（金融学专业论文）中外农业政策性金融机构比较研究.pdf

摘要 农业政策性金融是支农体系的重要组成部分。当今主要发达国家农业政策性 金融机构经过长时间发展演变已成熟壮大，对本国农业的现代化和国际化起到了 重要的支持推动作用，这种双赢模式对我国的农业政策性金融机构的转型发展具 有重要借鉴意义。本文将重点从组织形式、筹资机制、职能定位、业务活动和发 展趋势等五个方面对主要国家农业政策性金融机构进行考察，总结发展规律和特 点，并对照我国的农业政策性金融机构中国农业发展银行的现状和问题，提 出了其发展转型的建议及设想。 在组织形式方面，发达国家农业政策性金融机构最主要的特点是与合作经济 组织紧密结合，以节约交易成本，寻求农业政策性金融经济高效的运行模式。从 长远看，我国农业政策性金融机构应以中国农业发展银行和农村信用合作社为基 础，将中国农业发展银行现有的分支机构与农村信用合作社“嫁接”，形成“上 官下民、上虚下实”的农业政策性金融机构。 在筹资机制方面，国外农业政策性金融机构具有筹资渠道多样化、筹资趋 向市场化、筹资低成本性等特点，而中国农业发展银行目前筹资活动中仍然存在 中央银行再贷款比例依然偏大、所筹资金的期限偏短、自身缺乏扩大融资的动力 等问题，建议以立法形式间接利用我国现有储蓄系统如邮政储蓄网络，以及社会 保障机构、保险及社会统筹基金等来筹集资金，以拓宽资金来源渠道、优化资金 期限机构。 在职能定位方面，发达和发展中国家农业政策性金融各有侧重，这种定位的 不同是与农业发展的现实需要相适应的。发达国家侧重于农产品市场和流通领 域，以弥补市场机制在调整农业生产方面作用的不足。发展中国家侧重于农业生 产领域，重点是支持和发展农业生产。中国农业发展银行目前职能定位于保证粮 棉油收购资金供给，即侧重点在农业流通领域，这与我国的农业发展现状和需要 不相适应。 在业务活动方面，发达国家农业政策性金融业务具有业务品种多样化、明确 的业务对象和条件、严格规范的信贷管理等特点，而中国农业发展银行存在业务 品种单一、信贷资产质量较低等问题，建议调整农业政策性金融信贷结构，逐步 增加农业开发性贷款比例，建立适合自身特点的信贷资金风险防范机制，提高资 产质量。 在发展战略方面，发达国家农业政策性金融机构的发展历史表明，农业的现 代化、国际化为其业务综合化、多元化以及运作的商业化提供了可能，农业政策 性金融机构呈现民营化、商业化、综合化、全能化的发展趋势。我国的农业政策 性金融机构的发展转型可分为两个阶段，第一个阶段是由“收购银行”转变为“开 发银行”；第二个阶段是由“政策性银行”转变为“综合性商业银行”。 关键词：农业政策金融，中国农业发展银行，比较研究 a b s t r a c t a g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ei sa ne s s e n t i a lp a r to fa g r i c u l t u r es u p p o r t i n gs y s t e m t h e a g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ei n s t i t u t e si nd e v e l o p e dc o u n t r i e sh a v eg r o w n t ob em a t u r e d a f t e rl o n gt i m eo fe v o l u t i o n ，w h i c h ，f u n c t i o n e da st h ei m p o r t a n ti m p e t u st oa g r i c u l t u r e m o d e r n i z a t i o na n di n t e r n a t i o n a l i z i n g ，t h i sd o u b l e w i nm o d es h o w sg r e a tm e a n i n gt o a g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ei n s t i t u t ei no u rc o u n t r yi nt e r m so fr e f e r e n c e t h i st h e s i s w i l ls t u d yt h e a g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ei n s t i t u t e si nm a i nd e v e l o p e dc o u n t r i e si n t h e f o l l o w i n g f i v e a s p e c t s ：o r g a n i z a t i o nf o r m ；f i n a n c i n gm e c h a n i s m ；f u n c t i o n t a r g e t i n g ；b u s i n e s sa c t i v i t i e s ；d e v e l o p i n gt r e n d s ，a n db a s e do nw h i c ht op r o p o s e s u g g e s t i o n sa n da s s u m p t i o n sf o rt h ed e v e l o p m e n ta n dt r a n s f o r m a t i o no fc h i n e s e a g r i c u l t u r ep o l i c yf i n a n c ei n s t i t u t ea c c o r d i n gt oi t ss t a t u sa n dp r o b l e m sf o rt h et i m e b e i n g w i t hr e g a r dt ot h eo r g a n i z a t i o nf o r m ，t h eo b v i o u sa t t r i b u t eo ft h ea g r i c u l t u r a lp o l i c y f i n a n c ei n s t i t u t e si nd e v e l o p e dc o u n t r i e si st h e i rc l o s ec o m b i n a t i o nw i t hc o o p e r a t i v e e c o n o m i c a ls o c i e t i e s ，w h i c hw i l ls a v et h eb a r g a i nc o s t s i nt h el o n gr u n ，t h eb r a n c h e s o fc h i n aa g r i c u l t u r ed e v e l o pb a n ka n dr u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v es o c i e t i e ss h o u l d c o m b i n et of o r mc h i n e s ep o l i c yf i n a n c ei n s t i t u t e w i t hr e g a r dt o f i n a n c i n gm e c h a n i s m ，t h ea g r i c u l t u r ep o l i c yf i n a n c ei n s t i t u t e s i n d e v e l o p e dc o u n t r i e sh a v es h o w e dt h ef o l l o w i n gc h a r a c t e r i s t i c s ：d i v e r s i f i e df i n a n c i n g c h a n n e l s ；m a r k e t o r i e n t e dm e c h a n i s m ；l o wc o s ti nf i n a n c i n g , a st oc h i n aa g r i c u l t u r e d e v e l o pb a n k ，t h e r ea r es t i l ls o m ep r o b l e m si n t h i sr e g a r d ，s u c h a st o o l a r g e p r o p o r t i o no fr e l o a nf r o mc e n t r a lb a n k ；s h o r tt e r mo ff u n d i n g ；l a c ko fi n c e n t i v et o a m p l i f yf i n a n c i n gs c a l e i ti ss u g g e s t e dt h a tt h ec u r r e n ts a v i n gs y s t e mc o u l db e u t i l i z e dt h r o u g h l e g i s l a t i o nt o w i d e nf i n a n c i n gc h a n n e l sa n do p t i m i z et h et e r m s t r u c t u r eo ff u n d w i t hr e g a r dt of u n c t i o nt a r g e t i n g ，t h e a g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ei nd e v e l o p e da n d d e v e l o p i n gc o u n t r i e sh a v ed i f f e r e n te m p h a s i s ，w h i c hi sa d a p t e dt ot h er e a l i t yo ft h e i r o w na g r i c u l t u r e i ti sar o u t i n et h a tt h ea g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ei nd e v e l o p i n g c o u n t r i e sa l w a y st a r g e t st h ea g r i c u l t u r a lp r o d u c i n gf i e l d b u ti nc h i n a ，t h ec h i n a a g r i c u l t u r ed e v e l o pb a n ka i m sa tp r o v i d i n gc r e d i tt oe n t e r p r i s e sp u r c h a s i n gc e r e a l ， t h i ss i t u a t i o ns h o u l db ea d j u s t e da c c o r d i n g l y w i t hr e g a r dt ob u s i n e s sa c t i v i t i e s ，t h ea g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ei nd e v e l o p e d c o u n t r i e sa l w a y sh a v ed i v e r s i f i e da c t i v i t i e s 、d e f i n i t eo b j e c t i v e sa n dr e q u i r e m e n t sa n d s t r i c t 、w e l l r e g u l a t e dc r e d i tc o n t r 0 1 i ti sp r o p o s e dt h a tt h ec h i n aa g r i c u l t u r ed e v e l o p b a n ks h o u l da d j u s tt h ec r e d i ts t r u c t u r ea n di n c r e a s et h ep r o p o r t i o no fd e v e l o p i n gl o a n g r a d u a l l y a sw e l la ss e t t i n gu pt h em e c h a n i s mt om i n i m i z ec r e d i tr i s k st h a ts u i t st o i t s e l e w i t hr e g a r dt ot h ed e v e l o ps t r a t e g y ，t h eh i s t o r yo fd e v e l o p e dc o u n t r i e sd e m o n s t r a t e s t h a tt h ea g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ei n s t i t u t ec o u l dh a v ed i v e r s i f i e da c t i v i t i e sa n d o p e r a t e sc o m m e r c i a l l yo nt h eb a s i so fm o d e ma n di n t e r n a t i o n a l i z i n ga g r i c u l t u r e ，a n d t e n d st ob ep r i v a t i z e d 、c o m m e r c i a l i z e d 、i n t e g r a t e da n da l l - f u n c t i o n e d a c c o r d i n gt o t h i se x p e r i e n c e ，t h ed e v e l o p m e n ta n dt r a n s f o r m a t i o no fc h i n e s ea g r i c u l t u r a lp o l i c y f i n a n c ei n s t i t u t ec o u l db ed i v i d e di n t ot w os t a g e ：f i r s t l y ，f r o m p u r c h a s i n gb a n k t o “d e v e l o p i n gb a n k ”；s e c o n d l y f r o m p o l i c yb a n k t o “i n t e g r a t e dc o m m e r c i a lb a n k ” k e y w o r d s ：a g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c e ，c h i n aa g r i c u l t u r ed e v e l o pb a n k ，c o m p a r i s o n r e s e a r c h 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 _ 翟 学位论文作者签名： 勿辰洲7 年n 月z 尸日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名： ) 移 一穷 导师签名： 叼京也试 幽年，月哆c e j 堋年i f 月2 9 日 第1 章引言 党的十七大提出了建设现代农业的重大任务，符合当今世界农业发展的一般 规律，是中央为巩固农业基础地位、提高农业生产力水平、加快全面小康社会建 设做出的战略部署。建设现代农业是一项长期和艰巨的任务，涉及农业基础设施， 农业生产装备、农业生产结构，农业服务支撑体系等多方面的建设和完善，需要 大量资金的投入，也因此而产生了全方位和多元化的金融需求。由于农业投资的 低收益率、高风险性及涉及大量准公共物品投资等问题，商业性金融机构在现代 农业建设中的作用相对有限，农业基础地位和农业弱质性理论、公共产品、农业 补贴信贷论等理论也都表明，农业政策性金融机构作为支农体系的重要组成部 分，融“政策性”与“金融性”为一体，是推动传统农业向现代农业转变的重要 力量。 我国的农业政策性金融机构中国农业发展银行自1 9 9 4 年成立以来，其政 策性金融支持职能并未得到充分发展，而且自1 9 9 8 年以后由于国有粮食企业的改 革和转制以及粮食流通体制的转型，中国农业发展银行已日益凸现“生存和发展 危机”。值得注意的是，发达国家农业政策性金融机构已经存在了一个多世纪， 对本国农业的现代化和国际化起到了重要的支持和推动作用，同时，伴随本国农 业的发展自身也得到逐步成长壮大。这种农业政策性金融机构促进本国农业发展 的同时自身也成熟壮大的双赢模式给我国的农业政策性金融机构的转型和发展 提供了重要的借鉴经验。 本文将采用国家横向比较分析和历史纵向比较相结合、理论分析与实证分析 相结合、定性分析与定量分析相结合等研究方法，在分析国外主要国家农业政策 性金融机构的历史和现状的基础上，与我国农业政策性金融机构中国农业发 展银行进行对比研究，提出在建设现代农业的背景下中国农业发展银行的组织机 构、职能调整和战略转型的设想。 本文分六个部分： 第一部分是有关农业政策性金融的基本问题，包括其产生的背景、涵义及农 业政策性金融机构的考察要素； 第二部分简要介绍了美国、日本、法国、韩国、泰国和印度六个国家的主要 农业政策性金融机构，并详细介绍了我国农业政策性金融机构一中国农业发展银 行的发展历史和现状； 第三、四、五、六、七部分分别从组织形式、筹资机制、职能定位、业务领 域和发展路径等五个方面对中外农业政策性金融机构进行了对比研究，总结了国 外农业政策性金融机构在上述方面的特点和发展规律，找出了中国农业发展银行 的不足和问题，并借鉴国外政策性金融机构的成功经验提出了完善中国农业发展 银行的政策建议。 2 第2 章农业政策性金融的涵义和考察要素 农业政策性金融最早于1 4 6 2 年出现在意大利的帕鲁奇亚( p o r u g i a ) ，意大 利市政当局建立了专门低利向穷人发放贷款的信贷组织，防止高利贷者对穷苦农 民的榨取，维护农民进行生产的最低基本条件。农业政策性金融机构的大规模产 生始于二次世界性长期农业危机之后的二十世纪、三十年代以后，在凯恩斯主 义的影响下，各国政府纷纷对农业实行保护措施，先后设立了专门的农业政策性 金融机构，对农业生产进行支持和保护，同时充当政府调节农业生产、保证供需 基本平衡的政策工具。当今世界，不管是市场经济高度发达的国家，还是市场经 济体制不是很完善的发展中国家，农业政策性金融都在各国的金融体系中都占有 重要地位。 2 1 农业政策性金融的涵义 2 1 1 政策性金融的涵义 国内外学者对政策性金融研究较多，但目前还没有一致的、被普遍接受的关 于政策性金融的定义。白钦先先生对政策性金融的定义是：“在一国政府支持下， 以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范 围、经营对象，以优惠性存贷利率直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会 发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为，它是一切规范意义上的政策性贷 款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、 利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称”。1 政策性金融区别于商业性金融的核心是“政策性”，即金融活动带有政府的 意图，体现政府通过金融手段实现对经济社会发展干预的努力，优惠条件、贷款 期限、金融品种、活动载体等只是实现政策目标的形式，并不是区别政策性金融 和商业性金融的本质特征。 2 1 2 农业政策性金融的涵义 开展中外政策性金融机构比较研究应明确农业政策性金融的涵义，以明确界 定各国农业政策性金融机构。农业政策性金融就是为服务于本国的农业活动而设 立的政策性金融形式，是一个国家或地区为促进本国农业和农村经济发展及农民 生活水平提高而设立的一种支持形式。其识别和范围界定的基本标准主要有三条 一是在农业及相关领域从事资金运用活动；二是有政府的支持；三是政策性与金 白钦先，曲绍光，各国政策性金融机构比较，第1 9 页 3 融性相交织。其执行的政策性和自身的金融性特点决定，农业政策性银行不是政 府机关，不是财政拨款机构，而是一种承担特殊使命的金融企业。它必须遵循银 行经营的一般规律，讲求资金安全，降低风险，以银行的机制、方式和手段，更 好地完成农业政策支持的目标。 2 2 农业政策性金融机构的考察要素 2 2 1 组织形式 组织形式是指为了有效地完成对农业金融扶持的目标，根据各自情况对系统 内部各组成部分进行的工作分工、分组和协调合作的制度性安排。包括农业政策 性金融体制中的机构类别；各农业政策性金融机构的相互关系：及农业政策性机 构的内部组织模式等。 2 2 2 筹资机制 筹资机制是指农业政策性金融机构为了筹集到其业务活动所需资金而采取 的方法手段的总称，在不同的经济发展水平、不同社会发展战略、不同经济管理 体制和不同金融发展水平的国家中，农业政策性金融机构筹资机制也有明显差 异。 2 2 3 职能定位 职能定位是指农业政策性金融机构的宗旨和目标，各国农业政策性金融机构 的职能定位是动态变化的，与本国农业的发展状况和金融需求特性相适应，它将 随着国内农业的发展而进行调整，以最大效应的发挥其作为政府扶持农业稳定发 展的政策工具。 2 2 4 业务活动 农业政策性金融机构的业务活动是由农业政策性金融机构根据政府的政策 意图对农业经济活动进行支持的各种业务总称。业务活动是政策性金融体制的核 心内容，是农业政策性金融的本质体现。 2 2 5 发展趋势 发展趋势是指农业政策性金融机构发展演变的总体趋向。各国农业政策性金 融机构的发展路径虽各具特点，但其发展趋势却存在的共同之处，这在一定程度 4 上反映了农业政策性金融机构的发展规律，对研究我国农业政策性金融机构的转 型和发展战略具有重要的意义。 第3 章中外农业政策性金融发展现状简介 农业政策性金融的起源有其特殊的历史背景，是社会经济发展到一定程度， 国家在经济发展中的职能日益成熟，农业发展的资金瓶颈制约经济发展到一定程 度后，农业政策性金融产生的可能性才变为现实。从世界范围看，农业政策性金 融首先出现在经济较为发达的国家和地区，而发展中国家则大多是在2 0 世纪6 0 年代以后才产生的。下文将对各国农业政策性金融机构进行简要的介绍，有关详 细情况可参考附录a 。 3 i 发达国家的农业政策性金融机构 发达国家的农业政策性金融机构大都经过了近百年的发展历程，目前已形成 相对稳定、完善和各具特色的体系。其中美国、日本、法国和韩国等的农业政策 性金融的功能比较健全，制度比较完善，在支持和保护农业中发挥着重要作用， 具有代表性和研究意义，可以从中找出农业政策性金融机构的发展规律和特征。 3 1 1 美国的农业政策性金融体系 美国农业政策性金融体系主要由农场信贷系统、农业服务局构成。 ( 1 ) 农场信贷系统。由美国政府出资，在1 9 3 3 年以后形成了农场信贷系统，在长达 近一个世纪的发展过程中，经历了复杂的合并及重组。目前，已形成了以农业信 贷管理局为监管机构，农场信贷系统为核心，同时包括联邦农业信贷银行融资公 司、农场信贷系统金融援助公司和联邦农业抵押公司等实体的一个完整的农场信 贷体系。农场信贷系统主要为系统内的农场土提供贷款，其种类包括长期不动产 贷款、中短期农业生产者贷款和对合作社的贷款。( 2 ) 农业服务局。农业服务局 是美国农业部的下属机构，该机构包括行使农业政策性金融功能的前农民家计局 和前商品信贷公司。农民家计局的宗旨是：创立自耕农户、改进农业生产、改善 农民生活。它不以盈利为目的，只有在借款人无法从商业银行和其他农业信贷机 构借不到贷款时，农民家计局才给予支持。资金运用主要包括提供贷款和提供担 保。商品信贷公司的任务是管理实施价格和收入支持计划，进行价格支持，控制 农业生产，扩大需求，以稳定农业生产者收入，保护广大消费者利益。对借款人 的基本要求是遵守农业部休耕计划和分配面积的农业生产者。 3 1 2 日本的农业政策性金融体系 日本的农业政策性金融包括准政策性金融机构农林中央金库，及严格意义上 的政策性金融机构农林渔业金融公库。( 1 ) 农林中央金库。日本农林金库成立于 6 1 9 2 3 年，是一家准政府机构。自农林公库设立之前，是政策性资金提供的主要 渠道1 。随着农林中央金库业务的逐步发展，1 9 5 9 年全部偿还政府资金。农林中 央金库是作为日本合作社体系的“中央银行”而存在的。农林中央金库的贷款客 户主要有该系统中的合作社组织和农业、渔业、林业机构。( 2 ) 农林渔业金融公 库。该公库是依据农林渔业金融公库法于上世纪五十年代由政府设立的，目 的是“在农林渔业者向农林中央金库和其他一般金融机构筹资发生困难时，公库 提供低利、长期资本以增加农林渔业生产力”。资金运用是对土壤改良、造林、 林间道路、渔港等生产性基础设施建设资金提供贷款，以及对维持和稳定农林渔 业的经营、改善农林渔业的条件所需资金提供贷款。 3 1 3 法国的农业政策性金融体系 法国的农业政策性金融机构主要为法国农业信贷集团。1 9 2 0 年，法国政府 成立了专门管理农业地方银行和农业地区银行的国家农业信贷管理局，1 9 2 6 年 该局更名为全国农业信贷银行，形成了有1 3 5 0 个地方银行为基层机构，9 4 个地 区银行为中层机构，全国农业信贷银行为最高领导机构所组成的法国农业信贷集 团。1 9 8 8 年以前，全国农业信贷银行一直是官方机构，后变成了一家私营公司， 该银行9 0 的股份由地区银行持有，1 0 由法国农业信贷集团员工持有。2 0 0 1 年， 法国农业信贷银行股票上市交易，并成功收购了里昂银行，改名为法国农业信贷 战略联盟，成为法国农业信贷集团的核心机构。值得注意的是，目前，法国的农 业政策性金融业务并不是指定法国农业信贷集团完成，而是政府通过招标形式选 择执行银行完成。 3 1 4 韩国的农业政策性金融体系 韩国的农业政策性金融机构依托农业协同组合而建立。1 9 6 1 年在原农业协 同组合和韩国农业银行合并的基础上建立的农业协同组合中央会，作为农业合作 社联合的中央机构。该组合的建立和业务活动均得到了政府的大力支持，是自上 而下由政府的推动和支持层层建立的。全国农业协同组合中央会实际上充当了政 府政策性金融机构的角色。据统计，政府对农业发放的低息贷款，9 0 以上是通 过中央会及各级农协转贷给农民的。 3 2 发展中国家的农业政策性金融机构 发展中国家的农业政策性金融与发达国家具有明显的差别，主要表现在其具 瞿振元、大多和严( 日) ，中日农村金融发展研究第1 2 5 页 7 有典型的人为构造特征，是制度变革的产物，并且机构相对独立且专门化。这些 特点决定了发展中国家农业政策性金融机构还处于发展调整期，并且在经济全球 化的进程中还将继续下去。在发展中国家中，泰国的金融业比较发达，印度是一 个发展中的大国，下文将主要介绍这两个国家的农业政策性金融机构。 3 2 1 泰国的农业政策性金融机构 泰国的农业政策性金融机构是泰国农业和农业合作社银行( 以下简称泰农 行) 。泰农行是按照1 9 6 6 年的农业和农业合作社银行法，于同年1 1 月1 日在原 合作社银行基础上建立的。它是一家政府金融机构，由财政部直接管理，职责是 直接或间接地向农民和农业部门提供信贷，目的是帮助农民和农业部门提高效 率、增加收入并为农民提供存款服务。该行董事长由财政部副部长担任，副董事 长由农业部副部长担任。泰农行资金运用采取直间接并举的方式。直接方式是直 接向农民客户提供信贷，间接方式是向农业合作社和农民协会等组织提供贷款， 再由它们转贷给农民。2 0 0 3 年直接贷款的发放比例为为8 2 。在直接贷款中，又 分为短期、中期和长期放款。短期放款( 一年以内) 主要用于重要的谷物产品( 如 稻米和麦子) 及其他农产品的生产。1 9 8 1 年泰农行直接放款总额中，一半以上 是短期的，以适应农业生产季节性特点和满足农民流动资金的需求。中期放款是 指3 年期以内的贷款，主要用于购买农业机械等。长期贷款主要采取分期付款贷 款方式，期限可长达1 5 年以上，用于帮助农民购买或开发土地及农用固定资产等。 3 2 2 印度的农业政策性金融机构 印度农业政策性机构有地区农村银行和印度国家农业和农村开发银行。( 1 ) 地区农业银行。这些银行是依1 9 7 5 年颁布的法律，为了“满足农村地区到目前 为止受到忽视的那部分人的专门需要”而设立的，日益成为印度不发达地区贫穷 农民获得开发贷款的主要渠道。印度法令规定，地区农村银行的经营目的是为了 满足处于贫困之中且不易于得到贷款的小农、无地农民和农村小手工业者的资金 需求。( 2 ) 印度国家农业和农村开发银行。该行附属于印度储备银行，其贷款 由农业中间信贷和开发公司以及印度储备银行转贷农民借款人。它于1 9 8 2 年成 立，接管了1 9 6 3 年成立的专门转贷外资，是印度中央政府和中央银行的代理机 构，代理中央政府监督和检查农村信贷合作机构、地区农村银行，资助商业银行 的农村信贷活动，成为农村信贷的最后贷款者，也是农业金融领域的最高机构。 其资金运用是提供短、中、长期的中间信贷，不与农民借款人发生直接信贷联系。 一般只发放较大额度的农业基本建设项目贷款，如兴修水利、推广使用农业机械、 土地开发等。印度储备银行农业信贷部是该行农业贷款的窗口，旨在资助农业信 8 贷机构，监督农业信贷机构活动。 3 3 我国的农业政策性金融机构 1 9 9 4 年以前，有关农业政策性金融的业务分散在各个专业银行中，如果按照 设立专门的农业政策性金融机构为标准，我国农业政策性金融机构仅仅只有十几 年的历史。1 9 9 4 年，为了解决粮棉油收购资金“打白条”问题和专业银行商业 化经营的需要，国务院做出组建中国农业发展银行的决定，建立起专门从事农业 政策性信贷的中国农业发展银行，承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农 业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农金的拨付及监督使用。1 9 9 8 年， 国务院将除收购贷款业务以外的其它农业政策性业务全部划转到农业银行。因 此，我国目前执行农业政策性金融业务的机构包括中国农业发展银行和中国农业 银行。但从信贷规模上看，中国农业发展银行占主体地位。下文将主要介绍中国 农业发展银行的有关情况。中国农业发展银行的发展主要经历了以下三个阶段： 3 3 i 代理制阶段 由于中国农业发展银行的省及省以下分支机构，在业务独立营运初期尚未建 立，中国农业发展银行的各项业务由中国农业银行的分支机构全面代理，农业发 展银行的各项业务在农业银行的代理下得到快速发展。但实践表明，代理制很难 达到国家组建农业政策性银行的预期效果：一是未实现政策性业务和商业性业务 的彻底脱钩，制约着农业银行向商业银行的转轨：二是代理体制给政策性金融管 理带来了严重弊端，如管理断层、约束乏力、权益受损等。 3 3 2 基本自营阶段 鉴于代理制存在弊端，国务院决定增设农业发展银行的基层机构。按照精简、 高效和有利于开展农业政策性金融业务的原则，增设农业发展银行总行和各省 ( 自治区、直辖市) 分行营业部；地、市( 含计划单列市) 设立农业发展银行分行； 1 9 9 5 年底贷款余额5 0 0 0 万元以上的县( 市) ，设立县支行；不足5 0 0 0 万元贷款 的县，属于国务院确定的贫困县，由农业发展银行地( 市) 分行派驻信贷组。到 1 9 9 7 年初，地、县行的组建工作基本完成。中国农业发展银行分支机构的组建， 标志着中国农业政策性金融发展进入了一个新的历史阶段。农业发展银行的业务 实现基本自营以后，在支持农业综合开发、实施“八七”扶贫攻坚计划等工作中 取得了显著成效。但由于传统的粮食流通体制的影响和粮食企业现代企业制度未 建立，再加上农业发展银行疏于监管，收购资金流失现象十分严重，企业亏损挂 9 帐大量增加，挤占挪用非常惊人，没有完成国务院交给的任务。 3 3 3 封闭运行阶段 从1 9 9 8 年4 月份开始，国务院决定对粮食流通体制进行改革，同时决定调 整农业发展银行的业务范围，把除收购贷款业务以外的其它农业政策性业务全部 划转到农业银行，要求农业发展银行集中精力抓好收购资金的供应与管理工作， 确保实现封闭运行。从此，农业发展银行调整措施，强化管理，基本扼制了收购 资金的挤占挪用的势头，基本实现了封闭运行目标，有力地推动了粮食流通体制 改革。 值得注意的是，随着建设社会主义新农村和现代农业以及增强中国农业发展 银行可持续经营的需要，2 0 0 4 年以来，中国农业发展银行业务范围逐步放宽， 目前，中国农业发展银行已形成了“以粮棉油收购信贷为土体，以农业产业化信 贷为一翼，以农业和农村中长期信贷为另一翼的一体两翼业务发展格局”。 但中国农业发展银行的运营资金目前土要用于粮棉油收购等流动资金贷款。截至 2 0 0 6 年1 2 月末，中国农业发展银行各项贷款余额为8 8 4 4 亿元，其中粮油贷款 7 4 5 4 亿元，棉花贷款1 1 7 3 亿元。 中国农业发展银行2 0 0 5 年度报告 l o 第4 章农业政策性金融机构的组织形式比较 4 1 国外农业政策性金融机构的组织形式 发展中国家的农业政策性金融组织模式一般为总分行模式，而且机构比较单 一。采用该种模式的国家在总体上只设立一家政策性金融机构，其全权处理本国 的农业政策性金融业务。发达国家农业政策性金融体制在经过百余年的发展演变 后，其组织形式呈现出以下两个显著特点： 4 1 1 农业政策性金融体系完备，主要机构呈现集团化、系统化模式 ( 1 ) 发达国家农业政策性金融为了满足农业稳定和发展的多元化金融需求， 已逐渐成为功能齐全、机构复杂的政策性金融体系，该体系内多家金融机构分工 负责、共同发挥农业政策性金融功能，典型的国家包括美国、日本等。美国的政 策性金融体系由农场信贷系统、农业服务局、商品信贷公司等机构组成，这些机 构之间分工明确，农场信贷系统主要为系统内的农场主提供经营性贷款，包括长 期不动产贷款、中短期农业生产者贷款和对合作社的贷款；农业服务局的服务对 象为从商业银行和其他农业信贷机构借不到贷款的农民，资金运用方面包括为新 创业农民提供生产贷款，和帮助农民应付严重自然灾害等危机提供紧急贷款：商 品信贷公司的任务是管理实施价格和收入支持计划，控制农业生产，扩大需求， 以稳定农业生产者收入，保护广大消费者利益。 ( 2 ) 发达国家主要农业政策性金融机构已经形成了精细的机构和完备的运 行体系。如美国农场信贷系统由多元化机构和并列性结构组成。机构的多元性是 指农场信贷系统主要包括四类机构：一是信贷机构。这些机构是直接为农业生产 者提供信用支持，是执行政府农业政策的直接工具。二是信贷支持机构。包括联 邦农业信贷银行融资公司、农场信贷系统金融援助公司和联邦农业抵押公司。主 要是为信贷机构提供融资、金融援助和抵押物流转等专门服务。三是农场信贷系 统保险公司，其目的是为信贷机构的融资业务提供保险服务，提高其信用水平。 四是其他服务型机构。并列性结构是指农场信贷系统在历史上曾把全国划分出 1 2 个农业信贷区，每个信贷区分设土地银行、中期信贷银行和合作社银行，后 虽经历多次机构的合并，但目前存在的6 家农场信贷银行，虽业务区域存在重叠， 但总体上仍是分区开展业务，这种结构能够适应各自信贷区的具体情况，具有规 模经济的优势和稳固性，可有效地避免那种按照行政区域设立机构的诸多弊病。 4 1 2 农业政策性金融机构与合作经济组织具有密切关系 在各种性质的政策性金融机构中，农业政策性金融机构与合作经济组织的关 系最为密切，这是发达国家农业政策性金融机构所呈现出的共同特点。从制度经 济学角度考虑，农业合作经济组织在农业政策性金融运行中的突出作用是减少了 交易成本。由于农业政策性金融机构与其服务对象农业从业者之间，存在着空间 上的距离和信息上的不对称，如果不借助农业合作经济组织这一中介，则相互之 间的交易成本较高。农业合作经济组织作为农业从业者互助性组织，扎根于广大 的农业从业人员中，对农业生产领域中微观主体的融资需求状况十分了解，恰恰 与农业政策性金融机构形成了优势互补，两者如能完好对接，将会大大降低农业 政策性金融机构的运行成本。因此，发达国家的农业政策性金融机构往往与农业 经济合作组织机密的结合在一起，通过对农业合作经济组织的支持达到对农业经 济活动支持的目的。结合的方式多种多样，主要包括： ( 1 ) 农业合作社中央银行模式。这些国家实际上只设立一家独立的农业政 策性金融机构，这些机构基本上不设立分支机构，而是直接对合作经济组织提供 政策性金融支持。由于农民普遍是合作金融组织的会员，所以对合作经济组织的 支持也就是对农民的支持。典型的如日本和法国等国家。日本的农林中央金库是 作为农业合作社的中央银行而存在的。日本在地方一级的农业合作社包括农业合 作社、渔业合作社和林业合作社三类，这些合作社在组成高一层的地方性合作组 织，最后整个结构又由国家级的农林中央金库所管理。三层合作社体系通过持股、 上缴存款等业务关系形成一个紧密的体系。日本农林中央金库作为合作社的中央 银行，通过合作社体系向社员提供贷款，并且获得合作社和地方合作社联盟的资 金，并在整个合作社体系中扮演着资金供给的中介和调剂余缺的职能。 ( 2 ) 内生于农业合作经济组织的模式。许多国家的农业政策性金融与农业 合作经济组织有着紧密的联系，但联系的方式存在着差别，韩国是将整个农业政 策性金融内生于本国的农业合作经济组织内，从表面上甚至难以看出该机构具有 金融机构的性质。韩国的农业政策性机构是全国农业合作社联盟。该联盟通过执 行其不同的业务活动，如农业指导、农产品销售与加工、农业生产资料供应、金 融和信贷等从不同方面支持农民、农村地区和农业，执行政府的农业发展政策。 农业信贷部门是农业合作社联盟的内设部门，是该联盟业务的重要组成部分。 1 2 4 2 中国农业发展银行的组织形式及有关建议 4 2 1 中国农业发晨银行的组织形式 中国农业发展银行在机构设置上实行总行、一级分行、二级分行、支行制； 在管理上实行总行一级法人制，总行行长为法定代表人；系统内实行垂直领导的 管理体制，各分支机构在总行授权范围内依法依规开展业务经营活动。其分支机 构按照开展农业政策性金融业务的需要，并经银监会批准设置。截至2 0 0 6 年底， 除总行及总行营业部外，设立省级分行3 0 个；地( 市) 分行( 含省级分行营业 部) 3 3 0 个，地( 市) 分行营业部2 1 0 个，县( 市) 支行1 6 0 0 个，县级办事处3 个。中国农业发展银行系统现有员工约5 9 万人。2 0 0 6 年中国农业发展银行组 织机构设置图如下： 总行机关 省、自治区、直辖市分行( 3 0 个) 地( 市) 分行( 3 0 0 个) 县市支行( 1 6 0 0 个) 、县级办事处 ( 3 个) 总行营业部( 1 个) 省、自治区，直辖市分行营业部( 3 0 个) 地( 市) 分行营业部( 2 1 0 个) 图4 1 中国农业发展银行组织结构示意图 资料来源：2 0 0 6 年中国农业发展银行年报 4 2 2 中国农业发展银行组织形式存在的问题 中国农业发展银行实行总分行的复合制模式，在各省、地级市和大部分县支 行都设立有机构，这是中国农业发展银行在十几年的改革发展中逐步建立起来 的，在完成国家交给中国农业发展银行保证粮油收购任务方面发挥了积极的作 用，但也存在如下两个问题： ( 1 ) 中国农业发展银行目前的组织机构完全按照行政区域设置，而未考虑 全国各地对农业政策性金融的需求、政策性业务量的大小，未体现“金融组织 规模是经济活动规模的函数”这一原则。这种完全按照行政区域设置机构的后果 可能导致中西部欠发达地区对农业政策性金融有着旺盛需求却得不到满足，而经 济发达地区由于农业规模的相对缩小而使农业政策性金融业务逐渐萎缩。同时， 一些农村经济发展程度较低的地区，却因为原来业务量不足的缘故，未能建立起 农业发展银行基层机构，使得一些地方机构不全，难以确保国家有关农业政策性 金融的政策规定的顺利实施。 ( 2 ) 中国农业发展银行目前的机构设置难以适应中国农业高度分散化的经 营模式及中国农业发展银行转型发展的需要。由于目前业务范围和对象的原因， 中国农业发展银行的机构末端大都终止于县( 市) ，难以与乡镇及以下行政区域 的农户发生联系，这虽然可以满足中国农业发展银行目前的业务需要，但从长远 考虑，这种机构模式不利于中国农业发展银行的转型发展。首先我国农业生产模 式的最大特征就是农户分散化经营，这种终止于县市的模式难以适应我国农业的 生产特点：其次，随着中国农业发展银行的转型，其业务领域将由流通加工领域 转移到农业生产领域，客户人群随之从县及以上行政区域的企业转移到分布于广 大农村地区的农户，终止于县市的机构模式难以适应这种转型发展。 4 2 3 有关中国农业政策性金融机构组织形式的建议 ( 1 ) 从短期看，应按照经济发展和行政区域划分相结合的思路，将农业发 展银行各层次机构进行调整，合理布局分支机构，提高运行效率。总的原则是： 由于农业政策