（金融学专业论文）金融立法与我国金融监管.pdf

四川大学硕士学位论文 金融立法与我国金融监管 专业：金融学 学生：张秋娟指导老师：焦芳 摘要：中国金融业经过近几十年的发展，取得了巨大的进步。中国的金融 体系初步形成，金融体制不断完善和发展，金融立法也取得相当丰硕的成果， 一系列法律、法规、政策措施的出台，使监管当局依法对金融业进行监督管理， 保证了中国金融业的健康稳健发展，维护了社会秩序的稳定。随着中国加入 w t o ，金融国际化、一体化进程的加快，在一定程度上促成了金融国际化的趋势， 同时意味着金融风险的国际化，在客观上要求必须从全球化角度对金融业进行 国际化监管，加强国与国之间的监管合作，共同防范和化解金融风险。 顺应时代潮流，西方国家逐步转变为混业经营、混业监管的模式。而我国 仍然采取分业经营、分业监管的模式。2 0 0 3 年4 月2 8 日，中国银行业监督管 理委员会正式挂牌成立。这是完善我国金融业分业监管体制的重大举措，是我 国金融体制改革迈出的非常重要的步。银监会的成立，标志着中国人民银行 集宏观调控与银行监管为一身的管理模式正式结束，我国的金融宏观调控和金 融监管都将进入一个新的历史时期。这种新的金融宏观调控职能与银行监管职 能分立体制，符合中国现阶段金融业的发展要求，有利于我国金融业的稳定发 展和风险防范，有利于迅速提升货币政策和银行监管的专业化水平，有利于商 业银行迸一步加强自我约束机制和内部管理，提高资产质量和经营效益。同时 相关的法律也作了相应的修改，确立了银监会的法律地位。 论文的结构共分为四章来论述。 第一章金融监管与金融立法的关系。介绍了金融监管和金融立法的一些理 论，金融监管的趋势，阐述了两者之间的关系，金融立法为金融监管提供了法 律保障。 第二章我国金融监管和金融立法的发展及存在的问题。阐述了我国金融业 四川大学硕士学位论文 的现状，着重分析了银行业、保险业监管体制的形成、监管的现状、监管立法 的发展以及监管中存在的问题。 第三章国外金融监管模式与金融立法。介绍了对金融监管具有指导意义的 新1 日巴塞尔协议，对协议的出台背景、内容进行了比较。还介绍了新协议的操 作风险的计量方法。美国和f ；【本在金融监管和金融立法方面的措施，对我国金 融监管的改进具有借鉴意义。 第四章对我国金融监管和金融立法的建议。在分析和借鉴西方国家的监管 和立法的基础上，对我国的金融监管体制和金融立法提出了意见和建议，完善 我国的金融监管体制和金融立法，以适应新的国际环境的变化。 关键词：金融监管金融立法混业监管分业监管 塑型查堂堡主堂垡堡苎 f i n a n c i a ll e g i s l a t i o na n df i n a n c i a ls u p e r v i s i o n o fo u r c o u n t r y m a j o r ：f i n a n c e p o s t g r a d u a t e ：z h a n g q i u j u a n t u t o r ：j i a n f a n g a b s t r a c t i nt h ep a s tf e wd e c a d e so fd e v e l o p m e n t ，c h i n a sf i n a n c ei n d u s t r yh a sm a d e e n o r m o u sp r o g r e s s t h ef i n a n c i a ls y s t e mo fc h i n at a k e ss h a p et e n t a t i v e l y , t h eb a n k i n g s y s t e mi sp e r f e c t e da n dd e v e l o p e dc o n s t a n t l y , a n dt h ef i n a n c i a ll e g i s l a t i o nm a k e sq u i t e g r e a ta c h i e v e m e n t s t h ei s s u eo fas e r i e so fl a w s ，r e g u l m i o n sa n dp o l i c i e se n a b l et h e s u p e r v i s o r ya u t h o r i t i e st os u p e r v i s ea n dm a n a g et h ef i n a n c ei n d u s t r yi na c c o r d a n c ew i t h t h el a w , g u a r a n t e et h eh e n t h ya n ds t e a d yd e v e l o p m e n to fc h i n a sf i n a n c ei n d u s t r y , a n d m a i n t a i nt h es t a b i l i t yo fs o c i a lo r d e r a sc h i n aj o i n sw t o ，t h eq u i c k e n i n go ff i n a n c i a l i n t e r n a t i o n a l i z a t i o na n dt h ep r o c e s so fi n t e g r a t i o nf a c i l i t a t et h et r e n do ft h ef i n a n c i a l i n t e r n a t i o n a l i z a t i o nt oac e r t a i n e x t e n t ， a n da t t h es a n l et i m e ，m e a nt h e i n t e r n a t i o n a l i z a t i o no ff i n a n c i a lr i s k s i ti so b j e c t i v e l yn e c e s s a r yt o s u p e r v i s et h e f i n a n c i a li n d u s t r yi nt e r m so ft h eg l o b a l i z a t i o n s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o nc o o p e r a t i o n o ft h ec o u n t r i e s ，a n dp r e v e n ta n dd i s s o l v et h ef i n a n c i a lr i s k sc o o p e r a t i v e l y a c c o m p a n i e dw i t ht h et e n d e n c yo ft h ed a y , t h ew e s t e r nc o u n t r i e sc h a n g ei n t ot h e m o d eo fi n t e g r a t e do p e r a t i o na n di n t e g r a t e ds u p e r v i s i o np r o g r e s s i v e l y h o w e v e go u r c o u n t r ys t i l la d o p t sm o d eo fs p e c i a l i z e do p e r a t i o na n ds p e c i a l i z e ds u p e r v i s e o na p r i l 2 8 ，2 0 0 3 ，c h i n ab a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o nw a se s t a b l i s h e df o r m a l l y , t h i si sa g r e a ta c t i o no fp e r f e c t i n gt h es p e c i a l i z e dr e g u l a t o r ys y s t e mo ff i n a n c ei n d u s t r yi no u r c o u n t r y ，a n dav e r yi m p o r t a n ts t e pt h a tt h er e f o r mi nb a n k i n gs y s t e mo fo u rc o u n t r yi s t a k e n t h ee s t a b l i s h m e n to ft h ec b r ci n d i c a t e st h a tt h em o d eo ft h ep e o p l e sb a n ko f c h i n at a k i n gi nc h a r g eo fb o t hm a c r oa d j u s t m e n t sa n db a n k i n gr e g u l a t o r yi so v e r f o r m a l l y a s ar e s u l t ，m a c r oa d j u s t m e n t sa n db a n k i n gr e g u l a t o r ye n t e ri n t oan e w 四川i 大学硕十学位论文 h i s t o r i c a lp e r i o d s u c hn e wf u n c t i o no fs e p a r a t i n gf i n a n c i a lm a c r oa d j u s t m e n t sf r o m b a n k i n gr e g u l a t o r yf i t st h ed e v e l o p m e n to ff i n a n c ei n d u s t r yi nc u r r e n ts t a g eo fc h i n a i t i sb e n e f i tf o rh e l p i n gt h es t e a d yd e v e l o p m e n ta n dr i s kp r e v e n t i o no ff i n a n c ei n d u s t r yi n c h i n a ，p r o m o t i n gt h es p e c i a l i z e dl e v e lo fm o n e t a r yp o l i c ya n db a n k i n gs u p e r v i s i o n ， f u r t h e rs t r e n g t h e n i n gs e l f - t i e dm e c h a n i s ma n di n s i d em a n a g e m e n to fc o m m e r c i a lb a n k s ， i m p r o v i n gt h eq u a l i t yo ft h ea s s e t sa n do p e r a t i n gb e n e f i t s a tt h es a m et i m e ，r e l e v a n t l a wm a k e sc o r r e s p o n d i n gm o d i f i c a t i o n ，a n de s t a b l i s h e sl e g a ls t a t u so fc b r c t h es t r u c t u r eo f t h et h e s i si sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s c h a p t e ro n e ：t h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nf i n a n c i a l s u p e r v i s i o n a n df i n a n c i a l l e g i s l a t i o n i ti n t r o d u c e ss o m et h e o r i e so ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n df i n a n c i a ll e g i s l a t i o n ， e x p l a i n st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et w o t h ef i n a n c i a ll e g i s l a t i o np r o v i d e sl e g a l g u a r a n t e ef o rf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n c h a p t e rt w o ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，t h ed e v e l o p m e n to ft h ef i n a n c i a ll e g i s l a t i o n a n de x i s t i n gp r o b l e m so fo u rc o u n t r y i te x p l a i n st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ff i n a n c e i n d u s t r yo fo u rc o u n t r y , a n de m p h a t i c a l l ya n a l y s e st h eq u e s t i o n se x i s t i n g i nt h e f o r m a t i o no fb a n k i n ga n di n s u r a n c er e g u l a t o r ys y s t e m s ，c u r r e n ts i t u a t i o no fs u p e r v i s i o n ， a n dt h ed e v e l o p m e n to f r e g u l a t o r yl e g i s l a t i o n c h a p t e rt h r e e ：f o r e i g nf i n a n c i a lr e g u l a t o r ym o d ea n df i n a n c i a ll e g i s l a t i o n i t i n t r o d u c e st h en e wa n do l da g r e e m e n to fb a s e lw h i c ha r ec o n d u c t i v e l ym e a n i n g f u lt o t h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，a n dc o m p a r e st h e i s s u i n gb a c k g r o u n d ，c o n t e n to ft h e a g r e e m e n t i ta l s oi n t r o d u c e st h em e t e r i n gm e t h o do ft h eo p e r a t i o nr i s ko ft h en e w a g r e e m e n t m e a s u r e si n f i n a n c i a lr e g u l a t o r ya n df i n a n c i a ll e g i s l a t i o no fu s a a n d j a p a n ，h a v eq u o t a b l em e a n i n gf o rt h ei m p r o v e m e n to ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o no fo u r c o u n t r y c h a p t e rf o u r ：s o m es u g g e s t i o n so ft h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o no fo u rc o u n t r y o nt h e b a s i so fa n a l y z i n ga n dd r a w i n gl e s s o n sf r o mt h es u p e r v i s i o na n dl e g i s l a t i o no ft h e w e s t e r nc o u n t r i e s ，t h i sc h a p t e rp u t sf o r w a r dt h eo p i n i o n sa n ds u g g e s t i o n st of i n a n c i a l r e g u l a t o r ys y s t e ma n df i n a n c i a ll e g i s l a t i o no fo u rc o u n t r y , a n dp e r f e c t st h e m ，i no r d e rt o m a k e t h e ma d a p tt ot h ec h a n g eo f t h en e wi n t e r n a t i o n a le n v i r o n m e n t 四川大学硕士学位论文 k e y w o r d s ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ；f i n a n c i a ll e g i s l a t i o n ；i n t e g r a t e ds u p e r v i s i o n ； s p e c i a l i z e ds u p e r v i s i o n v 四川大学硕士学位论文 第一章金融监管与金融立法的关系 第一节金融监管概述 一、 金融监管的含义及必要性 ( 一) 金融监管的含义 金融监管是金融监督管理的简称。监督是指一般性照看、主管或检查。管 理是指决定、确立或控制；监督管理是一系列制约措施的集合。 金融监管是指 政府通过特定的机构对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本 质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。综观世界各国，凡是实行市 场经济体制的国家，无不客观地存在着政府对金融体系的管制。 ( 二) 金融监管的必要性 l 、公共利益说 现代经济学的研究成果表明，市场机制不是万能的，在市场失灵的情况下， 应当发挥政府这一“看得见的手”的作用。金融领域作为整个经济体系的重要组 成部分，不可避免地存在着市场失灵的问题。公共利益说认为管制是一种降低 或消除市场失灵的手段。在经济领域中，市场失灵主要表现在：( 1 ) 外部性问 题。“不通过影响价格而直接地影响它们的经济环境和经济利益。”。外部性包括 正外部性和负外部性。对金融业而言，两种外部性可能都存在。( 2 ) 垄断。自 然竞争的结果导致企业规模扩大，劣势企业退出市场，形成一个行业的集中或 单一市场，出现垄断。金融业在本质活动上是规模经济，因此就会表现追求超 大规模，摆脱管理的特征。( 3 ) 信息不对称。信息不对称是指在竞争的市场中， 消费者和生产者作为交易的双方，对其交易信息的了解是不完全和不对称的。 ”b l a c k sl a wd i c t i o n a r y , p l1 5 6 。樊削：市场机制于经济效牢第1 3 4 页。 四川大学硕士学位论文 金融信息的生产者和消费者之间也存在着不对称现象，这将导致市场主体在最 大限度的增进自身效用时做出不利于他人的行为，即道德风险问题。因此实施 监管就是从公共利益出发对外部性、垄断以及信息不对称进行控制，解决市场 失灵所带来的问题。 2 、金融行业的特殊性 在现代市场经济条件下，金融业与其他经济部门相比，存在着多方面的特 殊性，使得金融监管尤为必要。( 1 ) 金融业是“公共性”产业。金融机构经营的是 特殊商品货币，资金来源于社会公众的储蓄，而资金的运用又是面向社会 公众，因而金融机构的经营状况、行为、业绩等都会对社会公众产生直接的影 响。( 2 ) 金融业( 尤其是银行) 是高负债行业。金融机构在经营过程中面临着诸 多风险，其中任何一项风险都会对金融机构的经营成败产生重大影响，但是金 融机构为了追逐高额利润，往往盲目扩张资产导致资产状况恶化。( 3 ) 金融风险 具有很强的波及性。一家银行或几家银行出现危机会迅速波及到其他银行，甚至 会形成整个金融业的危机，更严重是危及到整个社会经济的健康发展。因此为 了避免因个别的金融机构破产而引起金融危机，实施监管是十分必要的。 二、金融监管的目的和原则 ( 一) 金融监管的目的 从理论上讲，金融监管是为了防止金融危机和市场失灵。在不同的时代和 背景下，金融监管目的各不相同。而现代金融监管的目的是为了防范金融风险 发生，维护金融秩序的稳定，保障金融体系安全稳健的运行，保护投资者和存 款人的利益同时促进金融业的公平竞争。 ( 二) 金融监管的原则 由于政治、经济、历史背景等不同，各国在金融监管的具体方面有一定的 差异。但是有共同的原则贯穿于监管的各个环节之中。 l 、依法监管原则 金融监管必须依照法律法规，不得与法律相抵触。一方面金融机构必须接 受金融监管当局的监督管理，要有法律来保证；另一方面监管当局必须依法而 四川大学硕士学位论文 行。 2 、合理、适度竞争原则 金融监管当局的管理重心要放在创建适度合理的竞争环境上，既要避免造 成金融的高度垄断，又要防止过度竞争。为此金融监管的目的是创建一个公平、 高效、适度、有序的竞争环境。 3 、协调性原则 协调性原则要求金融监管行为应该具有协调性。不同金融监管主体之间要 协调，职责范围要合理划分；同一金融监管主体不同职能部门之间以及上下级 之间职责要合理明确，相互协调。同时，金融监管与金融调控之间要互相协调。 4 、安全稳健与经济效益相结合的原则 金融监管的中心目的就是保障金融体系安全稳健运行，因此所设的金融法 规和一系列的指标体系都是着眼与金融业的安全稳健及风险防范。但金融业的 发展在于满足社会经济发展的需要，追求发展就必须讲求效益。因此，金融监 管必须切实把风险防范同促进金融机构效益协调起来。 三、金融监管的作用 真正意义上的金融监管，始于中央银行的产生。金融监管为保证整个金融 体系的稳健运行，发挥着积极的作用。各国金融业发展的实践表明，金融监管 对于维护良好的经济金融秩序、优化资金配置、提高金融运行效率、保证货币 政策的有效实施、促进社会经济健康发展有着十分重要的作用。同时，金融监 管也存在着监管不完全、监管体系不完善等一些问题。金融业属于高风险行业， 金融体系存在着内在的不稳定性、脆弱性和波动性，使得金融监管具有客观必 要性；而金融监管作为稳定金融的一种手段，起作用的程度受到客观规律的制 约，也存在一定的局限性。如在防范金融风险方面，金融监管能起到预警作用， 以便金融机构及时采取措施，尽可能降低风险造成的损失，但是金融监管的实 施却不能确保每一个金融机构都不出现支付危机和破产境况。 ”陈晓：中央 诞行法律制度研究，第4 0 i 页。 ”曲达：货币能行学第2 4 4 页。 四f f 大学硕士学位论文 四、金融监管的趋势 ( ) 余融混业的含义及原因 l 、金融混业的含义 所谓金融混业，是相对分业而言的，实质上是指金融业内部的分工与协作 关系。广义上讲是指所有的金融行业之间经营关系，金融混业经营即银行、保 险、证券、信托等金融机构都可以进入上述任一业务领域甚至非金融领域，进 行业务多元化经营。随着金融混业成为国际金融的发展趋势，各国的金融监管 体制也发生了相应的改变。 2 、金融混业的经济原因 目前，国际银行业的混业经营已经成为世界性的发展趋势。这一发展有着 深刻的经济原因。首先，金融自由化的发展趋势是推动金融业向混业经营转变 的内在动因。金融创新工具和创新组织形式的发展，使得原有分业监管的措施 部分失去意义。其次，金融业之间的竞争越来越激烈，分业经营体制难以适应 市场的发展和客户的需求。商业银行和投资银行的相互控股与兼并收购，促使 混业经营局面的出现。再次，股权制度的发展促使企业更偏好于直接融资方式。 最后，现代通讯技术和计算机技术飞速发展，为金融融合以及通过融合降低成 本提供技术保障。 ( 二) 金融混业监管的趋势 对银行、证券、保险实行分业监管还是混业监管，世界各国也没有统一的 模式，西方发达固家大都经历了一个从金融分业监管到混业监管的历史过程。 进入9 0 年代以来，全球经济金融日趋一体化，电子信息技术飞速发展，金 融产品、金融工具极为丰富，金融管理体制日趋完善，这切都为各国金融业 混业经营和混业监管奠定了基础。1 9 9 9 年1 1 月美国金融服务业现代化法案 正式签署生效，标志着美国放弃维持近7 0 年的“分业”经营模式，进入混业经 营的新纪元。美国金融经营模式必将对国际金融业产生深刻的影响，尤其随着 金融交易技术进步、信息处理和传输手段改进，在金融自由化和金融活动全球 一体化趋势不断强化的推动下，越来越多的国家纷纷放弃原先的金融分业管制 政策，致使越来越多的金融机构热衷于多元化经营并采取兼并收购等手段向其 四j i l 大学硕+ 学位论文 他业务领域渗透。伴随国际经济一体化的加深，可以预期，混业经营将成为国 际上各国金融业经营模式发展的基本模式。从长远来看，中国金融业虽终将融 入全球竞争之中，与世界各国集银行、保险、证券等金融业务于一身的金融巨 头进行角逐，中国金融业实现从分业经营走向混业经营的体制变革是必然的， 也是可能的。 第二节金融立法概述 一、金融法的含义、本质及特点 ( 一) 金融法的含义 金融法，是调整金融关系的法律规范的总称。具体说，金融法是出国家制 定或认可的，用以确定金融机构的性质、地位和职责权限：并调整在金融活动 中形成的金融监督管理关系和金融业务关系的法律规范的总称。 金融法的调整对象是在金融活动中产生的金融关系，包括金融监督管理关系 和金融业务关系两大类。 ( 二) 金融法的本质 任何法律的本质取决于制定这些法律的统治阶级所赖以生存的物质生活条 件，是表明和记载一定的经济关系的。金融法也不例外。虽然从形式上看，金 融立法属于技术性立法，许多国家的金融立法也有共同的规则，有一些无可争 议的金融习惯，并且有越来越趋向同一的倾向。但是，从金融法调整金融关系 的最终目的来看，是为一定阶级利益( 统治阶级) 服务的，是一国社会各阶层利 益再分配、再调节的一种方式，是统治阶级实行经济政策、管理经济的一种工 具。 在社会主义制度下，金融法是工人阶级和广大人民意志的体现，是社会主 义国家领导、组织和管理金融活动的一个重要的工具，是进行宏观调控和监管、 促进社会主义会融活动顺利进行、维护广大人民群众利益的重要的法律武器。 四川大学硕士学位论文 ( 三) 金融法的特点 金融法是调整金融关系的法律规范的总称。金融关系广泛而复杂，既有横 向的平等主体问的金融业务关系，又有纵向的带有行政隶属性的金融监督管理 关系；既涉及到微观的经济个体，又涉及到整个国家的经济全局和人民大众的 基本生活，具有广泛的公共性、全局性、社会性。在我国，一般认为金融法应 属于经济法的范畴，是经济法的子法律部门。金融法具有以下特点： l 、金融法具有实体法和程序法相统一的特点。一方面，金融法规定了作为实体 法调整对象的金融主体的职责、权利和义务，另一方面，又规定了实现这些权 利、义务的程序、步骤、方法等，因而是实体法和程序法的统一。 2 、金融法具有融合公法和私法，以社会为本位的社会法的特点。金融法调整的 对象，既有关系“金融个体”利益的金融业务关系，又有关系到金融全局的金 融监管关系。而这两种关系在现代市场经济条件下是相互影响、相互渗透、相 互交织，难以分开的。横向的金融业务要在适度的金融监管下刁一能有序进行， 纵向的金融监管要在尊重“金融个体”利益的前提下才能有效实施。这就决定 了金融法既不能如公法，一切以国家意志为本位，也不能如私法，完全以个人 意思为中心，而必须以社会为本位，融合公法、私法的调整方法，而成为社会 法。国 3 、金融法具有强制性、准则性特点，其法律规范多为义务性、禁止性规范。由 于金融业的公共性与高风险性，决定了金融机构的组织及其活动的开展对整个 社会的一般商业活动和人民大众的生活具有重大影响，需要由国家法律强行规 定并予强制实施。因此，金融法主体的组成、职责、权利、义务往往由国家法 律直接做出强行规定，不允许当事人随意改变；金融活动的开展也极为规范， 有非常严格的程序性、准则性要求。 4 、金融法具有调整范围越来越广、法律内容日益增多的特点。金融是商品经济 的产物，并随商品经济的高度发展而不断创新，新的金融机构、新的融资手段、 新的金融工具、新的金融技术不断涌现，金融已经渗透到了社会生产、生活的 各个层面，成为现代经济的核心。由此也就决定了金融法调整范围越来越广、 o 求大旗：金融法总论 。朱大旗：金融法总论 四川大学硕士学位论文 法律内容日益增多的特点。 二、金融法的功能 ， 金融法的功能，是指金融法通过确认金融机构的法律地位、规范金融主体 的行为，从而对整个社会金融生活产生的调节机制作用。具体来说，主要包括 以下三大功能： 第一、确认金融机构的法律地位，建立、健全金融机构组织体系。金融是 以银行等金融机构为中心的各种形式的信用基础上组织起来的货币流通。金融 活动能否正常、有序进行，关键要看金融机构本身是否健全。金融法的首要功 能是通过立法对各类金融机构的性质、业务范围、职责权限等加以界定，并且 明确规定各类金融机构的组织管理结构、运行机制、设立、变更及终止等程序， 进而为金融活动的健康开展创造前提条件。 第二、培育和完善金融市场体系，规范金融市场行为，协调、确保金融市 场各参与者的合法权益，提高资金运营效益，实现资金融通的个体效益目标和 社会整体效益目标的统。金融市场是各方交易者进行融通资金、买卖有价证 券的场所。每一个完善的金融市场都必须具备交易主体、交易对象、交易工具、 交易价格四大要素，只有通过金融立法的形式对各类要素加以规范，建立起各 类金融市场，并依法严格管理，规范市场行为，才能形成统一、开放、有序竞 争的市场局面，才能加速资金的流动和资源的有效配置，提高融资的可选择性 和及时性，最终提高资金的使用效率，保障市场交易各方的合法权益。 第三、确定金融宏观调控目标，规范金融调控、管理、监督行为，完善金融 宏观调控、监管体系。在现代社会里，金融是整个经济的核心。任何个金融 机构金融活动的开展，都会对全社会产生影响。在尊重市场机能的前提下，就 要求从社会整体利益需要出发，对金融业实行宏观调控和有效监管，而这正是 金融法的另一重要功能。金融法通过其确认、引导、规范、调节、保障机能， 可以明确一国的货币金融政策的总体目标，确定金融监管机构的地位及职权， 规范金融监管和调控的方式、方法，规定金融违法行为的惩处、制裁措施等。 四川大学硕士学位论文 第三节金融立法与金融监管的关系 中国社科院金融研究所易宪容向记者表示，随着现有银行业务量的增加和 新金融产品的不断推出，现有的法律法规应该担当更多的监管责任。金融监管 应先建立完善的法律法规，随后才有产品和市场的推广。金融法律法规是中国 实施金融监管，保障金融安全的法律依据，也是金融监管规范化、法制化的根 本保证。 一、金融立法在金融监管中的作用 ( 一) 有效银行监管核心原则体现“正式监管权力” 以法律的形式赋予银行监管机构独立监管权是国际通行做法。巴塞尔银行 监管委员会r 以下简称巴塞尔委员会) 认为，一个国家的银行监管当局能否对银 行实施有效监管，在很大程度上取决于法律是否赋予银行监管当局“正式监管权 力”，以及监管当局能否依据法律的授权充分、及时、公平、公正地行使相应的 权力。 在有效银行监管核心原则中，原则2 2 具体体现了“正式监管权力”的内 容。该原则强调：银行监管者必须以法律或法规为后盾，并掌握完善的监管手 段，以便在银行未能满足审慎要求( 如最低资本充足率) 或当存款人的安全受到 威胁时及时采取纠正措施。在紧急情况下。这些措施应包括撤销银行执照和建 议撤销银行执照。原则2 2 概括为以下四个方面的内容： 第一、监管当局行使监管权力必须有法可依。即只有在法律、法规的授权 下，监管当局才能行使监管职权。否则，监管当局无权对被监管对象实施任何 监管手段、监管措施以及行政处罚。 第二、监管当局必须依法独立地行使监管权力。即监管当局必须有充分的 自主权，及时有效地行使法律赋予的各项权力，并且在行使监管权力时不受任 何干扰( 包括政府的行政干预等) 。 第三、法律应赋予监管者针对被监管机构的不同问题采取灵活的、递进的 o 有效银行监管核心原则原则2 2 四川大学硕士学位论文 纠正措施和处罚措施的权力，以保护存款人和债权人，最终保护整个银行系统 的稳定。纠正措施中既包括比较温和的处理，如当所发现的问题相对较小时， 监管者可采取与银行管理层进行简单的口头或书面联系、特别报告、专项审计 等非正式措施：也包括其他的挽救措施或整改措施。对于其他问题，更为正式 的对策是必要的，并有明确的实施进程表，这些挽救措施的成功率会大大提高： 还包括其他具有惩罚性的处理，如有权力对银行的业务进行限制( 如限制银行 当前开展的业务，并停止批准其开办新业务或收购活动) ，对银行实现盈利的 分配进行干预( 限制或暂停向股东支付红利或其他收入) ，对银行的资产转让 及购回自己的股权提出禁止性要求( 禁止资产转让及购回自己的股权) ，具备 有效的手段解决银行管理方面的问题( 其中包括有权撤换银行控股方、银行管 理层或董事，限制其手中的权力，并可在监管者认为适当的情况下将这批人永 远逐出银行业) 。在情况严重时，监管者应有能力对未达到审慎要求的银行进 行接管。在极端的情况下，监管者可对不具备生存能力的银行采取严厉的强制 处罚措施，参与该机构的重组或合并，直至最终吊销其执照，以保证整个银行 系统的稳定。” 第四、监管当局行使监管权力应受到严格的监督和问责。即法律必须明确 对不作为以及滥作为的监管者要实施严格的监督和问责，即有效银行监管核 心原则强调的“法律或法规对无故延误采取纠正措施的监管机构不能姑息。” 巴塞尔委员会认为，上述第一项、二项和第三项是一国监管当局有效行使 其正式监管权力必须具备的内容，第四项则是对监管当局提出的更高要求，也 是各国应努力实现的目标。 ( 二) 金融立法覆盖金融监管全过程 各国的金融立法除了保障一般金融主体的金融权利实现外，还特别通过覆 盖从市场准入、经营活动到市场退出的全过程的监管制度，对参与金融活动的 各类金融实体的权利进行必要的约束和规范，或者规定自上而下的金融监管， 或者规定内外结合的控制，以及对监管者的监管权进行监管，从而实现金融权 。有效银行监管核心原则原则2 2 纠正措施 o 有效银行监管按心原则原则2 2 四川大学硕士学位论文 力运行的有序化。 二、金融监管和金融立法随着金融发展而变化 在金融全球化、自由化的背景下，各国的立法者和金融监管当局都面临着 共同的挑战：一方面要加大金融市场的开放力度，通过增加竞争以增加金融体 系的有效性；另一方面要为确保金融稳定和公众对金融体制的信任而维持审慎 监管。因此，法律必须在开放金融市场与加强管制之间加以选择，国际金融法 的价值取向由传统的金融安全优先向金融效率优先转变。 “管制创新再管制再创新”是金融及监管制度发展的规律， 这就使金融法在内容和范围上紧跟金融市场的变化、紧跟金融技术创新的步伐 而处于不断的变化和发展中，成为法律体系中科技含量最高、市场导向性最强 的部门之一。而近二十年来在金融全球化和自由化浪潮下，随着科学技术的日 新月异、金融交易形式的多样性、金融工具的推陈出新，金融法规则的这一发 展特点更为突出。此外，许多金融法规则的出台和修订，都是对变化中的金融 实践予以灵敏回应的结果，具有很强的市场导向性。巴塞尔委员会发布的关于 国际银行监管的文件群就是典型代表。为应对不断放大的国际金融风险和频繁 发生的国际金融危机，巴塞尔委员会针对不同的风险情况和危机原因，予以迅 速而有效的回应，及时出台了一系列有关银行监管的原则和标准，一般被称为 “巴塞尔协议体系”。如1 9 9 1 年国际商业信贷银行倒闭事件促成了1 9 9 2 年的 国际银行集团及其跨境机构监管的最低标准的出台； 1 9 9 5 年英国巴林银 行事件和日本大和银行事件，导致了巴塞尔资本协议的修订和1 9 9 6 年市 场风险修正案的问世。 一 些幽查堂堡主堂垡笙塞 第二章 我国金融监管和金融立法的发展及存在的问题 第一节我国的金融监管的模式及金融立法原则 一、我国金融分业监管模式 ( 一) 分业监管模式的确立 我国目前金融监管体制的选择分业经营、分业监管。2 0 0 3 年4 月2 8 f 1 银监会的挂牌成立为一度关于央行拆分的争论画上了句号。中国银行业监督 管理委员会将履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管 理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责及相关职责；人民银行 不再承担上述金融监管职能后，将加强制定和执行货币政策的职能，不断完善 有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策，更好逾发挥中央银行在 宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务。我国由此成 就了一行三会的金融监管新格局。随着，中华人民共和国银行业监督管理法、 中国人民银行法、中国商业银行法通过生效，我国分业经营、分业监 管的管理体制将进一步完善、确立。 我国金融益管体制分业监管模式 行业年份监管机构职能 证券1 9 9 2 证国务院证券委员会中国证券 对全国证券、期货业进行 监督管理委员会集中统一监管 i 9 9 8 疰中国证券监督管理委员会 银行 1 9 9 5 在 中国人民银行对银行业进行监管 2 0 0 3 钲 中国铌行监督管理委员会 保险 1 9 9 8 芷 中国保险监督管理委员会对保险业进行监管 四川大学硕士学位论文 ( 二) 现行分业监管体制的形成 现行分业监管体制是在特定的历史环境下逐步形成的。中国人民银行在成 立之初，作为国家银行便承担着领导和管理全国金融业的职责。在国民经济恢 复和社会主义改造时期，中国人民银行负责金融监管，除依法接管官僚资本银 行、取消外商银行在华特权外，主要任务是：整顿和改造私营金融业；打击投 机活动，维护金融秩序。 1 9 7 8 年后，四大国有专业银行( 后称国有独资商业银行) 相继建立，期间 中国人民银行金融监管的重点是：配合监督、检查四家国有专业银行执行国家 金融政策；业务分工和规章制度情况，并与金融投机和金融犯罪作斗争。 为了规范银行管理，1 9 8 6 年1 月7 日国务院发布中华人民共和国银行管 理暂行条例，提出中国人民银行依法对金融机构进行登记、核发经营许可证 和办理年检。这是我国第一部有关金融监管的政策规定，受金融发展条件所限， 当时并未提出审慎监管的有关原则和措施。 分业监管的政策起点是：1 9 9 2 年1 0 月国务院决定，将证券监督管理职能 从中国人民银行分离出来，成立中国证券监督管理委员会，依法对全国证券市 场进行统监管。其目的是要建立一个强有力的专业监管机构进行证券市场监 管，以便及时发现和处理各种异常情况，有效防范和化解市场风险，推动证券 市场的健康发展。 1 9 9 3 年1 2 月2 5 同，国务院公布的关于金融体制改革的决定，是分业 监管体制形成的政策基础。该决定提出，要转换中国人民银行的职能，强 化金融监管，并对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业管理。不过，银 行业、信托业的分业监管仍由中国人民银行负责。 分业监管体制正式形成的标志是，1 9 9 8 年1 i 月1 8 曰成立中国保险监督管 理委员会。把保险业监管职能从中国人民银行分离出来，确定了现行金融监管 “三分天下”的格局。当时的政策主旨是：从中央银行分离保险业监管职能， 对于培育和完善我国保险市场，加强对保险业的监管，防范和化解保险风险， 确保我国保险业的健康发展具有重要作用。 。戴相龙：中国人民银行五十年一中央银行制度的发展历程) 第8 0 页 。马永伟：保险知识读本，第3 7 0 页) 1 2 四川大学硕士学位论文 2 0 0 3 年4 月2 8 日中国银行业监督管理委员会的成立。中国银行业监督管 理委员会将履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理 公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责及相关职责：人民银行不 再承担上述金融监管职能后，将加强制定和执行货币政策的职能，不断完善有 关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策，更好地发挥中央银行在宏 观调控和防范与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务。我国由此成就 了一行三会的金融监管新格局。 ( 三) 分业监管体制形成的背景 事实上，中国现行分业监管体制的形成，既有其国际背景，又有国内背景， 还有理论基础。 从国际背景来看，3 0 年代美国大危机之后，当时理论界主流学派认为，银 行与证券混业经营不利于防范金融风险，因此要实行分业经营。美国作为一个 联邦制国家，各州政府具有相对独立的权利，这是美国金融监管多元化的制度 基础，而分业经营的政策取向促成了分业监管的趋势。具体来说，美国的银行 业有联邦银行和州银行之区别，并形成美联储、货币监理署、州政府、联邦存 款保险公司共同进行银行业监管的体制；证券业监管由美国证监会负责：期货 业由美国商品交易委员会负责；保险业则由各州政府所设的保险局以及全国保 险监督官协会( n a i c ) 负责。8 0 年代以前，美国分散的金融监管体制产生了较大 的国际影响，引起其他国家采取分业监管的政策措施，也影响到我国现行分业 监管体制的形成。 从国内背景来看，长期以来，金融监管只限于一般性行政检查和管理，实 行机构性监管，如审批管理、业