（财政学专业论文）财政分权与我国财政体制改革.pdf

内容摘要 在计划经济向市场经济的转轨过程中，财政体制也在探索中不 断改革。从统收统支的财政体制到财政包干制再到分税制财政体制， 财政体制的改革经历了巨大变化，特别是分税制的初步推行开启了符 合市场经济要求的财政体制的完善进程。但是这个粗略的分税制构架 由于各种原因至今没有能在地方财政体制中建立起来。在财政实践 中，分税制推行以后县乡财政困难的加剧，地区差距的进一步扩大， 增强了对我国财政体制进一步改革的要求。在这一改革背景下，本文 试图详细分析我国财政体制改革的问题和困难，并为解决这些困难提 出可行的意见，希望能有助于完善政府在市场经济体制中的角色和作 用，推动政府与市场、政府间的分工与合作，促进社会经济的发展。 国外关于财政体制的研究实质上是在探讨多级政府间的财政关 系，所形成的理论被称之为财政分权理论或财政联邦主义理论。本文 的写作将从分析财政分权理论开始，为我国财政体制的进一步完善提 供理论借鉴；接着是介绍我国财政体制改革的现状和存在的各种问 题，并借鉴财政分权理论的重要理论成果来分析目前我国财政体制面 临的问题和深化改革的建议，希望通过分析能对我国财政体制改革问 题形成更加深入的认识，由之寻求一套更具有实践价值的改革思路； 最后讨论了财政分权理论与我国财政体制改革实践相结合的必要性 和可行性。 在这样一个研究思路下，本文的逻辑结构大致分为三个部分： 第一章是财政体制的基础理论分析。无论是在单一制或联邦制 的国家，一般可以把政府分为中央政府和多级地方政府，同时政府层 级对应着财政层级。在这样的多级财政体制下，如何处理多级政府间 的财政关系就成为研究财政体制相关理论的核心问题。国外学者对政 府间财政关系的讨沦形成了财政分权理论，这一理论在实践和研究中 不断完善，并逐步向发展中国家推广。这一章的第二节对与此相关的 重要理论成果进行了概括，第三节则是在财政分权理论的指导下对财 政体制的具体分析，是为我国财政体制改革的实践提供理论借鉴。首 先，政府职能与事权划分是处理政府问财政关系的逻辑起点，公共产 品的受益范围是事权划分的重要原则，各级政府的共同事权应当明确 各自的职责范围和相应的费用分摊机制；然后，在税权划分上应当给 予地方政府适当的税收自主权以保证地方政府对地方收支的控制权 和地方预算的自主性；最后，在有效划分了财权和事权的多级政府间 还需要财政转移支付制度对财力纵向不平衡和地区差异进行调节，以 实现公共服务的均等化。这些是对财政体制改革的一般理论分析。 第二章是有关我国财政体制历史和现状的论述。这t 章首先介 绍了建国以后我国财政体制的演变过程，认为1 9 9 4 年的分税制改革 对七十年代末开始的财政分权化趋势起到了重要的规范作用，可以被 认为是规范各级政府间财政关系的开始，但是这一初步的分税制并没 有在省以下的地方财政体制中建立起来，在实践中也暴露出许多需要 解决的问题。这一章后面的部分主要讨论目前财政体制中的问题，如： 各级政府事权划分不明确，不规范，在我国高度集中的行政管理体制 下，出现事权下放，地方财政支出负担过大的局面；税制不完善，地 方税体系不健全，地方政府还缺乏税收自主权。9 4 年的分税制没有 完善地方的税收收入分配制度，各级地方税收缺乏主体税种，中央地 方共享税比重高，基层政府的财权与事权不对称，收支缺口大。而且 地方政府无权决定税基和税率，缺乏税收自主权。这些可能导致地方 政府的消极行为和中央政府的过度控制；事权与财权不对称造成基层 财政困难加剧；严格限制地方政府的举债权造成效率损失和债务负担 隐形化，不利于债务风险控制；转移支付制度不规范，对基层财政困 难和地区差距没有起到修正作用：政府层级过多是无法规范省以下地 方财政体制的客观原因。 第三章是对我国财政体制改革的建议。建议无疑应该立足于目 前我国财政体制改革面临的问题，既需要使改革严格的遵循分税制的 理论逻辑，还需要调整与分税制不相容的行政体制。首先应该调整政 府层级和财政层级，可以参考的方案是：取消地市级财政，市级政府 只负责城市辖区，推行省直管县体制；虚化乡镇一级，把乡镇政府作 为县级政府的派出机构，推行“乡财县管”的措施，从而建立“中央 一省一市( 县) ”三级财政，以便于分税制财政体制的规范。然后根据 公共产品受益范围、外部性等财政分权理论原则合理划分各级政府事 权范围，在财政收入分配方面建立省级政府以营业税或个人所得税为 主体，基层政府以财产税为主体的地方税体系，并给予地方政府一定 的税收自主权。同时应当拓宽地方政府的融资途径，允许地方政府进 行合理的借贷融资。为公共服务提供更多的资金来源。但是应当加强 对拥有举债权的地方政府的监管和风险控制。还要致力于实现各级地 方政府的预算自主并对各级地方政府实施严格的预算限制。最后是要 求转移支付制度的规范化、法制化，体现更公平的制度设计目标，加 大一般性转移支付的比重，减少上级政府通过专项拨款控制下级支出 的作法。本文的结论部分探讨了财政分权理论是否应该用以借鉴我国 财政体制改革的问题。认为在集权与分权之间应该掌握均衡度，在实 践中实现最优均衡，地方政府的信息优势和效率优势不因为政治体制 的形式不同而有所变化。 财政分权理论是国外对政府间财政关系研究的重要成果，但国 内的有关研究尚处于起步阶段。本文的研究是在借鉴国外财政分权理 论的基础上进一步讨论我国财政体制的改革问题，创新之处主要有以 下几点：一是在肯定财政分权理论的可借鉴性方面提出了自己的观 点。对于国外财政分权理论的可借鉴性，国内存在多种质疑的观点。 但本文从历史和现实的角度出发，认为一定程度的财政分权有利于国 家统一和社会发展，而不是造成政治分权和社会不稳定，关键是把握 分权与集权的均衡度，实现最优分权。另一方面本文认为一定的财政 分权在我国同样具有可行性，而不是必须以政治自治和议会选举为基 础。二是认为过多的政府层级不利于我国各级政府事权的划分。从财 政分权理论中得出这一观点是很容易的。但是我国的分税制改革研究 往往只重视政府层级过多造成各级政府收入划分的困难，对政府层级 不利于事权划分的问题予以忽略。本文认为这种忽略是不对的，因为 事权划分是分税制的基础，而目前的5 级政府首先是不利于事权的有 效划分，实际上地方职责的划分通过两到三级政府就能很好的实现， 其余的层次在事权上没有必要性。 在内容方面，本文肯定了财政分权理论对我国财政体制改革的 借鉴作用，认为在高度集权的行政管理体制下也应当实现一定程度的 财政分权。但笔者对在高度集权的行政管理体制下如何实现有效的地 方政府预算这一重要问题没能给予深入探讨，影响了内容的透彻性。 另外，由于笔者收集的有关财政体制改革的理论和实践资料不足，而 且作为缺乏实践经验的学生，在资料的把握、知识积累、理论素养等 方面的水平有限，难免造成文章在准确性和透彻性方面的局限。请各 位老师予以批评和指正，以助于日后改进。 关键词：财政分权财政体制政府间财政关系地方政府 a b s t r a c t i nt h ep r o c e s so ft r a n s i t i o nf r o mt h ep l a n n e de c o n o m yt om a r k e t e c o n o m y ，t h ef i s c a ls y s t e ma l s or e f o r m sc o n t i n u o u s l yi n t h eq u e s ta n d e x p e r i e n c e sh u g ev a r i e t y t h ei m p l e m e n t a t i o no ft a x s h a r i n gs y s t e m i n t h ef i r s ts t e pi st om e e tt h er e q u e s to fm a r k e t e c o n o m y ，b u tt h er e f o r mi s u n s a t i s f a c t o r y w i t ht h ep r a c t i c eo ft a x s h a r i n gs y s t e m ，l o c a lg o v e r n m e n t i sm o r ea n dm o r ed i f f i c u l t y ，a n dr e g i o nm a r g i ng e t sb i g g e r ，w h i c hm u s t b es o l v e db yf u r t h e rr e f o r mo ff i s c a ls y s t e m u n d e rt h eb a c k g r o u n da b o v e ， t h i sp a p e ri st r y i n gt oa n a l y z et h ep r o b l e mo ff i s c a ls y s t e mi no u rc o u n t r y ， a n dp u tf o r w a r dm yo p i n i o n st os o l v et h ep r o b l e m ，i nh o p eo fh a v i n g b e n e f i tt oi m p r o v e m e n tf u n c t i o no fo u rg o v e r n m e n ti nm a r k e te c o n o m y a n dp r o m o t i o nt h ed i v i s i o no fl a b o ra n dt h ec o o p e r a t i o no fg o v e m m e n t a n dm a r k e t ，a n di n t e r g o v e m m e n t a l t h et h e s i si n c l u d e st h r e ec h a p t e r s ： t h ef i r s tc h a p t e r a n a l y s e sb a s i ct h e o r i e so ff i s c a ls y s t e m a sf o r m u l t i 1 e v e lf i s c a ls y s t e m ，h o wt op r o c e s st h ei n t e r g o v e r n m e n t a lf i s c a l r e l a t i o ni st h ec o r e t h e o r y f o r e i g n s c h o l a r s p u t f o r w a r df i s c a l d e c e n t r a l i z a t i o no nt h es t u d yo fi n t e r g o v e r n m e n t a lf i s c a lr e l a t i o n t h e s e c o n ds e c t i o no ft h i s c h a p t e r h a s g e n e r a l l y i n t r o d u c e d i m p o r t a n t c o n c l u s i o n so ft h et h e o r y ，a n dt h et h i r ds e c t i o nh a st h ed e t a i l e da n a l y s i s o ff i s c a l s y s t e m o nt h eb a s i so ff i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n t o p r o v i d e t h e o r e t i c a lg u i d ef o rt h er e f o r mo ff i s c a ls y s t e mi nc h i n a t h es e c o n dc h a p t e ri st h eh i s t o r i c a ld e s c r i p t i o no fo u rf i s c a ls y s t e m a n da n a l y s i so ft h ep r e s e n tp r o b l e m s t h et a x - s h a r i n gs y s t e mo f1 9 9 4i s t h eb e g i n n i n go fn o r m a l i z a t i o no fi n t e r g o v e m m e n t a lf i s c a lr e l a t i o n ，b u t t h i ss y s t e mu n d e rt h ep r o v i n c i a ll e v e lh a s n tb e e nb u i l t u n t i ln o w t h e l a t t e rp a r to ft h i sc h a p t e ri st h ea n a l y s i so ft h ep r o b l e mi nc u r r e n tf i s c a l s y s t e m t h et h i r dc h a p t e rf o c u s e so nt h ep r o p o s a l sf o rf u r t h e rr e f o r m a t i o no f f i s c a ls y s t e mi nc h i n a t h ep r o p o s a l sn e e df o l l o wt h et h e o r e t i c a ll o g i co f f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o na n dc o n c e n t r a t eo nt h e p r o b l e m si nc u r r e n tf i s c a l s y s t e m t h eg o v e r n m e n t a la n df i s c a ls t r u c t u r es h o u l db ea a j u s t e df i r s t l v t ot h r e el e v e l s t h e nt h en o r m a l i z a t i o na n dl e g a l i z a t i o no ft h eg o v e r n m e n t d u t i e sc a nb ea c h i e v e d ，w h i c hi s t h e l o g i c a lf o u n d a t i o no fr e v e n u e d i s t r i b u t i o n l o w e rl e v e l g o v e r n m e n t n e e dm o r ef i s c a l a u t o n o m v i n c l u d i n g t a x a t i o n a u t o n o m ya n dr i g h to fl o a n r e g u l a t o r yn e e db e s t r e n g t h e n e dt oh a r d e nb u d g e tc o n s t r a i n t s n o r m a l i z a t i o na n dl e g a l i z a t i o n o fi n t e r g o v e r n m e n t a lg r a n t ss h o u l db er e a l i z e df o re q u a l i z a t i o no fp u b l i c s e r v i c e s - t h ec o n c l u s i o no ft h i sp a p e ri st r y i n gt oe x p l a i nt h er e a s o n sw h v f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o nc a na n ds h o u l db et a k e na st h et h e o r e t i c a l2 u i d e f o r d e e p e n i n gr e f o r m a t i o no ff i s c a ls y s t e mi nc h i n a k e y w o r d ：f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n f i s c a ls y s t e m i n t e r g o v e r n m e n t a lf i s c a lr e l a t i o n l o c a lg o v e r n m e n t 2 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：张文倩 2 0 0 5 年4 月2 0 日 日u吾 一、研究背景和目的 在计划经济向市场经济的转轨过程中，财政体制也在探索中不 断改革。从统收统支的财政体制到财政包干制再到分税制财政体制， 财政体制的改革经历了巨大变化，特别是分税制的初步推行开启了符 合市场经济要求的财政体制的完善进程。但是这个粗略的分税制构架 由于各种原因至今没有能在地方财政体制中建立起来。 在财政实践中，分税制推行以后县乡财政困难的加剧，地区差 距的进一步扩大，引起了人们的普遍关注，从而产生了对我国财政体 制进_ 步改革的要求。在上述矛盾凸显的改革背景下，本文试图详细 分析我国财政体制改革的问题和困难，并为解决这些困难提出可行的 意见，希望能有助于完善政府在市场经济体制中的角色和作用，推动 政府与市场、政府间的分工与合作，促进社会经济的发展。 二、研究内容和研究方法 本文的写作将从简单介绍财政分权理论开始，综述财政分权理 论在国内外的发展；然后分析了在财政分权理论指导下财政体制改革 的内容和特点，为我国财政体制的进一步完善提供理论借鉴；接下来 的部分是介绍我国财政体制改革的现状和存在的各种问题，并借鉴财 政分权理论的重要理论成果来分析目前我国财政体制面临的问题和 深化改革的建议，希望通过分析能对我国财政体制改革问题形成更加 深入的认识，由此探索一套更具有实践价值的改革思路；最后是对能 否借鉴财政分权理论来完善我国财政体制改革这一问题提出自己的 观点并进行阐述。 l 、理论与实践相结合。财政体制改革是一个实践性很强的宏观 经济问题，因此本文在论述中注重把相关理论与改革实践结合起来， 既有对财政分权的理论探讨，也有借鉴财政分权理论来指导我国财政 体制改革，并讨论了分权理论与我国财政体制具体实践相结合的必要 性和可行性。 2 、历史分析与对比分析相结合。“以史为鉴，可以知兴衰”、“他 山之石，可以攻玉”，分别说明了历史分析和对比分析的作用，特别 是对重大的经济体制改革问题。在本文的研究中，分析制度演进的历 史，进行古今中外的多方比较，是避免我们少走弯路，j i r 页n 实现目标 的重要步骤。 3 、本文在分析过程中将综合运用多种理论工具。主要包括：现 代微观经济学有关理论、行政区划有关理论、财政联邦制有关理论等 等，其中，财政联邦主义理论在本文具有最重要的地位。 第一章政府级次与财政分权 第一节多级政府与多级财政 一、中央政府与地方政府 除极少数例外；无论是在单- n 或者联邦制国家，世界各国政府 一般都由中央政府( 或联邦政府) 和地方政府构成。 施蒂格勒( s t i g l e r ，1 9 5 7 ) 首先论证了地方政府存在的合理性， 他认为地方政府比中央政府在进行资源配置方面更有效率。奥茨在 财政联邦主义一书中也提出：“让地方政府将一个帕累托有效的 产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提 供任何特定的并且一致的产出量有效得多”1 ( o a t e s ，1 9 7 2 ) 。这里的 地方政府是一个笼统的概念，是相对中央政府而言的其他各级政府的 统称，因而地方政府是多级的。 绝大多数国家的政府都是由中央政府( 或联邦政府) 和各级地方 政府多个级次构成的。如联邦制的美国多级政府构架包括联邦政府以 及州和地方政府两级地方政府；单一制的日本多级政府构架也包括中 央政府、都道府和市町村三个级次；俄罗斯联邦则由联邦政府、地区 政府和地方政府三级组成2 。 二、多级政府与多级财政 一般而言，政府层级决定财政层级。“财政分级源于政府的分级， 财政是以社会权力中心为主体的( 在国家存续期间的社会，则是以国 家为主体的) 、以政控财，以财行政的分配关系，那么地方财政的 主体就是相对于中央的地方政权主体，这些主体按其政权级次对应着 一级财政。”3 1 美 奥茨财政联邦主义1 9 7 2 年英文版第3 5 页。 2 本文中，地方政府一般泛指除中央政府以外的其他各级政府，但在具体介绍一国政府构架时地方政府仅 指多级政府构架中的基层政府。 3 高培旃等编：中国财政经济理论前言( 4 ) ，社会科学文献出版幸卜，2 0 0 5 ，2 2 t 。 3 我国现行的5 级政府架构对应着5 级财政，中央政府对应着中央 财政，而其他各级政府则对应着地方财政，我国的地方财政包括省( 自 治区、直辖市) 、市( 地区、自治州) 、县( 自治县、县级市) 、乡( 民 族乡、镇) 四级财政。 在多级政府和多级财政的构架中，财政体制是指在特定的行政体 制下，通过一定的方式调节政府间财政关系的基本制度，它的内容通 常包括：政府间支出责任安排、政府间收入归属的确定以及政府间财 力的纵向与横向均衡。经过不同的实践和修正，各国的财政体制体现 出许多差异性，各国政府间的财政关系在高度集权与高度分权之间呈 现着各自的特征。 第二节财政分权理论 在上述的多级财政体制下，如何处理各级政府间的财政关系是多 级财政体制的核心问题。而探讨各级政府间财政关系的理论被称之为 财政分权理论或财政联邦主义理论，主要讨论了地方政府为什么会存 在；为什么一些政府职能应该由中央政府来集中执行，而另一些则应 该由不同的地方政府来分散执行；这些职能由地方政府分散执行的效 率如何；怎样才能实现不同级次政府之间分权的最优化：为什么对地 方政府要加以约束，以及如何约束等等问题。涉及的理论有：公共物 品的层次性与受益范围、公众对公共物品的偏好、公共选择、政府问 竞争( 特别是税收竞争) 、公共物品分散化提供的效率、预算硬约束 等。 一、财政分权理论简述 讨论财政分权问题实质上是讨论怎样在各级政府之间实现分权 以提高政府公共服务的效率，西方国家的学者在长期的实践中积累了 较为丰富的理论和观点，构成了财政分权理论的主要内容。下面简要 介绍一下其中的重要理论。 l 、关于最优分权模式的“菜单”理论 施蒂格勒首先论证了地方政府存在的合理性。他的理论主要通过 提出地方政府存在的必要性的两条基本原则，来说明由地方政府进行 资源配置比中央政府更有效率。他在地方政府功能的有理范围中 提出了这两条原则：一是与中央政府相比，地方政府更接近于自己的 民众，地方政府更了解它所管辖公民的效用与需求；二是一国国内不 同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决，这就 说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源，进而实现社会福利 的最大化。 2 、财政分税制思想 马斯格雷夫在其经典著作财政理论中明确提出了财政分税制 的思想。在财政理论一书中，他首先提出了政府的三大职能，即 资源配置，收入分配，经济稳定与发展，并认为在市场经济下，应根 据公共产品的受益范围在政府间划分这三大职能。政府的后两个职能 应由中央政府来负责；而地方政府则提供具有地方范围受益特征的公 共产品和服务，因而地方政府应负责资源配置的职能。他进一步指出 中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税种 在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力， 这种分税制可以称为“财政联邦主义”。 3 、夏葡“依政府职能分权”的理沦 美国的经济学家夏葡认为，不同级次的政府部门具有不同的职 能，相互之间不能替代。应该明确各级政府的职能，把特定职能分派 给能最好地执行它们的政府单位，之后，再依据各级政府正常行使其 职能的财力需要，相应地划分财政管理权限。夏葡的理论观点与施蒂 格勒的分权理论具有很大的相似性，但是，施蒂格勒着重从公众需要 论及分权的必要，而夏葡着重从政府职能的更好发挥的角度论述分权 的必要。 4 、埃克斯坦的“按受益原则分权”的理论 美国学者埃克斯坦认为，应当根据公共产品的受益范围来有效地 划分各级政府的职能，并依此作为分配财权的依据。认为政府的权力 应当最大限度地分散，小规模的政府单位所做出的决策比大规模的政 府单位所做出的决策往往更有效率。表达了力主分权的倾向。 5 、奥茨分权定理 奥茨在财政联邦主义一书中为马斯格雷夫的地方分权进行论 证，由此提出了“财政分权定理”：“让地方政府将一个帕累托有效 的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民 提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”4 ( o a t e s ，1 9 7 2 ) 。 6 、特里西的偏好误识理论 特里西从信息不完全和非确定性出发，对中央政府完全了解社会 福利函数偏好序列提出疑问，提出了“偏好误识”理论，即中央政府有 可能错误地认识社会偏好，从而会导致公共品的提供失误。特里西的 “偏好误识问题”更为彻底地提出了地方分权的理论论据。 7 、蒂布特的“以足投票”理论 蒂布特的“以足投票”理论提出了政府如何在众多的居民的选择 过程中得以形成的机制。蒂布特在地方支出的纯粹理论一书中， 认为人们通过在社区间的充分流动来选择公共产品与税收的组合使 自己效用最大化的社区政府。蒂布特的理论贡献在于通过居民的充分 流动，说明了对公共产品具有相同偏好的人会聚集到一个社区，而各 社区间的偏好则是不同的，从而为奥茨的论证提供了支持。 8 、财政分权理论的新发展 传统的财政分权理论是关于公共部门职能合理分配和不同层次 政府间财源合理分配的理论，是为了解释地方政府存在的合理性和必 要性而提出来的，政府被视为“黑箱”，忽视了政府官员为什么有激 励去提供公共商品和维护市场秩序的问题。新一代财政分权理论则利 用现代微观经济学的委托一代理理论，假定政府不是仁慈的救世主， 政府与政府官员都是追求自身利益的经济人，从而在分权框架上引入 了激励相容与机制设计学说，认为一个有效的政府结构应该实现官员 和地方居民福利之间的激励相容。代表人物有钱颖一和罗兰( q i a n a n dr o l a n d ) 、温格斯特( b w e i n g a s t ) 与怀尔德森( w i i d a s i n ) 等。 4 美 舆茨：财政联邦主义，1 9 7 2 年英文版，第：3 5 页。 6 二、分权的利弊与最优分权 财政分权理论中的最重要概念就是分权。从实践的情况看，虽然 各国的财政体制差异颇大，但随着财政分权理论的逐步推广，世界上 的许多国家都在把财政分权作为一项重要的发展政策。从上个世纪以 来，在全世界人口超过五百万的7 5 个转型经济中，8 4 的发展中国家 正致力于向地方政府下放部分权力。 从理论角度看，分权的益处很多。最主要是在于财政责任下放给 地方政府后，可以提高预算选择对地方需求和偏好的敏感性。此外， 分权还被认为有以下的积极作用：促进公共服务改善，控制公共部门 增长，改进经济绩效，打破政府管制，加强政府官员的责任感，促进 基层民众参与管理，增强公民纳税的自愿性等等。当然，过度分权也 会带来许多弊端：如降低均等化程度，扩大地区差距，助长地方保护 主义倾向，不利于中央政府进行宏观调控等。 现实中对财政分权的态度应该是扬长避短。问题不在于应不应该 进行财政分权，而是在于如何设计公共部门的内部管理体制以提高效 率，也就是如何在各级政府之间实现最优分权或“最优财政联邦主 义”，以达到社会资源配置的最优化。在如何实现最优分权这一基本 问题上，财政分权理论并没有提出一个统一的标准，需要各国在实践 中根据各级政府的具体事权具体安排。 第三节财政分权理论下的财政体制分析 在财政分权理论指导下的财政体制就是财政联邦制。所谓财政联 邦制是从经济学角度来寻求有效履行政府职能所需要的财政支出与 收入在各级政府间的最优分配，是处理政府间财政关系的一种规范制 度。 一、对事权的划分 事权的划分即就是指各级政府支出责任的划分，或者认为是各级 政府职能范围的划分。在市场经济条件下，政府与市场的关系是合理 界定政府职责的基础。公共产品论的提出则为市场与政府的关系提供 了清楚的经济理论解释。“系统的公共产品沦是以边际效用价值论为 基础的，是边际效用价值论在财政学上运用的结果。”5 ( 一) 公共产品论对政府职能的解释 公共产品理论这样解释政府与市场的关系以及政府的支出责任： 由于存在公共产品的非排他性和非竞争性，这类产品完全由市场提供 将是无效率的。具有或部分局有公共产品特征的产品供应离不开政府 的作用，因此政府的支出责任就是提供公共产品。马斯格雷夫 ( m u s g r a v e ，1 9 5 9 ) 提出现代政府的三大职能包括配置资源、分配收入、 稳定经济，由于公共资源的配置市场会产生失效问题，因此有效配置 资源的任务需要有政府的支持；而收入分配和稳定经济则被认为是具 有公共产品特征的抽象物品，一并归入需由政府来提供的公共产品。 因此，公共产品论把政府的职能归纳为提供公共产品，政府的税收则 是为了提供公共产品而筹集经费，税收代表了公共产品的价格，政府 的活动具有了生产性。 ( 二) 各级政府问事权划分的理论与实践 公共产品论把政府的职能归纳为提供公共产品，因此事权的划分 也围绕着公共产品的提供问题进行讨论。既然地方政府的存在和财政 分权是必要的( o a t e s ，1 9 7 2 ) ，为了让各级政府在提供公共产品的支出 责任上更具有效率，应该将支出责任在各级政府间合理划分。马斯格 雷夫( m u s g r a v e ，1 9 5 9 ) 针对政府的三大职能，即资源配置，收入分配， 经济稳定与发展，认为应根据公共产品的受益范围在政府间划分这三 大职能，收入分配与经济稳定职能由中央政府来提供，而资源配置职 能则应由地方政府来提供。埃克斯坦的“按受益原则分权”理论也提 出，应当根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能：那 些有益于全体国民的公共产品应当由中央政府来提供，而仅限于局部 利益的公共产品，由地方政府提供则更有效率。美国的经济学家夏普 ( s h a r p ) 认为，不同级次的政府部门具有不同的职能，相互之间不能替 代，应该明确各级政府的职能，把特定职能分派给能最好地执行它们 5 张罂：当代财政与则政学主流，人连，东北财经火学，2 0 0 0 ，7 3 。 8 的政府单位，之后，再依据各级政府正常行使其职能的财力需要，相 应地划分财政管理权限。此外，财政分权理论还发展出成本收益和便 利管理等原则来进行政府间职能的划分。政府职责划分的理论依据源 于公共产品的层次性和不同级次政府行为目标的差异性以及不同层 次政府提供不同公共产品的效率差异。 从实践来看，政府职责划分及分级财政体制采取何种模式，取决 于一个国家的政治制度、经济关系、历史传统、文化习俗、人口数量、 民族构成及国土面积等多种因素，并不存在一个单一的理想模式，但 是，现代国家在重视并注意协调集权与分权的关系问题上却是共同 的。 随着财政体制实践的发展，实行市场经济的国家的财政体制逐渐 开始形成了一种新的，即适度集权与适度分权相结合的分级财政体 制。过去高度集权的国家( 如中国、法国) ，正在逐步走向权力的分散 化；而过去推崇权力分散的国家( 如美国) ，则逐步加强了中央政府的 权力，以利于对国家事务和国民经济的协调和控制。从这个意义上讲， 目前单一制和联邦制国家在财政管理体制上，已经有了不少共同之 处，使财政体制可以尽量发挥中央集权与地方分权两方面的优点，相 互结合、相互补充，更好地处理中央与地方的财政关系。许多发达国 家由于自身财政体制已较完善，各级政府事权的划比较明确，而我国 的财政体制j e 在完善之中，事权划分尚存在混乱和不合理现象。 ( 三) 事权划分的具体内容 根据前面的介绍，多级政府间事权划分的具有以下共同特征：( 1 ) 全国性公共产品和国家统筹安排的公共事务应由中央财政来提供。这 些公共产品主要包括：国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、 中央银行、中央税的征管等。宏观经济稳定( 包括财政和金融政策) 是一种特殊的全国性公共产品，其责任也应由中央政府来承担。( 2 ) 地方性公共产品和地方政府负责的社会事务应由地方财政来承担。这 些公共产品包括：地区性交通、警察、消防、教育、环保、供水、下 水道、垃圾处理、公园、对地区经济发展的支持、地方性法律的制定 和实施等。这是因为，地方政府往往比上级政府更了解当地居民的需 求，它所作出的公共决策就比较符合当地居民的利益，从而实现资源 配置的最优。过度集权的政府由于没有地方政府的信息优势，不可避 免地会出现忽视居民需求，使居民利益蒙受损失的现象。另外，政府 的决策下放到地方政府，有利于促进地方政府间的竞争，从而推动政 策创新和提高效率。( 3 ) 对具有跨地区“外部效应”的公共事务、公 共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。比如，州级公路、铁 路、水陆运输、邮电等项目。另外，有些项目虽然位于某一个地区， 但受益者却不仅限于本地居民，如空港、环保、教育等项目。从理论 上讲，这些项目在多大程度上使外地居民受益，应成为中央政府在多 大程度上参与及分摊成本的主要依据。但在实践中，这个程度很难判 断，因而，各国的做法也十分不同。比如，教育项目的外部效应主要 在于一些受教育者在学业结束后会移居其他地区，但究竟这些人的比 例有多大，本地区损失的效益有多少，则几乎无法估计。一些发达国 家的做法是中央政府按一定比例支出该项目的成本。( 4 ) 调节地区间 和居民间的收入分配，主要是中央政府的职责。如果失业保险、对穷 人的补贴和医疗保险、政府养老金等完全由地方政府承担，往往会出 现由于各地福利水平不同，而引起居民移居到福利较好的地区的情 况。由于较高的福利要求较高的税收，穷人的流入来分享福利，但税 收却要由富人来承担，会使得富人向外地移居。因而，由于人口的流 动性，地方政府一般不愿意提供较高的社会福利。中央政府的介入便 成为必要。当然，中央政府的介入不一定要求其提供项目的全部成本， 可能只需中央政府的某种补贴。 中央政府与地方政府事权或责任归属的一般情况如图表1 所示： 根据财政分权理论，中央与地方政府都应该拥有自己的财政支出 和收入预算。进一步划分政府间财政支出责任的依据就是上面介绍的 政府间事权划分的内容。换句话说，政府间的事权划分规定了政府间 财政支出责任的分担机制：属于各级政府固有的事权和独立支出责 任，由本级财政负责；政府间的共有事权，这些事权往往具有外部性， 如教育、基础建设投资等，应明确各级政府各自的职责和相应的费用 分摊机制，建立多级财政以各自职责为依据，对共有事权共同负责的 分担机制。目的是为了避免在共有事权履行过程容易出现的财政支出 负担向下转移，甚至是相互推诿的现象。 表l中央政府与地方政府事权或支出责任划分的基本框架 事权责任归属原因 国防中央全国性公共产品或服务 外交 中央 全国性公共产品或服务 国际贸易 中央全国性公共产品或服务 金融与银行政策中央全国性公共产品或服务 管制地区间贸易中央全国性公共产品或服务 对个人的福利补贴中央、地方( 省或州i ) 收入再分配 失业保险中央、地方( 省或州i )收入再分配 全国性交通中央、地方全国性公共服务、外部效应 地区性交通 地方 地区性公共服务 环境保护地方( 省或州i ) 、中央地区性服务、外部效应 对工、农业，科研的支持地方、中央 地区性外部效应 教育地方、中央地区性福利、外部效应 卫生地方、中央地区性福利、外部效应 公共修建的住宅地方、中央地区性福利 供水、下水道、垃圾 地方地区性公共服务 警察地方地区性公共服务 消防地方地区性公共服务 公园、娱乐设施地方 地区性公共服务 资料来源：卢洪友：政府职能与财政体制研冗，北京：中i t i 财政经 弄出版社，1 9 9 9 ， 第1 2 1 页。 二、对税收权限的划分 回答了为什么和如何划分政府间财政支出，就必须要解决财政收 入划分有关的问题了，因为政府在实现职能的过程中，资金筹集能力 是其面临的基本约束。地方政府的财政收入主要包括了四个方面：税 收、收费、贷款、补助，而中央政府的财政收入显然没有补助这一项。 税收和补助作为地方政府收入的主体来源是需要重点讨论的内容。公 共产品理沦为税收提供了一个很好的合理性解释，即税收代表了政府 提供公共产品的价格，政府的活动具有生产性。 ( 一) 为什么要分税 为什么要将税收权限在各级政府间进行划分，即为什么需要税收 分权化，这是财政分权中的重要问题之一。这个问题大致有两种解释 6 ： 第一种解释是：既然财政分权理论认为地方政府存在的优势在于 能够迎合辖区居民的各种偏好，那么可以灵活的调整它们的总支出水 平和支出分配显然有利于发挥这一优势。换句话说，灵活自主地决定 该级地方政府的预算显然有利于地方政府优势的发挥。从地方政府的 两个主要收入来源来看，对来自中央政府的补助地方政府必然控制权 很小，从而很难灵活的调整财政收支；而充分的税收分权则可以大大 增加地方政府对收支的控制权。 第二种解释是：当中央政府提供补助时，中央政府一般会关心这 些补助是怎样花出去的，因为这些补助同样来自税收，只不过这些税 收可能是由全国范围内的纳税人缴纳，中央政府会意识到这些补助金 的使用应该向纳税人负责。因此，中央政府就觉得有权对地方政府提 供的服务进行大量管制，从而减少了地方政府满足本地居民公共需求 的自主权。 上面的讨论得到如下结论，即倘若地方政府要满足它们的主要存 在理由并对辖区居民的公共需求变化作出反应，那么，最好的办法就 是获得足够的征税权，通过自己征税获得主要收入，而不是依赖于有 大量管制的中央政府补助金。 ( 二) 如何进行税权划分 那么这种税收权限的划分应该如何进行才能使地方政府获得稳 定的可预期的税源呢? l 、税收收入划分 应该承认，税收分享在分税财政体制中是最重要的部分。而建立 “彼得m 杰克逊：公共部门经济学前滑问题 蝴郭庆旺等详北京：中国税务出版社、北京腾幽电子 m 版利= ，2 0 0 0 ，2 0 4 2 0 6 。 】2 稳定充足的地方税体系是财政分权理论的目标。地方税是由若干具有 地方性特点的独立税种所组成的体系，包括地方独立税收、共享税和 附加税收。a n k ak i t u n z i ( 2 0 0 0 年) 给出了理想的地方税体系的标 准：( 1 ) 税收收入部分满足地方需要，且面对扩张的支出需求具有可 持续性；( 2 ) 长期内有稳定的、可预期的税收收入，以确保其公共责 任的履行；( 3 ) 不能将税收负担转嫁给非居民；( 4 ) 征税公平和税收 管理相对简易和有效。 专业化分工和市场经济的发展使中央政府在税收征收和管辖方 面具有更大的优势，但地方仍然在财产税等税基相对固定的税种征收 方面具有比较优势。换句话说地方主体税种的税基要具备非流动性。 大卫金( d a v i dk i n g ) 通过对所得税、人头税和财产税的逐一分析， 认为地方政府的税种既要有助于地方公共物品的提供，又要与居民愿 意支付的税收水平相等：次级政府开征的税种其税基应该具有非流动 性。例如，为了给高的公共服务水平提供资金而设置很高的公司税率， 将迫使资本逃离。销售税的税率很高，最终会发现许多人跑到其他地 区购买商品；大部分税负被转嫁给非居民的税种不宜由次级政府征 收。意味着反对次级政府征收公司税，因为任何一个地区公司税的归 宿至少部分地将转嫁给非居民的顾客和生产者；不要开征那些其负担 不能被地方居民察觉的税种。反对次级政府开征销售税和公司所得 税，因为纳税人很难测算这种税的真实负担。 对于各级政府税源的划分，各派经济学家提出了不同的原则，像 马斯格雷夫的7 原则，鲍德威的6 原则，明孜的5 原则等等。达尔贝 ( b e vd a h l b y ) 在这些原则的基础上，总结了税收划分的一般观点： 表2达尔贝( b e yd a h l b y ) 的税收划分一般观点 税种归属理由 个人所得税 中央和省收入再分配首先与中央政府相关，且资本和高收入者具有 高流动性。省则应对本地区居民征收。 公司所得税中央 由于转移定价和负债可用于跨州界的利润转移，因此公司 税基具有高度流动性。省级征收会面临大量管理问题和极 高成本。税率的差异也会对投资项目和地点产生不良影响。 工薪税 中央和省二者均可征收，特别是对利益相关项目，如社会保障计划 等。 财富、继承和 中央中央政府承担主要的收入再分配指责。否则这些高度流动 遗产税 的税可导致州际间的过度税收竞争： 财产税 各级政府由于土地的不可流动性( 但资本投资是流动的) ，财产税 成为地方政府征收的主要税种。 销售税零售税中央和省 零售税的管理成本较低，对零售商的投入产出征税，却往 往对消费服务不征税，由此产生竞争问题。各地政府征收 的不同零售税率可导致跨边界的购买行为。 增值税中央如果州政府采用不同税率，对以地区为基础的、购进扣除 的增值税的管理将变得非常困难。 消费税中央和省 对酒精饮料、烟草产品和动力燃料等商品征收的税款可用 于街道、高速公路和医疗服务等定向支出。 关税中央 州政府不应对进口商品征税，避免对贸易产生不良影响。 自然资源收入中央这部分收入在各地分配相当不均，出于公平原因，此项权 ( 特许使用赞力应交与中央政府。下级政府对自然资源征税而造成的财 和采掘税) 政不平衡将导致劳动力和资本的流动，引发资源的分配不 当。 使用费( 包括 各级政府这