定的比例合理分担。对贫困户应酌情减负，高收入者应适当多负担一些，不要简单地 按田亩或按人口平均分配”。于是，各地普遍执行了优待金、五保供养金的乡镇统筹办 法。全国实行五保供养乡镇统筹的已有3 万多个乡镇，供养2 6 0 多万五保户，占全国 五保户总数的7 7 。 目前，农村优待金与五保供养实行乡镇统筹的做法为：乡镇内按人口或田亩多少， 由农民平均负担，主要的是统筹现金，也有的地方统筹粮食。这种做法在农村分配方 式变革之后，对于烈军属优待、五保供养政策的落实，起到了积极的作用。但也存在 诸多弊端和不足。一是由农民平均负担，没有体现贫宫差别，这不利于发挥先富起来 的人在农村公益事业中的作用。二是存在着严重的城乡差别和工农差别。“拥军优属、 人人有责”。烈军属群众优待金单纯由农民负担，国家干部、工人、城市居民不负担， 不利于增强广大干部群众的国防意识。三是统筹范围窄，容易形成群众负担畸轻畸重 的状况。特别是各乡 x 华中科技大学硕士学位论文 乡分割的劳动体系和社会保障体系下，他们无法取得与城市居民一样的保障权利。 另一种情况是，农村大量的剩余劳动力，纷纷涌向东南沿海一带的城镇和一些大中 城市，补充到乡镇企业、三资企业和部分国有企业中来，为经济发达地区或城市经济 的发展作出了巨大的贡献。但在对待外来劳动人口的劳动就业和社会保障方面，各地 区都采取了许多有别于本地人口的政策和措施。导致本地人口( 包括劳动人口与非劳动 人口1 与外来人口在社会地位、劳动就业、经济收益和福利待遇等方面，存在营显著的 社会差别，出现了明显的社会裂痕，形成了两个截然不同的社会群体。本地人口可以 享受的一系列社会保障权利，外来人口难以享受，表现出发达地区现行社会保障体系 的排它性和区域封闭性。 ( 3 ) 保障体系不健全 这里的“保障体系”，是指国家对遭遇风险的社会成员给予物质帮助的多种互相关联 的制度和措施的总称。目前，我国农村社会保障体系不健全的主要表现有四个方面： 其一，农村社会养老保险关系没有理顺。国务院虽明确规定农村( 含乡镇企业) 的养 老保险问题由民政部门管理，但由于历史原因及利益的驱动，在一些地方，保险公司 白开办养老保险以来从未停止过与民政部门的竞争。同时继续与妇联结合开展对农村 儿童的“平安保险”，与组织部门联合开展对干部的系列保险，与计生部门联合对农村 x 华中科技大学硕士学位论文 决的问题。 其三，一些地方因合作医疗解体而使早已被消灭或控制的地方病、传染病再度发生 甚至流行。目前，全国8 5 的县都有一种或几种地方病，病区人口约有4 2 亿，现症 病人达6 0 0 0 多万。据全国1 0 0 多个县( 市) 的抽样调查，全国农村慢性病患病率达8 5 ， 平均每个农民年患病时间在1 2 天以上，因病休工5 天以上。每年全国农村因疾病至少 损失2 7 亿个劳动日。造成数百亿元的经济损失。特别是在老、少、边、穷地区，疾病 实际上已成为影响农村社会经济发展的一个制约因素i 。 其四，一些地方屡屡出现因病致贫、返贫现象。目前大多数农民基本上是自我医疗 保障，得点小病，常常无钱就医或不能就近治疗：得了大病就得卖口粮、牲畜或大量 借债，有的甚至因治病而倾家荡产。健康与贫困的循环链是：生病医疗费用增加 生活费用减少生活困难贫困营养不良再生病更贫困 华中科技大学硕士学位论文 4 我国农村建立社会保障的必要性与可行性 4 1 我国建立农村社会保障制度的必要性 建国5 0 几年以来，特别是改革开放2 0 多年来，我国农村发生了翻天覆地的变化， 农民生活水平有了显著提高，农村各项社会事业得到了长足发展。但与此不相适应的 是我国农村社会保障长期滞后，广大农民一直游离于社会的保障网外，他们的生、老、 病、死基本上由个人或家庭来承担，这种状况，不仅不利于深化农村改革和农村经济 的可持续发展，而且不利于整个经济和社会的协调发展。在当前情况下，加快建立农 村社会保障制度，无疑已成为当前一项刻不容缓的工作： ( 1 ) 建立农村社会保障制度，是有效扩大内需的重要举措 我国是一个农村人口占绝大多数的国家，农村集中了我国最大的消费群体，扩大 内需必须高度重视启动农村消费。最近两年来，为了有效扩大内需，政府和各有关部 门采取一系列启动农村消费的措施，但成效并不明显。农村消费并没有像人们预期的 那样启动和升温。据国家统计局统计，1 9 9 7 年县及县以下消费品零售额占全社会消 费品零售额的比重为3 9 ，1 9 9 8 年为3 8 7 ，1 9 9 9 年进一步下降到3 8 6 i 矧。农村 消费如此启而不动，固然有很多原因，但我认为其中很重要的一个原因就是：农村缺 乏一个令广大农民放心消费的社会保障制度。目前，许多农民虽然有改善生活的强烈 愿望，也有相应的消费能力，但由于担心老无所养和各种风险而不敢消费。因此，要 有效启动农村消费，进而扩大内需，当务之急就是要通过建立健全农村社会保障制度 来分解广大农民的后顾之忧，增强农民的消费信心，促使广大农民既增加即期消费， 又激发其潜在的社会购买力。 ( 2 ) 建立农村社会保障制度，是中国加入w 1 d 的必然要求 w ，i d 将对中匡l 社会经济生活的各个方面产生重大影响，它在给中国经济发展带 来机遇的【司时，也给中国许多产业带来严峻挑战。其中，长期受国家政策保护的农业 将面临最严重的挑战。这是因为，中国加入w i d ，将使我国农产品总体平均关税在 华中科技大学硕士学位论文 2 0 0 4 之前降至1 7 ( 重点农产品关税则要降至1 4 5 ) ，这就意味着中国不能再维持 对农产品进口的限制。而国外农产品的进入势必挤掉我国农产品的大部分市场，这无 疑会直接导致农民收入的减少。据专家估计，加入w i d ，农民收入将损失近1 0 0 亿 元人民币，许多农民生活也会因此而陷入困境。正是在这种情况下，建立农村社会保 障制度就显得十分必要和迫切。 ( 3 ) 建立农村社会保障制度，是农村经济可持续发展的客观要求 农村经济的可持续发展，必须以不断深化农村改革与大力发展农村市场经济为前 提。而农村改革的深化和农村市场经济的发展，又必须以建立农村社会保障制度为重 要条件。首先，大力发展农村市场经济要求建立健全农村社会保障制度。目前，我国 农村正在大力发展社会主义市场经济，市场经济的一个显著特点就是风险性，因此， 农村经济也是一种典型的风险经济。以家庭联产承包为主的双层经营体制的实行，使 农户成为了独立的商品生产者和市场行为主体，从而决定了他们必须独立承担生产经 营中的各种风险，如自然灾害、意外事故和价格变动等，因而也就产生了对相应的社 会保障要求。其次，建立农村社会保障制度也是农村剩余劳动力不断增多的客观要求。 我国是人口大国，9 亿人口在农村，2 3 的农业劳动力在农村第一产业上【2 6 】。但由于 我国的耕地面积仅有1 4 5 亿亩，人均只有1 2 亩，随着农村改革的不断深化和农业劳 动生产率的提高，我国将有大量的剩余劳动力需要脱离传统的农业而转移到第二、三 产业就业，也有大部分人会“在家待业”，这些脱离传统农业的农民，如同城镇在岗职 工和下岗职工一样，也迫切需要有社会保障。 ( 4 ) 建立农村社会保障制度，是落实计划生育政策的物质基础 计划生育是我国的一项基本国策，长期以来，我国计划生育工作的重点和难点都 在农村，这不仅仅是因为农民“觉悟低和文化水平低”，更主要的“养儿防老”在农村并 不单单是一种传统观念，而是一种现实。农民年老后如果没有社会保障，经济上只能 依靠子女。如果没有子女或子女不多，年老丧失劳动能力后，基本生活就没有保障。 同时，随着计划生育政策的推行和人口老龄化的发展，农民养老问题将会日益突出。 据统计，我国农村现在6 0 岁以上的老人已达到1 亿多。因此，要顺利落实农村计划 华中科技大学硕士学位论文 生育政策，当务之急就是要加快建立农村社会保障制度。只有这样，才能逐步摒弃传 统的“养儿防老、多子多福”的生育观念，从而扫除农村计划生育的最大思想障碍，有 效控制农村人口的过快增长。 4 2 我国建立农村社会保障制度的可行性 4 2 1 资金提供方面的可行性 经济发展水平的不断提高、国家财政收入的稳步增长为社会保障制度的建立提供 了资金支持： ( 1 ) 经济发展水平是建立社会保障制度的根本依据，德国、日本、丹麦、美国、 加拿大等发达国家建立农村社会保障制度时所达到的社会经济发展水平可表述为，人 均g d p 在2 0 0 0 美元以上，农业产值占g d p 的1 5 以下，农业人口占总人口的5 0 以下【2 6 1 。目前学界普遍以此作为建立农村社会保障所需要的社会经济发展水平的标准。 ( 2 ) 从财政角度而言，2 0 0 4 年，国内生产总值达到1 3 6 5 1 5 亿元，按可比价格 计算，比上年增长9 5 ，人均国民生产总值达到了1 0 0 0 美元【2 7 1 。全年各项税收收入 2 5 7 1 8 亿元( 不包括关税和农业税) ，比上年增加5 2 5 6 亿元，增长2 5 7 。2 0 0 4 年， 中央预算安排建设国债发行1 1 0 0 亿元，财政收入同比增长7 ，财政支出同比增长 5 6 ，国家拥有雄厚的经济基础和宏观调控能力。同时国家对农业充分重视，2 0 0 4 年 对农业投入总量超过2 0 0 0 亿元。 其一，减免农业税和取消农林特产税，中央财政为此花了4 5 0 亿元，加上原来 3 0 0 多亿元的基数，今年这项政策共投入7 5 0 多亿元。其二是加大了对农业综合生产 能力的支持力度，今年用于农业的国债项目资金3 7 6 亿元，占国债项目基金的比重达 3 4 2 ，农业综合开发投入8 9 亿元，支持农村退耕还林投入4 0 5 亿元，有效的改善 了农业生产环境和农村基础设施建设；其三落实新增教育、卫生、文化支出等主要用 于农村的政策，改善农民生活环境。在医疗改革上，为了使农民大病能够得到治疗， 投入了3 2 亿元。还安排了1 2 2 亿元扶贫资金，今年新脱贫3 0 0 万人。也说明我国 现在的经济发展水平有能力为农村社会保障制度建设提供所需的资金。 华中科技大学硕士学位论文 中国继1 9 8 0 年代中期和1 9 9 0 年代初期两次经济增长高峰之后，目前进入第三 个经济高速成长时期。原本以为，随着中国经济总量的扩大、粗放扩张阶段的结束、 产业结构的升级和买方市场的形成，改革开放以来持续2 0 年的g d p 近1 0 的年均 增长时期已经过去，此后将进入g d p 年均增长7 的常规期【2 8 1 。但在经济全球化产 业转移和中国逐步壮大的消费市场的推动下，中国经济正在进入一个新的g d p 较高 增长周期。 4 2 2 社会基础方面的可行性 改革深度为农村社会保障的建立提供了社会基础和立法立规的契机。随着农村经 济体制改革的不断深入，经济迅速增长，人们的风险意识日渐增强。同时市场经济也 是法制经济。在旧有的农村社会保险日趋严峻的背景下，传统的社会保障制度在解决 农村经济保障问题的局限性也越老越突出，需要合理配置政府的社会保障计划，这就 离不开相关法律、制度的约剥2 9 1 。尤其，在人口老龄化、经济全球化和社会转型的背 景之下，各国将社会保障置于优先发展的战略地位，我国近年来更把“三农”问题列 为主要问题。所以目前应抓住时机，集中全社会的力量，并建立相关法律、法规，为 农村社会保障制度的建立创造条件。 4 2 3 国际经验方面的可行性 表3 1 西方五国城乡社会养老保险建立时间比较表 国家名城乡建立社会养老保险的农村建立社会养老保险的 时间差距 称年份年份 德国 1 8 8 9 年1 9 5 7 年6 8 年 日本 1 9 4 1 年1 9 7 1 年3 0 年 丹麦 1 8 9 1 年 1 9 7 7 年 8 6 年 美国 1 9 3 5 年1 9 9 0 年 5 5 年 l 加拿大 1 9 2 7 年1 9 9 0 年 6 3 年 ( 资料来源：李迎生社会保障与社会结构转型中国人民大学出版社2 0 0 1 ) 华中科技大学硕士学位论文 从历史数据分析，在养老保险方面，五个发达国家社会养老保险的平均城乡时差 为6 0 年( 具体比较见表3 1 ) ，而我国城镇社会养老保障制度建立至今已有5 1 年； 同时考虑到我们东方黄种民族人口增速高于西方白种民族，且日本的城乡时差3 0 年、 台湾的城乡时差4 4 年，以及我国农村的社会经济基础弱于西方等因素，笔者认为，在 中国农村逐步建立社会养老保险制度已经是时候了。 与此同时西方国家社会保障制度的建立还给我们提供了很多值得可借鉴的成功经 验： ( 1 ) 英国