（财政学专业论文）深化我国预算管理改革的对策研究.pdf

摘要 1 9 9 9 年以来，中国开始了新一轮的以预算管理改革为重点的财政改革，包 括“收支两条线”管理改革、部门预算改革、政府收支分类体系改革、国库集 中收付制度改革和政府采购制度改革等。由于具体国情的约束和传统管理模式 的惯性影响，尽管目前我国政府预算管理改革取得了阶段性的成果，但是距离 公共财政框架下的预算管理要求还有一定的差距。本文从预算管理的一般性分 析入手，阐述了预算管理的基本理论，分析了现行政府预算管理改革取得的成 效及存在的问题，借鉴西方政府预算管理的经验，进而设计了我国政府预算管 理改革的进程取向及具体操作方案。 全文共分为四个部分： 第一部分政府预算管理的一般性分析。阐述了政府预算管理的几个相关 理论，包括懒进预算理论、官僚预算最大化理论、“软预算约束”理论和公共 管理理论，为我国预算管理改革提供了理论依据；分析了预算管理的要素，包 括预算管理主体、管理对象、管理职能、管理目标和管理手段等。 第二部分我国政府预算管理改革的实践探索。首先，分析了我国预算管 理改革的必要性。其次，介绍了近年来我国预算管理改革的实践探索，归纳了 预算管理改革取得的成效以及改革中存在的问题。 第三部分政府预算管理的国际借鉴。首先，分析了西方国家政府预算管 理的基本理念。其次，论述了西方国家政府预算管理的实旄机制。包括设立独 立的编制和执行机构，预算执行中的控制机制，执行中的激励机制和事前、事 中、事后的监督机制等。 第四部分深化我国政府预算管理改革的政策建议。首先，提出了我国预 算管理改革的近期目标和远期目标。其次，提出了深化我国政府预算管理改革 的具体措施，包括深化部门预算编制、建立高效有序的预算执行制度、强化预 算的监督和构建政府预算管理改革的技术支撑体系。 从总体上看，政府预算管理改革的目标是构造一个新的预算管理框架，以 l 此对预算资金流入与流出以及在政府组织内部之间的流动，进行实时和全程式 的监控与报告，确保必要的预算透明度。这一改革涉及三个相互关联的关键方 面；预算编制、预算执行以及预算监督和评估，这三个方面相互关联、相互制 约，共同构成完整的预算管理框架的三个支柱。总之，科学合理的预算编制、 有效的预算执行和健全的预算监督和评估是良好、健全预算管理的具体体现。 关键词：预算编制，预算执行，预算监督 a b s t r a c t s i n c e l 9 9 9 ，c h i n ab e g a nan e wr o u n do f f i n a n c i a lr e f o r m , w h i c hf o c u st u r n e dt o e x p e n d i t u r em a n a g e m e n t t h eg o a lo ft h i sr e f o r mi st or e b u i l dt h eb u d g e tp l o 嘲) s a b o u te s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t a t i o n , w h i c hi n c l u d e ds u e n g t h e n i i i gt h e m a n a g e m e n t o f b a l a n c eo fp a y m e n t s ，d e p a r t m e n t b i l d 掣瞄n g i m p r o v i n g g o v e r n m e n tr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ec l a s s i f i c a t i o n ，g o v e r n m e n tp u r c h a s i n gs y s t e m a n ds of i l l b e c a u s eo ft h es p e c i f i cn a t i o n a lc o n d i t i o n sa n dc o n s u a i m so ft h e t r a d i t i o n a lm a n a g e m e n tm o d e li n e r t i a le f f e c t s ，a l t h o u g ht h ec h i n e s eg o v e r n m e n t b u d g e tm a n a g e m e n tr e f o r mh a sa c h i e v e di n i t i a lr e s u l t s , t h e r ei ss t i l l ac e r t a i n d i s t a n c ef r o mb u g e tm a n a g e m e n tu n d e rt h ef l a m eo ft h ep u b l i cf i n a n c e t h ep a p e r m a i n l ys t a r t sf z o mt h et h eg e n e r a lb u d g e tm a n a g e m e n ta n a l y s i s , a n a l y s e st h ec u 玎伽 g o v e r n m e n tb u d g e t a n ds u b s t a n t i v ep r o g r e s si nt h er e f o r mo ft h e e x i s t i n g p r o b l e m s d r a w i n go i lt h ee x p e r i e n c eo fw e s t e mb u d g e tm a n a g e m e n t , d e s i g n e st h e b u d g e tp r o c e s s o r i e n t a t i o na n dt h e s p e c i f i co p e r a t i n gp l a no ft h ec h i n e s e g o v e r n m e n t sb u d g e tr e f o r m t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t of o n rp a m t h ef i r s tp a r th a sc a r r i e d0 1 1t h eg o v e r n m e n tb u d g e tm a n a g e m e n tg e n e r a l u n a l y s i s f i r s t l ys e t so u ts e v e r a l r e c i t e dt h e o r i e sa b o u tt h eg o v e r n m e n t 。sb u d g e t m a n a g e m e n t , w h i c h i n c l u d e se v o l u t i o n a r y b u d g e tt h e o r y , b u r e a u c r a t i cb u d g e t m a x i m i 7 _ 蛳u nt h e o r ya n dp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y , t h a tm a k e st l sd e e p l ya w a r eo f t h ep r o b l e m so ft h ec i 唧tg o v e r n m e n tb u d g e t , p r o v i d e st h e o r e t i c a lb a s i sf o r c h i n e s ec u r r e n tr e f o r mo r i e n t a t i o n , t h e na n a l y s e se l e m e n t so ft h e b u d g e t m a n a g e m e n ti n c l u d i n gb u d g e tm a n a g e m e n t , o b j e c tm a n a g e m e n t , m a n a g e m e n t f u n c t i o n s , m a n a g e m e n to b j e c t i v e sa n dm a n a g e m e n tt o o l s t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e sr e f o r mp r a c t i c ee x p l o r a t i o no f 叫c o u n t r y s g o v e r n m e n tb u d g e tm a n a g e m e n t f i r s t l ya n a l y z e st h en e c e s s i t yo ft h eb u d g e t l r e f o r m ，t h e ni n t r o d u c e st h ep 髓c t i o fm a n a g e m e n tr e f o r mi nr e c e n ty e a r s , p o i n t s o u tt h e p r o g r e s s a n d p r o b l e m s t h ep r o b l e m s m a i n l y m u n i f e s t e smb u d g e t m a n a g e m e n to ft h el o w e rl e v e lo ft h er u l eb yl a w , t h eb u d g e tp r o o f s $ l a c k e d o p e n l l e s sa n dt r a n s p a r e n c ya n db u d g e te x p e n d i t u r e sl e s se f f i c i e n t t h et h i r dp a r ti n t r o d u c e st h ei n t e r n a t i o n a l 【p e r i e n c e f i r s t l ya n a l y s e st h e b a s i cc o n c e p to fb u d g e tm a n a g e m e n to ft h ew e ：s t e l nc o u n t r i e s , t h e ni n t r o d u c e st h e i m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s mo f b u d g e tm a n a g e m e n t , t h ei m p r o v e m e n to f t h eb u d g e t m a n a g e m e n tl a r g e l y b e n e f i t e d f r o mt h e i m p r o v e d i m p l e m e n t a t i o n m e c h a n i s m s , i n c l u d n g t h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t i n g a g e n c i e s , b u 衄e i m p l e m e n t a t i o ni l lt h ec o n t r o lm e c h a n i s m a n ds oo n t h ef o r t hp a r ti sa b o mt h ep o l i c yp r o p o s a l so fb u d g e tr e f o r m f i r s t l ya n a l y s e s t h eo b j e c t i v eo ft h eb u d g e tc h o i c e su n d e rt h ec t n l e n tl e v e lo fb u d g e tm a n a g e m e n t , t h e np u t sf o r w a r do u rg o v e r n m e n tb u d g e tm a n a g e m e n to f s p e c i f i cr e f o r mm c a s i l r o $ i n c l u d i n gd e e p e n i n gd e p a r t m e n t s b u d g e t i n g ，h i g h l ye f f i c i e n ta n d o r d e r l y i m p l e m e n t a t i o no f t h eb u d g e ts y s t e ma n db u d g e ts u p e r v i s i o n g e n e r a l l ys p e a k i n g ，t h eg o a lo fb u d g e tr e f o r mi st ob u i l dai l e wf l 越l l eo f b u d g e tm a n a g m e n t ，c a r r y 吨o nr e a l - t i m ea n dt h ee n t i r ef o r m u l am o n i t o r i n ga n d e n s u r i n gt h ee s s e n t i a lb u d g e tt r a n s p a r e n c y t h i sr e f o r mi n v o l v e st h r e ei n t e r r e l a t e d k e ya s p e c t s ：t h eb u d g e te s t a b l i s h m e n t , t h eb u d g e ti m p l e m e n t a t i o na sw e l la sb u d g e t s u r v e i l l a n c ea n da p p r a i s i n g ，t h e ya r et h r p i n t a so f t h eb u d g e tm a n a g e m e n li nb r i o f , t h es c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l e b u d g e te s t a b l i s h m e n t , t h e e f f e c t i v e b u d g e t i m p l e m e n t a t i o na n dt h ep e r f e c tb u d g e ts u r v e i l l a n c e a n dt h ea r o u s a la mt h e s p e c i f i cm a n i f e s t so f t h ep e r f e c tb u d g e tm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：b u d g e te s t a b l i s h m e n t , b u d g e ti m p l e m e n t a t i o n , b u d g e ts u r v e i l l a n c e 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文 弘楫f 习扳辱带吊基双荤油才帮无黟是本人在导师指导下， 在东北财经大学攻读硕士学位期间独立进行研究所取得的成果。据 本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研 究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体均已注明。 本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者虢曩边巩皇 隗川钏月j ， 日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 东北财经 。本论文 的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内容不得以其他单 位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于保存、使用学位论 文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论文的复印件和电子版 本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学，可以采用影 印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部分内 容。 作者签名 它 、7 寡2 豇肛 靳虢翻珲 1 日期：加习年，月夕日 | j 日期：卅年，月j 日 第一部分政府预算管理的一般分析 第一部分政府预算管理的一般分析 一、政府预算管理的理论分析 政府预算理论研究至今尚无一个明确的、统一的理论体系，究其原因主要 是该领域涉及包括经济学、管理学、政治学和法学等多门学科。本节试图在众 学科的理论研究中梳理出对我国目前的和未来的政府预算改革有所启示和依 据的相关理论。 ( 一) 渐进预算理论 由芬诺和瓦尔达沃斯基在2 0 世纪6 0 年代提出的渐进预算理论是这些年来 最具影响力的主流理论。瓦尔达沃斯基是渐进预算理论的代表人物，其主要观 点体现在他的代表性著作预算过程中的政治当中。正如瓦尔达沃斯基所说， 渐进预算的基本命题是；“预算的做出是渐进的，而不是全面的。一个简单的 智慧是，支出机构决不会在每个预算年度里根据现有项目的价值和替代项目的 价值来积极地评估所有的方案。相反地，支出机构的预算要求都是建立在上一 年的预算基础之上并特别关注边际上的增加和减少”o 。同时。渐进预算理论 还带有不太明显的规范层面的色彩。规范性的渐进预算主要包含三点理论假 设：( 1 ) 渐进预算理论认为多元主义的决策模式是在竞争的预算要求者中分配 资源的最优办法。在渐进主义学派的学者看来，各自独立而又前后相继的政策 制定过程允许不同集团的利益输入公共预算，( 2 ) 渐进预算理论坚信全面而又 理性的预算，对于人类行为和政治而言纯属乌托邦，是不可能实现的。因此， 像计划规划预算和零基预算那样试图将完全理性引入预算的改革，是注定要 失败的。( 3 ) 渐进预算理论对于社会实验中的适度的微调有着种规范性的偏 见，它主张渐进的学习而不是大幅度的信念上的跳跃。在渐进预算理论看来， 最重要的是我们的民主社会的政治代表都遵循适度原则。因此，从渐进主义预 深化我国预算管理改革的对策研究 算理论角度来说，预算过程不仅实际上是渐进的，而且从规范意义上来讲，也 应该是渐进的。 目前，渐进预算理论已成为最具影响力的政府预算理论。而且，从世界各 国的预算实例看，多数政府预算的编制，都是以上一年度的预算数或执行数为 基数，再加以适当的递增比例计算而成。但是，无论是在理论上还是在实践当 中，对预算基数递增办法的批评一直存在。在我国的预算改革当中，对基数加 增长的预算编制方法基本都持否定意见。为了解决基数法的弊端，自2 0 世纪 9 0 年代，我国很多地方开始让位于零基预算编制法。2 0 0 0 年开始的中央部门 预算改革，将各预算单位的支出划分为基本支出和项目支出，分别按定员定额 和项目评审的方法进行预算编制。 ( 二) 尼斯坎南官僚预算最大化模型。 尼斯坎南的官僚预算最大化模型描述了政治家和官僚在预算交易中的关 系。尼斯坎南有两个基本假定：一是官僚一直在争取预算最大化。尼斯坎南认 为，薪水、资金、荣誉、权力、资助、产出、改革和管理官僚机构的容易度等 变量都可以影响官僚效用。他认为，上述变化除了改革和管理官僚机构的容易 度外，都是预算的一个正的单调函数。也就是说，预算越大，官僚效用越大。 而且，官僚们为了生存也会尽量将预算最大化二是官僚通常能实现预算最大 化。尼斯坎南认为，官僚和赞助者的关系是双边垄断的，其中，官僚机构通过 提供产出来换取预算。但是二者之间会产生信息不对称。他认为在大多数情况 下，相对的刺激和可获取的信息可以赋予官僚机构强势的垄断权力。产生信息 不对称的原因有两点：一是政治赞助者缺少动机去运用潜在的权力。像尼斯坎 南所说，政治家主要关注他们的换届选举，这跟组织产生的纯收益关系不大； 二是他们也缺乏有关政府产出过程的必要知识和信息。基于上述假设，尼斯坎 南建立了官僚预算最大化模型。 这一模型告诉我们：第一，政府预算具有膨胀的趋势，这主要不是由于外 部原因，而是在于政府结构的内部，政府官员好大喜功，追求高标准、大项目 等，都是预算支出膨胀的具体表现形式而政府支出膨胀的结果，就产生了x 2 第一部分政府预算管理的一般分析 一效率( 即公共部门的无效率或低效率) 现象。因此，公共财政的首要问题是 如何建立一种制约政府支出膨胀的机制。 第二，政府预算在失去约束的条件下，官员们会私心膨胀，他们会不顾社 会利益而追求个人利益( 效用) 的最大化，加上他们手中权力的垄断性，可以 把公共产出变换成自己的租金。在这种情况下，追求高预算是一种必然选择。 而高额预算的政策必将产生。挤出效应”，阻碍经济发展。因此，我们有必要 正确认识政府在市场经济中的作用，它既是经济发展的关键，又是导致经济衰 退的根源。当然，尼斯坎南模型的结论是建立在政府行为的。经济人”假定上， 且以满足中位选民的利益为前提。事实上，许多西方学者指出，尼斯坎南模型 只是一种假定，因为，许多社会规则决定了政府官员不可能无限制地追求自身 利益。例如，不是哪个部门都能决定自身员工的工资的；行政机构的编制要受 到一定的制约等。因此，政府官员自身利益膨胀的许多条件是受到限制的。这 些，决定了尼斯坎南模型并不是现实的政府描述这反过来说明，必须通过法 律和制度，建立对于政府官员的约束机制。这是政府官员由“利己”转变为。利 他”的必要条件。 ( 三) “软预算约束”理论 软预算约束是指政府预算无法对政府行为形成强有力的约束力。一般来说， 市场经济下政府公共服务是无偿提供的，必须靠财政拨款，因此，财政预算是 约束政府行为强有力的手段。它既规定了政府服务的内容，也规定了政府公共 服务的质量。而软预算约束限制了这一作用的发挥。软预算约束的表现形式有 以下三方面 ：( 1 ) 政府行为失去控制，即各行政部门不再按政府预算的既定 目标来行事；( 2 ) 财政支出失控，即年度支出计划不再对政府的实际支出具有 约束力；( 3 ) 预算失控，原来的收支平衡计划被打破，使政府预算失去了严肃 性，严重时会形成大宗的财政赤字。 产生软预算约束的原因主要有三方面：( 1 ) 公共资金分配不公平性。即该 得到政府预算的单位得不到预算，而不该得到的单位，却获得了大量预算。而 政府有些事是非办不可的，这样，那些获得预算多的单位不可能将预算压下来， 深化我国预算管理改革的对策研究 而那些未获得足够预算的单位获得更多的预算追加，结果使原有预算形同虚 设。( 2 ) 预算外资金的存在。预算外资金的存在使单位有了新的收入来源，因 而支出根本不受政府预算控制。这就出现了以下三个问题：一是政府预算失去 了约束力；二是整个政府支出水平失去控制：三是随着不收费单位与收费单位 的工作人员收入水平的拉大，引发单位之间攀比。由于政府部门都握有一定权 力，“攀比”的结果是把收费扩大到所有单位，处处收费，事事收费。“权钱交 易”导致政府行为的整体失控。( 3 ) 财政支出中的“粘滞性现象”。“粘滞性现 象”是指政府公共支出增长时比较容易、收缩时十分困难的现象。“粘滞性现 象”的存在使财政不足或者使支出收缩受到阻碍，使政府不能按办事原则来安 排预算，一些“过时机构”占用了大量的财政资金，而那些办事的部门却得不 到相应预算。 “软预算约束”理论告诉我们，政府预算的核心是公平分配预算资金和全 面控制支出部门的收支，公平和全面是政府预算制度建设的基本问题。然而， 政府预算制度的建设却往往歪曲了这一原则。从美国5 0 年代的分项排列预算、 计划项目预算，到我国的基数法预算，人们都在自觉不自觉地歪曲。办事原则” 和“效率的原则”。同时，如何有效地削减“过时机构”的预算，这也是政府 预算的难题之一。 ( 四) 公共管理理论 从管理学角度的研究，主要强调政府预算的功能性特征，即预算的控制、 管理与计划等功能。2 0 世纪，随着管理学的创立和发展，预算理论界和实际部 门都主张将更多的管理学理论和方法融合进政府预算管理当中，以使政府公共 决策更有成效，预算资源的使用具有更高的效率。管理理论演进确实也在预算 管理实践中打下了深深的烙印。这一点在美国表现得更为突出。这主要是因为： 一方面，美国的预算管理活动规模大、范围广、经验丰富；另一方面，美国是 。科学管理理论”等一系列现代管理理论的发源地，管理理论发展得最成熟 自从2 0 世纪2 0 年代美国现代行政预算制度建立以来，为了构建政府预算管理 的最优体系，美国开始实行一系列的预算改革。其中包括：绩效预算、规划一 第一部分政府预算管理的一般分析 项目一预算、零基预算和正在进行的新绩效预算等。这些改革都是在特定的管 理学理论影响下实施的。这些预算改革虽然形式各异，但都试图将完全理性引 入到预算管理当中，并都将政治过程视为缺乏效率的，试图回避政治过程。由 于将预算过程视为不受干预、不偏不倚的中性活动，并可由此推导出理性的结 果，而忽视了预算决策过程中各种政治因素和利益冲突问题，导致了这些改革 实践的效果往往并不尽如人意。因为，预算过程在一定程度上固然是决定政府 行政计划与目标的工具，但也不能够忽视政治制度对预算行为的影响。 本文认为上述相关理论，对我国正在进行的政府预算管理改革具有重大的 现实借鉴和指导意义。官僚预算最大化理论、“软预算约束”理论使我们更加 深刻地认识到我国现行政府预算管理存在的弊端以及加大政府预算管理改革 的必要性与紧迫性；在政府预算改革的进程上，结合我国政府预算本身及其技 术保障体系的发展情况，渐近预算理论为我国目前的改革取向应选择构建传统 预算规范化模式提供了理论依据；尼斯坎南模型告诉我们政府预算具有膨胀的 趋势，政府预算在失去约束的条件下，官员们追求高预算是一种必然选择。软 预算约束”理论告诉我们政府预算核心是公平分配预算资金和全面控制支出部 门的收支。渐近预算理论虽然有其天生的缺陷，但它建构在对人类行为的个 现实主义前提假设之下，即预算者只具备有限理性。而且经过几十年的理论探 索，渐进预算理论己经建立了很多有价值的假说，并且有些假设己经经过不少 经验事实的验证。循着渐近主义理论的基本内核及发展轨迹，政府预算改革选 择先易后难、渐近推进的路径是有效的。为此，本文利用上述理论，结合我国 政府预算管理现实，构建了具有计划性、全面性、公开性和法治性等特征的传 统政府预算管理的规范化模式，分析了现行政府预算改革的实质性进展及与规 范化政府预算管理的差距，进而设计了我国政府预算管理改革的进程取向及具 体操作方案。 二、政府预算管理的要素分析 政府预算管理要素主要包括预算管理主体、管理对象、管理职能、管理目 5 深化我国预算管理改革的对策研究 标和管理手段，各要素构成一个有机的管理系统。 ( 一) 政府预算管理的主体 预算管理主体是指享有并能够以自己的名义行使预算管理职权，做出影响 预算相对人权利义务的预算行为，并能够由其本身对外承担预算法律责任的组 织。预算管理主体分为政府预算管理主体、部门预算管理主体和单位预算管理 主体。 在我国，预算管理的主体分为：( 1 ) 立法机关，包括全国人民代表大会及 常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会。( 2 ) 行政机构，包括国务院、 县级以上地方各级人民政府和乡镇政府。( 3 ) 财政部门。( 4 ) 各预算部门和单 位。 全国人民代表大会及其常务委员会是财政预算法规的最高立法机构，负责 制定具有重要地位、用以明确基本法律责任和义务、具有全局性和长期性的财 政预算法律，如中华人民共和国预算法；负责审查、批准中央预算和决算。 各级地方人民代表大会及其常务委员会负责制定地方性财政预算法规：负责审 查、批准本级预算和决算。 国务院是财政预算管理的最高机构，负责制定财政预算法规和全国性重大 财政预算政策，并负责中央预算的执行。地方各级人民政府是地方财政预算的 决策主体，负责制定地方性财政预算规章，并负责本级预算的执行。 各级预算部门和单位是财政预算管理的具体执行主体，负责制定财政预算 规章制度，全面、具体地实旆财政预算收支计划，对财政预算活动进行日常管 理。 ( 二) 政府预算管理的对象 政府预算管理的对象，也称管理客体。政府预算管理的对象的范围涉及国 民经济与社会发展的各个方面，涵盖政府宏观调控与微观主体活动的全过程。 从政府预算本身来讲，既包括预算法律制度翻定、预算政策的制定、预算收支 体系的构建、预算收支形式和机构的选择以及预算管理体制的确定等；又包括 6 第一部分政府预算管理的一般分析 预算机构的设置、人员的配备、预算信息地传导、预算收入的具体征纳、预算 支出的资金拨付和具体运用等。 ( 三) 政府预算管理的职能 预算管理职能是指预算管理的客观功能或职责，包括计划、组织、协调、 监督。 1 计划职能 预算管理的计划职能是指预算管理主体为执行财政决策，对财政分配活动 进行具体规划、安排并组织实施的职能。 在预算管理中，计划的必要性十分明显。这是因为，一方面，财政要为政 府筹集财政收入以满足政府的各项支出。这就要根据宏观经济发展合理确定预 算收入情况；另一方面，预算支出与国民经济发展计划密切相关，经济计划能 不能完成、财政政策目标能不能实现，都取决于预算支出计划制定的好不好， 以及好的计划能不能得到有效执行。 2 组织职能 预算管理的组织职能是指预算管理主体为保证财政决策得以实施和财政计 划得以有效执行，对人、财、物及与其相适应的预算管理权限等要素进行配置 的职能。 预算管理的组织职能包括：预算机构设置、预算管理人员的组织、预算管 理权责制度的建设、预算机构内部工作程序的设计、预算机构的内控系统设置 等。 预算管理的组织职能要求在预算人员管理中将不同素质的人员合理搭配， 使其能充分发挥各自的能力，实现最大工作效益；要求合理设置机构，使其符 合预算管理体制的要求，实现机构运作的最大效益；要求预算监督机制反映灵 敏、调整迅速、控制有效，实现预算及其管理工作的全面系统化、法制化、规 范化和高效率。 3 协调职能 预算管理的协调职能是指预算管理主体对预算分配活动中各种矛盾关系进 深化我国预算管理改革的对策研究 行调整和改善的职能。 协调职能是预算管理的综合性职能。因为，预算管理的本质就是通过规范 的管理，使社会权力组织与各经济主体及个人之间的关系调整到位，实现预算 的调控职能。另外，在预算管理活动中，本身存在着许多利益矛盾，如中央和 地方、地方和地方、各部门之间等等。这些矛盾错综复杂，如果不进行协调就 会引起混乱，不但会影响到预算管理活动本身，而且会影响到财政职能顺利实 现。 4 监督职能 预算管理的监督职能是指预算管理主体对预算分配全过程及相关经济活动 进行监督控制的职能。 预算监督是为保证财政决策与计划的实现而设置的，是预算管理的重要组 成部分。预算监督的内容主要包括两个方面：一是预算支出总量的控制；二是 预算执行中的控制。 ( t m ) 政府预算管理的目标 从一般意义上，经济政策的关键性目标可以定位于增长、平等和稳定。从 预算作为最重要的政策文件出发，预算管理应同时追求经济政策的上述三大目 标。其中，经济稳定要求在预算管理中贯彻财经纪律，严格控制财政总额一 核心是支出总额；经济增长要求公共资源在战略层次上，在各部门阃和各项规 划问做良好分配以获得配置效率；而所有三大目标都要求在微观层面的实践 中，各支出部门对自己所获得的公共资源实施良好的营运管理以获得营运效 率。这样，经济政策在传统上f f l - - 项一般性目标就转化为预算管理的三个关键 性目标：( 1 ) 财经纪律与总额控制。( 2 ) 资源分配与配置效率。( 3 ) 营运管理 与运作效率。预算管理的三个关键目标之问存在密切的联系，它们短期内可能 相互冲突( 比如财经纪律与武断的资源分配无法并存) ，但长期是互补的。 除以上目标外，关注适当程序以确保合规性以及控制财政风险损失，也是 预算管理的基本要求。因为风险和合规性存在于预算过程的每一个环节，严重 的违规和高风险可能给政府的预算造成重大的负面影响。合规性意味着预算管 矗 第一部分政府预算管理的一般分析 理过程的所有参与者，包括行政部门、财政支出部门和支出机构中的决策者与 管理者，必须严格遵从与政府预算相关的法律与其它相关的规范。在传统预算 管理中，合规性是最为重要的目标，现代预算管理由于更加强调预算过程的绩 效导向，合规性的重要性有所下降。虽然如此，合规性是每个预算管理系统都 需要的。在许多发展中国家和转轨国家，预算管理系统中的绩效导向相对较弱， 违反规则的现象比比皆是，许多的自由裁量常常使法律和法规流于形式，未能 得到切实执行。在这种情况下，在预算管理系统中贯彻和培养。顺应规则”的 文化是极为重要的目标。至此，预算管理主要的五个目标可以概括如下： 裹i - i 政府预算管理的目标 目标 相应的支出功能相应的组织层次 财经纪律和总量控制 支出控制核心部门 资源分配与配置效率 支出规划部门之间 营运管理与运作效率 支出管理部门内部 适当程序( 合规性) 支出管理部门内部 控制财政风险损失 风险管理各个层次 资料来源：王雍君：公共预算管理，经济科学出版社，2 0 0 2 年，第1 版，第1 0 页 ( 五) 政府预算管理的手段 预算管理手段是指可供政府实现预算管理目标进行选择或采取的方式和 方法。管理是目标和手段的统一体，由于预算管理目标是一个多层次的目标体 系，对不同的目标要求应采取不同的手段予以实现。预算管理手段可分为法律 手段、行政手段、经济手段三种类型。 1 。法律手段 预算管理的法律手段是指通过法的形式对预算管理行为进行规范的办法。 在现代社会中，一般比较重视运用法律手段管理预算。预算管理的法律手段是 由不同层次的法律规范共同组成的有机体系。从我国当前的现实情况看，预算 管理的法律手段包括宪法、法律、行政法规、地方法律和规定中有关财政预算 的规定共同组成。具体地说，宪法对财政预算的规定，具有最高的法律效力， 9 深化我国预算管理改革的对策研究 是制定一切财政预算法律、法规的基本依据：预算法和其他有关预算管理 法律法规，都必须以宪法准绳，不得违背宪法的规定。 由于法律是体现国家与统治阶级意志的行为规范和准则，其实施和运用由 国家权力机关强制施行。预算管理法律手段是为确保预算管理体现国家和统治 阶级意志而强制实施的管理方式，它规定着哪些预算行为可为，哪些预算行为 不可为，因而成为确定预算行为基本范畴及预算管理其他手段的基本依据。一 般而言，预算管理法律手段越科学完善，经济手段和行政手段的运用就越规范， 预算管理行为就越公正、越透明，其合理的社会评价监督越强，管理效果就越 符合社会公众的利益。 2 行政手段 预算管理的行政手段是指在预算管理活动中所运用的计划指令、决定、指 示等方式的总称，是以行政力量直接推进的管理手段。预算管理行政手段是通 过法律手段授权产生的，预算管理主体必须在预算管理法律授权的范围内，通 过依法行政、依法规范预算行为来实现预算管理的目的。 预算管理行政手段包括构建科学合理的预算管理行政组织体系，建立规范 科学的预算管理制度，编制预算管理计划，做出预算管理决定。制定预算管理 决策，发出计划指令和指示等。行政手段是经济手段运作的基础，经济手段通 过行政手段得以有效的运用和实施。 3 经济手段 预算管理的经济手段是指在预算管理活动中运用经济杠杆或财政资金流量 流向的调整和变动，来达到预算管理目标的方式和方法。预算管理经济手段可 以分为收入类手段和支出类手段。 ( 1 ) 收入类手段。指通过预算收入总量的增减、收入在各级政府问的划分、 收入结构的调整等办法来达到预算管理的目的。具体表现为税种税目的开征停 征、税基的扩宽或收缩、税率的调高或调低等。 ( 2 ) 支出类手段。指通过预算支出或税式支出总量和结构等的变动或调整 的办法来达到预算管理的目的。具体表现为预算结余或赤字、经常性支出和资 第一部分政府预算管理的一般分析 本性支出、公债发行与回购、转移支付等。 本部分注释： 。w i l d a v s k y a a r o n ：t h ep o l i t i c so f b u d g c t m yp r o c e s s ，b o s t o n ：l i t t l eb r o w n ，1 9 6 4 ，p 1 5 o 布朗、杰克逊：公共部门经济学。中国人民大学出版社，2 0 0 0 年，第1 版，第1 6 7 页 。林国建：软预算约束理论综述及其现实意义，市场论坛，2 0 0 6 年第4 期 深化我国预算管理改革的对策研究 第二部分我国政府预算管理改革的实践探索 一、我国政府预算管理改革的必要性分析 按照西方现代财政学的理论，政府预算是公共财政的运行机制。它不仅是 财政的收支计划，更重要的是它体现着政府宏观调控政策，反映政府资源配置 的方向，同时也保证财政沿着符合公共利益的方向发展。所以，随着社会主义 市场经济体制的不断健全，为了建立完善公共财政体制，我国政府预算管理改 革势在必行。 ( 一) 社会主义市场经济发展的要求 我国经济成功地实现了转型，市场经济的基本框架已经建立。财政运行的 外部经济条件发生了深刻的变化，市场经济主体的确立，使以经济和事业发展 为基础的财政管理制度发生了变化，从而收支结构和收支管理也发生了变化。 这些变化推动了预算管理改革和创新。 市场经济要求加强中央的宏观调控能力，提高中央财政收入占财政总收入 的比重，市场经济要求建立全国统一的市场体系，要求建立真正的市场主体， 这是1 9 9 4 年实行分税制则政体制改革和2 0 0 2 年实行所得税分享改革的主要原 因。这些经济管理体制改革，反映在预算管理体制上就是建立新的分配关系， 理清税收入库和分配方式，同时也使政府问转移支付成为我国预算管理体制的 重要内容。市场经济要求建立公共财政体系，而公共财政体系的建立又紧紧地 依托预算管理体系的改革和创新。部门预算改革、国库集中收付制度的改革是 公共财政体系的必然要求。因此，经济环境的变化是通过作用于财政运行方式 的变化进而推动预算管理的改革。 ( 二) 政府职能转变的要求 预算管理是为实现国家职能服务的，因而是与国家职能紧密相关的。国家 1 2 第二部分我国政府预算管理改革的实践探索 职能是通过行政管理来实现的，因此，预算管理必然是为国家的行政管理服务 的。行政管理的改革将必然对为其服务的预算管理体系提出新的要求，从而推 动预算管理的改革。政府职能是国家职能的一个重要方面，政府职能的重新界 定，将导致政府的政治体制改革。如中央集权程度的改变，将使预算管理体制 在集权和分权间变化；国有资产管理体制的改变也将带来相应的预算管理职权 的变化；政府民主决策程度越高，预算管理的透明度也应越高，从而导致预算 管理制度的相应变更。 ( 三) 构建公共财政框架的要求 公共财政是国家以社会和经济管理者身份从市场取得收入，并将这些收入 用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品、公共服务。以充分保证国家 机器正常运转、保障国家安全、维护社会秩序、实现经济的稳定发展的一种财 政运行模式。它具有公共性、非赢利性和法制性的特点。我国虽然还处于社会 主义市场经济体制的建立过程中但财政满足社会公共需要的特征是一致的， 为此，1 9 7 8 年以来我国财政进行了多项改革，虽取得了重大进展，但距离建立 财政事权清晰、服务社会公共需要、管理科学规范的公共财政体系还有相当大 的差距。 二、近年来我国政府预算管理改革的实践 改革开放以来，我国的财政管理制度经历了一系列重大改革，从建立社会 主义市场经济的目标出发，我国初步建立起分税制财政体制框架，同时力求从 税制上规范政府与企业、居民之间的分配关系。我国二十余年所进行的财政改 革从侧重于预算收入管理到侧重于预算支出管理。由于我国政府预算制度缺乏 现代政府预算制度作为市场对政府进行约束和控制的基本手段所应具有的基 本内核，从而难以实现我国政府与市场关系从政府决定型向市场决定型的转 变，并在很大程度上影响了预算绩效的提高。为适应建立公共财政框架改革的 需要，财政部开始实施加强。收支两条线”管理、部门预算编制、改进政府收 深化爱国预算管理改革的对策研究 支分类体系、实施国库集中收付制度和政府采购制度等改革措施。 ( 一) 政府收支分类改革 为完整、准确地反映政府收支活动，经国务院同意财政部制定了政府 收支分类改革方案，并据此制定了2 0 0 7 年政府收支分类科目，决定自2 0 0 7 年1 月1 日起全面实施政府收支分类改革。新的政府收支分类体系由“收入 分类”、“支出功能类”、“支出经济分类”三部分构成。具体来说，改革主要包 括以下几个方面的内容： 第一，建立新的政府收入分类体系，对政府收入进行统一分类，更加全面、 清晰地反映政府各项收入。改革后的收入分类全面反映了政府收入的来源和性 质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政 府收入范畴的各项收入。从分类方法上看，新的收入分类按照科学标准和国际 通行做法将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转 贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等；从分类结构上看，改革后分设 “类”、“款”、。项”、“目”四级科目，比原来多了一个层次，四级科目逐级细 化，以满足不同层次的管理需求。 第二，建立新的政府支出功能分类体系，更加完善、直观地反映政府各项 职能活动的支出总量、结构与方向，这是这次改革的核心。从分类方法和结构 上看，新的支出功能分类不再按基建支出、行政费、事业费等经费性质设置科 目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置“类”、“款一、 。项”三级科目。“类”级科目综合反映政府职能活动。如国防、外交等：“款” 级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的 。普通教育”；。项”级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项， 如“水利”款下的“抗旱”等o 。 第三，建立新的支出经济分类体系，更加全面、明细地反映政府各项支出 的具体用途。支出经济分类主要是对原来的支出目级科目进行了扩充和完善。 按照简便、实用的原则，支出经济分类设“类”、“款”