（财政学专业论文）我国部门预算审查与监督：委托代理视角的分析.pdf

中文摘要 部门预算改革的提出，是为了适应我国社会主义市场经济体制的需要，是 在构建公共财政框架中加强财政管理的一项重大举措。推行部门预算是实现依 法理财、民主理财的客观要求，对于加强财政支出管理，避免财政资金的铺张 浪费，提高财政资金效率都具有十分重要的意义。 作为我国财政制度改革中的新生事物，在过去五年中，部门预算改革虽然 取得了显著成效，但是由于整个部门预算改革还没有完成，仍然存在不少问题 和不够成熟的地方。根据审计署对中央预算执行情况的审计表明，当前我国财 政支出管理制度仍然存在比较严重的缺陷，预算管理方面和当前推进的部门预 算改革的目标相去甚远。因此，规范部门预算编制，加强部门预算审查监督， 构建完善的部门预算监督体系，已经成为解决预算支出管理的当务之急。 目前，国内对部门预算监督的理论研究比较薄弱，虽然大量文献对我国部 门预算改革意义、成效及其存在问题进行了较为全面和深入的分析，但对部门 预算审查监督的研究尚缺乏系统性。 基于上述的实践需要和理论研究的不足，本文从委托代理视角选取了我国 部门预算审查监督作为研究对象。通过研究，本文努力实现以下研究目的： 第一，以委托代理理论作为理论依据，在具体分析部门预算委托代理关系 及其代理问题的基础上，探讨建立有效控制部门预算代理问题的激励约束机制。 第二，立足我国国情，借鉴国外经验，在规范部门预算编制方面，提出我 国部门预算改革的基本思路和预期目标。 第三，结合财政运行实践，在深刻剖析我国部门预算编制和审查监督问题 的基础上，提出完善我国部门预算监督体系的若干建议。 为了对部门预算审查监督这一选题进行全面、深入、细致的研究，提出自 己的观点，本文运用了以下研究方法：一是运用规范分析方法，将理论与实践 相结合，主要体现在将原本是用来研究企业经济行为的委托代理理论引用到公 共领域的部门预算中，并且尝试运用数理推导方法，从理论高度去分析解决部 门预算中存在的委托代理问题，这也是本文的创新所在。同时，对在中国特色 政治制度下，部门预算所体现出的委托代理关系进行了较深的阐释，并立足我 国国情，把如何构建有效的部门预算监督体系作为研究的最终目的，这样不仅 在理论上力求创新，而且在方法上力求有可操作性。二是运用比较分析方法， 比较分析发达国家与我国部门预算的异同，在世界范围内寻找我国可吸收和借 鉴的有益成份，使我国部门预算编制与监督建立在更加科学和先进基础之上。 通过对部门预算审查监督问题的研究探讨，本文提出今后完善我国部门预 算审查监督的建议如下：1 明确部门预算改革的预期目标，2 加强与完善预算 监督的法律法规建设，3 建立财政支出绩效评价机制，4 深化财政监督，完善 部门预算编制与审查的基础保障工作，5 实行阳光预算，为社会公众及社会舆 论监督创造条件。 关键词：委托代理；部门预算；监督 a b s t r a c t i ti sag r e a tm e a s u r et o 蜘g t h e nf i s c a lm a n a g e m e n to fd e p a r t m e n t a lb u d g e t i nt h ec o u r s eo fs e t t i n gu pt h ef r a m e w o r ko fp u b l i cl 丘m n c et oa d a p tt h ed y n a m i c c h a n g e so f t h ec h i n e s es o c i a l i s te c o n o m i cs y s t e m sd y n a m i c c h a n g e s t h i si sn o t o n l yt oc o m p l yt h eo b j e c t i v ed e m a n do fh a n d l i n gm o n e yu n d e r t h ea u t h o r i t yo fl a w a n dd e m o c r a c y , b u ta l s ot os t r e n g t h e nt h ef i s c a le x p e n d i t u r em a n a g e m e n t , a v o i d i n g w a s t eo f f i s c a lc a p i t a la n di m p r o v i n gi t se f f i c i e n c y e v e nt h o u g ht h er e f o r mo fd e p a r t m e n t a lb u d g e th a sa c h i e v e dal o ti nt h ep a s t f i v ey e a r s ，t h e r ea r es t i l lm a n yq u e s t i o n sa n di n m m t u r ea s p e c t sl e f tb e h i n d a c c o r d i n gt ot h ea u d i tf i n d i n g so fc e n t r a lb u d g e ti m p l e m e n t a t i o nc o n d u c t e db yt h e n a t i o n a la u d i to f f i c eo f t h ep e o p l e sr e p u b l i co f c h i n a , s e r i o u sd e f i c i e n c ys t i l le x i t s i nt h em a n a g e m e n ts y s t e mo ff i s c a le x p e n d i t u r ea n dt h eb u d g e tm a n a g e m e n ti sf a r 丘咖t h et a r g e to fd e p a r t m e n t a lb u d g e tr e f o r m t h e r e f o r e , i ti si m p o r t a n tt or e g u l a t e d e p a r t m e n t a lb u d g e t a r y , t oe b h a n c ea u d i ta n ds u p e r v i s i o no fd e p a r t m e n t a lb u d g e t a n dt o c o n s t r u c tp e r f e c ts u p e r v i s i o ns y s t e m s t h ec u r r e n tt h e o r e t i c a ls t u d yo nt h es u p e r v i s i o no fd e p a r t m e n t a lb u d g e ti sf e w t h o u g hal a r g ea m o u n to fl i t e r a t u r eh a sm a d er e l a t i v e l yt h o r o u g ha n dd e e pa n a l y s i s o ft h ed e p a r t m e n t a lb u d g e tr e f o r mi nc h i n aa b o u ti t ss i g n i f i c a n c e 、e f f e c ta n d p r o b l e m s , r e s e a r c ho na u d i ta n ds u p e r v i s i o no fd e p a r a n a n t a lb u d g e ti s n o t s y s t e m a t i c a c c o r d i n g l y , t h i ss t u d ye x p l o r e dt h ed e p a r t m e n t a lb u d g e t i n g a u d i ta n d s u p e r v i s i o nf r o mo f t h ev i e wo f p r i n c i p a l - a g e n t t h es t u d yc o m et oc o c l u s i o nb a s e d o nt h ef o l l o w i n gs t e p s ： f i r s t l y , w i t hp r i n c i p a l - a g e n tt h e o r y a st h e b a s i s , a f t e ra n a l y s i so ft h e p r i n c i p a l - a g e u tr e l a t i o n s h i pa n da g e n c yp r o b l e m so fd e p a r t m e n t a lb u d g e ti nd e t a i l s , d i s c u s sh o wt os e tu pa ni n c e n t i v ea n dc o n s t r a i mm e c h a n i s mw h i c hm a ye f f i c i e n t l y c o n t r o lt h ea g e n c yp r o b l e m si nd e p a r t m e n t a lb u d g e t s e c o n d l y , m a i n l yi nc o n s i d e r a t i o no fc o n d i t i o n si nc h i n a , b e n e f i t e df r o mt h e e x p e r l e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e s ，f r o mt h ea s p e c to fr e g u l a t i n gd e p a r t m e n t a lb u d g e t m a k i n g ，p u tf o r w a r dt h eb a s i ci d e aa n da n t i c i p a t e dr e s u l to f t h ed e p a r t m e n t a lb u d g e t r e f o i t i ii nc h i n a t h i r d l y , c o m b i n e dw i t ht h ee x p e r i e n c ei nf i s c a lw o r k , o nt h eg r o u n d so fd e e p l y p r o b i n gi n t ot h ep r o b l e m si nd e p a r t m e n t a lb u d g e tm a k i n ga n da u d i t , p u tf o r w a r d s e v e r a ls u g g e s t i o n sf o rp e r f e c t i n gt h es u p e r v i s i o ns y s t e mo fd e p a r t m e n t a lb u d g e ti n c h i n a i no r d e rt om a k ea na l l - r o u n d 、i n - d e p t ha n dd e t a i l e ds t u d ya n do f f e rm yo w n v i e w p o i n t , t h i ss t u d y h a su s e dt w om e t h o d s ：o n ei ss t a n d a r d i z i n ga n a l y s i s ，t h i s s t u d yc a r r i e do v e rp r i n c i p a l - a g e n tt h e o r yp r e v i o u s l yu s e di nr e s e a r c ho nb u s i n e s s e c o n o m i ca c t i v i t i e si n t od e p a r t m e n t a lb u d g e tw h i c hb e l o n gt op u b l i ca r e a , s oi t s u c c e s s f u l l yr e a l i z e dt h e c o m b i n a t i o no ft h e o r yw i t hp r a c t i c e f u r t h e r m o r e ，i t a t t e m p t e dt h em e t h o do fm a t h e m a t i c a lr e a s o n i n g , w h i c hh e l p e dt oa n a l y z ea n ds o l v e t h ep r o b l e mo f p r i n c i p a l a g e n ti nd e p a r t m e n t a lb u d g e t t h e n , t h i ss t u d ye x h a u s t i v e l y i n t e r p r e t e dt h ep r i n c i p a l a g e n tr e l a t i o n s h i pi nd e p a r t m e n t a lb u d g e tu n d e rt h ep o l i t i c a l s y s t e mw i t h c h i n ac h a r a c t e r i s t i c t h i s s t u d y m a d eb o wt os e tu pe f f e c t i v e s u p e r v i s i o ns y s t e mi nd e p a r t m e n t a lb u d g e tt h eg o a lo fr e s e a r c ho nt h eg r o u n d so f p r e s e n tc o n d i t i o n si nc h i n a t h u s ，t h es t u d yh a sn o to n l yi n n o v a t i o ni nt h e o r y , b u t a l s op r a c t i c a lv a l u ei nm e t h o d t h eo t h e ri sc o m p a r a t i v ea n a l y s i s t h es t u d y c o m p a r e da n da n a l y z e dt h ed i f f e r e n c e s i nd e p a r t m e n t a lb u d g e tb e t w e e nt h e d e v e l o p e d c o u n t r i e sa n dc h i n a , s e a r c h e dw o r l d w i d eb e n e f i c i a l p a r t s t ob e a s s i m i l a t e db yc h i n a , s ot h a tc h i n ac o u l dh a v eam o r es c i e n t i f i ca n da d v a n c e db a s i s o f d e p a r t m e n t a lb u d g e tm a k i n ga n ds u p e r v i s i o n f r o mt h ea b o v er e s e a r c h , t h es t u d yf i n d i n g sa r ea sf o l l o w s ：1 m a k ec l e a rt h e e x p e c t a t i o na i m so ft h ed e p a r t m e n t a lb u d g e tr e f o r m 2 e n h a n c ea n dp e r f e c tl a w sa n d r u l e so fb u d g e ts u p e r v i s i o n 3 s e tu pp 曲咖a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mo ff i s c a l e x p e n d i t u r e 4 d e e p e n f i n a n c i a l s u p e r v i s i o na n dp e r f 鳅e s s e n t i a lg u a r a n t e ei n d e p a r t m e n t a lb u d g e tm a k i n ga n da u d i t 5 c a n - yo u ts u n n yb u d g e ts oa st oc r e a t e f a v o r a b l ec o n d i t i o n sf o rt h es u p e r v i s i o no f p u b l i co p i n i o n k e yw o r d s ：p r i n c i p a l - b u d g e t ；d e p a r t m e n t a lb u d g e t ；s u p e r v i s i o n 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：荡绎& t g e - o b 年乡月日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 f - k 大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名：似 导师签名： 日期：御年朗日 日期：年月 日 第一章导论 第一章导论 1 1 选题背景、目的及意义 部门预算改革的提出，是为了适应我国社会主义市场经济体制的需要，也 是构建公共财政框架中改进财政支出管理的一项重大举措。1 9 9 4 年财税管理体制 改革以来，在财政分配领域，一个快速增长的机制逐步形成，但由于支出规模不 断扩张，财政收支矛盾一直未得到根本缓解，与此同时，财政资金使用铺张浪费， 财政支出效率不高等问题日益突出，成为各方面关注的焦点。尤其是1 9 9 9 年， 国家审计署代表国务院在第九届全国人大常委会第十次会议上做出的关于1 9 9 8 年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告和全国人大常委会关于 加强中央预算审查监督的决定，掀起了我国预算管理体制的历史性革命，以此 为契机，从改革预算编制方法着手，部门预算制度在我国拉开了改革序幕。部门 预算改革为预算的细化和透明提供了基本条件，为搞好预算监督提供了必要依 据。然而，到目前为止，我国预算监督制度仍然沿用原有的模式，预算监督法律 法规建设滞后，财政预算审查不严，人大预算批复监督流于形式，这不仅与部门 预算改革不相配套，而且与市场经济国家对预算监督的重视程度以及法律制度完 备方面尚有很大距离。为此，在借鉴发达国家预算监督经验基础上，立足我国国 情，对预算监督，尤其是部门预算审查监督问题，从理论和实践两个层面进行有 益探讨十分必要。 对部门预算改革问题的研究有不同的视野和角度，本文从审查与监督的角 度，其目的在于，规范部门预算编制，强化预算约束，提高预算效率，使我国预 算管理全面迈向法制化、规范化、科学化的轨道。 作为财政改革中的新生事物，在过去五年中，部门预算改革虽然取得了显著 成效，但仍然有许多问题和尚不够成熟的地方。近几年来审计署对中央预算执行 情况审计结果足以说明这一点。在政府审计报告中，查实了金额巨大、数量众多 的违纪违法案件，涉及到中央到地方政府的许多部门，暴露大量财政资金游离于 预算管理之外：切块资金预算分配较粗，有资金分配权的部门预留资金严重；财 我国部门预算审查与监督：委托代理视角的分析 政投资效益低下；部门预算执行中弹性太大等现象。审计所揭示出的问题，要么 是预算编制中的问题，要么是预算执行中的问题，反映出政府预算管理制度仍然 存在比较严重的缺陷，预算管理方面和当前推进的部门预算改革的目标相去甚 远，使得运用零基预算编制方法，遵循真实、合法、完整、稳妥、透明、绩效等 原则编制的细化、综合的部门预算改革初衷大打折扣。其原因，在于对预算审查 的不到位和监督的力度不够。预算管理包括编制、执行、决算三个环节，在这三 个环节中，预算编制是入口，预算执行是过程，决算是出i ：1 ，相对于过程和出口 而言，入口更为重要。试想，如果部门预算编制不科学、不规范，那将会造成财 政资金使用的低效浪费，而这种浪费是有计划的浪费，也是最大的浪费。因此， 以部门预算改革为突破口，促进政府部门用好、管好财政资金，加强和改进政府 预算的审批监督制度，进一步深化财政监督，扩大审计监督范围，实现人大预算 监督由程序性向实质性转变，最终构建有效的部门预算监督体系是财政运行中的 迫切需要。 在财政支出管理e l 益受到重视，部门预算改革迈出重要步伐的同时，我们发 现，人们对部门预算编制的审查监督却没有给予充分的关注和讨论。目前，国内 对部门预算审查监督的理论研究成果相对来说还处于初级阶段，尤其是人大对政 府预算的审查监督缺乏向国外议会对政府预算审议的完善制度和理论支持。与此 同时，在理论层面，国内学者对部门预算改革基本理论分析的专门探讨为数不多， 而从审查监督角度进行系统理论阐述的几乎是空白。 基于以上国内形势和财政运行现状的分析，在财政支出管理以及财政支出效 益备受瞩目的今天，深入研究我国部门预算审查监督问题具有以下两点意义： 第一，在理论上，对部门预算审查监督问题的研究，将有助于丰富和完善我 国政府预算理论的基础研究内容，扩大政府预算管理的视野和思路，唤起社会公 众及其立法机关对政府预算监督重要性的认识，这不仅是构建社会主义公共财政 框架的需要，也是社会主义市场经济条件下依法治国、依法理财的需要。 第二，在实践上，对部门预算审查与监督问题的研究，从政治层面来看，对 我国政治运行将会产生正面的推动作用，不仅在预算管理上更加全面、详细地 体现社会公众的意愿，同时又约束了政府的权力，对建立政府的良好信誉，提 高政府执政能力都将会产生积极的影响；从经济层面来看，它是财政摆脱困境 2 第一章导论 的一个重要制度设计，有助于缓解日益加剧的财政收支矛盾，提高财政资金的 使用效益，对于加强财政支出管理，避免财政资金的铺张浪费和挤占挪用，将 预防腐败寓于决策之中都具有十分重要的意义。 1 2 国内外研究成果综述 1 2 1 国外文献研究成果 近代预算制度开始于英国，以“光荣革命”的发生，标志着议会取得了其 对公共财政的控制，之后随着代议政治的兴起，为世界各国所效仿。政府预算 的编制始于十九世纪，学者们大多以格莱斯顿回首次担任英国财政大臣的日期加 以界定，但详细、有系统、有组织及程序完备的预算编制的历史并不长，它开 始于1 9 2 1 年，经过多次预算制度变革与演进，到目前为止，美国政府预算堪称 最为完善，并建立了一套规范性政府预算理论体系。 二十世纪初期，对政府预算研究较有深度的著作应当首推英国财政学者布 克( a e b u c k ) 提出健全财政( s o u n df i n a n c e ) 学说，他认为，政府预算的编 制应维持经常支出的平衡，若经常收支能产生盈余或平衡，表示政府的净资产 有所增加，财政稳健。而资本支出虽以公债发行或赊借的方式获得所需财源， 因相对获得资产对于净资产的变动并无任何影响，因此，可随未来经济发展的 需要适度增加，以发挥调节的功能。在此时期，美国相关方面理论研究与文献 却相当缺乏，v o k e y 曾经企图建立一套规范性的政府预算理论 ( v o k e y 。1 9 4 0 ：1 1 3 7 - 1 1 4 4 ) ，但却未能如愿。a s c h i c k 曾归纳出美国预算制 度演变的阶段，由初期的“控制”( c o n t r 0 1 ) 导向，转变为“管理”( m a n a g e m e n t ) 导向，再转交为“规则”( p l a n n i n g ) 导向( s c h i c k ，1 9 6 6 ) 。 直到1 9 6 4 年a a r o nw i l d a v s k y 才在t h ep o l i t i c so ft h eb u d g e t a r y p r o c e s s 一书中提出政府预算研究中最具影响力的描述性理论：渐进主义 ( i n c r e m e n t a l i s m ) ，并在此后二十年来称谓政府与苏阿研究的典范( l a n c e t l e l o u p ，1 9 7 8 ：4 8 8 ) 其主要内涵在于政府预算是逐渐发展演变而成的，而此 种发展演变的特征，不仅蕴涵在政府预算的决策过程中，同时也表现在决策的 。转自：e i n z i g , p a u l ：t h e c o n t r o l o f t h e p u r s e lp i o f c 潞a n d d e c l i n e o f p a r l i a m e n t s f i n a n c i a l c o n o 0 1 l o n d o n ：s e e k e r & w a r b u r g , 1 9 5 9 p 2 0 6 3 我国部门预算审查与监督：委托代理视角的分析 预算结果上。就过程而言，政府预算是行政首长、官僚人员、民意代表和各个 利益团体等预算参与者反复协商沟通的过程，在渐进预算策略下，所有参与者 都将获益。而决策的结果表现在政府编制当年预算要求时，往往以前一年度的 预算规模作为基础，再加上小幅的增长，行政部门每年度所争取的即是“增量”。 “渐进主义”政府预算理论是建立在相关参与者与预算过程中所引发互动模式 的三个假设上( w i l d a v s k y ，1 9 7 9 ：6 3 - 1 2 6 ) ，其目的在于，试图从政治的角度 解释美国联邦政府预算的演进过程及其发展的结果( w i l d a v s k y ，1 9 8 4 ) 。此外， r i c h a r dp ，f e n n o 于1 9 6 6 年所著看紧荷包的权力：国会中的拨款政治学( t h e p o w e ro ft h ep u r s e ：a p p r o p r i a t i o np o l i t i c si nc o n g r e s s ) 一书中亦指出， 随税收增长，预算在单位与部门间成正比例增加，他针对三十六个行政机构自 1 9 4 7 1 9 6 2 年闻，国会拨款的预算增减比例作统计计量分析，亦得出预算渐 进的论证。 然而随着岁月的流逝，渐进主义的观点愈来愈无法精确诠释现实的情况， 同时理论上的内涵也遭受相当多的质疑，而且渐进主义最遭人批评的一点是， 容易形成政府预算膨胀浪费，对照于今日世界各国财政收支的普遍恶化，在财 政压力之下各国应致力于赤字的削减，为此，到了1 9 8 8 年，w i l d a v s k y 在其新 书预算过程中之新政治中已不再坚持预算的增量，而转向新政治冲突的调 节。 l a n c et l e l o u p 于1 9 7 8 年提出“渐进主义的迷思：预算理论的分析决择” ( t h em y t ho fi n c r e m e n t a l i s m ：a n a l y t i cc h o i c e si nb u d g e t a r yt h e o r y ) ， 又于1 9 8 8 年提出“个体预算到总体预算：理论与实务的革新”( f r o m m i c r o b u d g e t i n gt om a c r o b u d g e t i n g ：e v o l u t i o ni nt h e o r ya n dp r a c t i c e ) ， 认为有意义的预算理论廛在丕回谴逸王有能力处理预算变迁的因素，并在一套 内外系统范围中，制约主要的活动者。其所提倡总体预算的概念在于，政府的 支出，收入和赤字总额及相关预算分配，应由高层所决定，其运作方式采取由 上而下( t o p - d o w n ) 且同时运用在立法部门；对倾向于渐进主义的个体预算， 亦即由中层决定政府预算方案，由下而上( b o t t o m - u p ) 的动作方式加以改革。 从个体预算到总体预算的目的在于控制支出总额，缓解财政赤字，然而，事实 证明，总体预算却未能如期乐观，在立法部门，即使增加对预算过程的权力集 4 第一章导论 孛采取慧体预算由童瑟下懿方式，却医国会审嚣党砖致府预算认知懿蓑黪与争 执，在政党政策与意识形态的对抗下影响了预算的决议与结果，联邦政府不可 控制的预算比例仍节节高升，预算赤字亦不断扩大。不过，l e l o u p 的研究指出 了立法部门在颈藓过程中懿重要毪。 八十年代后，有关国会对政府预算影响的理论研究愈束愈多，学者们或多 或少倦用新制度主义的分析概念。在立法组织行为的研究上，袍们主张应该考 虑麓爱豹特征对孬为者及改革蘩莱所可能产囊的影噙。 1 行政与立法部门问的互动观点。s h u m a n ( 1 9 8 4 ) 指出，政府预算不仅是 “第一重要的政治文停”( n u m b e r - o n ep o l i t i c a ld o c u m e n t ) ，两且也是鼹主要 酶旅数优先顺序文辞( p r i o r i t i e sd o c u m e n t ) ，在送达莺会乏蘸，行政部门阕， 包括总统、预算管理局( o m b ) 和其他行政部门之间，都会豳预算分配及编制问 题产生冲突和争执；雀送到国会之后，总统与国会之间的纛动更是预算过程中 最圭袋盼争斗环节。住麸行政部门和立法部门踅动角度，来麓察美国政府预算 的形成过程，得出结论是预算与政治是分不开的，而所谓“预算的政治”乃指 预雾邋程中得到好处孝与付出成本者之闽的争斗。 n i s k a n e n 在箕t 9 7 1 年所著的匿家预算之饿新) ) ( b u d g e ti n n o v a t i o ni nt h e s t a t e s ) 中，主张建立跨跃的沟通系统：行政与立法部门间的沟通与调解，计 划与鞭算的辑接、控制管理规范闯的楚会制度，饿认为宫僚不髓勇予 追求梳构预算极大纯，量其企圈多丰能成功。箕理由主要来源子“代理入瀚题” ( a g e n c yp r o b l e m ) 。首先，代议民主的政治体制下，官僚多半只需满足政治上 豹出资誊( 魏国会议员) ，两j # 嫩多豹消费者( 选民) 。其次，出资者办珂透过 荦j 益交换酶方式，从增加预算中获得好处，辩忿使得出捺髯并无太大约诱因去 刻意黻止官僚增加预算。官僚易于达成扩大预算规模企图另重要原因鼹。官 僚有服务或产品供绘的充分信感，嚣出资者却缺乏这类傣患。露持疲瓣鼹点 p e t e r 1 9 7 8 ) 瑟f 童张官僚最熏瓣目标是维特现状，由予概稳鲍生存必须寻找 国会、总统及利益团体的政治支持，因而官僚为避免不确定性，追求的将是机 魏豹囊圭性，露菲预箨极大纯。鞠使害撩援l 露拱绘露豹信慰憔势，但国会委员 会较窍僚了解需求黼的信息，因诧委员会可戳采取一些策珞来进行监罄，在相 当多夺议与反对中，1 9 9 1 年n i s k a n e n 主动放弃“官僚极大化预算的假设”而 5 我国部门预算审查与监督：委托代理视角的分析 改为追求的自由裁量预算的最大化( n i s k a n e n ，1 9 9 1 ：2 8 ) 。 2 选区利益与连任动机观点。美国政治学者d a v i dm a y h e w 提出一个简单 但有力的论点，来解释立法者的角色与行为( 1 9 8 7 ) 。他指出，国会议员的行动 表现最主要是为了一个目标“当选连任”( g e t t i n g r e e l e c t e d ) 。为了确保 能“安全上垒”，国会议员的言行举止十分在乎所谓的“选票效应”。顺着“选 举连任至上”的思考逻辑，m a y h e w 也认为委员会和政党的主要功能都是在协助 国会议员达成其选举需要。委员会的设计便于国会议员进行分工，以使各委员 会得以分享其选区所需的利益资源；同样的，政党间的分歧因选票的考虑因素 变的很不明显，跨越党派的预算未能随时可见，因此观察国会政治的界限不在 于政党之间，而是在当选者与落选者之间。换言之，是连任的强烈动机使得国 会成员议事问政处处以选区利益为主要考虑，我们可称之为受选民“偏好驱使” ( p r e f e r e n c e d r i v e n ) 的行为模式。 3 专业信息观点。k r e h b i e l ( 1 9 9 1 ) 提出国会里有交换政策利益的现象，议 员们大都希望能从交易中获得好处，但k r e h b i e l 认为此种突显“肉桶政治” ( p o r k - b a r r e lp o l i t i c s ) 和“政策互惠”( p o l i c yr e c i p r o c i t y ) 的分配式观 点并不能完全解释立法组织的行为与政策结果。相对于分配式观点，k r e h b i e l 提出不同的观点，即“信息观点”专门化( s p e c i a l i z a t i o n ) 与政策专业知识 ( p o l i c ye x p e r t i s e ) 对立法组织有相当重要影响，议员获得利益的关键在于 其掌握信息与专业知识的程度大小。信息观点认为立法者普遍对某项政策及其 效果之间的关联性并不确定，但有些立法者对某些政策与结果之间的关系有较 多的知识，这就形成“不对称信息”( a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ) 。该情况使得委 员会在其政策辖区中拥有较大发言权，因而在提出法案时，通常受到院委的尊 重，并非只是源自其制度上的权力( 此观点是1 9 8 9 年s h e p s l e 提出的) ，而是 院会对其相关政策与专业信息的尊重。k r e h b i e l 事实上点出了“不对称信息” 本也可以作为一种权力来源，进而操作立法组织的议事结果及拔款程序。 4 政党组织观点。1 9 9 3 年c o x 和m c c u b b i n s 更强调政党在预算分配决策过 程中的作用。他们认为政党在许多情况下仍然扮演相当重要的角色。首先，政 党图腾( p a r t i s a nl a b e l ) 绝对与国会议员竞选连任的目标脱不了干系；选区 选民的投票行为常受到政党表现所影响。因此，为了本身的连任，同党籍的议 6 第一章导论 员有集体的目枥卜一让所属政党受到选民所肯定。可是，集体的目标产生集体 的难题，即若每个人都是理性自力，只以个别选区利益为标准，最后结果就是 没有人愿意配合“集体目标”去出力。解决此种难题方法就是设立一个负责协 调统一的“中心权威”( c e n t r a l a u t h o r i t y ) 。因此，政党领导权乃成为国会议 事程序中的中心权威。 c o x 和m c c u b b i n s 视政党党团为院委的联盟，特别是在重要的全国性预算及 法案上，政党力量的展现( 特别是多数党) 更是明星。为此他们列举了两种强 化党团动作必要性的机制：一是政党纪录，即选民对某政党过去作为的评估及 定位；二是政党的选举形式，即同时影响某一政党候选人的全国性因素。这两 种机制促使党籍议员愿意接受政党中心权威的领导并维持其稳定动作。 5 授权关系与预算审议观点。政府预算内容复杂，项目繁多，且大多涉及 专业知识，预算行为者之间的授权便应运而生。根据l o w i ( 1 9 7 9 ) 的观察，美 国国会的决策授权对内是授予常设或次级委员会；对外则是授权给行政部门( 包 括总统和行政官僚) 。k i e w i e t 和m c c n b b i n s ( 1 9 9 1 ) 从授权的逻辑探讨美国国 会预算拨款过程的问题，提出发人深思的观点。首先，授权关系一旦在委托人 与代理人两者之间建立，便有可能产生所谓“代理人问题”( a g e n c yp r o b l e m s ) 。 而克服代理人问题几种方法不外乎是以下几种：第一契约设计上明确订定权利 义务、责任范围等。第二事先过滤筛选代理人。第三要求监督及定期报告。第 四制度上的制衡。 民众授权国会审查预算，国会又授权给行政部门和拨款委员会执行，极有 可能造成行政部门和委员会的权力膨胀。特别是当立法部门授予行政部门较大 的弹性与裁量权去编制与执行预算时，行政部门的权力与资源势必凌骂于立法 部门之上，而极有可能使立法部门逐步丧失主导预算的能力。基于此，两位学 者提出大胆设想。他们认为此时美国国会内政党组织的领导在防范代理人问题 上，扮演了重要的角色。国会政党( 尤其是多数党) 透过指派党籍委员参加拔 款委员会，以有效掌握委员会的决策，使其能符合党的政策目标；另一方面， 国会多数党党团长期以来也试图调整改善与管理预算局( 0 岫) 间代理关系，以 确保立法部门在预算审议过程中的主导权。 6 非正式制度观点。美国制度经济学者d n o r t h 曾指出：制度内涵包括正 7 我国部门预算审查与监督：委托代理视角的分析 式制度( f o r m a li n s t i t u t i o n ) 和非正式制度( i n f o r m a li n s t i t u t i o n ) 。正式 制度是人类明确订定的规则，如宪法、法律；非正式制度则是一种虽未明文规 定却对人类行为具有约束力，如传统风俗、惯例等( 1 9 9 0 ) 。s h e p s l ea n dw e i n g a s t ( 1 9 8 7 ) 在研究委员会权力之制度基础时指出，国会的各种委员会权力并不能 由正式规则所解释，而是来自一组由内部成员重复互动而演变出的非正式、不 成文的限制。就预算审议而言，正式的预算制度与规则将会决定预算的过程， 由哪些人参与，决定最后预算结果的方式，以及预算行为的法定限制等。而非 正式制度提供给立法委员的预算信息也影响他们在预算过程中的自主性与能 力。但另一方面，当预算审议的正式制度在功能运作上出现困境；而立法委员、 行政部门、利益团体都透过种种非正式的管道来影响预算审议的最后决策，此 时两种情境交互甚渗透结果，很可能衍生出一套非正式制度( 动作模式) ，来主 导预算审议过程。 1 2 2 国内研究成果综述 部门预算在我国是一项全新的改革，实践时间很短，从2 0 0 0 年开始才在中 央各部门编制以部门为主体的预算，此后逐步在全国范围内全面铺开。 1 9 9 4 年财税管理体制改革以来，在财政分配领域，一个收入快速增长的机 制逐步形成。但由于支出规模不断扩张，财政收支矛盾一直未得到根本缓解， 与此同时，财政支出效率不高等问题日益突出，成为各方面关注的焦点。尤其 是1 9 9 9 年，国家审计署代表国务院在第九届全国人大常委会第十次会议上做出 的( 1 9 9 8 年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告和全国人大常 委会关于加强中央预算审查监督的决定，掀起了我国预算管理制度的历史性 革命。从这时起，有关部门预算的研究论述在各种学术刊物上不断问世。 1 9 9 9 年财政研究第7 期，刊登了财政部公共支出司课题组“建立我国 政府公共支出预算体系的基本思路”一文，该文章明确提出，改革预算编制方 法，实行部门预算是建立我国政府公共支出预算体系的基本设想。伴随这一认 识向深层次发展，在我国这方面研究开始显现繁荣之势，其中比较有代表性的 文献有王恩奉预算编制必须适应改革和发展的客观要求国，姚绍学、李立新 。王恩奉；预算编制必须适应改革和发展的客观要求，财政研究，2 0 年第8 期。 8 第一章导论 深化预算管理改革需要解决的几个问题o ，李小平编制部门预算的几个问 题o ，陈工编制部门预算的几个问题西，上述文献分别从改革预算科目设 置，理顺财政内部预算管理职责，科学确立预算支出标准，规范预算编制方法 和程序等实践层面探讨了部门预算编制的若干问题。与大量实践探讨形成反差 的是，从理论上对部门预算改革进行系统分析和研究的还不多见，较有理论深 度的是马国贤部门预算改革的若干理论问题探讨回，他从效率和“渐进论” 以及“整体政府”观点出发，提出了部门预算改革的理论支持。除此之外，我 们也能不时从一些相关文献中发现有关政府预算及其预算监督方面理论研究的 一些踪迹，如王全秀的“政府式”委托代理理论模型的构建。，江龙的公 共财政下财政监督产生的理论溯源 ，财政监督理论依据：信息不对称与代 理失效o ，安秀梅政府公共财政受托责任研究o 。他们多是运用委托一代 理理论，探讨政府预算中出现的委托代理问题。 随着部门预算改革的深化，以部门预算改革为突破口，对部门预算审查监 督的研究开始出现，但这些