（行政管理专业论文）我国公共政策有效执行的制度分析.pdf

大连理工大学硕士学位论文 摘要 公共政策是政府为解决公共问题，达成公共目标，经过合法化的过程而形成的。但 政策的制定并不等于问题的解决，只有通过有效执行，才能保证政策目标的实现。任何 一项政策的执行都是在特定的制度约束条件下进行，制度的变迁及其路径依赖，正式制 度与非正式制度的融合都会影响到制度创新，进而对政策的执行也会产生深远的影响。 因此制度建设以及制度创新是推动社会进步、建立和谐社会不可缺少的重要措施和手 段。 本文主要以政策执行过程中存在的偏差作为研究的逻辑起点，从制度分析这一视角 来研究公共政策执行情况，主要采用制度分析法和公共选择的理论，并辅之以实证分析。 本文首先介绍了政策执行的基本概念以及制度分析的相关理论，列举了国内外公共政策 执行的经验，分析了我国政策执行的现状，结果发现目前我国公共政策执行还存在着执 行成本高、主体单一、手段落后、有失公平、控制力不强的问题。从制度根源深究其原 因，是由于现有正式制度的缺陷，所需正式制度的缺失，以及忽视非正式制度的影响造 成的。进而从创新政策执行的组织结构制度，科学制定权力分配制度，完善利益调节机 制，强化公共政策执行的监控制度，加强非正式制度建设等六个方面，提出我国公共政 策的执行力提升的制度保障。文章的最后是对大连新型农村合作医疗政策的执行具体案 例分析。 关键词：公共政策；执行力；制度分析；非正式制度 我国公共政策有效执行的制度分析 i n s t i t u t i o na n a l y s i so nt h ep e r f o r m i n gi m p l e m e n t a t i o n o fp u b l i cp o l i c i e si no u rc o u n t r y a b s tr a c t t h ep u b l i cp o l i c yi st h eg o v e r n m e n tf o r g o a l ，a n da f t e r t h el e g a l i z a t i o np r o c e s st of o r m s o l v i n gp u b l i cq u e s t i o n ，a c h i e v i n gt h ep u b l i c h o w e r e r ，t h ep o l i c y - m a k i n gi sn o te q u a lt ot h e s o l u t i o n , o n l yt h r o u g ht h ee f f e c t i v ee x e c u t i o n ，t h a tc a ng u a r a n t e et h ep o l i c yg o a lr e a l i z a t i o n ； t h e r e r f o r et h es y s t e mc o n s t r u c t i o na n di n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o nb e c o m ee s s e n t i a l l yi m p o r t a n t m e t h o da n di m p e t u so fs o c i a lp r o g r e s sa n dt l l eh a r m o n i o u ss o c i e t y se s t a b l i s h m e n t t l l i sp a p p e rm a i n l yt a k e st h ec o n t r a d i c t i o nw h i c he x i s t sd u r i n gt h ep o l i c yi m p l e m e n t i o n a st h el o g i c a lb e g i n n i n ga n di ta n a l y z e sf r o man e wv i e wo fi n s t i t u t i o nt os t u d yt h ep u b l i c p o l i c yi m p l e m e n t i o n t h e nt h i sp a p p e rm a i n l yu s e st h es y s t e ma n a l y t i cm e t h o da n dt h ep u b l i c c h o i c et h e o r y ，t a k et h ee m p i r i c a la n a l y s i sa sa u x i l i a r y f i r s t l yt oi n t r o d u c et h eb a s i cc o n c e p t a n dt h et h e o r ya b o u ti n s t i t u t i o na n a l y s i s ，a n a l y z et h ee x p e r i e n c eo fp o l i c ys i t u a t i o n ，e n u m e r a t e t h ep r e s e n tp o l i c ye x c u t i o ns i t u a t i o n f i n d i n go u tt h a ta tp r e s e n ti ts t i l le x i s t st h eq u e s t i o n a b o u th i g h tc o s t ，u n a d w a n c e dw a y ，u n f a i rs t a n d a r da n dl o wc o n t r o lp o w e r a st h er e a s o no f t h ei n s t i t u t i o n ，t h a ti sb e c a u s et h ef o r m a ls y s t e m sd r a w b a c k ，t h ef o r m a ls y s t e m ss h o r t a g e ， a n di g n o r i n gt h eu n f o r m a ls y s t e m s oa i m i n gi np u b l i cp o l i c ye x e c u t i o nt h eq u e s t i o n ，f r o mt h e i n n o v a t i o n p o l i c ye x e c u t i o n so r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e s y s t e m ，t h e s c i e n c ef o r m u l a t i o n d i v i s i o no fp o w e r ss y s t e m ，p e r f e c t i n ga d j u s t m e n tm e c h a n i s m ，s t r e n g t h e n i n gp u b l i cp o l i c y e x e c u t i o n sm o n i t o r i n gs y s t e m ，t h i n k i n gm u c ho ft h eu n o f f i c i a ls y s t e mt oi m p r o v et h e e f f i c i e n c yo fi m p l e m e n t a t i o n t h ep a p p e rf i n a l l yc a r r y so u tac o n c r e t ec a s ea b o u tt h en e w r u r a lc o o p e r a t i v e sm e d i c a ls e r v i c ep o l i c yi nd a l i a n k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c y ；e f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o n ；i n s t i t u t i o na n a l y s i s ； i n f o r m a li n s t i t u t i o n i i 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 6 1 大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位 论文版权使用规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理 工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也 可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名： 导师签名： 瑚年6 另7 日 大连理工大学硕士学位论文 1导言 1 1 基本概念阐释 1 1 1 公共政策 关于公共政策这一概念的阐释，学界历来有多种说法。公共行政学的创始人之一， 伍德罗威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，并由行政人员执 行的法律和法规【l 】。加拿大学者戴维伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权 威的分配。政策科学的主要倡导者和创立者，拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种 具有目标、价值与策略的大型计划【2 】。托马斯戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做 的事情就是公共政策。美国学者弗兰克费希尔在公共政策评估一书中指出“我们 将公共政策界定为对一项行动的政治上的决议，目的在于解决或缓解那些政治日程上的 诸如经济、社会、环境方面的问题【3 】。不论公共政策是通过政治辩论还是正式的投票来 形成，都涉及到对要实现的目标以及实现这些目标的手段两个方面的问题。 而国内很 多知名学者基于公共管理的理念，认为公共政策是以政府为主体的公共机构，为确保社 会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与和连续的抉择以及具体实 施产生效果的途径，利用公共资源达到解决公共问题，平衡协调公共利益目的的公共管 理活动过程。 虽然各学者对公共政策的看法不太一致，但是可从中吸取有益的观点来丰富对公共 政策的理解：一是公共政策是政府有明确方向的理性管理行为，并以一定的价值观作为 基础；二是公共政策是政府对社会生活按照统治阶级做出的行为准则，是对涉及人们利 益关系有价值之物的权威性分配。 1 1 2 政策执行 对于政策执行的解释，也存在多种说法。政策执行的研究是一种相对较新的领域， 它的兴起以19 7 3 年普雷斯曼( t l p r e s s m a n ) 和韦达夫斯基( a w i l d a v s k y ) 对美国联邦政府 的创造就业机会的政策项目一奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告执行 ( i m p l e m e n t a t i o n ) - - 书的出版作为标志。在普雷斯曼和韦达斯基看来，执行是在目标的确 立于取得这些目标行动之间的互动过程。美国政策执行研究的学者琼斯认为，执行是一 系列指向使这个目标实现的行动，尤其以组织、解释和应用三项活动为要。我国政策学 家陈振明认为政策执行是执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣 传、实验、实施协调与监测等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而 我国公共政策有效执行的制度分析 实现政策目标的过程 4 1 。史密斯认为政策执行中包含四个重要的因素：一是理想化的政 策，指合理正确的政策；二是执行主体，指政府机构中负责执行组织；三是目标群体， 亦指政策对象，政策的直接影响者；四是环境因素，指政治、经济、文化等环境中那些 影响政策执行和受政策执行影响的因素。( 图1 1 ) 危 机 危机处理 图1 1 政策执行过程的四因素理论模型 f i g 1 1 f o u rf a c t o rt h e o r e t i c a lm o d e li np o l i c yi m p l e m e n t a t i o n 本文认为政策执行不是一个封闭的过程而是一个开放的系统，它不仅是对政策的解 释宣传和实施，更是需要统一协调、严格监控和科学评估的过程，要对政策的实施及时 的反馈和调整的动态的过程。( 图1 2 ) 公共政策执行是指把政策内容付诸实施的过程。 政策对象对政策执行的接受行为，可分为三个层次：服从、认同与内化。服从是接受政 策的最低层次；认同是接受政策反应的中间层次【5 】；内化是接受政策的最高层次，它表 现为对政策内容及其意义准确而深刻的理解，并内化为自觉行动。组织者对政策执行过 程应加以控制。这种控制表现为：一是政策执行中的协调。在政策执行中采取各种方法 调节各项执行活动，解决或消除各种矛盾与冲突，引导行政机构和受众互相配合协作。 二是政策执行中的方案调整。它既包括对原方案与实际问题之间产生偏差的调整，也包 括采用各种限制措施纠正偏离目标的行为【7 】。总之，政策执行过程可以分为几个阶段， 大连理工大学硕士学位论文 武一一 评估反馈 政策目标 宣传认同 仃沁 龉黼o b 政蓁：生心 n 图1 2 公共政策执行过程 f i g i 2 t h ep r o c e s so f p u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n 1 1 3 有效执行 标准是人类对世界的主观价值表达，标准是被我们用来评价政策执行是否产生偏差 的依据。当政策执行符合一定的标准的时候便说这一执行是有效的。张成福、党秀云在 公共管理学一书中认为对于具体的不同的公共政策的评估，其具体标准和指标可能 不尽相同，但从一般意义上而言，政策评估要注意以下标准【6 】： 效能效能指某项政策达到预期结果或影响的程度，也就是将实际完成的效果与 原定的预期目标相比较，政策是否解决了社会问题并产生了一定的积极影响。 效率效率是指政策产出与所使用成本间的关系，通常以成本所产生的价值最大 化或所需成本的最小化为评估基础。 充分充分是指政策目标达成后，解决问题的程度：虽然有的时候政策目标的设 定，是为了消除整个问题，但由于各种因素的制约，政策执行过程中，目标常被缩小成 一小部分或是对问题只能作部分的解决。以公众的满意度做为政策是否充分执行的标 准，实现社会利益的最大化。 公正公正是指政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及执行成本公正 分配的程度。一项好的政策应该是公正合理的政策，在牺牲一部人的利益的同时也会对 其进行一定的补偿，不至于因为利益的调节失衡在执行过程中阻力重重甚至引发了更严 我国公共政策有效执行的制度分析 重的社会问题。某一项政策符合效能、效率、充分的评估标准，但因它造成或引起不公 正的成本或利益分配，不能算是成功的政策。 回应性回应性是指政策执行结果满足目标团体的需求、偏好或价值的程度，目 标群体是否积极的配合政策的执行。 1 1 4 制度 制度是指法律、规范、规则、常规、习惯和价值。它们既是制度的基本特征，也是 构成制度分析的要素。制度有超越个体行动者之外的合法性，并在时间历程中显示出了 稳定性和系统性、非随机性。首先，制度包含了非正式的制度、正式制度及实施机制三 个部分。其次制度既反映了又影响了行动者的行为个体经过社会化而学习规则、习惯和 价值，制度为每个行动者提供认知框架r 7 1 ，提供了处理复杂问题环境信息，使环境变得 可以预见。制度为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻，没有惩罚的制度 是无用的，只有运用惩罚才能使个人的行为变得较可预见。带有惩罚的规则创立起一定 程序的秩序，将人类的行为导入合理预期的轨道，如果各种相关的规则是彼此协调的， 它们就会促进人与人之间的可靠合作，这样他们就能很好的利用劳动分工的优越性和人 类的创造性。因此可以说制度减少了行为的不确定性，为调和利益冲突提供了激励体制。 新制度经济学家诺思认为制度可以提供相对稳定的行为模式，多数人类活动是受规 则、规范和规则体系组织和管制的，甚至制度就是稳定的重复性的行为模式。社会学制 度主义认为，制度不仅仅是外部限制，而且制度是通过规定一组在什么情景下做什么是 最合适的规则，成为限制行动者选择的内部行动价值判断。也就是说制度是由人设计的， 但是反过来又限制人的行动【8 】。新制度主义强调制度在政治生活中的决定作用，认为制 度是人类设计出来有目的有指向性的政治工具；制度之所以在社会生活中存在，是因为 它们可以克服信息交流的障碍和减少交易成本；作为持续不断的正式或非正式规则，制 度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形 成偏好8 1 。 1 1 5 制度分析 制度分析包括五个方面的内容即制度的起源和功能、制度演进和安排、制度领域、 制度的执行组织、制度的结果或绩效。从制度分析内容可以看出制度分析要解决的三种 矛盾关系：制度与行为的关系、制度与组织的关系、制度稳定与制度变迁的关系。制度 分析既是一种研究方法也是一个的独特理论视角，制度分析虽然起源于公共经济学的理 论，如有限理性、多元偏好和行动效用最大化仍然是制度分析的前提假设，但经过长期 大连理工大学硕士学位论文 的发展制度分析已经形成了三大学派【9 】，即历史制度主义学派、理性选择制度主义学派 和社会制度主义学派。虽然每个学派都有自己独特的做制度分析的策略，认为制度重要 和制度是容许分析这两个关键点是共同的。 1 2 研究背景、意义及现状 1 2 1研究背景 公共政策是政府解决公共问题、实施公共管理、增进公共福利，实现国家长远发展 和长治久安的重要工具。政府施政成功的关键取决于对各项公共政策的有效执行，即执 行力是各国政府进行有效管理与服务的关键所在。伴随着社会转型和社会利益的逐渐分 化，以及政府本身体制结构的不断转换，改革进程中出现的各种失序、失范现象在很大 程度上都源于众多科学合理的政策在执行中遭到了扭曲、变形，公共政策实践中出现的 各种重大问题愈来愈多地源于政策执行力的低下。 政策执行在政策系统中具有十分重要的地位。江泽民同志曾经指出：政策的制定与 执行是相互联系的统一过程，制定政策只是事情的一半，更重要的一半在于执行政策， 执行的不好，再好的政策也会落空，而且会损害党的声誉。可见，政策的执行对于政策 的实际结果有着决定性的影响。在第十一届全国人民代表大会一次会议上，温家宝总理 也曾明确指出，制度创新成为时下政务工作的重点，并把缓解制度供给的相对不足，和 制度创新的具体要求写入政府工作报告。制度建设、制度创新己成为推动社会进步和建 立和谐社会不可缺少的重要措施和手段。在理论界有不少学者把制度建设和制度创新提 高到推动社会全面进步和发展的重要源泉来看待。因此，如何科学地制定制度和执行制 度，既是一个十分重要的理论问题，又是一个不可忽视的现实问题。 1 2 2 研究意义 公共政策是政府或社会公共权威在一定时期内为达到一定的目标而制定的行动方 案和行为依据，作为政治系统输出的主要内容，政策本质上是一种权威性的社会价值分 配方案。在现代社会中，政策因素已经渗透到社会生活的各个领域，几乎没有哪一个现 代化国家不是通过政策来进行社会管理活动的。政府作为权威性的社会公共权力主体， 对社会事务管理的主要手段和方式就是公共政策，能否制订出切合实际的政策以及能不 能有效地推进和贯彻这些政策，是衡量一个国家政府行政工作能力大小强弱的重要标 准。公共政策执行是实现公共政策目标的根本途径，但正确的政策方案要变为现实，有 赖于高效的政策执行，如果没有政策执行，政策目标得不到实现，因而政策也就失去了 我国公共政簏有效执行的制度分析 其存在的意义。政策执行研究的主要目的就是要弄清政策执行过程不顺畅和出现问题的 原因，并解决这些问题，才能够更加顺畅地执行政策内容，推动制度的创新和发展。 政策的执行需要有一系列制度因素做保障，需要有适当的制度基础与政策在制度机 制上兼容。过去公共政策一般只是着眼于资源、技术和人力资源，却不太重视制度因素， 认为只要有丰富的资源、先进的技术和高质量的人力资源，就会使政策良性运行。实际 上，制度比资源、技术和人力更重要，制度建立了基本规则支配着社会的和私人的行动， 以及影响着生产、交换、分配、消费的各个环节。当今世界有许多资源匮乏的国家如日 本、瑞士、新西兰却是发达国家，而资源丰富的国家却是发展中国家的例子也比比皆是。 因此，对于一个地区来说最有意义的是能让生产要素充分流动和发挥作用，不同的要素 在不同的制度体制下效率相差很大，这就涉及到各要素的组合及相互作用的机制问题 0 0 。邓小平同志曾从制度建设的高度指出：制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好 可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。制度问题更带有根本性、全局性、稳定 性和长期性。制度建设、制度创新己成为推动公共政策有效执行和建立和谐社会不可缺 少的重要措施与手段。政策执行冲突过程反映了“制度供给一制度缺陷一制度创新”的 政策与制度之间的矛盾和调节，它在一定程度上反映了政策执行的制度环境及其内在制 度结构等方面所存在的不适应性或缺陷。 1 2 3 研究现状 公共政策研究的重心向政策执行的转移起源于2 0 世纪7 0 年代的美国。美国政府从 6 0 年代末开始，一些庞大的政府计划目标虽然十分明确，但执行的效果却没有预期的那 样令人满意。这种政策设想与现实层面的巨大反差，开始引起政策研究者的关注。哈佛 大学肯尼迪政府学院首先发表了一篇公共政策执行问题的报告 1 0 】，指出对公共政策 执行中的制度和官僚因素的研究往往为人们所忽视。美国政治学家普里斯曼和怀尔达夫 斯基于1 9 7 3 年合作出版了一部名为政策执行的著作。他们通过案例分析，力证政 策执行对于政策效果的重要性，指出要想使政策科学成为行的科学而不仅仅是理论科 学，就必须重视政策执行问题。他们力图解决失误的政策能否终止、如何终止以及采取 何种方式终止等问题，由此形成了政策终结和周期理论。政策执行在2 0 世纪7 0 年代以 后成为美国及西方政策科学研究的一个中心领域，公共选择理论就在这一时期取得的一 个成就，因为这个理论的实质就用经济学的途径来研究非市场决策，即公共决策的问题。 最近3 0 年来，政策科学和公共行政学、管理学交融导致了公共管理学的兴起，沟 通了政策分析研究和管理研究，促进了组织管理与公共政策的融合。政策科学在实践中 不断被研究细化，出现了比较政策学、政策伦理学、政策工程工具等多个分支，形成了 大连理工大学硕士学位论文 福利经济学理论、公共选择理论以及新制度主义学派。政策研究的视野也在不断拓宽， 一些学者认为过去的政策科学片面强调经济理性和技术理性，无法解释复杂的政策现 象。因此，这些学者主张用社会、政治、法律的理性取代经济和技术的理性，从政治哲 学、案例分析、非正式制度等视角去研究政策执行高效率的问题。关于怎样来优化公共 政策执行的问题，学者们借用各种理论和视角来进行论证，从自上而下的政策执行，到 自下而上的政策执行，以至对二者的整合，这其中包括行动、组织和博弈等视角【l l j 但是 这些研究理论本身都具有或多或少的局限性以及自身不能解释的现象，甚至有些理论还 没有得到实践的验证，或者也许仅仅是理论的设想。 2 0 世纪8 0 年代末期以来西方学术界关于政治、经济领域中制度与政策是如何起源、 演进以及制度如何影响政治经济系统和个人的行为绩效展开了激烈的讨论。由美国哈佛 大学詹姆斯e 阿尔特( j a m e se x a l t ) 、弗兰克费希尔教授和美国华盛顿大学道格 拉斯c 诺思( d o u g l a s sc o n s o r t ) 教授共同编纂制度变革的经验研究一书【l 引， 汇集了由1 4 位杰出学者和政策制定者完成的9 篇开拓性研究论文，为制度分析提供了 可称经典的经验研究范例。这些论文深入论证了制度变革与政治、社会、经济发展的关 系，丰富了制度分析的实践价值，强化了制度分析的理论解释，从而使新制度经济学的 理论体系得以进一步的完善。其中现代增长制度的演进论文纪实性地阐述了新的政 治制度、公共政策和合约形成的过程【l3 1 ，这些制度变迁的全部重要方面都在历史进程和 历史事件中得以体现；动态环境中的管制和制度变革的政治学和经济学论文则 描述了解释了政策管制的成本，事与愿违的管制路径和无意识的附带效应。从不同层面 展示了制度的起源演进和影响，而正是制度的起源、演进和影响构造了社会中的激烈结 构【1 4 1 。 近几年来，国内学者也开始对公共政策的执行进行了大量的研究，并且逐渐成为理 论热点，尤其是毛寿龙教授对公共政策的制度保障，以及韦森教授在制度变迁方面研究 更是深入。同时，国内知名学者陈振明编写的转轨时期我国政府管理的理论与实践、 政策分析的理论、方法和技术，陈庆云编写的现代公共政策概论、公共政策 分析及丁煌编写的西方公共行政管理理论精要、西方行政学理论概要为我国 公共政策执行情况和对策研究提供了强有力的学术依据。复旦大学韦森教授对制度本体 论和制度发生学的命题做了深入的探讨，并译介了大量国外相关研究的经典著作。他围 绕制度这一主题，发表了一系列的研究成果，包括对行政控制经济的经济学反思【l5 j ；博 弈论与经济学的制度分析；人类社会的生活形式：从习惯、习俗、惯例到制度；从道德 伦理、文化信念和文字语言的研究视角看东西方社会生活形式不同的历史演化路径；经 我国公共政策有效执行的制度分析 济学与伦理学、经济学与语言学、经济学与哲学等跨学科研究。这些成果都收录在2 0 0 5 年出版的经济学与哲学：制度分析的哲学基础一书中。 本文就近年来的相关研究作以下评述：一是遵循由表现经原因到对策的研究思路， 坚持理论联系实际的研究方法，对政策执行偏差的成因与对策作了系统的分析和探讨， 但总体看来，实证研究的相对较多，规范分析的成分相对较少；二是研究的内容也很全 面、充实，涉及范围很广，但是在具体的原因阐释和对策研究问题上发掘的深度不够； 三是在说明具体问题上运用了相关理论，如用公共选择理论解释导致执行偏差的政策执 行主体原因，用博弈论来解释利益冲突与整合机制，用信息论来解释政策执行反馈机制 等：四是总体性描述成分多，个案实证分析少；定性分析多，定量分析少；静态分析多， 动态分析少。 1 3 研究方法和创新取向 1 3 1研究方法 对公共政策执行力问题的研究是公共行政管理领域的研究范畴，但是研究的视角有 很多种，可以是政治的、管理的、法学的、经济的、也可以是伦理的。本文的研究视角 是制度下的行政行为问题研究。在方法论层面采取的是以下几种方法的集合。 ( 1 ) 实证分析的方法 实证分析是在理论假设的基础上根据现有的理论和数据经过严密的逻辑推理对研 究的问题做出客观分析，主要回答“是什么的问题 。本文的实证分析是在文章理论假 设基础上、应用新制度主义经济学的基本理论对大量的期刊、年鉴的数据资料进行推理 演绎分析得出结论。 ( 2 ) 历史分析与逻辑推理相结合 本文在研究公共政策执行力方面查阅了大量历史上的相关文献和各国的行政体制 改革，根据历史的逻辑归纳出相关概念的定义、研究方法和相关理论基础的选择。本文 的结论是建立在量的历史数据归类和逻辑推理之上，采用的是历史分析和逻辑推理相结 合的方法。 ( 3 ) 归纳分析与演绎分析相结合 归纳分析与推理演绎是理论研究中经常用到的方法。本文的写作是建立在大量的文 献阅读的基础之上，通过对问已有问题和经验的归纳和总结，笔者提出的新问题，并在 的理论假设框架下，做出逻辑推理和演绎，最终得到文章的结论。 ( 4 ) 案例分析法 大连理工大学硕士学位论文 本文通过对具有代表性的政策现象进行分析，挖掘现有的经验材料，将已知的具体 问题进行重新构建，使之上升到理论的高度。关键是要能够透过现象看本质，找出经验 中的规律，从而更好地更加理性地改进公共政策有效执行的方法，找到由个性到共性的 普遍规律。 1 3 2 创新取向及存在的不足 本研究从分析我国公共政策执行现状及政策与制度的关系入手，在把握制度分析的 基础上，借鉴国外政策执行的经验，并结合我国目前公共政策执行存在偏差的实证研究， 提出我国公共政策执行的制度创新、措施及对策。总体上按照从理论到实践再提升到理 论高度的要求进行研究，综合运用制度分析的研究方法，深入研究了公共政策的内涵、 特点、执行标准、分析了我国公共政策执行存在的问题。从已有正式制度的缺陷、所需 正式制度的不足，和忽视非正式制度的影响来分析存在问题的制度根源，在此基础上提 出我国公共政策有效执行的制度措施。 但本篇论文同时存在着研究方法单一的不足，采用的是定性分析的方法对具体的案 例加以实证分析，对其研究结果没有进行科学的量化分析，不具有普遍的代表性。并且 受研究者的身份所限，对政府的组织文化，运行机制，组织机构的认识还停留在感性认 识的阶段，这使得本文的论证不很严谨，只是探索性的提出了一般性的对策，在对制度 与制度之间的关系，以及如何更好的发挥制度之间的协调运行作用没有做科学的论述。 我国公共政策有效执行的制度分析 2 政策执行的理论基础及国外经验借鉴 2 1公共政策执行的理论基础 2 1 1 制度变迁理论 关于制度的维持和变迁问题，文化取向的制度主义者认为，作为制度起源的风俗、 惯例和文化传统等，是个人选择所必须面对的不可避免的限制条件。制度并非完全是个 人理性设计的产物，许多制度具有强烈的传统延续性，甚至常被行动者内化作为自觉行 使的一部分，制度一旦形成，就具有自我维持的特点和抵制变迁的倾向。理性经济分析 学派认为一方面个体行动者受功利最大化的动机驱使，另一方面行动者的行为受制度框 架的影响和控制 1 6 1 。制度不仅仅是激励或约束个体行为的一种机制，更重要的是一种规 范或规则，所以产权、家庭、企业、市场、博弈结构等社会关系结构都可以看作是制度。 相对于文化取向的制度主义来说，理性选择制度主义更多受经济学影响，如道格拉斯诺 斯的制度变迁理论、威廉姆森的通过组织形式降低交易成本的理论、以及“委托一代理 模型 、“博弈模型”等都对理性选择制度主义有很大的影响( 1 刀。 诺斯指出制度变迁引起了组织、个人行为模式的变化，制度变迁对一个国家的政治 稳定和经济发展都有着至关重要的影响，并起着决定性的作用。制度深深根植于人的社 会行动中，无论是个体行动、集体行动，还是理性行动、感性行动都是制度形成、发展、 变迁的前提和基础，制度如果失去了行为者在社会实践活动中的行动的支撑，以及各种 行动模式所形成的中介或中间环节的过渡，那么制度是不存在的。制度变迁中的制度创 新及制度供给过剩问题是相互转化的矛盾体，只有在制度变迁的预期收益大于预期成本 时，制度变迁活动才有可能发生。制度变迁理论认为制度变迁有两种方式，一种是强制 性变迁，如东欧剧变；另一种是诱导性的渐进变迁，如中国的行政体制改革。诱致性的 制度安排是主体在感知到能有获利机会的情况下，通过个人之间的合作，形成自愿性契 约而完成的。政府主导型制度变迁主要表现在由政府设置制度变迁的基本路向和准则、 实施制度供给、限制微观主体的制度创新活动进而促进诱致性制度变迁的发生。而渐进 性则主要表现在从增量改革逐渐向存量改革过渡、从局部改革逐渐到整体性推进和先易 后难的变迁进程。 由于制度变迁比技术演进更为复杂，所以行为者的观念以及由此而形成的主观抉择 在制度变迁中起着更为关键的作用。在不同的历史背景反馈下，行为者将具作出不同的 政策选择，因此在制度变迁过程中，边际调整就不会完全趋同，在我国的制度变迁中也 大连理工大学硕士学位论文 应该考虑到制度供给的阻力和成本问题，既要克服制度供给不足也要避免制度供给过 剩。 2 1 2 路径依赖理论 所谓路径依赖是指在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使 制度变迁一旦走上了某条路径，那么它的既定方向会在以后发展中得到自我强化。路径 依赖分析框架最初来源于自然科学关于动态非线性随机模型理论，它在社会科学中一个 重要应用体现在新制度主义的制度变迁理论中。路径依赖理论最初由p a u l a d a v id 于1 9 8 5 年给出证明，w b r i a n a r t h u r 作了进一步的拓展。诺斯认为一旦一条发展路 线沿着具体进程进行时，系统的外部因素、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所 派生的主观主义就会强化这一进程。路径依赖意味着历史的重要性，人们对过去做出的 选择决定了他们现在可能的选择。因此沿着一定的路径，经济和政治制度的变迁可能进 入良性循环，也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在低效的状态，陷入恶性 循环而不能自拔。同时路径依赖还常常将制度创新牵连引到旧的轨道上来，使新的制度 中混合着大量旧的因素，使得新制度的变迁产生了束缚，成为旧制度的克隆。 诺斯是第一个提出制度路径依赖理论的学者，他指出，各国最初选择制度的不同， 引起各国制度的历史路径的差异，并且这种路径对于一国固有的正式制度与非正式制度 有一定的依赖性。持续不断的制度结构是从以往的社会和政治生活中发展而来的，一个 国家的历史文化，公民的偏好和接受能力等，都会成为路径依赖的因素【l8 j ；制度的发展 是具有路径依赖性的，一旦做出了某种选择，它便限制了未来制度变迁的可能性；决策 者在制定政策时，可利用的选择范围是那些早已经在制度范围内确定的熟悉的内容。所 以制度变迁中的路径依赖使制度演进一旦走上某一条路径，就会在以后的发展中得到自 我强化，沿着既定的路径发展下去。而想要摆脱这种状态十分困难，需要依靠强大的外 力作用，如果制度变迁的速度过快和手段使用不当，没有充分考虑到制度发展的历史因 素，就会造成社会资源和福利极大浪费，甚至造成社会的动荡。 2 1 3 正式制度与非正式制度关系理论 正式制度与非正式制度之间的融合或冲突，直接关系到制度效率和效能的问题。一 项正式制度安排，如果能够得到组织成员的认同，并将其作为自身的行为规范，那么制 度的监督和执行，就会无须第三方参与，而在社会关系网络中自发完成，提供一种激励 结构，促使人们更积极的心态投入到社会活动之中，这样就会极大地降低交易成本。因 此最有效率的制度供给，是能够实现正式制度与非正式制度的融合的关键。反之，如果 正式制度与非正式制度相冲突，将会削弱正式制度规则的有效实施，常常导致正式制度 我国公共政策有效执行的制度分析 规则的形式化，和非正式规范作为资源配置和利益分配的潜规则，就会阻碍正式组织目 标的实现。 制度融合是指，当正式规范被认为与行动者利益和偏好一致时，正式与非正式规范 的关系是相互融合的，因而是相互支持和强化的。此时正式与非正式规范的界限是模糊 的，交易成本较低监督和实施会自动实现，因为对规范的遵从是在社会互动过程中通过 人际关系网络自发实现的。反之，如果对正式制度的惩罚依赖性越强，维持遵从的交易 成本就越高。 制度冲突是指，当正式组织的正式制度被认为与组织内部成员的利益和偏好不一致 时，会产生非正式规范与正式规则的偏差。即使正式组织仍然会继续维持形式上的标准 化和法制化的正式结构，但组织的实际行动却随着非正式制度与正式制度的相互作用而 发生变化。对于那些并非竞争性的组织来说，非正式制度是先于正式制度存在，这样的 组织规则更大程度上属于非强制性的外部规则，在这样的组织中，非正式规范往往成为 导引日常行为的准则。当正式制度和组织的强制性相对于组织内次级群体的利益和偏好 较弱时，非正式制度就会表现为与正式组织规则保持对立，按照非正式规范采取行动。 2 1 4 公共选择理论 公共选择论起源于美国。它将经济学的原则用于分析政策的制定选择和执行，解释 了政治性集体行动在实施中的局限。公共选择理论有罗切斯特学派、芝加哥学派和弗吉 尼亚学派三个学派，它们的基础在于这样的一种观察：政治家和行政人员追求自己的利 益，而不一定是选民的目标。因此公共选择分析突显出了寻租行为，即靠政治行动而不 是市场竞争来重新分配产权，政府主体和企业家经常通过再分配性的政治，来干预和谋 求其特殊利益，它被称为政治生活和集体决策经济学。 罗切斯特学派有两个特点：一是坚持用数理方法来研究政治学，在投票、互投赞成 票、利益集团和官员研究中使用数学推理；二是坚持把实证的政治理论与伦理学区分开， 更多的运用理性选择理论和政治行为的博弈理论。代表人物为赖克，他认为政治活动是 一个得失博弈的过程，每个政党的最优策略是让对手规模尽可能大，而自己只需保持略 有优势就可以战胜对手。因此，在多数票选举制度下，制度冲突与冲突和解是公共选择 理论必不可少的组成部分。 芝加哥学派建立在经济学效用和利润最大化的假设上，代表人物有贝克尔、佩茨曼 等，他们从价格理论和实证经济学的角度来分析政府，这些学者其否认政府是为公众谋 利益的，而把政府主要看作是受追求自身利益的理性的个人所利用的、在社会范围内为 了满足利益集团对财富的需求，而对社会财富进行再分配的一种机制。芝加哥学派把私 大连理工大学硕士学位论文 人市场分析中所使用的方法扩展应用于对政治的分析，把政府也看作是一种市场，在这 个市场中货币与权力交换，政府官员是追求个人利益最大化的理性主义者。 弗吉尼亚学派的主要代表人物有布坎南和塔洛克，该学派强调方法论上的个人主义 和宪法政治经济学。他们认为个人是社会秩序的基本组成单位，政府只是个人相互作用 的制度复合体，个人意愿通过政府做出集体决策，来实现他们期望的集体目标。社会选 择仅仅是个人做出的选择和采取的行动的结果。政策决策者不可能总是可以把未来的不 确定性转化成确定性的等值，决策者不可能不犯错误。政府失灵是普遍的现象，关键是 要进行制度建设和宪法改革。 总之，公共选择理论认为人是理性的自利主义者，人类所有行为都是受自我利益支 配的。人们总是希望以最小的付出获得最大化的回报，充分利用手中的资源来实现利益 的最大化。公共选择理论把政治舞台模拟成经济学意义上的交易市场，供方是政府、政 治家、官僚和党派，需方是公众、选民和纳税人，他们都是自利的“经济人 。政治家 可能为了实现自己的利益，而不得不惜牺牲选民的利益，利益集团会因为寻租行为损害 范围更大的社群，政治官员会努力增加本部门的预算来获取更多的资源。其结果是政府 部门会越来越膨胀，而其服务水平会越来越低下。 公共选择理论为本篇论文提供了以下启示： ( 1 ) 各种类型的组织都可以提供公共物品的服务。公共选择理论主张私人企业、非盈 利性公共机构、半独立性公共机构各类组织，都可以参与提供公共物品的服务，打破政 府单独提供公共物品的格局。通过众多的公私服务机构之间相互竞争来降低投入、提高 服务质量。 但) 公众的选择决定着单个公共组织的存亡。发挥市场机制和个人选择的作用，通过 各组织之间的充分竞争，给公众一个用脚投票的机会，以公众的利益和需求来决定组织 和制度的存亡。从而促使组织机构加强制度创新，提高服务质量，以赢得更多的支持。 ( 3 ) 通过分权，实现权威的分割。公共选择理论主张限制政府部门的职能，约束其权 力。政府部门不应该集政策制定与政策执行与一身，各组织在不同的职能和管辖区内都 可以相互竞争，以便建立起便于控制、高效灵活、具有政治代表性的公共服务体系。 2 2 公共政策执行的国内经验借鉴 2 2 1 注重政策宣传 我国的各级党组织和政府，都是以宣传、贯彻、落实中央的路线、方针、政策为其 首要职责的，在长期实践中，积累了丰富的政策执行的经验。例如，认真学习、领会上 级政策，组织专题性的会议学习相关政策文件，加大政策宣传形成全社会学习政策内容 我国公共政策有效执行的制度分析 的氛围，以及调动起公众参与政策执行的积极性。这是我国政府运作效率在某些方面， 尤其是在执行中央政策过程中，优于西方国家的一个重要原因。紧紧地依靠人民群众做 好工作，是实现正确的政策决策和贯彻落实既定政策的重要保证。在如何教育群众正确 处理国家、集体、个人的关系以及如何把群众的行为纳入国家政策规定的轨道等方面， 我国各级政府都有较强的控制与运作能力。现在，我国政府越来越多的依靠网络做为政 策宣传的手段，增加政策执行的透明性和公众参与性。我国政府于1 9 9 9 年发起“政府 上网工程”，采用网络技术、信息技术等现代化的科学技术来提高政策执行的效率。截 止2 0 0 4 年底，国务院7 6 个部委和直属单位中，已有7 1 个建立了政府部门网站；在3 1 个省、市、自治区政府中，已经有2 8 个省市建立了自己的政府网站；据调查表明9 3 1 的市政府和6 9 3 的县政府已经拥有了自己的门户网站，发展速度之快，覆盖范围之广， 在世界上都是罕见的。例如在两会期间，公众通过人民网等相关政府门户网站向两会代 表表达意愿，政府也通过网络对政策进行及时的宣传和反馈，电子政务已经成为我国公 共政策执行宣传的重要手段和发展趋势。 2 2 2 重视政策试点 我国对政策效果进行全面考察和判断的方式多种多样，最具创造性的是开展政策试 点。政策试点强调政策在大规模推行前，先选取具有代表性的地区的组织进行小范围试 点，在此期间政策的制定者与执行者需要共同参与，及时反馈从实践中获得政策效果的 第一手资料，并及时对政策措施加以调整和完善。政策试点的目的，是通过对政策执行 过程的监控，系统收集政策实施所带来的社会各方面的变化和公众对政策的反映，对政 策的有效性从理论到实践进行检验使得政策大面积推广更加科学和有针对性。政策执行 试点是将西方国家政策评估程序中的预评估环节后推移，把通常的事中评估和事后评估 环节前置，经过局部试验发现偏差并及时纠正，避免了未经验证就大面积推广可能带来 的损失，这符合现代政策决策理论中以最小的耗费取得最大收益的成本收益原则。试点 这种在实践中对公共政策进行评估的方式有诸多优越性，但也有一定的局限性。其局限 性包括三方面：一是对试点的地区和组织的选择上是否有代表性，能否包括政策执行在 面上铺开后可能遇到的各种复杂情况；二是在进行试点时投入的人力、物力达到的标准 做到量化和清晰化；三是政策执行的外部环境的变化对试点结果推广可行性都有一定的 影响。所以在试点时可行的政策在面上不一定可行，在试点中有效的政策在面上铺开后 不一定有效，这是我们在多年的