（金融学专业论文）有问题中小金融机构风险处置及其制度研究.pdf

摘要 工f 确化解有问题中小金融机构风险，防止个别的、局部的金融风险问题演 变成为系统的、区域性的金融危机，是我国当前金融监管工作面临的一项重大而 艰巨的任务。研究有问题中小金融机构风险处置及其相关制度，目的在于为我国 新形势下有效化解和科学处置金融风险、促进金融业健康良性发展以及金融体系 的安全稳定提供重要的参考指导。 本文从我国当前对有问题中小金融机构风险化解与处置的相关原则、措施 和制度入手，就如何健全和完善有问题中小金融机构的风险处置制度进行探讨和 研究。参照发达国家金融风险处置经验，深入分析相关制度的缺陷与障碍以及有 问题中小金融机构风险对我国金融监管的挑战，进而系统提出对有效化解与处置 有阎题中小金融机构风险所必需的制度调整对策。 本文研究认为，要有效化解与处置有问题中小金融机构风险，首先就要对 出现流动性困难、资不抵债、出现支付困难等有问题中小金融机构进行正确判 断，要充分把握有问题中小金融机构风险的依法处置、努力救助、分类处置、 内外结合、维护金融稳定和社会安定以及风险责任追究等六大原则，合理采取 自我救助、政府救助、同业救助、重组、收购或兼并、依法行政关闭和撤销、 依法破产清算等风险化解和处置措施。当前，对有问题中小金融机构风险处置 主要在兼并、破产、产权、内控、信用及不良资产处置等方面存在一些制度障 碍，只有认真结合我国实际，科学调整产权制度和内控制度，严格信用制度， 建立和完善不良资产处置、机构救助以及市场退出制度，才能真正做到既合理 处置化解风险，维护金融安全，又促进金融业整体效率提高，从而进一步提升 我国金融业综合竞争能力。 关键词：有问题中小金融机构金融风险风险处置制度调整 a b s t r a c t i ti sa ni m p o r t a n ta n dd i f f i c u l tt a s kf o rt h ec u r r e n tf i n a n c i a ls u p e r v i s o r si no u r c o u n t r y t od i s s o l v et h er i s k so fi m p e r f e c ts m a l la n dm e d i u mf i n a n c i a li n s t i t u t i o n ， p r e v e n tt h ei n d i v i d u a la n dp a r t i a l f i n a n c i a lr i s k sf r o md e v e l o p i n gi n t os y s t e m a t i c a l a n dr e g i o n a lf i n a n c i a lc r i s i s 。t h ep u r p o s eo fr e s e a r c h i n gt h ed i s p e n s a t i o no fs m a l la n d m e d i u mf i n a n c i a li n s t i t u t i o na n di t sr u l e s i st od i s s o l v ea n dd i s p o s ee f f i c i e n t l ya n d s c i e n t i f i c a l l yt h ef i n a n c i a lr i s k sa n dp r o m o t et h e f i n a n c et od e v e l o ph e a l t h f u l l ya n d s u p p l yt h ei m p o r t a n td i r e c t i o nf o rt h es a f e t ya n ds t e a d yo ft h ef i n a n c es y s t e mi nt h e n e wn a t i o n a ls i t u a t i o n t h i sa r t i c l eb e g i n sw i t ht h er e l a t e dp r i n c i p l e s ，m e a s u r e s ，a n dr e g u l a t i o n sw h i c h a r ec o n n e c t e dw i t ht h ed i s s o l v ea n dd i s p o s a lo ft h ei m p e r f e c ts m a l la n dm e d i u m f i n a n c i a li n s t i t u t i o n ，a n ds t u d i e sh o wt om a k et h er i s kr e g u l a t i o n so fi th e a l t h f u la n d p e r f e c t i nt h el i g h to ft h ef i n a n c i a lr i s kd i s p o s a le x p e r i e n c e so f t h ed e v e l o p e dr i s k t h i sa r t i c l ea n a l y z e sd e e p l yt h ed r a w b a c k sa n do b s t a c l e sr e l a t e dr e g u l a t i o n sa n dt h e c h a l l e n g e st o o u rf i n a n c i a ls u p e r v i s o rw h i c hc o m ef r o mt h er i s ko fi m p e r f e c ts m a l l a n dm e d i u mf i n a n c i a li n s t i t u t i o n ，a n dt h e np u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so nt h e s e p r o b l e m ss y s t e m a t i c a l l y t h ea u t h o rb e l i e v e si no r d e rt od i s s o l v et h er i s k so fi m p e r f e c ts m a l la n dm e d i u m f i n a n c i a li n s t i t u t i o n ，a tf i r s tw es h o u l dm a k ear i g h tj u d g e m e n to ni t ，h o l ds i x p r i n c i p l e s ( i n c l u d i n gd i s p o s a l ，s a l v a g e ，c o m b i n a t i o n ) ，t a k e s o m em e a s u r e ss u c h a s e g os a l v a g e ，g o v e r n m e n t s a l v a g e ，r e c o n s t r u c t i o n ，a c q u i r e o ra n n e x a t i o n ， a d m i n i s t r a t i v ec l o s ea n dr e s c i s s i o n a tp r e s e n t ，t h e r ea r es o m es y s t e mo b s t a c l e so f t h ed i s p o s a lt ot h ei m p e r f e c ts m a l la n dm e d i u mf i n a n c i a li n s t i t u t i o n ，m a i n l yi n a n n e x a t i o n ，b a n k r u p t c y ，i n t e r n a lc o n t r o l ，c r e d i t s ow es h o u l da d j u s te q u i t ya n d i n t e r n a lc o n t r o lr e g u l a t i o n s ，s t r i c tc r e d i tr e g u l a t i o n s ，b u i l du pt h er e g u l a t i o n st ot h e d i s p o s a lo fa s s e t s ，i n s t i t u t i o ns a l v a g e s ，a n dt h e nt o d i s s o l v et h er i s k sr e a s o n a b l y ， d e f e n df i n a n c es a f e t y ，p r o m o t et h ef i n a n c i a le f f i c i e n c y ，f i n a l l yt oi m p r o v et h e c o m p e t i t i v ea b i l i t yo f f i n a n c ei no u rc o u n t r y k e y w o r d s ：i m p e r f e c t s m a l la n dm e d i u mf i n a n c i a li n s t i t u t i o n f i n a n c i a lr i s k s r i s k d i s p o s a ls y s t e ma d j u s t m e n t i i 1 1问题的提出 第一章绪论 对有问题中小金融机构的金融风险进行积极化解和妥善处置，防止个别的、 局部的金融风险问题演变成为系统的、区域性的金融危机，是我国当前金融监管 工作面临的一项重大而艰巨的任务，也是需要努力探索和研究解决的十分紧迫的 现实课题【1 j o 东南亚金融危机更加引起了世界各国尤其是发展中国家对处置金融风险的 高度重视，处置方式和制度逐步演进并日趋完善。在我国，则对有f 可题中小金融 机构的风险处置给予了特别的关注。受多种因素的影响，我国中小金融机构的风 险显得比较突出，全国股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社、信托投资 公司等中小金融机共拥有占全国2 9 6 的存款，2 4 2 的贷款，有问题机构为数 不少，其不良资产率居高不下，不少机构已资不抵债，挤兑事件时有发生。 目前，中国已经加入w t o ，国内金融业正面临外国金融机构的巨大冲击， 金融业将进入一个新的快速发展阶段。在此情况下，只有进一步有效地识别、化 解、处置有问题中小金融机构风险，增加金融业系统安全性，才能真正全面提高 金融业整体竞争能力l 烈。对有问题中小金融机构风险处置及其相关制度进行系统 的研究，对于我国监管当局在新的形势下做好金融监管工作，促进我国金融业的 良性发展以及金融体系的安全和稳定具有十分重要的参考和指导意义。 1 2 研究综述 对有问题中小金融机构风险化解与处置这一问题，许多学者和组织从不同的 角度进行了研究和实践。自1 9 9 5 年人民银行接管中国信托投资公司以来，金融 界对有问题中小金融机构的风险处置进行了大量的实践，而且通过中国人民银 行法、商业银行法、公司法、企业破产法和防范和处置金融机构支付 风险暂行办法等法律法规，对处置方式和手段作出了一些制度安排。 有关专家研究认为我国的金融风险是过渡时期特殊的制度性金融风险，从一 般意义上来讲，金融风险来源于社会经济环境的不确定性等不可控因素，它的存 在具有必然性，根源于产权的排他性、社会分工、预期的不确定性、信息非对称 性、人类理性的有限性和机会主义倾向等1 3 j 。社会经济环境的不确定性相对于人 类的有限理性是一种不可控因素，这一点决定了金融风险存在的客观必然性，即 只要有金融业务活动存在，金融风险总是不以人们的意志为转移的必然存在| 4 l 。 当前我国面f 临的金融风险不同于一般意义上的市场金融风险，它是计划经济向市 场经济体制过渡过程中表现出来的特殊的制度性金融风险。当前的金融风险虽 然不是直接在计如经济体制下造成的，但主要的金融风险形式如不良贷款比例 高、超负荷经营以及债券不能兑付风险等很大程度上都是政府、企业和银行延 续旧体制进行管理和运作的产物，是旧体制下金融抑制所产生的风险的延迟和 推后暴露 5 1 。这是改革进程中所必须经历和克服的困难阶段，作为一种改革的代 价，当前的制度性金融风险的产生具有其历史必然性。 而针对在处置中小金融机构风险的实践研究中，有关专家认为，产权的确明 晰性、可流动性对中小金融机构的风险处置非常重要，但不少中小金融机构实质 上并没有成为真正独立的市场主体，只是“虚拟法人”，国有性质投资者对所投 资财产的利益回报并不十分关心，较为分散的个体投资者则无能为力。有关研究 认为，可培育一批“猎人”式的买方或产权兼并预备队，随时优化重组有局部问 题的中小金融机构，完善立体化产权交易机制。并购的确是处置有问题中小金融 机构风险的重要方式之一，而现行一些法规又不利于金融机构并购的广泛、深入 的开展，如商业银行法、证券法、保险法等法规都强调要实行分业经营、 分业管理，限制了我国金融业开展混合并购【”。有关研究认为，存款保险制度在 有问题中小金融机梅风险处置中，对确定国家、金融机构、股东和存款人合理负 担金融风险损失，稳定金融体系，防化金融风险具有不可替代的作用【7 j 。资产证 券化也是处置有问题中小金融机构风险的良好措施之一，商业银行等金融机构将 流动性较差但达到一定质量标准且收益稳定的资产，经过一定的汇集组合，配以 适当的信用增级手段，转变为可在金融市场上流通的证券，从而为进一步降低不 良资产，改善有问题中小金融机构风险起到积极的作用。然而，这些恰恰又是我 国目前在处置有问题中小金融机构风险中所缺乏或者说是不尽完善的相关法律、 制度与机制。因此，当前必须要建立完善金融风险的防范与处置机制，更要建立 一整套科学处置中小金融机构的风险的标准体系和制度体系。 综观以上理论研究和实践，对相关处置制度存在许多不足之处：没有建立真 正的破产机制，银行市场退出制度不完善；相关政策法律多为一般性原则，可操 作性有待细化；与当前我国金融业具体情况结合不够，对如何实现通过监管既化 解风险、又促进金融业经营效率这一目标未进行充分研究，部分领域的研究仍为 空白。 2 1 3 本文的框架结构和主要观点 本文从我国当前对有问题中小金融机构风险化解与处置的相关原则、措施和 带0 度入手，就如何健全和完善有问题中小金融机构的风险处置制度进行探讨和研 究。参照发达国家金融风险处置经验，深入分析相关制度的缺陷与障碍以及有问 题中小金融机构风险对我国金融监管的挑战，进而系统提出对有效化解与处置有 问题中小金融机构风险所必需的制度调整对策。本文研究认为，要有效化解与处 置有问题中小金融机构风险，首先就要认真研究如何正确判断有问题中小金融机 构，要充分把握处置有问题中小金融机构风险的原则、方法和措施，特别要针对 有问题中小金融机构风险处置的相关制度进行深入研究，分析其存在的缺陷。目 前，由于我国现行法律制度、经济发展水平与英美发达国家尚有较大的差距，市 场发育不够成熟，因此，风险处置的方式和制度还很不完善。在我国中小金融机 构并购活动的市场机制仍不健全，有利于并购的政策和制度环境仍有待改善；很 多中小金融机构缺乏明确的产权界定，各种权利边界模糊，产权交易机制无从完 善，金融重组不能有效实施；中小金融机构内控制度极不健全，信贷管理手段落 后，风险信息控制薄弱；我国银行的不良资产存量较高，在处置中小金融机构不 良资产过程中，地方政府、中央银行、金融机构、企业等各方面的责任与法律地 位有待明确，不良资产的剥离、销售、债务重组、置换、资产证券化等一系列处 置办法和措施也不完善，货币市场与资本市场之间缺乏全面、理性而深入的融通， 难以形成良好的风险分散和转移机制，相关的金融工具非常有限；由于尚未建立 存款保险制度，又缺乏明确完善的金融机构关闭破产法，并基于稳定的考虑， 对中小金融机构就一直采取不关不破的指导思想和原则，风险处置往往最终依赖 于中央银行，阻碍金融业的健康发展。 所以，必须对有问题中小金融机构风险处置制度作出调整和优化。一是要切 实进行产权制度调整与创新，建立现代金融企业制度。要进行彻底的股份制改造， 要建立完善产权交易机锖n 与市场。只有产权清晰了，可流动交易了，其后的处置 不良资产、产权兼并、收购甚至破产等很多相关问题，也就迎刃而解了，支付危 机等风险的处置也就主动多了。要允许并扩大中小金融机构的增资扩股，理顺其 直接上市进入股票市场的通道；设置不同形式的场内交易和场外交易市场，也可 尝试在现有市场开辟专门板块，如中小金融机构产权交易板等；建立单独的产权 交易中心，促进中小金融机构产权的多形式流动。二是调整内控制度。要完善内 部法人治理结构，建立和完善风险管理制度和有效的平衡制约机制，建立风险预 3 防、风险保障、风险分散和风险转移机制，增强金融机构自我约束力。三是严格 信用制度。完善中介服务体系和信用评级制度，构建“信用文化”。四是建立不 良资产处置制度。制定并完善相关法律制度，筹资重组企业与重置银行资本，实 施债权置换与折价出售、债权转股权、资产证券化，大力发展面向中小金融机构 的资产管理公司。五是建立和完善机构救助和市场退出制度。借鉴国际经验，建 立并完善相关法律法规，建立存款保险制度，建立中小金融机构资本补充机制， 完善二级存款准备金、紧急贷款和坏帐准备金制度，完善中小金融机构市场退出 的管理机构，完善市场退出时机选择机制。 总之，对当前处置中小金融机构风险在兼并、破产、产权、内控、信用及不 良资产处置等方面存在一些制度障碍，只有认真结合我国实际，科学调整优化， 才能真正做到既合理处置化解风险，又促进金融业整体效率提高，从而进一步提 升我国金融业综合竞争能力。 4 第二章有问题中小金融机构的判断及风险处置 有效化解与处置有问题中小金融机构风险的首要前提，就是要正确判断什么 样的金融机构是有问题的、有什么样的问题，然后，根据不同的问题类型按照处 置有问题中小金融机构风险的原则，分别采取不同的方法和措施加以科学处置， 最大程度地保证金融安全。 2 1 有问题中小金融机构的定义与分类 2 1 1 有问题中小金融机构的定义 有问题中小金融机构般是指因经营管理上的有问题或因突发事件的影响， 有发生挤兑、倒闭或破产危险的中小金融机构n 其经营管理上的闯题通常表现 为内部控制机制缺乏、资产大量呆滞或损失严重、流动性丧失、支付能力急剧下 降或陷于严重支付危机、财务状况恶化、资不抵债、信用危机或信誉危机等。有 影响的突发事件通常有经济环境急剧恶化导致急性通货膨胀、企业大批破产倒 闭、证券市场和外汇市场的剧烈波动、其他金融机构信誉危机的冲击、重大自然 灾害和通讯、计算机系统事故的突然袭击，以及政治、军事等方面的事件等等。 有问题中小金融机构是一个相对的概念。这是因为，第一，在金融监管实践 中，对一家中小金融机构的实际风险作出十分准确的判断缺乏绝对的标准作为依 据；第二，对中小金融机构实际风险的判断受到监管者思维差异、认识水平以及 情感色彩( 如因担心处置风险的成本太高而采取消极克制的态度) 的影响，不同 的监管者和监管部门会有不同的判断结论；第三，中小金融机构成为有问题金融 机构是一个由量变至4 质变的渐进过程，其变化过程在不同的阶段呈现出不同的 “问题程度”，而且在多种内外因素的影响下，其变化的趋势具有不确定性，有 可能继续恶化，也有可能逐步好转，或者短暂好转后又因突发事件等因素的影响 而再次恶化：第四，中小金融机构“有问题”是相对于“无问题”金中小融机构 或“少f 可题”中小金融机构而言的，而实际上任何金融机构在其业务经营和市场 竞争中，都会或多或少、或严重或轻微地存在“问题”；第五，在不同社会背景 和经济金融环境下，监管者和社会公众对中小金融机构的问题及其实际金融风险 ( 包括处置方式) 的判断会有所不同。 但是，这种概念上的相对性并不意味着对有问题中小金融机构不需要作出判 断或作不出判断。在既定的时点和社会背景以及经济金融环境下，依据有关政策 法规和金融监管实践经验，监管者是可以作出一家中小金融机构有无“问题”及 其“问题”程度、性质的大致判断的。根据我国具体情况，判断一家中小金融机 构是否为有问题金融机构，通常以出现流动性困难、已经资不抵债、出现支付困 难、在可以预期的将来可能引发挤兑、倒闭或破产风险的其他困难等作为参考判 据，并以此为依据在风险处置上进行相机抉择盹 2 1 2 有问题中小金融机构的分类 一是按照有问题的成因分，可以分为； 出现流动性困难的有问题中小金融机构：其特征是风险准备不足，流动性 指标长期偏低，资产中的中长期资产偏多，且质量低下，全额收回的可能性小， 即期债务的支付资金来源主要靠持续拆入资金维持。 已经资不抵债的有问题中小金融机构：其特征是账面净资产已经为负值， 或者账面净资产虽然为正值，但在扣除虚增盈利、实际资产损失、投资损失和其 他资产损失，调增或有负债已经实际形成的已有负债余额后，其经过调整的净资 产己经为负值。 已经出现支付困难的有问题中小金融机构：其特征是不能及时支付到期债 务、经常压单压票、占甩联行汇差，或者向中央银行透支。 二是按照有问题的问题严重程度，可以分为： 需要重点关注的有问题中小金融机构：其特征是开始面临流动性困难，多 项资产负债比例管理指标达不到中国人民银行的考核要求，但有净资产，尚能保 证到期债务的支付。 需要特别监护的有问题中小金融机构：其特征是流动性困难加大，但有少 量净资产，到期债务支付上只有保证柜台支付或者限额支付，其中，有的虽然通 过持续拆入大量资金能够支付债务，但财务状况的恶化已经导致资不抵债的金融 机构，则要列为特别监护对象。 需要进行处置的有问题中小金融机构：其特征是已经资不抵债，流动性困 难很大，且无力解决，到期债务不能保证正常支付。 2 2 有问题中小金融机构的判断 从总体上看，对有问题中小金融机构的判断是在现行会计准则的基础上， 本着审慎监管的原则作出的。 2 2 1 对出现流动性困难的有问题金融机构的判断 出现流动性困难的有问题中小金融机构的主要表现： 一是超额准备金比例低，风险准备不足，具体表现为欠缴存款准备金，各 付金少，储备资产缺乏。 二是流动性比例偏低，流动性资产缺乏，资产变现能力差，中长期资产占 比高且逾期未能收回，或者呆账损失未予核销，流动性负债占比高且即期支付的 压力大。 三是总体资产质量差，不良资产比例长期居高不下。资产质量差的结果是 资产盈利性低，资产损失大，资金大量沉淀或表现为亏损占用，从而导致财务状 况恶化，实际自有资金越来越少，主要依赖新增负债( 存款、拆入资金) 维持营 运，一旦资金来源渠道受阻，就会出现严重的流动性困难。一般来说，一家银行 的实际不良贷款率超过一定比例( 如1 5 ) 以上后，其资金运转就比较困难。但 这与该银行的信誉有关，特别是与该银行的规模有很大关系，银行规模越大，其 获得新增资金来源的能力愈强，因而能够承受较高的不良贷款率。 四是资产负债期限和数量结构严重错配，多项资产负俩比例管理指标超标， 如存贷款比例超过规定标准导致超负荷经营，为了维持债务支付持续大量拆入资 金，使得拆入资金比例长期违规而保持在较高水平。 2 2 2 对资不抵债的有问题中小金融机构的判断 所谓资不抵债，是指根据严格的会计准则对一家中小金融机构认定的全部 有效资产不足以抵偿其全部债务的情形。但在通常情况下，一家中小金融机构的 全部债务是不必要也不可能在一个时点上甚至一个较短时期内予以彻底清偿的， 因为金融机构在其存续期间是一个持续经营和不断“借新还旧”、“有收有支”的 过程，因此，如果不进行清算，它只能进行账面上的“抵偿”判断。实际上，一 家金融机构是否已资不抵债很难估价，其资不抵债的市场价值只有在倒闭后才能 受到注意和衡量。 从账面上判断一家中小金融机构资不抵债的依据是净资产情况。有下面两 种情形： 一是账面净资产是否为负值。依据企业会计准则、金融企业会计制度、 金融保险企业财务制度等有关规定，金融机构的净资产是指其实收资本、资 本公积、一般盈余公积、公益金等科目的账面余额之和。如果账面净资产金额为 负值，贝可以认定其为资不抵债情形。 7 二是对账面净资产进行各项扣减后的调整值是否为负值。从审慎监管的角 度出发，对金融机构净资产的认定应该既考察其账面值，又要对其按照会计核实 的原则和要求进行清查和审核，使用经过各项扣减后的净资产调整值进行判断。 这些扣减项目通常有： 从净利润中扣减应剔除的应收未收利息。其参考计算公式为： 应剔除的应收未收科息= 应收利息k 一坏账准备 式中：k 为扣减比率。确定该比率的大小，既要根据收息率的高低，又要看 是否有以贷收息、息归本金等情况。 从净利润中扣减应剔除的其他应收款。 从账面净资产中扣减应剔除的信贷资产损失。其参考计算公式为： 髫型譬望蠢霎一c 萎蓑七，+ 蔫关七：+ 委裳七，+ 委襄x 七。，一贷款呆账准备信贷资产损失。( 贷款。七1 + 贷款。七2 + 贷款。七3 + 贷款。七一j 一埔预禾嫉准备 式中：k 1 、k 2 、k 3 、k 为扣减比率，其比率的大小确定，既要参考国际惯例， 又要考虑金融机构的具体情况；按照新的五级分类办法进行相应的调整。 从账面净资产中扣减应剔除的投资损失。其参考计算公式为： 应剔除的实际投资损失= 长期投资k 一投资风险准备 式中：k 为扣减比率。确定该比率的大小，既要参照国际惯例，又要考虑金 融机构的具体情况。 从账面净资产中扣减其他资产损失。 从账面净资产中扣减应剔除的由于或有资产形成的实际资产损失。 如可能形成不良债权的信用证( 根据保证金的收取比例等因素确定扣减比 率) 、担保( 根据担保手续是否健全及反担保措施是否守备确定扣减比率) 以及 其他表外业务发生的实际资产损失。 2 2 3 对出现支付困难的有问题中小金融机构的判断 金融机构的支付能力直接影响其信用和信誉，是金融机构赖以生存和发展 的根本。根据我国情况，对金融机构支付能力不足的情形可以通过其所需支付债 务对象的性质和偿还刚性作如下划分： 一级债务支付：阶人储蓄存款 二级债务支付：j 个人储蓄存款+ 对公存款l 三级债务支付：泠人储蓄存款+ 对公存款+ 同业拆n 四级债务支付：恰人储蓄存款+ 对公存款+ 同业拆入+ 证券回购i 8 五级债务支付：阶人储蓄存款+ 对公存款+ 同业拆入+ 证券回购+ 其他债务j 在上图中，金融机构的支付能力随着其可供支付债务的资金来源可以满足 由五级债务支付到一级债务支付的情形而逐步变弱，其中，可供支付债务的资金 来源能够支付五级债务的，其支付能力最强；只能支付一级债务的，其支付能力 最弱：连一级债务都不能保证支付的，属于陷于严重支付危机和信用危杌状态。 其具体表现是：不能支付到期储蓄存款，经常压单压票，向中央银行透支或申请 再贷款支持，增加拆入资金额度等f 8 】。 2 2 4 如何判断中小金融机构资产质量的真实状况 由于资产质量直接关系到中小金融机构的资产流动性状况、净资产状况和支 付状况，因此，准确判断一级金融机构的资产质量，对于准确判断其“有问题” 的性质至关重要。根据金融监管实践，一般出现以下情形之一，监管者就应该到 该金融机构进行现场检查，以准确地了解和掌握其资产质量的真实状况。 ( 1 ) 该机构报送的报表资料显示，其不良贷款占比高并持续上升或长期居 高不下，或者虽然占比有所下降，但不良贷款的绝对额仍然继续上升； ( 2 ) 该机构报送的报表资料显示，其资产总额增长幅度很大，但其利息收 入增长幅度较小，甚至为受增长。与此同时，其应收未收利息大量增加，收息率 呈逐步降低趋势； ( 3 ) 该机构报送的报表资料显示，其对股东贷款形成的不良贷款余额和对 最大1 0 家贷款客户的逾期贷款余额有增无减； ( 4 ) 该机构报送的报表资料显示，其贷款资产中的担保贷款、抵押贷款比 例偏低，或者在不良贷款和中长期贷款中，无担保、无抵押的贷款占比很高； ( 5 ) 该机构在报送的报表资料中，与资产质量有关的数据存在弄虚作假行 为，或者上报数据严重失实，如将自营贷款归为委托贷款或拆借资金科目，将逾 期贷款转期为正常贷款等等； ( 6 ) 从上报的材料或在调查中发现该机构内部控制薄弱，特别是信贷发放 与管理中存在严重缺陷。 2 3 有问题中小金融机构的风险化解与处置原则 有问题中小金融机构的金融风险化解和金融风险处置，两者之间既有区别又 有联系。从金融监管实践来看，其区别体现在：一是运用的手段和方式不同，金 融风险化解主要运用加强内部控制和管理，改善经营状况，强化外部监管的手段； 9 金融风险处置主要运用内部和外部救助、收购或兼并、中央银行接管、行政关闭、 依法破产等经济、行政、法律手段。二是出发点不同，金融风险化解主要是基于 可以救助、机构存续、风险后果预期不严重；金融风险处置主要是基于不可救助 或救助失败、接管未达孤目的、风险后果预期严重必须强制进行市场退出。三是 发挥作用的主体不同，余融风险化解的主体主要是金融机构自身，其他外部力量 协助发挥作用：金融风险处置的主体是政府、金融同业、中央银行、人民法院等， 金融机构自身处于被处置和对处置进行配合的地位。其联系体现在：一是两者作 用的对象都是金融机构及其风险：二是两者作用的目的都是控制金融风险；三是 两者的作用过程都要接受中央银行的监管，是中央银行金融监管的内容【9 l 。 2 3 1 依法处置的原则 在对有问题中小金融机构的风险处置问题上，首先必须以国家法律、行政 规章为依据，遵循依法处置的原则。 前已述及，有问题中小金融机构的风险处置手段和方式有实施救助、收购 或兼并、中央银行接管、行政关闭、依法破产等。这些处置手段和方式都涉及具 体的法律和行政规章的有关规定。 2 3 2 努力救助的原则 有问题中小金融机构发生金融风险后，如果判断其应该救助和有可能救助， 则要尽最大努力多方进行救助。我国某城市商业银行一度陷入严重的支付危机， 其1 9 9 8 年3 月底的到期债务合计为1 2 亿元，可用于支付债务金融仅为0 1 亿元， 债务支付缺口高达1 1 亿元，其1 9 9 7 年底的不良贷款占比高达6 8 ，存贷比例 高达9 6 ，资本充足率仅为o 4 4 ，备付率仅为0 4 9 ，流动性比例仅为2 2 。 但是，在当地政府的高度重视和领导下，发挥地方政府的政治优势，给予信誉援 助和经过多方全力救助，采取包括增资扩股、更换领导班子成员、大力组织存款、 清收贷款、资产保全和抵押( 抵债) 资产变现、协议债务延期偿还等措施，在半 年多的时间内，该城市商业银行的支付能力逐步增强，支付危机逐步得至缓解， 经营状况开始逐步好转。因此，对有问题中小金融机构进行救助，可以最大限度 地减少风险处置成本，保护存款人和债权人的合法权益，避免金融风波的出现， 维护金融稳定【1 0 】。 2 3 3 分类处置的原则 对有问题中小金融机构的不同程度、性质的金融风险，处置方法应该有所区 1 0 别，应实行分类处置的原则。如：出现一般流动性困难，但资能抵债的有问题金 融机构，就应该采取救助的方式进行风险处置，对严重资不抵债，陷于支付危机 甚至信誉危机的有问题金融机构，如果已经不可救助，股东也无意或无力救助， 那么就应该放弃救助，采取收购或兼并的方式处置，或者采取行政、法律的手段 和程序强制其退出市场，如行政关闭、撤销、依法破产等。 不同类型的有问题中小金融机构的金融风险，其风险处置方式也应该有所 不同。如：有问题银行金融机构和有问题非银行金融机构的处置方式，个人储蓄 负债占比高的有问题金融机构和个人储蓄负债很少的有问题金融机构的风险处 置方式，商业金融机构和合作金融机构的风险处置方式，都会有所不同( 如有问 题的农村信用合作社金融风险就不适宜采取行政关闭和破产方式进行处置，而主 要采用救助方式处置) 。 2 3 4 内外结合进行风险处置的原则 在对有问题中小金融机构进行风险处置的过程中，不论是实施救助，还是 采取中央银行接管、强制市场退出方式，有问题金融机构自身和外部力量的作用 都很重要，需要相互结合和配合，才能妥善地处置风险。在实施救助中，有问题 金融机构自身的自我救助和与外部救助的配合可以形成合力，如政府的信誉援 助、资金援助与有问题金融机构的大力组织存款、改进服务质量相结合，可以重 树形象，恢复信誉；在中央银行接管中，接管组织与有问题中小金融机构的董事 会的密切配合，可以使接管组织接管的经营管理权与董事会职责下的决策权避免 发生冲突，对于妥善处理有问题金融机构债权债务( 特别是其境外债权债务) ， 帮助恢复正常经营能力或者为新的处置方式实施( 被收购或兼并) 创造条件，就 会使中央银行的接管工作顺利展开，并达到预期效果【1 1 l ；在实旄行政关闭、收购 或兼并、依法破产等处置中，有问题中小金融机构的董事会、经营管理班子成员、 职工等作为处置风险的当事人，如果坚守岗位和遵守工作要求，积极按照法律、 法规程序履行各项手续，协助清算组的工作，那么，中央银行、人民法院的有关 处置风险的工作就可以有效展开，市场退出就能够平稳进行和顺利完成。 2 3 5 维护金融稳定和社会安定的原则 有问题中小金融机构的金融风险处置，特别是强制性市场退出，牵涉到债 权人、债务人、股东、职工等多方利益的调整，是一项政策性强、工作量大、涉 及面广、敏感度高的艰巨任务，事关金融稳定和社会安定的大局。因此，在对有 问题中小金融机构的风险处置工作中，一定要在依法处置的前提下，注意处理好 1 1 多方利益关系，依法维护存款人和债权人的合法利益，揭露和打击金融犯罪行为， 努力清收资产，提高清偿比例，减少风险处置成本，防止处置失当行为，避免对 其他金融机构的冲击，做好有关保密工作，确保风险处置工作不影响或少影响金 融稳定和社会安定。 2 3 6 风险责任追究原则 有问题中小金融机构的金融风险成因中，有关负责人的违法违规经营行为 和有关监管机关的监管不力或监管当事人失职、渎职行为是不可忽视的因素。因 此，为了有利于风险处置，发挥警示作用，必须本着依法追究刑事责任和依规追 究行政责任的原则，对有问题中小金融机构金融风险的有关责任人的刑事责任和 行政责任予以追究，并禁止他们在一定时期或终身进入金融机构。 2 4国外处置有问题中小金融机构风险的基本经验 对目前在欧美各国，对中小金融机构的风险处理已积累了一定的经验，而且 正逐步向规范化和法制化方向发展。我们通过对美国、日本、英国等国的中小金 融机构风险处置的研究，认为西方市场经济国家的成功做法主要有以下几个方 面： 一是金融监管当局在中小金融机构风险处置中的合理定位。纵观西方国家对 有问题金融机构的处理，金融监管当局必以各种形式对其进行干预，并且在整个 风险处置过程中处于支配地位f 1 2 l 。而更需我们注意的是，这些国家的政府干预是 建立在市场和法律基础上的，有一定的行为边界，而不是盲目的政府行为。主要 表现在：( 1 ) 充分尊重和遵循市场经济规律的内在要求；( 2 ) 以维护金融体系安 全和社会政治稳定为重要目标【l “。 二是建立专业机构统一处理有问题中小金融机构。美国专门设立r t c ( 重 组信托公司) 处理濒临破产的储贷会资产，其目的是尽量减少金融机构破产，特 别是减少运用公共资金( 财政资金) 去填补储户损失1 1 4 1 。法国政府为拯救里昂信 贷银行，也曾成立了特别用途公司( s p b i ) ，以实施整个拯救计划。 三是注重改善有问题中小金融机构的经营机制。在有问题中小金融机构因发 生严重危机被其他金融机构兼并、收购或被紧急援助而免于破产后，真正要化解 风险就需要对此金融机构内部进行重组，改善其经营机制，包括改革法人治理机 制、经营风险约束机制和权力制衡机制等【嘲。 四是健全预警机制。只有实施实时预警与监测，才能使金融监管当局在对中 1 2 小金融机构的日常监督管理中，真正做到金融风险早识别、早防范、早处置，也 才能最大限度地减少金融风险给广大公众以及整个社会所带来的负面影响。 五是健全风险的防范和补偿机制。比如，美国信用合作社则设置三道防线： 第一道是信用合作社自身的资本金。第二道是信用合作社存款保险基金，每家信 用合作社须按存款额的1 交纳存款保险基金。第三道防线即信用合作社互动保 险公司，该公司多达3 0 0 多项服务品种。 六是健全的法律法规体系。尤其是有关并购和市场退出的相关法律、法规。 比如，早在1 9 6 2 年，美国国会就通过了银行合并法。美国关于金融机构市场 退出的典型法案是1 9 8 9 通过的金融机构改革、恢复和强化法案和1 9 9 1 年的 联邦存款保险公司促进法，这两部法律对美国成功挽救1 3 0 0 多家有问题的储 贷机构恢复正常运转，对美国存款保险公司的运转和功能的发挥起着不可替代的 作用【1 6 l 。日本在近两年出台了金融再生关连法和金融机构能早期健全化紧 急措施相关法，对金融机构的破产和机能健全作出了明确而详细的规定，并采 取了一系列果断措施，整顿金融秩序，回收不良债权，收到了很好效果。 七是合理选择市场退出时机。美国银行监管当局通常都选在星期五的下午宣 布有问题银行倒闭。多数情况下，联邦存款保险公司都能在周末两天时间内找到 家愿意买下该倒闭银行的全部资产和负债的银行从而迅速完成清偿工作。这 样，到下个星期一，被宣布倒闭的银行就能照常开门营业。但若找不到一家愿意 购买该倒闭银行的银行，到了下周一，联邦存款保险公司就要派人进驻该倒闭银 行，负责向存户支付存款保险。 国外的成功经验和做法值得我们模仿和借鉴。但考虑到我国中小金融机构的 特殊性，以及在国民经济中的突出地位，在研究和制定我国有问题中小金融机构 风险处置相关制度时，必须坚持从实际出发，做到“五个结合”即：治标与治本 相结合，以治本为主；整顿与救助相结合，以救助为主；处置风险与维护社会稳 定相结合，以维护稳定为主；处置支付风险与资产风险相结合：处置金融风险与 惩治金融犯罪相结合，以彻底防范和化解我国中小金融机构风险。 第三章有问题中小金融机构的风险处置制度及制度障碍 针对有问题中小金融机构风险处置的相关制度进行研究，深入分析当前在 救助、购并、倒闭制度及其相关的产权、内控、信用及不良资产处置等方面存 在一些制度障碍，认真结合我国实际，科学调整优化，才能真正做到既合理处 置化解风险，又促进金融业整体效率提高，从而进一步提升我国金融业综合竞 争能力。 3 1 救助制度 3 1 1 有问题中小金融机构自我救助的方式 中小金融机构要把回避损失、保存自己作为首要任务，一旦陷入困境，应立 即召开董事( 理事) 会或股东( 代表) 大会，研究确定自我救助方案，立足于自 我救助，通过自身的努力尽快走出困境。 3 1 1 1 多方筹集资金，增强支付能力 一是股东注资或增资扩股。中小金融机构一旦出了问题，必将危害到股东( 或 所有者) 的权益，此时股东如能增加出资额或注入资金帮助其渡过难关，最终会 使股东避免损失或带来更大的利益，因此股东应采取切实负责的态度，开展自救 活动，必要时有问题中小金融机构可停止对股东分红派息。在现有股东无资可注 或注资不足以解决问题时，有问题中小金融机构可以争取增资扩股，通过新股东 的资金注入，维持其运转，逐步使其走出困境，走出危机。 二是大力组织存款，增加主动型负债。现代金融企业负债理论认为，金融企 业可以通过增加负债保持流动性。存款是中小金融机构最主要的资金来源，在中 小金融机构资金不足时，通过多方组织存款，特另4 是对公存款，可以缓解其头寸 不足。但在存款业务中中小金融机构相对来说是被动的，中小金融机构还可以主 动负债，主动地购买外界资金，积极地推销其负债工具，如发行大额可转让存单， 发行金融债券，向同业拆借，向中央银行申请再贷款和再贴现，等等，以筹集资 金满足其支付需要。 三是加强资金调度，申请动用存款准备金。现代金融机构普遍采用分支行制， 大都实行一级法人体制，这要求各金融机构加大集中调度资金的力度，提高系统 内统一调度资金的能力，以保证其分支机构的资金支付。金融机构向中央银行缴 1 4 存的法定存款准备金一般情况下是不能动用的，但在多方筹集的资金仍不足以支 付到期债务时，有问题金融机构可以向中央银行申请动用存款准备金，待渡过危 机之后，金融机构再筹集资金补足法定存款准备金。中国人民银行1 9 9 8 年发布 的防范和处置金融机构支付风险暂行办法第二十条规定：“对于支付风险程 度相对严重，但尚未出现严重资不抵债的金融机构，经中国人民银行总行批准后， 可以允许该机构动用存款准备金支付到期的小额储蓄存款或额度较大的储蓄存 款的一部分。” 四是实施债务重组。金融机构债务重组是改变金融机构到期或未到期债务的 融资条件、期限、性质等，以延缓或减轻金融机构债务压力的一种技术手段【6 】。 如金融机构可请求其债权人撤销对抵押物或质押物的担保权益，从而使出现危机 的金融机构腾出财产，为其他渠道融资提供抵押担保的物质基础；债权人承诺其 不行使贷款加速到期条款，或同意债务人延期偿还债务：债权人同意免除金融机 构全部或部分债务本金或利息；债权人同意将部分或全部债权转为对金融机构的 股权。1 9 9 6 年1 0 月，中国光大信托投资公司不能支付到期债务，有关部门协助 其将约5 0 亿元人民币债权转让给其最大的债权人某家国有石油公司和两家 国有商业银行，从而避免了倒闭。 3 1 1 2 积极回收资产，提高资产流动性 一是强化金融机构资产的自我保全意识，实行资产清收责任制。各中小金融 机构要增强资产保全意识，切实将其工作重点转移到加强金融债权管理、提高信 贷资产质量上来。通过实行资产清收责任制，调动金融机构干部职工清收资产的 积极性，加大贷款的回收力度，有效制止企业逃废金融机构债务的行为。对于拆 放或存放同业的资金以及其他债权，也应积极清收。即使是投资股权，必要时也 可以收回。中国人民银行防范和处置金融机构支付风险暂行办法第十一条明 确规定：“对于向股东、董事( 理事) 、监事、管理人员、信贷业务人员及其关系 人发放的贷款或投资，以及向这些人员投资或者担任高级管理职务的经济组织发 放的贷款、投资或拆放资金，不